CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., diecisiete (17) de marzo de dos mil veintiuno (2021) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 25000-23-42-000-2015-03283-01 (3782-2017) Demandante: Samuel Buitrago Hurtado (q. e. p. d.)1 Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Tema: Tope pensional para beneficiario del régimen especial previsto en el Decreto 546 de 1971, cuyo derecho se hizo efectivo antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte accionada contra la sentencia de 14 de junio de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección D), mediante la cual accedió a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.

I.

ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 11 a 45). El señor Samuel Buitrago Hurtado, por conducto de apoderado, ocurrió ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.

Se declare la nulidad del oficio 20139901902631 de 15 de julio de 2013, por medio del cual la UGPP dispuso que la mesada pensional del accionante sería ajustada de manera automática a la suma de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, a partir del 1º de julio de 2013. 1 Según registro civil de defunción obrante en el folio 131 del expediente, el demandante falleció el 15 de diciembre de 2015, no obstante, se aclara que el artículo 76 del CGP prevé que «La muerte del mandante o la extinción de las personas jurídicas no ponen fin al mandato judicial si ya se ha presentado la demanda, pero el poder podrá ser revocado por los herederos o sucesores» y como en el presente caso la señora Amparo López de Buitrago acreditó ser la cónyuge del accionante, por medio de registro civil de matrimonio (f. 129), y no revocó el mandato al apoderado inicial, el Tribunal de primera instancia, a través de auto de 14 de diciembre de 2016 (ff. 134 y 135), la aceptó como sucesora procesal, según lo prevé la norma en cita. 2 Expediente: 25000-23-42-000-2015-03283-01 (3782-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Samuel Buitrago Hurtado (q. e. p. d.) contra la UGPP A título de restablecimiento del derecho, se ordene a la demandada (i) continuar con el pago de la pensión del accionante, sin el tope o límite de los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes a 1º de julio de 2013;

(ii) sufragar en forma indexada el valor total de las mesadas dejadas de cubrir desde la primera deducción hasta cuando se reanude el pago; y (iii) aplicar los intereses moratorios del artículo 141 de la Ley 100 de 1993. Asimismo, condenar a la accionada en costas procesales. 1.1.2 Fundamentos fácticos. Relató el actor que, mediante Resolución 6581 de 30 de noviembre de 1989, la extinguida Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) le reconoció pensión de jubilación, «[…] luego de haber ocupado por más de veinticinco años varios cargos en el sector oficial [ ]».

Que en «[ ] julio de 2013 se le envió [ ] una comunicación originaria de la [ ] UGPP, en donde se le informaba que “a partir de la fecha establecida por la Corte Constitucional, el 01 de julio de 2013, su mesada pensional será ajustada de manera automática al tope de los 25 S.M.L.M.V.” [ ]». 1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.

Citó como normas violadas por el acto demandado los artículos 29, 48, 58, 230 y 248 de la Constitución Política; 10, 102 y 269 del CPACA; 614 del Código General del Proceso y el Decreto ley 19 de 2012. Arguyó que la demandada le desconoció su derecho al debido proceso, toda vez que la voluntad administrativa «[ ] no estuvo antecedida de citación alguna [al pensionado, quien] no tuvo oportunidad de controvertir la decisión, no pudo hacerse parte en su producción [y] no se le escucharon razones de su disconformidad [ ]» (sic).

Afirmó que «[ ] fue acreedor a la Pensión de Jubilación con base en el Decreto 546 de 1971 y así se consignó en el acto administrativo pensional [ ] régimen especial que no puede sufrir modificaciones ni limitaciones por parte de ninguna autoridad, fuera de que la Sentencia de la Corte Constitucional, la C 258 de 2013 se refirió única y exclusivamente a la norma acusada que fue la Ley 4 de 1992» (sic).

Asimismo, la demandada desconoció su derecho a la seguridad social y el principio de favorabilidad. 1.2 Contestación de la demanda (ff. 121 a 127). La entidad accionada, por intermedio de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda y frente a 3 Expediente: 25000-23-42-000-2015-03283-01 (3782-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Samuel Buitrago Hurtado (q. e. p. d.) contra la UGPP los hechos, dijo que algunos son ciertos y otros no; formuló las excepciones denominadas cobro de lo no debido e inexistencia de la obligación, ausencia de vicios en el acto demandado, imposibilidad de condena en costas e intereses moratorios y prescripción. Asevera que, de conformidad con lo establecido en la sentencia C-258 de 2013, «[ ] todas las pensiones con cargo a recursos públicos deberán ser ajustadas automáticamente (sin que mediara acto administrativo o actuación administrativa previa) por la autoridad administrativa a 25 SMLMV, por lo que en ningún momento la entidad está incurriendo en violación alguna al debido proceso, puesto que la actuación administrativa está supeditada a la aplicación o acatamiento a una orden judicial impartida directamente por la Corte Constitucional» (sic).

Que «[ ] al revisar el régimen de la Rama Judicial, establecido en el artículo 6 del [D]ecreto 546 de 1971, no se observa que se haya establecido excepción a los topes de pensión, para esta clase prestación». 1.3 La providencia apelada (ff. 148 a 156). El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección D), en sentencia de 14 de junio de 2017, accedió a las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que «[…] la entidad demandada efectuó una indebida aplicación de la sentencia C-258/13 de la H. Corte Constitucional, teniendo en cuenta que la pensión de jubilación del demandante no se rige por el régimen pensional establecido por el artículo 17 de la ley 4ª de 1992, al cual debe aplicársele el tope pensional antes referido, sino al consagrado por el Decreto 546 de 1971.

En ese sentido, es viable que la entidad demandada reintegre las sumas descontadas en virtud de la aplicación del tope pensional previsto en la sentencia C-258 de 2013 […]» (sic). En consecuencia, (i) declaró la nulidad del acto administrativo demandado y (ii) ordenó a la UGPP reintegrar, de manera actualizada, las sumas que fueron descontadas en aplicación del tope pensional previsto en la mencionada sentencia C-258 de 2013, a partir de la mesada del mes de julio de ese año y que en lo sucesivo no se efectúen dichos descuentos. 1.4 El recurso de apelación (ff. 157 a 162).

Inconforme con la anterior decisión, la UGPP, mediante apoderado, interpuso recurso de apelación, al estimar que «[ ] la orden impartida por la Corte Constitucional [en la 4 Expediente: 25000-23-42-000-2015-03283-01 (3782-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Samuel Buitrago Hurtado (q. e. p. d.) contra la UGPP sentencia C-258 de 2013] es clara, ordenando que todas las pensiones con cargo a recursos públicos deberán ser ajustadas automáticamente (sin que mediara acto administrativo o actuación administrativa previa) por la autoridad administrativa a 25 SMLMV, por lo que en ningún momento la entidad está incurriendo en violación alguna al debido proceso, puesto que la actuación de la administración está supeditada a la aplicación o acatamiento de una orden judicial impartida directamente por la Corte Constitucional [ ]».

II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido con auto de 9 de agosto de 2017 (ff. 167 a 169) y admitido por esta Corporación a través de proveído de 2 de octubre de 2019 (f. 178), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de providencia de 15 de febrero de 2021 (f. 223), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, de conformidad con lo establecido en el artículo 247 del CPACA, oportunidad aprovechada por las primeras2. 2.1.1 UGPP.

La entidad demandada, a través de apoderado, ratifica los argumentos del recurso de apelación, en cuanto a que «[…] al actor no le asiste el derecho a la omisión del tope fijado legalmente para las prestaciones pensionales, pues este debe ser aplicado por ser de carácter legal3. Además se garantiza el pago de la prestación cuando esta es reconocida de conformidad con la ley, y para el caso reconocer el derecho sin aplicar el tope pensional generaría desfinanciamiento del sistema, y en consecuencia [ ] un quebrantamiento a los principios de solidaridad y sostenibilidad financiera […]» (sic). 2.1.2 Parte demandante.

El actor, por medio de apoderado, solicitó se confirme la sentencia de primera instancia por la «[ ] violación al debido proceso y la equivocada extensión de la sentencia 258/13 al sub judice [ ]». 2 Memoriales adjuntados a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI, índices 19 y 20. 3 «Ley 100 de 1993 en concordancia con el artículo 5 de la Ley 797 de 2003.

Acto Legislativo 1 de 2005». 5 Expediente: 25000-23-42-000-2015-03283-01 (3782-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Samuel Buitrago Hurtado (q. e. p. d.) contra la UGPP III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico.

De acuerdo con el recurso de apelación4, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si al accionante, en su condición de beneficiario del régimen pensional especial previsto en el Decreto 546 de 1971, le asiste derecho o no a que su pensión sea ajustada y pagada sin atender los topes máximos fijados en la sentencia C-258 de 2013. 3.3 Marco jurídico.

En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. Lo primero que ha de anotarse es que, con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, ya había normas que fijaban umbrales máximos para el reconocimiento y pago de mesadas, dentro de las que se encontraban (i) la Ley 4ª de 19765, cuyo artículo 2º previó que «[l]as pensiones a que se refiere el [a]rtículo anterior[6] […] no podrán ser inferiores al salario mínimo mensual más alto, ni superiores a 22 veces este mismo salario»; y (ii) la Ley 71 de 19 de diciembre de 19887 y el Decreto 1160 de 1989 (reglamentario de aquella), que impusieron un nuevo límite de 15 salarios mínimos legales mensuales vigentes (smlmv) [artículos 28 y 39, en su orden]. 4 Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». 5 «Por la cual se dictan normas sobre materia pensional de los sectores público, oficial, semioficial y privado y se dictan otras disposiciones». 6 «de jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes, de los sectores público, oficial, semioficial, en todos sus órdenes, y en el sector privado, así como las que paga el Instituto Colombiano de los Seguros Sociales a excepción de las pensiones por incapacidad permanente parcial». 7 «por la cual se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras disposiciones». 8 «Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual, ni exceder de quince (15) veces dicho salario; salvo lo previsto en convenciones colectivas, pactos colectivos y laudos arbitrales». 9 «Pensión mínima y máxima.

Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual, ni exceder de quince (15) veces dicho salario, salvo lo previsto en convenciones colectivas, pactos colectivos y laudos arbitrales». 6 Expediente: 25000-23-42-000-2015-03283-01 (3782-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Samuel Buitrago Hurtado (q. e. p. d.) contra la UGPP Luego, la Ley 100 de 1993, en su artículo 18, estableció que «[c]uando el Gobierno Nacional limite la base de cotización a 20 salarios mínimos, el monto de las pensiones en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida no podrá ser superior a dicho valor».

En atención a lo expuesto en precedencia, el presidente de la República expidió el Decreto 314 de 4 de febrero de 1994, «[p]or el cual se limita la base de cotización obligatoria del Sistema General de Pensiones», en el que dispuso que «[…] el monto de las pensiones de vejez, de invalidez y de sobrevivientes, para los afiliados al Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida, no podrá ser superior a veinte (20) salarios mínimos legales mensuales» (artículo 2º).

Posteriormente, con la Ley 797 de 200310, el legislador modificó el inciso 4º del artículo 18 de la Ley 100 de 1993, en el sentido de que «[e]l límite de la base de cotización será de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes para trabajadores del sector público y privado. Cuando se devenguen mensualmente más de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes la base de cotización será reglamentada por el gobierno nacional y podrá ser hasta de cuarenta y cinco (45) salarios mínimos legales mensuales para garantizar pensiones hasta de veinticinco (25) salarios mínimos legales».

A través del Acto legislativo 1 de 2005, se elevó a rango constitucional el límite para el reconocimiento pensional a 25 smlmv, así: Artículo 1o. Se adicionan los siguientes incisos y parágrafos al artículo 48 de la Constitución Política: […] Parágrafo 1o. A partir del 31 de julio de 2010, no podrán causarse pensiones superiores a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, con cargo a recursos de naturaleza pública. […] Según la Corte Constitucional, resulta legítimo que la ley señale topes máximos al monto de la pensión, sin que por ello el derecho a la seguridad social se 10 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales». 7 Expediente: 25000-23-42-000-2015-03283-01 (3782-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Samuel Buitrago Hurtado (q. e. p. d.) contra la UGPP entienda afectado, pues aquellos «[…] que ha consagrado el legislador […] a lo largo de los últimos años, son medidas que, precisamente, toman en consideración fenómenos económicos y sociales con un indudable propósito de desarrollar principios básicos fundamentales dentro de la creación de un complejo sistema de seguridad social tendiente a garantizar los derechos irrenunciables de la persona, acorde a un sistema que comprende obligaciones del Estado y la sociedad, las instituciones y los recursos destinados a garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico de salud y servicios complementarios, mediante un servicio público eficiente, universal, solidario, integral, unitario y participativo, cuya dirección, coordinación y control está a cargo del Estado y prestado por entidades públicas o privadas en los términos y condiciones establecidas en las leyes»11.

Uno de los sistemas especiales anteriores a la Ley 100 de 1993 es el establecido para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y el Ministerio Público, contenido en el Decreto 546 de 27 de marzo de 1971, que preceptuó: Artículo 6º. Los funcionarios y empleados a que se refiere este Decreto, tendrán derecho al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50, si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos 10 lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades, a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio en las actividades citadas.

Empero, esa normativa no fijó límite máximo a los montos de las pensiones reconocidas en virtud del descrito régimen especial pensional; sin embargo, tal omisión no es óbice para sustraerse de aplicar los precitados umbrales pensionales, en la medida en que, como lo expuso la Corte Constitucional en fallos C-258 de 201312 y T-360 de 201813, estos «[…] son un límite existente desde antes de la expedición el [sic] Acto Legislativo 01 de 2005 y que su 11 Sentencia C-155 de 1997, M. P. Fabio Morón Díaz. 12 Sobre el tema concerniente al límite pensional precisó que «[ ] como efecto inmediato de la sentencia, a partir del 1 de julio de 2013 y sin necesidad de reliquidación, ninguna mesada pensional, con cargo a recursos de naturaleza pública, podrá superar el tope de los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

Por ello, todas las mesadas pensionales deberán ser reajustadas automáticamente a este tope por la autoridad administrativa [ ]». 13 M. P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 8 Expediente: 25000-23-42-000-2015-03283-01 (3782-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Samuel Buitrago Hurtado (q. e. p. d.) contra la UGPP incorporación en el texto superior mediante su artículo 48 busca establecer los topes “para todas las mesadas pensionales con cargo a los recursos de naturaleza pública”, con el fin último de “limitar y reducir los subsidios que el Estado destina a la financiación de las pensiones más altas, muchas de ellas originadas en los regímenes pensionales especiales vigentes antes de la expedición de la Ley 100 de 1993”» (sic), de manera que deviene «[…] desproporcionado y contrario a los principios constitucionales del Estado Social de Derecho y a los que inspiran el sistema general de pensiones, la interpretación conforme a la cual las mesadas de quienes se encuentran en transición no están sujetas a tope”»14.

Asimismo, en la aludida sentencia T-360 de 2018, la Corte agregó: Siguiendo lo anterior, en las Sentencias T-892 de 2013 y T-320 de 2015, esta Corporación ya ha aplicado la ratio decidendi de la Sentencia C-258 de 2013 en relación con los topes pensionales a regímenes diferentes a los contemplados estrictamente en la Ley 4ª de 1992.

Puntualmente, en la primera de estas se resolvió aplicar el tope de que trata dicha Sentencia de constitucionalidad a una pensión reconocida con base en el Decreto 546 de 1971. Igualmente, en las Sentencias SU-230 de 2015 y 210 de 2017 se señaló que la ratio decidendi de la Sentencia mencionada tiene alcance sobre los beneficiarios de regímenes pensionales especiales, como sucede con aquellas personas que accedieron a su pensión en aplicación de regímenes de transición previos a la Ley 100 de 1993.

Aunado a lo anterior, no es posible afirmar que no es dable aplicar el tope pensional, debido a que la pensión del beneficiado fue causada de manera previa al 31 de julio de 2010 o a la Sentencia C-258 de 2013, pues, siguiendo las consideraciones de las Sentencias C-258 de 2013 y SU-210 de 2017, los topes en las mesadas pensionales han sido consagrados, al menos, desde la Ley 4ª de 1976, la Ley 71 de 1988 y la Ley 100 de 1993.

Por ende, se reitera, en las Sentencias C- 089 de 1997 y C-155 de 1997, esta Corporación indicó que cuando las normas especiales de los regímenes anteriores a la Ley 100 de 1993 no disponían de un límite cuantitativo, lo procedente era aplicar el tope señalado en las reglas generales de la Ley 100 de 1993. 14 Fallo T-360 de 2018, M. P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 9 Expediente: 25000-23-42-000-2015-03283-01 (3782-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Samuel Buitrago Hurtado (q. e. p. d.) contra la UGPP De igual modo, la mencionada Corporación se refirió al tema, pero respecto del alcance en el tiempo del fallo C-258 de 2013, en sentencia SU-210 de 201715 en la que sostuvo: Como se explicó en los fundamentos de esta decisión, a partir del Acto Legislativo 01 de 2005, el parámetro de control constitucional cambió al señalar expresamente que la regla del límite del monto de las pensiones a los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, aplica no solo para el sistema general de pensiones, sino también para el régimen especial de Congresistas y Magistrados.

Por tal razón, no podía la Sección Segunda del Consejo de Estado desconocer dicho tope pues, sobre el particular, la Corte había tomado una decisión que había hecho tránsito a cosa juzgada constitucional en la materia, y, por tanto, era de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades públicas.16 Tampoco era de recibo el argumento de la Sección Segunda, según el cual la sentencia se había causado con anterioridad al fallo de constitucionalidad, y que por tanto no se regía por sus efectos, pues la orden emitida por la Sentencia C-258 de 2013 cobijaba a todas las prestaciones de Congresistas, y por extensión de Magistrados de Altas Cortes, que hubiesen sido reconocidas, incluso con anterioridad a dicha decisión de constitucionalidad. […] Dicha orden es imperativa y categórica, y cobija a todas las prestaciones reconocidas bajo los regímenes pensionales especiales, como el de Congresistas y Magistrados de las Altas Cortes, pues, como lo explicó la Corte17, el Acto Legislativo 01 de 2005 tuvo como propósito limitar y reducir los subsidios que el Estado destina a la financiación de las pensiones más altas, muchas de ellas originadas en los regímenes pensionales especiales vigentes antes de la expedición de la Ley 100 de 1993. [ ] En suma, desde 1976 la legislación nacional ha fijado valores máximos para 15 M.P. Jose Antonio Cepeda Amarís 16 Cfr. Sentencia C-301 de 1993 y T-704 de 2012.

Como ha indicado la jurisprudencia de esta Corte (C-301 de 1993), la cosa juzgada constitucional “se predica tanto de los fallos de inexequibilidad como de los de exequibilidad, vincula a todas las autoridades -incluida la misma Corte Constitucional- y se extiende, por igual, al continente de la norma como a su contenido material - precepto o proposición jurídica en sí misma considerada”. 17 Cfr. Sentencia C-258 de 2013. 10 Expediente: 25000-23-42-000-2015-03283-01 (3782-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Samuel Buitrago Hurtado (q. e. p. d.) contra la UGPP el pago de mesadas pensionales, prescripciones que resultan aplicables a los regímenes especiales.

Por tanto, a las pensiones les son aplicables los topes consignados en las normas vigentes al momento de su causación, sin que sea dable oponerse a ellos so pretexto de que los regímenes especiales que los cobijan no los prevean o autoricen expresamente y, en todo caso, a partir de la sentencia C-258 de 2013, en virtud del Acto legislativo 1 de 2005, cuyo límite rige para los jubilados del sector estatal. 3.4 Caso concreto.

A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Cédula de ciudadanía del actor, según la cual nació el 14 de febrero de 1928 (f. 1). b) Según certificaciones expedidas por el jefe de personal de la entonces Dirección General de Aduanas, el secretario de gobierno de Manizales, la gobernadora de Caldas, la secretaria general del Consejo de Estado y el secretario general de la Superintendencia de Notariado y Registro, el demandante prestó servicios así: Entidad - cargo Lapso Tiempo de servicios CD en f. 120A Años Meses Días Dirección General de Aduanas (oficial de archivo – oficial 2º experto) 21 de septiembre de 1949 – 11 de enero de 1954 4 3 20 Archivo 3 Juzgado Tercero Civil Municipal de Manizales (juez) 12 de enero de 1954 – 14 de junio de 1954 5 2 Archivo 4 Juzgado Segundo Penal del Circuito de Manizales (juez) 15 de junio de 1954 – 28 de febrero de 1955 8 13 Archivo 4 Juzgado Segundo Penal del Circuito de Manizales (juez) 5 de agosto de 1955 – 16 de abril de 1956 8 11 Archivo 4 Juzgado Tercero Superior de Manizales (juez) 5 de marzo de 1957 – 22 de enero de 1958 10 17 Archivo 4 Superintendencia 16 de julio de 1956 - 28 de 7 12 Archivo 11 Expediente: 25000-23-42-000-2015-03283-01 (3782-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Samuel Buitrago Hurtado (q. e. p. d.) contra la UGPP Bancaria (jefe de visita) febrero de 1957 5 Tribunal Contencioso Administrativo de Caldas (magistrado) 22 de mayo de 1961 – 15 de mayo de 1977 15 11 23 Archivos 6 a 8 Consejo de Estado (consejero) 16 de mayo de 1977 – 15 de marzo de 1990 12 10 29 Archivo 57 Superintendencia de Notariado y Registro (notario cuarto del círculo de Cali) 23 de marzo de 1990 – 23 de enero de 1994 3 10 Archivo 56 Total tiempo de servicio 40 4 7 c) Resolución 668 de 22 de febrero de 1989 (CD en f. 120A, archivo 40), por medio de la cual la entonces Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) reconoció pensión jubilación al señor Samuel Buitrago Hurtado, efectiva a partir del 1º. de abril de 1988. d) Resolución 6581 de 30 de noviembre de 1989, proferida por la extinguida Cajanal, por la que revocó, de oficio, el acto administrativo antes relacionado y reconoció pensión de jubilación al accionante, de conformidad con lo establecido en el artículo 6º del Decreto 546 de 1971, efectiva a partir del 16 de mayo de 1989, pero sujeta al retiro definitivo del servicio (ff. 4 a 7 vuelto). e) Resolución 5919 de 11 de julio de 1994 (CD en f. 120A, archivo 62), en la cual la citada Caja reliquidó la pensión del actor por nuevos tiempos de servicio y factores salariales (del 16 de mayo de 1989 al 15 de marzo de 1990 en la Rama Judicial y desde el 23 de marzo de 1990 hasta el 23 de enero de 1994 en la Superintendencia de Notariado y Registro), efectiva a partir del 24 de enero de 1994, fecha de su retiro definitivo del servicio en el cargo de notario, con una mesada calculada en $3.221.817,92, pero «[ ] aplicando al caso subjudice la Ley 4/76 [ ] en cuantía de $2.171.400,00 [ ]». f) Resolución 342 de 9 de febrero de 1995 (CD en f. 120A, archivo 70), mediante la cual la liquidada Cajanal resolvió el recurso de apelación que el demandante interpuso contra la decisión anterior y la confirmó. g) Resolución 5126 de 12 de marzo de 1998 (CD en f. 120A, archivo 79), con la que Cajanal da cumplimiento a un fallo del Consejo de Estado, de 23 de octubre de 1996, que confirmó la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca de 5 de septiembre de 1996 dentro del proceso promovido por el señor Samuel Buitrago Hurtado, en la que se declaró la nulidad parcial y absoluta de los actos relacionados en las letras e) y f) 12 Expediente: 25000-23-42-000-2015-03283-01 (3782-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Samuel Buitrago Hurtado (q. e. p. d.) contra la UGPP respectivamente, y que él «[ ] tiene derecho a que la Caja [ ] le reconozca y pague su pensión de jubilación en cuantía de [ ] ($3.221.817.92) efectiva a partir del 24 de Enero de 1994 [ ]», porque «la ley 4a. de 1976 es una norma de carácter general que por ningún lado previo la aplicación del referido tope para las pensiones especiales». h) Escrito de 11 de agosto de 1999 (CD en f. 120A, archivo 84), en el que el citado pensionado solicitó de la aludida Caja que en el evento de su muerte su pensión fuera sustituida en su esposa. i) Resolución 8402 de 2 de mayo de 2002 (CD en f. 120A, archivo 94), proferida por el subdirector general de la extinguida Cajanal, por cuyo conducto se negó una «solicitud de reajuste especial» del actor, de acuerdo con los Decretos 1359 de 1993 y 104 de 1994, toda vez que «[ ] el interesado al pensionarse no lo hizo en calidad de Magistrado de Alta corporación sino que se pension[ó] de conformidad con el [D]ecreto 546/71 régimen especial aplicable a los funcionarios de la Rama con el 75% de la asignación mensual más elevada que hubiera devengado en el último año, en este evento sin condicionar la pensión al límite establecido en la [L]ey 4/76 [ ] en cumplimiento de un Fallo del Consejo de Estado» (sic para toda la cita). j) Oficio 2013990190263 de 15 de julio de 2013 (f. 3) mediante el cual el director de pensiones de la UGPP en «cumplimiento a la sentencia C-258 del 7 de mayo de 2013», le informó al actor que «[ ] teniendo en cuenta que su mesada pensional actualmente supera el límite de cuantía señalado en la sentencia, le informamos que a partir de la fecha establecida por la Corte Constitucional, el 01 de julio de 2013, su mesada pensional será ajustada de manera automática al tope de los 25 S.M.L.M.V». k) Resolución RDP 9934 de 13 de marzo de 2015 (CD en f. 120A, archivo 2701) expedida por la subdirectora de determinación de derechos pensionales de la UGPP, por medio de la cual «OBJETA LA LEGALIDAD DEL FALLO JUDICIAL PROFERIDO POR EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCION SEGUNDA SUBSECCION B de fecha 17 de Octubre de 2014 Y SE DECLARA SU IMPOSIBILIDAD DE CUMPLIMIENTO, CONFORME A LA SENTENCIA T 488 DE 2014 del Sr. (a) BUITRAGO HURTADO SAMUEL [ ]» (sic), con el argumento de que «[ ] mediante sentencia C 258 de 2013 la Corte Constitucional determinó que las mesadas reconocidas de conformidad con el Régimen especial de Magistrados de las 13 Expediente: 25000-23-42-000-2015-03283-01 (3782-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Samuel Buitrago Hurtado (q. e. p. d.) contra la UGPP Altas Cortes y Congresistas, no podrán superar los veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes a partir del 1 de julio de 2013, haciéndose extensiva dicha disposición al total de las mesadas pensiónales que vienen siendo pagadas y reconocidas con fondos de naturaleza publica pues así lo indica en la parte motiva de la sentencia al establecer que ninguna mesada pensional, con cargo a los recursos de naturaleza pública, podrá superar el tope de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

Así las cosas, esta Unidad se encontraba obligada a ajustar el valor de todas las mesadas pensiónales [sic] que superan el monto antes mencionado [ ]». l) Sentencia de 26 de marzo de 2015 del Consejo de Estado, sección cuarta, consejera ponente Martha Teresa Briceño de Valencia (CD en f. 120A, archivo 3501), en la que al resolver la impugnación presentada por la UGPP contra la sentencia de 17 de octubre de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la revocó al concluir que «[ ] el Oficio No. 20139901902631 del 15 de julio de 2013 corresponde a un acto administrativo que modificó la situación jurídica del actor, y por tanto, era susceptible de control judicial por el medio do control de nulidad y restablecimiento del derecho, ya que es competencia del juez contencioso administrativo [ ]». m) Según registro civil de defunción (f. 131), el accionante falleció el 15 de diciembre de 2015.

De las pruebas anteriormente enunciadas se desprende que el demandante (i) cumplió 55 años de edad el 14 de febrero de 1983 y prestó servicios por 40 años, 4 meses y 7 días en diferentes entidades del sector público, de los cuales más de 10 fueron en la Rama Judicial y su último cargo fue como consejero de Estado; (ii) la desaparecida Cajanal, mediante Resolución 6581 de 30 de noviembre de 1989, le reconoció pensión de jubilación conforme al artículo 6º del Decreto 546 de 1971, condicionada al retiro del servicio; reliquidada por tiempos adicionales a través de Resolución 5126 de 1998, efectiva a partir del 24 de enero de 1994, fecha de su desvinculación definitiva del servicio;

(iii) no obstante, la cuantía de la prestación fue modificada por medio de oficio 2013990190263 de 15 de julio de 2013, en aplicación de la sentencia C-258 del mismo año, desde el día 1º de esos mes y año, por cuanto superaba el tope de los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes establecido en el Acto legislativo 1 de 2005. Esta última decisión comporta el acto acusado.

En el presente caso se discute si la accionada contaba o no con la facultad de 14 Expediente: 25000-23-42-000-2015-03283-01 (3782-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Samuel Buitrago Hurtado (q. e. p. d.) contra la UGPP aplicar a la prestación del accionante el tope establecido en el Acto legislativo 1 de 2005, en virtud de lo ordenado en la sentencia C-258 de 2013 por la Corte Constitucional, con lo que, en criterio de él, desconoció la existencia del régimen especial dispuesto para la Rama Judicial contenido en el Decreto 546 de 1971.

Sobre el particular, ha de advertirse, en primer lugar, que aun cuando al actor se le haya reconocido la pensión de jubilación en atención al régimen pensional especial consagrado en el Decreto 546 de 1971, en su artículo 6, para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y del Ministerio Público, el cual ciertamente no contiene previsión alguna sobre topes máximos aplicables a sus mesadas, resulta evidente que ese aspecto fue regulado en el Acto legislativo 1 de 2005, que modificó el artículo 48 de la Constitución Política, entre otros aspectos, en lo atañedero al límite de las pensiones que se pagan con cargo a recursos de naturaleza pública, como es la del accionante y en consonancia con los parámetros fijados por la Corte Constitucional en la sentencia C-258 de 2013.

Así las cosas, para la Sala no es dable concluir que la entidad demandada haya efectuado una indebida interpretación de la referida providencia de constitucionalidad, como lo aduce el a quo, habida cuenta de que independientemente del régimen especial pensional que rija la prestación del actor, lo importante es que esta se financia con recursos públicos y debe respetar el límite de cuantía que prevé la Constitución Política, en aras de salvaguardar los principios de sostenibilidad financiera, solidaridad e igualdad que buscó proteger el Acto legislativo 1 de 200518.

En ese entendimiento, esta Corporación encuentra que la actuación de la entidad accionada estuvo ajustada a las normas que regulan la materia y la jurisprudencia que las desarrolla, pues se actuó en acatamiento de la Constitución Política, sumado a que tampoco se evidencia la configuración de algún vicio de nulidad por expedición irregular del acto, en la medida en que, contrario a lo alegado por el demandante, en este caso, no se requería de su autorización para modificar su prestación, puesto que no se trata de una revocación directa del acto de reconocimiento, sino del cumplimiento de un fallo judicial, que explicó y sustentó la necesidad de la aplicación de los topes 18 Toda vez que sin importar la fecha de causación del derecho, la sentencia C-258 de 2013 precisó que el tope pensional de 25 smlmv está en vigor y debía aplicarse a todas las pensiones que no tuvieran ningún otro límite establecido. 15 Expediente: 25000-23-42-000-2015-03283-01 (3782-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Samuel Buitrago Hurtado (q. e. p. d.) contra la UGPP pensionales en aras de la equidad, el equilibrio de las finanzas públicas y el beneficio del interés general.

Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala revocará la sentencia de primera instancia, que accedió a las pretensiones de la demanda, para en su lugar negarlas.

En relación con la condena en costas, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1º. de diciembre de 201619, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).

En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma. 19 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter. 16 Expediente: 25000-23-42-000-2015-03283-01 (3782-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Samuel Buitrago Hurtado (q. e. p. d.) contra la UGPP Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).

Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses de la demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por lo tanto, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandante, no se impondrá condena en costas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Revócase la sentencia de 14 de junio de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección D), que accedió a las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por el señor Samuel Buitrago Hurtado (q. e. p. d.) contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP); en su lugar, niéganse tales pretensiones, por las razones expuestas en la parte motiva. 17 Expediente: 25000-23-42-000-2015-03283-01 (3782-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Samuel Buitrago Hurtado (q. e. p. d.) contra la UGPP 2º.

Sin condena en costas. 3º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS