08001233300020140157202 — Consejo de Estado

w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o 1 Calle 12 No. 7 65 Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C. dos (2) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 08001-23-33-000-2014-01572-02 (1390-2022) Demandante: Israel Moisés Mejía Lara Demandado: Nación – Departamento Administrativo de Seguridad en supresión y otros Tema: Contrato realidad - existencia de la relación laboral/ DAS Decisión: Confirma parcialmente la sentencia apelada SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial de la parte demandada, Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en contra de la sentencia de 25 de noviembre de 2020, proferida por la Sala A del Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y se declaró probada la excepción de prescripción. I. ANTECEDENTES1 1.1 Pretensiones de la demanda PRIMERO: Declarar la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio E- 1300,05, 20140829 de 27 de mayo de 2014 y notificado el 5 de junio de 2014, por medio del cual la jefe de oficina jurídica del Departamento Administrativo de Seguridad1 [DAS] Seccional Atlántico, respondió de manera negativa el derecho de petición impetrado por el actor el día 16 de mayo de 2014, mediante el cual solicitó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y demás acreencias laborales generadas, como consecuencia de la alegada relación laboral existente entre su persona y el DAS.

SEGUNDO: Declarar que el señor Israel Moisés Mejía Lara, prestó sus servicios personales como escolta contratista adscrito al Departamento Administrativo de Seguridad D.A.S, en forma continua e interrumpida en el tiempo comprendido desde el 1 de enero de 2004 hasta el 31 de diciembre de 2008. 1 En adelante D.A.S Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 08001-23-33-000-2014-01572-02 (1390-2022) Demandante: Israel Moisés Mejía Lara w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o 2 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia TERCERO: Declarar que el señor Israel Moisés Mejía Lara, fue vinculado bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios para desarrollar funciones de protección de personas bajo el programa de protección a dirigentes sindicales, organizaciones sociales y defensores de derechos humanos, adscrito al Departamento Administrativo de Seguridad DAS Seccional Atlántico; por lo que tiene derecho a que la entidad le reconozca, liquide y pague el equivalente a las prestaciones sociales y demás derechos generados de la relación laboral existente.

CUARTO: Que como consecuencia de las anteriores declaraciones, se CONDENE a título de restablecimiento del derecho al Departamento Administrativo de Seguridad DAS Seccional Atlántico a: i) Pagar las sumas de dinero que se le adeudan al señor Israel Moisés Mejía Lara por concepto de derechos prestacionales tales como: incrementos por antigüedad, bonificación por servicios prestados, primas de servicios, prima de riesgos, vacaciones, navidad, auxilios de transporte y alimentación, bonificación especial de recreación, viáticos, gastos de representación, vestuario, cesantías, intereses a las cesantías. ii) Reconocer, liquidar y pagar los aportes con destino al sistema nacional de seguridad en pensiones y girarlos a la entidad que corresponda. iii) Pagar la indexación o corrección monetaria, sobre las sumas adeudadas al demandante desde el momento en que se debió cancelar cada suma de dinero y hasta cuando se verifique el pago total de las obligaciones.

QUINTO: Que se le dé cumplimiento al fallo judicial que se profiera en los términos previstos en los artículos 189 y 192 de la Ley 1437 de 2011.

SEXTO: Que se condene al Departamento Administrativo de Seguridad D.A.S Seccional Atlántico al pago de las costas y agencias en derecho de conformidad al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011. 1.2 Hechos que fundamentan la demanda Indica el actor que desempeñó funciones de escolta grado 16 contratista al servicio del Departamento Administrativo de Seguridad DAS Seccional Atlántico, de forma continua e ininterrumpida mediante órdenes de prestación de servicios desde el 01 de enero de 2004 hasta el 31 de diciembre de 2008.

Que su servicio fue ejecutado de manera personal, con completa disponibilidad y cumpliendo un horario de más de 8 horas, en las mismas condiciones que los funcionarios adscritos en carrera en la entidad. Agregó que recibía órdenes y misiones en las que se precisaba donde debía realizar su labor, al tiempo que la entidad le suministraba los elementos oficiales, tales como armas y vehículos, con los cuales prestaba sus servicios.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 08001-23-33-000-2014-01572-02 (1390-2022) Demandante: Israel Moisés Mejía Lara w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o 3 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Por lo anterior, afirma que sostuvo una relación de carácter laboral con la entidad demandada, pues se materializaron los elementos necesarios para que proceda su declaración, a saber, remuneración, subordinación y prestación personal del servicio.

Que no le han cancelado el mínimo de derechos salariales, provisionales e indemnizatorios consagrados en las normas legales para cada época, teniendo en cuenta la vigencia de la relación laboral. De manera que, presentó reclamación administrativa ante el Departamento Administrativo de Seguridad DAS Seccional Atlántico el 16 de mayo de 2014; la cual fue contestada de manera negativa mediante el Oficio E-1300,05, 20140829 de 27 de mayo de 2014, notificado el 5 de junio de 2014.

El 10 de junio de 2014 se presentó por parte del actor solicitud de conciliación ante el procurador 118 judicial II en Asuntos Administrativos, pero esta fue declarada fallida el 9 de septiembre de 2014 en el tránsito de la audiencia conciliatoria. 1.3. Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración. Se alega que el acto administrativo demandado vulnera los artículos 1, 2, 13, 25, 29, 53, 58, 83 de la Constitución Política; el artículo 155 del CPACA2; los Decretos 2146 de 1989 y 377 de 2006; artículo 32 de la Ley 80 de 1993; artículos 1, 5, 9, 13, 14, 21, 22, 23, 24, 25, 27, 37, 38, 43, 55, 56, 57 del Código Sustantivo del Trabajo; artículo 5 del Decreto 1045 de 1978;

Decreto 1933 de 1989 y el Decreto 2646 de 1994. Como concepto de violación, en resumen, se expresó que la administración al emitir el acto demandado incurrió en una violación directa de la Constitución y la ley, pues con ello se vulnera la normatividad que regula el salario y las prestaciones sociales de los servidores públicos. Sostiene que, con la negativa de la entidad a la reclamación administrativa presentada por el actor, se concreta una vulneración a su derecho a la igualdad real, dada la forma discriminatoria en como la entidad determina el pago de las prestaciones sociales entre empleados y los contratistas que desempeñan las mismas funciones.

Igualmente, considera se vulneraron sus derechos fundamentales al trabajo, mínimo vital, dignidad humana y primacía de la realidad sobre las formalidades legales; teniendo en cuenta que al ser considerado el trabajo como un derecho fundamental; y constituido como una obligación social del Estado su protección, de las pruebas adjuntas a la demanda se desprende que lo que en realidad existió entre él y la administración fue una relación laboral realizada de manera personal, permanente y subordinada. 2 Ley 1437 de 2011.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 08001-23-33-000-2014-01572-02 (1390-2022) Demandante: Israel Moisés Mejía Lara w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o 4 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1.4. Contestación de la demanda 1.4.1 La Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional3 al contestar la demanda, expresó en cuanto a los hechos, que se atenía a aquellos que se encontraran probados dentro del expediente.

En cuanto a las pretensiones, se opuso a ellas, por considerar que carecen de sustento legal y probatorio para salir avante. Propuso la excepción de i) Falta de legitimación en la causa por pasiva de la Policía Nacional, comoquiera que al ser el DAS la entidad que profirió los actos administrativos que se demandan, y teniendo de presente que el Decreto 4057 de 2011 señala en su artículo 3 las funciones misionales de la entidad suprimida debían recaer sobre la Unidad Nacional de Protección. 1.4.2 Por su parte, la Unidad Nacional de Protección -UNP-4 a través de su vocera judicial, contestó el libelo inicial indicando que no le constan los hechos, pues los decretos con los cuales se suprimió al extinto DAS y consecuentemente se creó a la UNP son diferentes, lo que permite concluir que la creación de una entidad y la supresión de la otra no implicó la subrogación total de las obligaciones, ni mucho menos la absorción, sustitución o fusión de estas.

Por lo cual, sostiene que las funciones administrativas en las que se circunscribe, entre otros, el reconocimiento y pago de las obligaciones laborales y liquidación de los contratos no le fue asignada a la UNP. Igualmente, se puso de presente la oposición a la totalidad de las pretensiones planteadas por el actor en la demanda, por considerar que: i) la UNP no es la llamada a responder dentro del proceso, por no ser la entidad que produjo el acto administrativo que se demanda; ii) desde que terminaron los contratos hasta que se extinguió el DAS, el demandante dejó pasar varios años sin reclamar los derechos que considera trasgredidos; iii) no se agotó el requisito de procedibilidad respecto a la UNP.

Se plantearon como excepciones de mérito las de: i) Inexistencia de nexo causal, imposibilidad de pedir la nulidad de un acto que no expidió la Unidad Nacional de Protección; ii) Inexistencia de la obligación; iii) Falta de legitimación en la causa por pasiva; iv) Caducidad de la acción; v) Prescripción; y vi) la excepción genérica. 1.4.3 La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado5 contestó el libelo inicial, a través de su apoderado, quien manifestó su oposición a todas y cada una de las pretensiones, especialmente a las referidas a las declaraciones y de condena dirigidas en contra del extinto DAS.

Sobre los hechos, expuso que no le constan, por lo que se atiene a lo que se encuentre probado dentro del proceso. 3 Fls 185-198 del expediente. 4 Fls 300-315 del expediente. 5 Fls 432-466 del expediente. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 08001-23-33-000-2014-01572-02 (1390-2022) Demandante: Israel Moisés Mejía Lara w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o 5 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Como razones de defensa, dice que el Programa de Protección por el cual el extinto DAS tuvo que suscribir los contratos de prestación de servicios con el actor, se encontraban bajo la titularidad del Ministerio del Interior, en virtud de lo previsto en las Leyes 199 de 1995, 548 de 1999, 789 de 2002 y 1106 de 2006.

De manera que, el DAS únicamente actuó en coordinación con el Ministerio del Interior para ejecutar tales programas, situación que conllevó a que las actividades de protección encomendadas fueran temporales y sujetas a revisión periódica. Por lo que las funciones de salvaguarda y protección de las personas cobijadas bajo el Programa de Protección a cargo del Ministerio del Interior no eran funciones misionales del DAS.

Luego, consideró que no se configuraron los elementos propios de una relación laboral, más bien, el demandante cumplió con sus funciones de la manera pactada en los contratos suscritos con la entidad, sin que se conllevara a considerarlo como servidor público. No obstante, indicó que la Agencia Nacional de Defensa Jurídica no era la entidad competente para fungir como sucesora procesal del extinto DAS, pues en su lugar, la competente para ello es la Unidad Nacional de Protección, ateniendo lo dispuesto en el artículo 3 numeral 3.4 del Decreto 4057 de 2011.

Como consecuencia, propuso como excepciones las siguientes: i) Caducidad de la acción; ii) Falta de legitimación en la causa por pasiva; iii) Buena fe; iv) inexistencia de la obligación; v) Pago, y vi) prescripción. 1.5. Sentencia de primera instancia6 El Tribunal Administrativo del Atlántico Sala A, dictó sentencia el 25 de noviembre de 2020, declarando la nulidad del acto administrativo demandado Oficio E- 13000,05,201408929 de 27 de mayo de 2014 por el cual se negó la existencia de una relación laboral encubierta entre el actor y el DAS desde el 1 de enero de 2004 hasta el 31 de diciembre de 2008 (sin condenas en costas).

Como consecuencia de ello y, a título de restablecimiento del derecho, se le ordenó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en su calidad de sucesora procesal del extinto Departamento Administrativo de Seguridad DAS, a que tomara los honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios suscritos entre el actor y el DAS desde el 1 de enero de 2004 y el 31 de diciembre de 2008, salvo interrupciones, y en el evento de existir diferencia entre los aportes realizados y los que se debieron realizar, se cotizara a la administradora de pensiones la suma faltante en el porcentaje que le correspondiese como empleador; teniendo la carga el demandante de acreditar las cotizaciones que efectuó durante dicho período y en el evento de que no las hubiera realizado o existiese diferencias en su contra, debía cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajador. 6 Fls 666-684 del expediente.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 08001-23-33-000-2014-01572-02 (1390-2022) Demandante: Israel Moisés Mejía Lara w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o 6 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia De igual modo, se declaró que el tiempo laborado por el actor como escolta bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios en el DAS desde el 1 de enero de 2004 y el 31 de diciembre de 2008, salvo interrupciones, debía computarse para efectos pensionales; se declaró la excepción de prescripción de los emolumentos y las acreencias laborales dejadas de percibir por el demandante durante su período de vinculación contractual con el DAS, pues la presentación de la demanda fue en un término posterior a los tres años desde la finalización del último contrato suscrito; y, por último, se negaron las demás pretensiones de la demanda.

Para llegar a la anterior decisión, luego de referenciar los contratos de prestación de servicios celebrados por el actor con el extinto DAS y las pruebas del plenario, el a quo concluyó que se encontraban acreditados los requisitos que sustentan una relación laboral subyacente. En efecto, sobre la prestación personal del servicio, se encontró que de los contratos de prestación de servicios se desprende que el demandante tuvo vinculaciones continuadas con el DAS desde el 1 de enero de 2004 hasta el 31 de diciembre de 2008, sin solución de continuidad, como escolta de personas sujetas de protección. En torno a la subordinación, se indicó que, de los medios de pruebas allegados al expediente, se evidenciaba la prestación del servicio del actor la cual no solo se componía a partir de instrucciones, sino que eran órdenes claras que desbordaban la posible coordinación; dentro de ellas se encontraban la forma de transporte, los medios utilizados para su labor de protección, el manejo de armamento, la forma de presentación de informes y los horarios de ingreso a los que se encontraba sometido.

Además, destacó el a quo que el hecho que las labores ejecutadas por el señor Mejía Lara se realizaran por más de 4 años, era un indicativo de que cumplía funciones permanentes y no simples sobre cargas institucionales; de manera que erró la administración al contratar por prestación de servicios al demandante, pues era necesario que, al desarrollar funciones permanentes, se adelantaran las gestiones administrativas tendientes a solventar la función pública conforme a la ley y los reglamentos. 1.6.

Recursos de apelación 1.6.1 La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado7, presentó dentro del término respectivo recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, en procura, por una parte, para que se revocara la decisión proferida por el a quo por considerar que no se estructuraron los elementos de la relación laboral subyacente; y, por la otra, porque la sucesora procesal del extinto Departamento Administrativo de Seguridad DAS es la Unidad Nacional de Protección y no la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, tal y como se indicó en primera instancia. 7 Fls 678-712 del expediente.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 08001-23-33-000-2014-01572-02 (1390-2022) Demandante: Israel Moisés Mejía Lara w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o 7 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Para tales fines, en su orden, se expusieron los siguientes argumentos: i) En torno a la relación encubierta entre el demandante y el extinto DAS, se indicó que el programa de protección, en el cual estuvo adscrito el actor, era de competencia del Ministerio del Interior, por lo que el DAS actuó en coordinación con dicho ministerio al no ser una función autónoma y misional de la entidad.

Expuso que los contratos suscritos entre las partes fueron efectuados con base en la normativa vigente, especialmente siguiendo lo preceptuado en el estatuto general de contratación pública -Ley 80 de 1993-, teniendo en cuenta la imposibilidad con la que contaba la entidad para desarrollar las actividades ejecutadas por el actor a través de su personal de planta.

Sostiene que la labor realizada por el demandante, al ser de carácter especialísima, requería de la existencia de ciertas órdenes y misiones que constituían los medios para hacerse efectivas, así como la rendición de informes periódicos y el acompañamiento directo de la persona protegida. Empero, ello no es motivo suficiente para que se configure la existencia de subordinación, pues en su lugar, lo que existió fue una coordinación en la ejecución del contrato, máxime teniendo de presente que en el desarrollo de ellos el actor nunca expuso oposición alguna.

Por lo cual, considera que en el presente caso no se encuentran los elementos que permitan la declaratoria de una relación laboral encubierta, especialmente el relativo a la subordinación, al ser la relación suscrita entre las partes eminentemente contractual. Agregó que tampoco se configuró el elemento del salario como determinante de la relación encubierta, pues al actor, en su lugar, lo que se le cancelaron por sus servicios prestados fueron unos honorarios, pagaderos por mensualidades, dada la potísima razón de no fungir como servidor público.

En consecuencia, solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia, dejando incólume el acto administrativo acusado; al tiempo que solicitó la declaratoria de caducidad del medio de control en curso, al considerar que el término para demandar los contratos que sustentan la reclamación ya feneció. ii) En torno a la responsabilidad que recae sobre la Unidad Nacional de Protección por ser sucesora procesal del DAS, indicó que la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado no es la entidad receptora de las funciones del extinto DAS, pues directamente no se fusionó con aquella o la remplazó en sus funciones.

Aduce que el Gobierno Nacional, expidió el Decreto 1303 de 2011, por medio del cual se reglamentó el Decreto 4057 de 2011 en lo atinente a la manera en que las entidades públicas recibirían los procesos judiciales en los que se dirimían intereses jurídicos del DAS. Así, el artículo 7 del Decreto 1303 de 2014 dispuso que los procesos judiciales y las conciliaciones prejudiciales en curso en que sea parte el DAS y /o el Fondo Rotatorio del DAS que aún no hubieran sido recibidas por las entidades que asumieron sus Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 08001-23-33-000-2014-01572-02 (1390-2022) Demandante: Israel Moisés Mejía Lara w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o 8 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia funciones8, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 3.2 del artículo 3 del Decreto 4047 de 2011, serían entregados y trasladados a estas entidades por el director del DAS.

En consecuencia, alegó que la sucesora procesal del DAS en el asunto bajo estudio es la Unidad Nacional de Protección -UNP- siguiendo los términos del Decreto 4057 de 2011, artículo 3 numeral 3 y comoquiera que los asuntos que se trata en el caso concreto se encuentran ligados a la función de protección que prestó el demandante en calidad de escolta contratista.

Adicionó que la UNP es la entidad que cuenta con los archivos vinculados al programa de protección de personas adelantado por el Ministerio del Interior, sus esquemas protectivos, misiones o desplazamientos de personal, tal y como disponen los artículos 23 y 24 del Decreto 4065 de 2011; y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica únicamente tiene competencia para atender los procesos judiciales en aquellos asuntos no asumidos directamente por una entidad de la Rama Ejecutiva.

Subsidiariamente solicitó que, en caso de no atenderse las pretensiones dirigidas a la falta de competencia de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica para responder por las pretensiones de la demanda, se vincule a la Fiduprevisora S.A al presente proceso. 1.7. Pronunciamiento en segunda instancia Luego de admitirse el recurso de apelación mediante auto de 2 de mayo de 20229, el Ministerio Público a través de la procuradora delegada de intervención tercera ante esta Corporación emitió pronunciamiento10, indicando que era menester que en segunda instancia se modificara la decisión tomada por el a quo en cuanto a la entidad responsable de las obligaciones derivadas de la declaratoria de la relación encubierta entre el actor y el DAS, de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley 4057 de 2011 y el Decreto 4065 del mismo año, indicando que no es la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, sino la UNP.

Como no se observa causal que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes, II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento 8 Migración Colombia, Dirección Nacional de Protección, Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional y la Fiscalía General de la Nación de conformidad con lo señalado en el numeral 3.2., del artículo 3° del Decreto-ley 4057 de 2011. 9 Fls 720-721 10 Índice 08 SAMAI Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 08001-23-33-000-2014-01572-02 (1390-2022) Demandante: Israel Moisés Mejía Lara w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o 9 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante. De forma que, como en el caso concreto solamente apeló la entidad condenada en primera instancia -Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado-, el recurso se ceñirá a los argumentos expuestos por el apelante único. 2.2.

Problema jurídico De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, el problema jurídico se contrae a resolver los siguientes interrogantes: ¿Entre el señor Israel Moisés Lara y el extinto Departamento Administrativo de Seguridad -DAS- existió una relación laboral encubierta o subyacente entre el 1 de enero de 2004 hasta el 31 de diciembre de 2008? De probarse la relación laboral encubierta previamente citada, debe determinarse si, ¿la Unidad Nacional de Protección (UNP) es la entidad llamada a responder por las consecuencias jurídicas del presente fallo?, tal y como indica la entidad recurrente en el recurso de alzada.

Por último, se analizará la solicitud de la caducidad. 2.3. De la relación laboral encubierta o subyacente En lo relacionado con el derecho al trabajo, el artículo 53 Constitucional consagra los derechos fundamentales de los trabajadores relacionados con la igualdad de oportunidades, remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales, situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho y primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por las partes.

Asimismo, esa norma establece que los convenios internacionales sobre el derecho al trabajo, debidamente ratificados por el Estado colombiano, forman parte de la legislación interna (bloque de constitucionalidad laboral). Por esta razón, desde el ámbito del derecho internacional, el principio de «salario igual por un trabajo de igual valor», desarrollado por el artículo 2 del Convenio 111 de la OIT,11 constituye, junto con otros principios convencionales,12 un axioma laboral de aplicación directa en el ordenamiento jurídico interno. 11 Aprobado en Colombia mediante la Ley 22 de 1967 y ratificado en 1969. 12 Como Estado parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José́ de Costa Rica), Colombia ratificó el «Protocolo de San Salvador: Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales», adoptado en San Salvador, el 17 de noviembre de 1988, el cual en sus artículos 6 y 7 consagra el derecho al trabajo como «( ) la oportunidad de obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa a través del desempeño de una actividad lícita libremente escogida o aceptada».

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 08001-23-33-000-2014-01572-02 (1390-2022) Demandante: Israel Moisés Mejía Lara w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o 10 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Ahora bien, al margen de lo previsto para el derecho al trabajo, en lo que respecta al contrato estatal de prestación de servicios (uno de los instrumentos de gestión pública y de ejecución presupuestal más importantes de la Administración para satisfacer sus necesidades y asegurar el cumplimiento de los fines del Estado), el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 lo recoge como un tipo de negocio jurídico o contrato típico, en los siguientes términos: «3.

Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.

En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.» Como se ve, el anterior precepto establece, de manera expresa, que los contratos de prestación de servicios no son fuente de una relación laboral ni generan la obligación de reconocer y pagar prestaciones sociales; sin embargo, la jurisprudencia de esta Corporación y de la Corte Constitucional ha admitido que tal disposición no es aplicable cuando se demuestran los elementos configurativos de una relación laboral, a saber: la subordinación continuada, la prestación personal del servicio y la remuneración (artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo).

En esa lógica, en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, la Sección Segunda del Consejo de Estado expuso la necesidad de generar una interpretación vinculante respecto del entendimiento del contrato estatal de prestación de servicios contemplado en el mencionado artículo 32 de la Ley 80 de 1993, y la forma en que queda desvirtuado para dar lugar a la declaratoria de una relación laboral encubierta o subyacente.

Lo anterior, teniendo en cuenta que toda relación jurídica que implique conductas o actividades laborales, incluidas, claro está, aquellas en las que el Estado es el empleador, deberá ser analizada en consideración de los derechos fundamentales de los trabajadores previstos en el señalado artículo 53 de la Constitución y en los convenios internacionales sobre el trabajo, debidamente ratificados por el Estado.

En tal sentido, en el citado fallo de unificación, al analizarse los elementos del contrato de trabajo (subordinación, prestación personal del servicio y remuneración), se reiteraron ciertos criterios elaborados por la jurisprudencia para identificar, en el marco de contratos estatales de prestación de servicios, el elemento de la subordinación, en cuanto condición sine qua non para declarar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, a saber: Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 08001-23-33-000-2014-01572-02 (1390-2022) Demandante: Israel Moisés Mejía Lara w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o 11 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia i) el lugar de trabajo, en el que precisó que en la actualidad se puede matizar ante el surgimiento de una «nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas»; ii) el horario de las labores, resaltando que el establecimiento o imposición de jornadas laborales o turnos deberá ser valorado en función del objeto contractual convenido; iii) la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, que se materializa, por ejemplo, con el ius variandi o con la inserción del prestador del servicio en el círculo rector, organizativo o disciplinario de la entidad; y iv) que las actividades o tareas a desarrollar correspondan de manera idéntica, semejante o equivalente a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.

No obstante lo anterior, la Sección precisó que aun cuando se acrediten los mencionados elementos del contrato de trabajo, lo que emerge entre el contratista y la entidad es una relación laboral, gracias a la aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formas; pero, de ninguna manera, una vinculación legal y reglamentaria, por lo que no es posible darle la categoría de empleado público a quien prestó sus servicios sin satisfacer las exigencias del artículo 122 de la Carta Política13.

Finalmente, sobre este punto, determinó que incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia continuada, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo.

Expuestos los anteriores fundamentos, la Sección Segunda determinó las siguientes reglas de unificación: (i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de 13 Al respecto, ver entre otras la sentencia de esta Sección de 13 de mayo de 2010; radicado 76001-23-31- 000-2001-05650-01(0924-09);

C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 08001-23-33-000-2014-01572-02 (1390-2022) Demandante: Israel Moisés Mejía Lara w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o 12 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.

(iii) La tercera regla determina que frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal. En la primera regla, la sentencia fue enfática en destacar la importancia de dar cabal cumplimiento al principio de planeación, el cual exige a las entidades estatales, so pena incluso de nulidad, la utilización de sus recursos de la manera más eficiente; por esta razón, el «término estrictamente indispensable» puede advertirse en la fase precontractual, pues es allí donde la entidad justifica, en función del objeto a contratar y de los recursos disponibles, el tiempo máximo que estima imprescindible para la ejecución de un contrato futuro.

De ahí que los contratos de prestación de servicios no puedan concatenarse indefinidamente en el tiempo, cuando se suscriben con personas naturales. En la segunda regla, la sentencia de unificación estableció en 30 días hábiles, en principio y como marco de referencia, el término de solución de continuidad para aquellos contratos de prestación de servicios que presenten interrupciones, cuya consecuencia jurídica es la de establecer la prescripción de derechos una vez declarada la relación laboral subyacente.

En consecuencia, de no superarse dicho lapso, se puede concluir «la existencia de una unidad de vínculo contractual» siempre y cuando «se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades». A este respecto, en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, se reiteró que la Sección Segunda del Consejo de Estado, en punto a la prescripción de derechos prestacionales derivados de la relación laboral encubierta o subyacente, ha venido aplicando la postura de la sentencia de unificación del 25 de agosto de 201614, según la cual, en caso de encontrarse acreditada la relación laboral, quien pretenda su reconocimiento debe reclamarlo dentro de los tres años siguientes contados a partir de la finalización del vínculo contractual, y, en aquellos casos donde se presente solución de continuidad entre contratos, debe analizarse la prescripción frente a cada uno de ellos, a partir de sus fechas de finalización15, por lo que de no presentarse la 14 Sentencia de unificación jurisprudencial SUJ-025-CE-S2-2021. 15 En los precisos términos de la sentencia de unificación, se indicó: «[…] Pero en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio.

Por consiguiente, le corresponderá al juez verificar si existió o no la citada interrupción contractual, que será excluida de reconocimiento y examinada en detalle en cada caso particular, en aras de proteger los derechos de los trabajadores, que han sido burlados por las autoridades administrativas al encubrir una relación laboral bajo contratos de prestación de servicios. […]» (Negrita fuera del texto) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 08001-23-33-000-2014-01572-02 (1390-2022) Demandante: Israel Moisés Mejía Lara w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o 13 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia reclamación en ese período, operará el fenómeno prescriptivo, salvo en lo relacionado con los aportes a pensión que no están sometidos a dicho término16.

En igual sentido, mediante providencia de 11 de noviembre de 2021, la Sección Segunda aclaró que el término de la solución de continuidad unificado solo cobra relevancia si se configuran los elementos establecidos en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, pues, de no estarlo, no existe una relación laboral cuya duración deba ser examinada.

Finalmente, en la tercera regla, la Sección Segunda consideró improcedente la devolución de los aportes a la Seguridad Social en salud efectuados por el contratista en exceso, por «constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal». Las reglas de unificación en cita constituyen precedente vinculante en los términos de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, en armonía con los artículos 270 y 271 ejusdem, para todos los casos que se encuentren en estudio en la vía judicial y administrativa. 2.4.

Análisis de la Sala frente al primer problema jurídico El material probatorio recaudado en el proceso demuestra lo siguiente: - El 16 de mayo de 2014, el señor Israel Moisés Mejía Lara presentó a través de apoderado judicial derecho de petición17 ante el Departamento Administrativo de Seguridad DAS, por medio del cual solicitó que se reconociera la existencia de la relación laboral subyacente entre el DAS y su persona desde el 1 de enero de 2004 hasta el 31 de diciembre de 2008, término en el que fungió como escolta al servicio de protección de personas bajo el programa especial de seguridad del Gobierno Nacional a dirigentes sindicales.

Como consecuencia de lo anterior, se le ordenara liquidar y pagar las sumas de dinero que se le adeudaran por conceptos de prestaciones sociales, tales como: prima de servicios, cesantías, intereses de cesantías, horas extras, subsidio familiar, vacaciones, auxilio de transporte, dotaciones de calzado, vestido de labor. - Como respuesta a la solicitud de 16 de mayo de 2014 planteada por el actor, el Departamento Administrativo de Seguridad en proceso de supresión emitió el 29 de mayo de 2014 el Oficio E-1300,05-20140892918, expresando que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 136 del Código Contencioso administrativo, el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009 y el Decreto 1716 de 2009, la petición invocada por el actor había caducado, teniendo en cuenta que trascurrieron más de 9 años, sin que aquél hubiera ejercido algún tipo de acción para su reconocimiento. 16 Siendo deber del juez administrativo pronunciarse en todos los casos, aun si no se hubiesen deprecado de forma expresa, en el sentido de ordenar que se realicen los aportes sobre las diferencias que se demuestren causadas, mes a mes, respecto de la parte que le correspondía a la entidad contratante como empleadora. 17 Fls 23-26 del expediente. 18 Fls 27-30 del expediente Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 08001-23-33-000-2014-01572-02 (1390-2022) Demandante: Israel Moisés Mejía Lara w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o 14 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Además, se indicó que los contratos de prestación de servicios suscritos se ciñeron a lo dispuesto por la Ley 80 de 1993, de manera que la ser actos reglados, la entidad no contaba con competencia para variar, tanto sus características como sus condiciones especiales, tal y como sería el reconocimiento de una relación laboral y el consecuente pago de las prestaciones sociales. - Certificado emitido el 6 de mayo de 2014 por el Subdirector de Talento Humano del Departamento Administrativo de Seguridad en proceso de supresión19, mediante el cual se deja constancia de la entrega al señor Israel Moisés Mejía Lara de las copias auténticas de los siguientes contratos de prestación de servicios suscritos por su persona con el DAS: N° 017 de 2004, Nº 036 de 2004, No. 81-2004, N° 110 de 2005, N° 160 de 2005, N° 030 de 2006, N° 092 de 2006, No. 028 de 2007 y No. 088 de 2007. - Se proceden a precisar, de conformidad con lo allegado al plenario, los contratos de prestación de servicios suscritos entre el DAS Seccional Atlántico con el señor Israel Moisés Lara, así como sus respectivas prorrogas: No. De contrato de prestación de servicios Inicio Terminación Objeto contractual Valor 1 81 de 2004 (fls 32-36) 1 de enero de 2004 30 abril de 2004 “El CONTRATISTA se en virtud de sus condiciones personales se compromete para con el D.A.S a prestar sus servicios de protección; con sede principal en la ciudad de Barranquilla, y eventualmente en la ciudad donde se le asigne el esquema protectivo, dentro del componente de seguridad a personas, del programa de protección a Dirigentes Sindicales, Organizaciones Sociales y Defensores de Derechos Humanos, conforme a las medidas de seguridad aprobadas por el Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos del $8.289.480 2 036 de 2004 (fls 37-41) 1 de mayo de 2004 1 de enero de 2005 31 de diciembre de 2004 28 de febrero de 2005 $11.120.000 Adición 16 al contrato No. 036 de 2004 (En cuanto al plazo de ejecución del contrato) (fls 42-43) $4.144.740 3 017 de 2005 (fls 44-48) 1 de marzo de 2005 30 de junio de 2005 $5.560.000 4 110 de 2005 (fls 49-53) 1 de julio de 2005 30 agosto de 2005 $2.780.000 5 160 de 2005 (fls 54-61) 31 de agosto de 2005 28 de febrero de 2006 $9.975.873.33 19 Fl 31 del expediente.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 08001-23-33-000-2014-01572-02 (1390-2022) Demandante: Israel Moisés Mejía Lara w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o 15 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 030 de 2006 (fls 62-66) 1 de marzo de 2006 30 de noviembre de 2006 Ministerio del Interior y de Justicia.” $13.122.990 Adición y Otrosí al contrato de prestación de servicios No. 030 de 2006 (En cuanto al valor del contrato) (fls 67-81) $2.289.000 7 092 de 2006 (fls 70-77) 1 de diciembre de 2006 30 de junio de 2007 $15.799.110 8 028 de 2007 (fls 78-85) 1 de julio de 2007 31 de diciembre de 2007 $13.784.040 9 088 de 2007 (fls 86-92) 2 de enero de 2008 31 de diciembre de 2008 $28.468.080 Adición al contrato de prestación de servicios No. 088 de 2007 (En cuanto al valor del contrato) (fl 93) $362.960 - Certificado emitido el 7 de mayo de 2014 por el jefe de la oficina asesora del DAS en Supresión20, mediante el cual se deja constancia de la celebración de los siguientes contratos de prestación de servicios entre el señor Mejía Lara y el DAS: N° 81 de 2004, Nº 036 de 2004, N° 017-2005, N° 110 de 2005, N° 160 de 2005, N° 030 de 2006, N° 092 de 2006, N° 028 de 2007 y N° 088 de 2007. - Actas de inicio, terminación y certificados de cumplimientos de los contratos de prestación de servicios N° 017 de 2004, N° 017 de 2004, Nº 036 de 2004, N° 81- 2004, N° 110 de 2005, N° 160 de 2005, N° 030 de 2006, N° 092 de 2006, N° 028 de 2007 y N° 088 de 200721. - Actas de liquidación de los contratos de prestación de servicios suscritos entre el señor Israel Moisés Lara con el Departamento Administrativo de Seguridad DAS – Seccional Atlántico: N° 160-2005, N° 204-2006, N° 092 -2006, N° 028-2007. 20 Fls 101-119 de expediente. 21 CD Fl 316 del expediente.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 08001-23-33-000-2014-01572-02 (1390-2022) Demandante: Israel Moisés Mejía Lara w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o 16 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia - Acta de responsabilidad y compromiso de identificación del señor Israel Moisés Lara con el carné institucional del Departamento Administrativo de Seguridad DAS – Seccional Atlántico con motivo a la celebración del contrato de prestación de servicio N° 028 de 200722. - Constancia expedida el 3 de enero de 2006 por el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Industria Minera y Energética – SINTRAMIENERGÉTICA23, donde se pone de presente la prestación satisfactoria del servicio de protección por parte del señor Israel Mejía Lara a los miembros de la junta directiva de dicha corporación. - Listado de nómina de contratistas vinculados en el mes de octubre de 2004 al Departamento Administrativo de Seguridad – DAS Seccional Atlántico – Grupo Administrativo de Talento Humano. En dicho listado se identifica al demandante Israel Mejía Lara como contratista grado 05, con derecho a sueldo y viáticos por sus servicios prestados24. - Órdenes de pago de los honorarios causados en favor del actor por el Departamento Administrativo de Seguridad – DAS Seccional Atlántico, correspondientes a los contratos de prestación de servicios N° 81 de 2004, Nº 036 de 2004, N° 017-2005, N° 110 de 2005, N° 160 de 2005, N° 030 de 2006, N° 092 de 2006, N° 028 de 2007 y N° 088 de 200725. - En el expediente se encuentra un total de 58 misiones y órdenes de trabajo que se extienden desde febrero de 2004 hasta el mes de enero de 2008, en los que el Departamento Administrativo de Seguridad DAS – Seccional Atlántico, a través de su oficina de protección social, le precisa al actor las indicaciones con las cuales debía desarrollar su servicio como escolta, entre ellas se detallan: i) duración y lugar en la que se ejecutó el servicio; ii) la persona (s) determinada (s) a las cuales se le prestó el servicio de protección; iii) el armamento de protección asignado por la entidad para la prestación del servicio; iv) se detalla que el funcionamiento del servicio debía ser realizado atendiendo las instrucciones que el jefe del Grupo de Protección dispusiera; iv) asignación del vehículo de seguridad, debidamente identificado, con cual en cada misión se prestó el servicio de vigilancia y seguridad26. - Solicitud de misión de trabajo de 21 de septiembre de 2004, 19 de octubre de 2004, 29 de junio de 2005, 14 de julio de 2005, 24 de agosto de 2005, 23 y 30 de noviembre de 2005, 25 de diciembre de 200527, 12 de enero de 200628, 6 de febrero de 2007, 1 de mayo de 2007, 2 de agosto de 2007, 16 de agosto de 2007, 31 de diciembre de 2007 expedida por el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Industria Minera y Energética – SINTRAMIENERGÉTICA, en donde se pone de presente al DAS 22 CD Fl 316 del expediente. 23 Fl 122 del expediente. 24 Fls 137-138 del expediente. 25 Todas las órdenes de pago de los contratos referenciados yacen en el CD a folio 316-A del expediente. 26 Las misiones y órdenes de pago referenciadas yacen en el CD a folio 316-A del expediente 27 Fl 121 del expediente. 28 Fl 124 del expediente.

De dichos documentos se destaca que, para su presentación, el actor era identificado con un número de carnet interno de la entidad30. Así las cosas, con el acervo probatorio, se tiene demostrada la prestación personal del servicio del demandante, comoquiera que fue vinculado al extinto Departamento Administrativo de Seguridad – DAS Seccional Atlántico para prestar los servicios de seguridad y protección (escolta) dentro del componente de seguridad a personas, del programa de protección a Dirigentes Sindicales, Organizaciones Sociales y Defensores de Derechos Humanos, a través de 9 contratos de prestación de servicios, los cuales, junto con sus respectivas prorrogas, se extienden sin solución de continuidad por el período comprendido entre el 1 de enero de 2004 hasta el 31 de diciembre de 2008, esto es, por 4 años, 11 meses, y 30 días.

De la misma manera, con esos elementos de juicio y demás documentales aportados al plenario, tales como las órdenes y listado de pago de nómina de contratistas vinculados como escoltas al DAS Seccional Atlántico, se demuestra el segundo elemento de la relación laboral, esto es, la contraprestación o remuneración, que se refiere a las sumas de dinero recibidas por el demandante durante la ejecución de sus labores.

En ese orden, la circunstancia de haber recibido honorarios y no salarios el demandante por la prestación personal de sus servicios, no implica per se que no se estructure el elemento de la retribución como lo sostiene el apelante, pues precisamente como lo ha sostenido esta Sección, para configurarse ese requisito en la relación laboral encubierta de un contratista, debe acreditarse únicamente que la remuneración fue de carácter fija o periódica31, descartando con ello la connotación o nombre que reciba la contraprestación. Luego entonces, al acreditar el actor a 29 CD a folio 316-A del expediente 30 CD a folio 316-A del expediente 31 Sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, de 9 de septiembre de 2021, de la Sección Segunda del Consejo de Estado: “2.3.3.4.

Remuneración110. Por los servicios prestados, el presunto contratista ha debido recibir una contraprestación económica, con independencia de si la entidad contratante fue la que directamente la realizó. Lo importante aquí es el carácter fijo o periódico de la remuneración del trabajo. En la práctica, esta retribución recibe el nombre de honorarios, los cuales pueden acreditarse a través de los recibos que, por dicho concepto, enseñen los montos que correspondan a la prestación del servicio contratado” Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 08001-23-33-000-2014-01572-02 (1390-2022) Demandante: Israel Moisés Mejía Lara w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o 18 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia través de los contratos de prestación de servicios, los listados de nómina y las órdenes de pago, se considera que satisfizo el requisito de la remuneración o contraprestación en el caso concreto.

En cuanto al otro elemento esencial de la relación laboral esto es, el de la continuada subordinación y dependencia, se recuerda que, conforme con lo previsto en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo consiste en la facultad que le asiste al empleador para exigirle al trabajador «el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato».

Elemento respecto del cual, la Sala ha afirmado que «implica una superioridad jerárquica en el esquema organizacional de quien se atribuye esta facultad sobre el subordinado», mientras que la coordinación «más que una facultad es una obligación que el estatuto de contratación estatal, por medio de las normas que lo rigen, impone a los entes públicos que desarrollen cualquier tipo de convenio con rubros oficiales, y que deben realizar para garantizar la correcta ejecución del objeto contractual.

Dicha obligación incluye facultades de carácter administrativo, que implican regularizar algunas funciones, el definir horarios en la prestación del servicio contratado e incluso el suministro de algunos elementos, que identifiquen al contratista con la comunidad; empero, coordinar de ningún modo lleva implícita la superioridad jerárquica contenida de la subordinación»32.

En el caso concreto, se tiene acreditado que el demandante estuvo vinculado por 4 años, 11 meses, y 30 días al DAS Seccional Atlántico, ejerciendo funciones de escolta y cumpliendo el mismo objeto contractual33. De forma que, resulta necesario establecer indicios que determinen la existencia de subordinación en la ejecución de las labores a cargo del actor en el presente asunto, atendiendo lo expuesto por esta Corporación en la sentencia de unificación SUJ-025-CES22021, en la que precisó como tales los siguientes: “i) El lugar de trabajo.

Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades. Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, la Sala Plena estimó necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador debe 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 29 de julio de 2021, expediente:3536-2018, magistrado ponente: William Hernández Gómez. 46 De la lectora generalizada de los contratos de prestación de servicios y de los contratos por obra labor y a término fijo suscrito por la actora tanto con la E.S.E Salud Pereira y la empresa Tempoeficaz respectivamente, se concluye que aquella tenía como funciones las de “prestar sus servicios de manera personal en la E.S.E Salud Pereira como auxiliar de enfermería”, 33 “El CONTRATISTA se en virtud de sus condiciones personales se compromete para con el D.A.S a prestar sus servicios de protección; con sede principal en la ciudad de Barranquilla, y eventualmente en la ciudad donde se le asigne el esquema protectivo, dentro del componente de seguridad a personas, del programa de protección a Dirigentes Sindicales, Organizaciones Sociales y Defensores de Derechos Humanos, conforme a las medidas de seguridad aprobadas por el Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos del Ministerio del Interior y de Justicia.” Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 08001-23-33-000-2014-01572-02 (1390-2022) Demandante: Israel Moisés Mejía Lara w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o 19 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. ii) El horario de labores.

Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación, y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) habitualmente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas.

Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi, la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.

Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.

El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.” Así pues, siguiendo los criterios previamente expuestos, se procederá a determinar la existencia de la subordinación en el presente asunto a partir de los siguientes ítems: Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 08001-23-33-000-2014-01572-02 (1390-2022) Demandante: Israel Moisés Mejía Lara w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o 20 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia I) Lugar de trabajo: Del análisis en conjunto del acervo probatorio, tales como los contratos de prestaciones de servicios y las órdenes y misiones de encargo de prestación del servicio de vigilancia rendido por el actor, se colige que, dadas las características particulares de su función de escolta, la prestación de su servicio era aleatorio comoquiera que podía ser desarrollado en distintos lugares.

Lo anterior se evidencia, por ejemplo, en que para el período comprendido entre el 25 y el 28 de marzo de 2005 el actor prestó sus servicios en la localidad de la Loma de Calenturas en el departamento del Cesar34, y posteriormente, entre el 28 de agosto al 1 de septiembre de 2005, cumplió funciones de escolta acompañando al personal protegido en viaje terrestre hacia la ciudad de Bogotá35.

No obstante, el común denominador en cuanto al lugar de la prestación del servicio del actor, era la imposición que sobre estos hacía el DAS en las misiones y órdenes de trabajo, así como la consecuente información que debía rendirle a la entidad por medio de los informes de prestación de servicios, respecto a los desplazamientos que realizaría conforme las indicaciones de su protegido36.

De manera que, es dable advertir la sujeción a la que se encontraba sometido el demandante por parte del DAS en lo concerniente al lugar del desarrollo de sus funciones. II) Horario de labores: De las pruebas aportadas al plenario y de la naturaleza propia de las labores ejecutadas por el actor, se advierte que este, como escolta o personal de seguridad, estaba sujeto a turnos que dependían de las ordenanzas emitas por la entidad contratante37.

III) La dirección y el control efectivo de las actividades a ejecutar: Según lo expuesto con precedencia, este requisito se configura al probarse que el contratista se insertó en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, a partir de órdenes que lograran direccionar la manera en que, en tiempo, modo, lugar y cantidad de trabajo, el contratista desarrollaba sus funciones.

Analizadas las pruebas allegadas al plenario y valoradas en conjunto y bajo el principio de la sana crítica, es claro que el demandante no ejecutaba sus funciones de manera autónoma, pues estaba obligado a cumplir con los turnos que le eran impuestos por la entidad contratante y ejecutaba su labor conforme a las misiones u órdenes de trabajo asignadas; de tal manera que, durante la ejecución de su labor debía seguir las directrices impuestas por el DAS, dado que la función de escolta se estructuraba a partir de los modelos de seguridad que de manera vertical eran 34 CD folio 316-A del expediente Misión No. 119 de 22 de marzo de 2005. 35 CD folio 316-A del expediente Misión No. 430 de 24 de agosto de 2005. 36 Es de indicar que el numeral 1 de la cláusula primera de la totalidad de los contratos de prestación de servicios suscritos por el actor con el DAS, disponen que aquel contaba con la obligación cumplir con la protección personal del protegido en el lugar que se le fuera indicado por la entidad o por el protegido, lo anterior de la siguiente forma: “(…)1.

Cumplir con las actividades de protección en el lugar que le sea asignado por el DAS o por su protegido (…)”. 37 Esta Subsección ha llegado a iguales conclusiones en casos de similares premisas fácticas. Ver Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. 76001-23-33-000-2012-00695-01 (1526-2018) C.P: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C. dieciocho (18) de abril de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 08001-23-33-000-2014-01572-02 (1390-2022) Demandante: Israel Moisés Mejía Lara w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o 21 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia impuestos por parte de esa entidad, quien no solo le establecía la persona que debía proteger, sino también los horarios en que debía hacerlo, determinaba los lugares y forma de ejecutar la función. Ello, se advierte del contenido de los contratos de prestación de servicios suscritos, en los que el contratista debía cumplir con las actividades de protección que le asignara el DAS38; ejecutar sus labores con base en los elementos de dotación dados por la entidad, tales como vehículos armamentos y radios de comunicaciones39, y presentar para revisión dentro de los primeros cinco días de cada mes los elementos de trabajo a la dependencia de Control de Armamento, Radios y Vehículos del DAS, o la que hiciera sus veces40.

De modo que, se considera que el señor Mejía Lara se encontraba inserto bajo la dirección y control efectivo de funciones por parte del DAS, pues dicha entidad determinaba las condiciones de tiempo, modo y lugar en que debía ejecutar sus funciones, sin que sea dable considerar que ellas estaban regidas bajo el principio de coordinación, pues de acuerdo con lo expuesto, se advierte que lo que existió entre las partes fue una verdadera relación de subordinación. Además, es de acotar que esta Subsección con precedencia ha indicado que las funciones ejecutadas por los escoltas contratistas al servicio del DAS, por su naturaleza, se ejecutan bajo el principio de subordinación, dadas las condiciones regladas y uniformes que se instituyen por sus superiores para la prestación de sus servicios41. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral: Al respecto, es de mencionar que la parte apelante en su recurso, reiterando lo expuesto en la contestación de la demanda, afirma que el programa de protección en el cual estuvo adscrito el actor al momento de prestar sus servicios era de competencia del Ministerio del Interior, por lo que el extinto DAS únicamente actuó en coordinación con aquella dependencia para la realización del servicio de protección. 38 Vrg.

Contrato de prestación de servicios 036 de 2004 (fls 37-41) “OCTAVA: Obligaciones del contratista: (…) 1. Cumplir con las actividades de protección en el lugar que le sea asignado por el DAS o por su protegido. (…)”. 39 Vrg. Contrato de prestación de servicios 028 de 2007 (fls 78-85) “NOVENA Obligaciones del DAS: (…) 4. Suministrar y efectuar mantenimiento a los elementos dados como dotación, vales decir, vehículos, armamento y radios de comunicaciones, al igual que reconocer los viáticos que se generen con ocasión del objeto del presente contrato, salvo disposición en contrario” 40 Vrg Contrato de prestación de servicios 030 de 2006 CD folio 316-A del expediente: “OCTAVA: Obligaciones del contratista: (…) 3.

Presentar para su revisión en la dependencia de Control de Armamento, Radios y Vehículos del DAS, o en la que haga sus veces, los elementos logísticos de dotación, dentro de los primero cinco días de cada mes (…)” 41 Ver entre otras, las sentencias del 1 de septiembre de 2022, expediente 2012-00162-02 (6229-2019); 26 de enero de 2013 expediente 2012-00121-01 (3578-2013) y del 21 de septiembre de 2013 expediente 2013- 00324- 01 (0215-2018).

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 08001-23-33-000-2014-01572-02 (1390-2022) Demandante: Israel Moisés Mejía Lara w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o 22 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia No obstante, para esta Subsección, contrario a lo indicado en el recurso, la efectiva realización del programa de protección al cual fue vinculado el actor, si era de competencia y responsabilidad del extinto DAS, pues así lo dispone el Decreto 2110 de 1992, en concordancia con el Decreto 643 de 2004.

En efecto, siguiendo lo preceptuado en el artículo 28 del Decreto 372 de 1996, por el cual se establece el funcionamiento del Ministerio del Interior y de Justicia y se dictan otras disposiciones complementarias, se regula lo relacionado a la Dirección General Unidad Administrativa Especial para los Derechos Humanos y se determina que tal entidad, adscrita al Ministerio del Interior, cuenta con la obligación de actuar preventivamente en los casos inminentes de riesgos y amenazas de los derechos humanos, a través del desarrollo de programas especiales para su protección, preservación y restablecimiento; emprendiendo de oficio las acciones correspondientes ante las autoridades judiciales, así como la protección de los denunciantes42.

Para dichas actividades, la Dirección General contaba con el apoyo del DAS, así como de otras entidades del Estado. Posteriormente, el numeral 3 del artículo 6 del Decreto 2110 de 1992 dispuso como funciones generales adscritas al funcionamiento del DAS la de «Proteger al Presidente de la República y a su familia en la forma que él determine, a los Expresidentes, y prestar servicios de seguridad personal a quienes por razón del cargo, posición, funciones o motivos especiales, puedan ser objeto de atentados contra su persona o bienes, cuando de ellos pudieren derivarse perturbaciones del orden público» (subrayado de la Sala).

Luego, el Decreto 643 de 2004 en su artículo 2, detalló nuevamente las funciones generales del DAS43, facultando a la entidad de seguridad para adelantar las funciones de protección del Estado, con la responsabilidad de brindar los servicios de protección a las personas designadas en los programas implementados por el 42 “Artículo

28. DIRECCIÓN GENERAL UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LOS DERECHOS HUMANOS. La Dirección General Unidad Administrativa Especial para los Derechos Humanos del Ministerio del Interior, tiene por objeto actuar, preventivamente, en casos de amenaza inminente de los derechos humanos, desarrollar programas especiales para su protección, preservación y restablecimiento; y emprender de oficio las acciones correspondientes ante las autoridades judiciales, así como la protección de los denunciantes.

Lo anterior, sin detrimento de las funciones del Ministerio Público o de otras autoridades.” El artículo 29 de la misma norma, dispone para el logro del objeto señalado en el artículo anterior, las siguientes funciones: “a) Adelantar las acciones y los programas de protección de los derechos humanos que le asignen el Consejo Gubernamental de Derechos Humanos y el Ministro del Interior;

(…) d)Desarrollar con el apoyo del Departamento Administrativo de Seguridad y otros organismos, el Programa de Protección Especial a Testigos y Personas Amenazadas, para la seguridad de las personas amenazadas por la violencia política y, en casos particulares de extremo riesgo de violación de los derechos a la vida y la integridad personal;”. 43 “ARTÍCULO 2.

FUNCIONES GENERALES. Entidad suprimida por el artículo 1 del Decreto 4057 de 2011. El Departamento Administrativo de Seguridad tendrá, además de las funciones que determina el artículo 59 de la Ley 489 de 1998, las siguientes: (…) Brindar seguridad al Presidente de la República y su familia, Vicepresidente y su familia, Ministros y ex Presidentes de la República; la información relacionada con su seguridad tiene reserva legal.

(…)

PARÁGRAFO. Para los efectos de la seguridad que deba darse a personas y dignatarios, distintas de los previstos en el numeral 14 de este artículo, que requieran la protección del Estado, deberá concertarse la asunción de dicha función por parte de otros organismos estatales que desarrollen funciones de protección. El Departamento Administrativo de Seguridad continuará prestando tales servicios hasta que sean asumidos por otras entidades, de acuerdo con los estudios de riesgo correspondientes.” Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 08001-23-33-000-2014-01572-02 (1390-2022) Demandante: Israel Moisés Mejía Lara w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o 23 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Ministerio del Interior y de Justicia, lo cual realizaba a través del personal que estuviera a ella vinculado.

De esa manera, es de concluir que las funciones de seguridad que ejerció el actor, aunque se fundaban en el programa de protección creado en un primer momento por el Ministerio del Interior, lo cierto era que, en lo atinente a su concreción, la entidad a cargo de ello resultaba ser el extinto DAS siguiendo las preceptivas jurídicas previamente indicadas.

Por tanto, al ejecutar el actor sus funciones de escolta por 4 años, 11 meses, y 30 días al servicio del DAS, se evidencia que desempeñó tareas y funciones que inherentemente debían ser desarrolladas por el personal de la entidad y resultaban ser del giro ordinario de la misma. En ese orden de ideas, se evidencia el cumplimiento de los elementos de prestación personal del servicio, remuneración y subordinación, propios de una relación laboral, sin que pueda predicarse la existencia de un vínculo de coordinación en las actividades ejecutadas por el demandante, como lo sostiene la entidad recurrente en el escrito de alzada; pues de esos mismos medios de convicción se advierte con claridad meridiana que en realidad existió entre las partes una relación laboral subyacente, en donde el actor ejecutó sus labores de manera subordinada a través de la imposición de horarios, labores, elementos para su realización y los lugares en los que se prestaba el servicio; debiéndose confirmar en consecuencia, la sentencia de primera instancia en torno a este aspecto.

Ahora, de acuerdo con los lineamientos establecidos por esta Sección, si bien se confirmó la existencia de una relación laboral encubierta, ello no implica que el demandante obtenga la categoría de empleado público, pues no median los componentes a fin de declarar una relación legal o reglamentaria en los términos del artículo 122 de la Carta Política 2.5.

Análisis de la Sala frente al segundo problema jurídico La entidad apelante, Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, solicitó que se tuviera como sucesora procesal del DAS y, por tanto, como responsable de las resultas del presente proceso, a la Unidad Nacional de Protección – UNP, pues fue esta última la que asumió las funciones que previamente cumplía el DAS.

Para resolver dicho interrogante, es pertinente acotar que el Decreto 4057 del 31 de octubre de 2011, dispuso la supresión del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) y ordenó el cese definitivo de sus actividades; al tiempo que se ordenó en el artículo 3 numeral 3.444 el traslado de las funciones de seguridad que se encontraban 44 “Artículo 3°.

Traslado de funciones. Las funciones que corresponden al Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), contempladas en el Capítulo I, numerales 10, 11, 12 y 14 del artículo 2°, del Decreto 643 de 2004, y las demás que se desprendan de las mismas se trasladan a las siguientes entidades y organismos, así(…) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 08001-23-33-000-2014-01572-02 (1390-2022) Demandante: Israel Moisés Mejía Lara w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o 24 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia en cabeza del DAS comprendidas en el numeral 14 del artículo 2.° del Decreto 643 de 200445 y las demás que de ella se desprendieran, a la Unidad Nacional de Protección, a partir de la regulación que para ello se estableciera en un decreto posterior.

Al mismo tiempo, se profirió el Decreto 4065 de 201146, por el cual se creó la Unidad Nacional de Protección, y en su artículo 1 dispuso que esta es una entidad del “orden nacional, […] con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio propio, adscrita al Ministerio del Interior, hará parte del Sector Administrativo del Interior y tendrá el carácter de organismo nacional de seguridad”.

En torno al objetivo de la Unidad Nacional de Protección, el artículo 3 ibidem dispone que su finalidad es “articular, coordinar y ejecutar la prestación del servicio de protección a quienes determine el Gobierno Nacional que por virtud de sus actividades, condiciones o situaciones políticas, públicas, sociales, humanitarias, culturales, étnicas, de género, de su calidad de víctima de la violencia, desplazado, activista de derechos humanos, se encuentren en situación de riesgo extraordinario o extremo de sufrir daños contra su vida, integridad, libertad y seguridad personal o en razón al ejercicio de un cargo público u otras actividades que pueden generar riesgo extraordinario.

A su vez el artículo 23 del citado Decreto 4065 de 2011 dispuso el traslado archivos del DAS a la UNP en los siguientes términos: “Los archivos de los cuales sea el titular el Programa de Protección de la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) en supresión, a la entrada en vigencia del presente decreto y que tengan relación con las competencias de la Unidad Nacional de Protección, deberán ser transferidos a esta entidad, en los términos que señalen los representantes legales a través de las Secretarías Generales”.

A su turno, el Decreto 1303 de 2014, que reglamenta el precitado Decreto 4057 de 2011 por medio del cual se suprimió el DAS, indicó en su artículo 7 sobre los procesos judiciales y prejuiciales en los que sea parte el DAS y/o el Fondo Rotatorio del DAS, los siguiente: “ARTÍCULO 7°. Procesos judiciales y conciliaciones prejudiciales.

Los procesos judiciales y conciliaciones prejudiciales en curso en los que sea parte el DAS y/o el Fondo Rotatorio del DAS que aún no han sido recibidos por las entidades que asumieron las funciones, Migración Colombia, Dirección Nacional de 3.4 La función comprendida en el numeral 14 del artículo 2.° del Decreto 643 de 2004, en el Decreto 1700 de 2010 y las demás que se desprendan de la misma, se traslada a la Unidad Administrativa denominada Unidad Nacional de Protección que se creará en decreto separado”. 45 “Artículo 2°.Funciones generales.

El Departamento Administrativo de Seguridad tendrá, además de las funciones que determina el artículo 59 de la Ley 489 de 1998, las siguientes: (…) 14. Brindar seguridad al Presidente de la República y su familia, Vicepresidente y su familia, Ministros y ex Presidentes de la República; la información relacionada con su seguridad tiene reserva legal” 46 “Por el cual se crea la Unidad Nacional de Protección (UNP), se establecen su objetivo y estructura.” Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 08001-23-33-000-2014-01572-02 (1390-2022) Demandante: Israel Moisés Mejía Lara w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o 25 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Protección, Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional y la Fiscalía General de la Nación de conformidad con lo señalado en el numeral 3.2., del artículo 3° del Decreto-ley 4057 de 2011, serán entregados a estas entidades por el Director del DAS en proceso de supresión debidamente inventariados y mediante acta, para lo cual debe tener en cuenta la naturaleza, objeto o sujeto procesal.

Igualmente, los procesos que tengan relación con los servidores públicos del DAS incorporados a otras entidades de la Rama Ejecutiva deberán ser asumidos por la entidad receptora. Los procesos judiciales y conciliaciones prejudiciales que no deban ser asumidos por las entidades a las cuales se trasladaron funciones o se incorporaron servidores deberán ser entregados a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, para que continúe con la defensa de los intereses del Estado, para efectos de lo cual el Ministerio de Hacienda y Crédito Público proveerá los recursos presupuestales necesarios.

Los procesos judiciales se entregarán a las citadas entidades teniendo en cuenta los listados contenidos en los cuadros que hacen parte integral del presente decreto (…)” (Negrillas fuera de texto). Con todo lo expuesto, se colige que el Decreto 4065 de 2011, por medio del cual se crea la UNP, indica que dicha entidad hace parte del Ministerio del Interior, cuenta con personería jurídica, autonomía administrativa y con el carácter de organismo de seguridad nacional.

Además, la entidad propende por articular, coordinar y ejecutar la prestación del servicio de protección a las personas que el Gobierno Nacional determine que deben ser protegidas en razón al riesgo extraordinario o extremo de sufrir daños contra su vida, integridad, libertad y seguridad personal. Igualmente, el artículo 3 numeral 3.4 del Decreto 4057 de 2011 dispuso el traslado de las funciones de seguridad del artículo 2. ° del Decreto 643 de 2004 que tenía el DAS a la UNP, además de todas aquellas que se desprendieran de ellas.

Ahora bien, de la lectura de los contratos de prestación de servicios suscritos por el actor con el DAS, se advierte que este tenía como objetivo el cumplimiento de funciones de protección a personas que tuvieran en riesgo su vida e integridad, en desarrollo del programa de Protección a Dirigentes Sindicales, Organizaciones Sociales y Defensores de Derechos Humanos. Luego, se tiene que el citado Decreto 4065 de 2011 en su artículo 23 dispone que, una vez empezara a regir, se trasladarían los archivos del DAS en supresión a la UNP, en lo atinente a los asuntos que fueran de competencia de esta última entidad.

Por tanto, al ser las funciones que ejerció el actor en desarrollo del contrato de prestación de servicios suscritos con el DAS, contentivas a la protección y seguridad de personas en riesgo, aspecto inherente a las funciones de dicha entidad, tal y como dispone el numeral 3 del artículo 6 del Decreto 2110 de 1992; y concordantemente, Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 08001-23-33-000-2014-01572-02 (1390-2022) Demandante: Israel Moisés Mejía Lara w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o 26 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia al cumplir la UNP, luego de la supresión del DAS, con las funciones de protección de las personas en riesgo, aunado a las ordenanzas de traslado de competencias de las funciones de seguridad y protección dispuestas en el artículo 3 numeral 3.4 del Decreto 4057 de 2011 y el artículo 23 del decreto 4065 de 2011, es dable concluir que la sucesión procesal del caso concreto y, por tanto, las responsabilidades resultantes del mismo recaen sobre la Unidad Nacional de Protección. Lo anterior aunado con lo preceptuado en el citado artículo 7 del decreto 1303 de 2014, inciso 3, en el que se estableció que la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado únicamente conoce de los procesos judiciales o prejudiciales en curso en los que sea parte el extinto DAS, cuando la defensa de los intereses jurídicos del Estado no recaiga directamente sobre alguna entidad a la cual previamente se le trasladaron las funciones del DAS.

Sin embargo, se repite, en el presente asunto las funciones de seguridad y protección del DAS recayeron sobre la UNP, por lo que esta entidad la que deba actuar como sucesora procesal en el presente asunto47. De manera que, es necesario que en esta instancia se declare probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva en relación con la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado; y, consecuentemente, debe ser modificado el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, en el sentido de condenar a título de restablecimiento del derecho por la declaratoria de la relación laboral encubierta existente entre el señor Israel Moisés Mejía Lara y el extinto Departamento Administrativo de Seguridad – DAS por el período comprendido entre el 1 de enero de 2004 hasta el 31 de diciembre de 2008 a la Unidad Nacional de Protección - UNP y no a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, dadas las razones expuestas previamente. 2.6.

De la caducidad Sobre la solicitud de caducidad expuesta por la parte recurrente, se debe advertir que esta Subsección ha indicado que en los asuntos que se analiza la existencia de una relación laboral encubierta, el estudio de la caducidad debe diferirse hasta el momento de proferirse el fallo48, comoquiera que la declaratoria de ese vínculo conlleva al derecho y pago de los aportes en pensiones para el contratista demandante, aspecto que incluso debe ser abordado de oficio por el juez de 47 Las Subsecciones A y B Sección Segunda del Consejo de Estado en múltiples oportunidades se ha pronunciado respecto a la responsabilidad de la UNP en los asuntos que versan sobre la responsabilidad de relaciones laborales encubiertas de escoltas que ejercieron sus funciones en favor del extinto DAS, al respecto, ver las siguientes sentencias: Subsección B: i) Rad 08001-23-33-000-2014-00521-01 (1470 – 2018) C.P CÉSAR PALOMINO CORTÉS; ii) Rad 080012333000 2013-00812 01 (0303 – 2016) C.P SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ.

Subsección A: i) Rad 08001-23-33-000-2016-00197-01 (5863-2022) C.P: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ; ii) Rad: 76001-23-33-000-2012-00695-01 (1526-2018. C.P: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS. 48 Ver Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Rad: 05001 23 33 000 2021 01460 01 (4638-2022) C.P: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS. Bogotá, D. C., veintisiete (27) de octubre de dos mil veintidós (2022).

Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Rad: 66001 23 33 000 2017 00626 01 (1385- 2019). C.P GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., veintisiete (27) de septiembre de dos mil veintitrés (2023). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 08001-23-33-000-2014-01572-02 (1390-2022) Demandante: Israel Moisés Mejía Lara w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o 27 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia conocimiento, aun cuando no se depreque puntalmente por la parte demandante, siguiendo los términos de la sentencia de unificación de 25 de agosto de 201649.

Así entonces, en la citada sentencia de unificación50 se indicó que la caducidad, al igual que la prescripción o el requisito de conciliación prejudicial, no cuentan con la virtualidad suficiente para enervar la acción de la pretensión principal que propende la nulidad del acto administrativo que negó la existencia de la relación laboral, cuando lo que se busca es el reconocimiento de los aportes al sistema de seguridad social devenido de la declaratoria de la relación laboral encubierta.

De cara al recurso de apelación, se considera pertinente aclarar que la caducidad se refiere al término que posee el interesado para interponer las acciones que tenga a su alcance con el fin de buscar la protección de sus derechos, conforme lo prescrito en el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, que si se solicita la nulidad de los actos administrativos que reconocen o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, o de actos producto del silencio administrativo, la demanda podrá presentarse en cualquier tiempo (Literales c) y d) del numeral 1 ibidem.) Asimismo, si se pretende la nulidad de un acto que reconoce o niega total o parcialmente un derecho prestacional que no tiene el carácter de periódico (Literal d, numeral 2 íb) la demanda deberá presentarse en un término máximo de 4 meses contados a partir del día siguiente a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, so pena de que opere la caducidad.

Y la prescripción se relaciona con el derecho, por lo que una vez causado el titular tiene tres años para reclamarlo ante la administración y con ello interrumpe ese término, el cual se reanuda por otros 3 años para acudir ante la jurisdicción, según se desprende de los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969.

Figuras jurídicas definidas en la sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016, Radicación número: 23001-23-33-p000-2013-00260-01(0088-15)CE-SUJ2-005- 16, en los siguientes términos: «En este orden de ideas, las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, están exceptuadas no solo de la prescripción extintiva sino de la caducidad del 49 Consejo de Estado, Sección Segunda, proceso con radicado: 23001 -23-33-000- 2013-00260-01(0088-15) CE- SUJ2-005-16, demandante: Lucinda María Cordero Causil, sentencia de unificación jurisprudencial del 25 de agosto de 2016. 50 Consejo de Estado, Sección Segunda, proceso con radicado: 23001 -23-33-000- 2013-00260-01(0088-15) CE- SUJ2-005-16, demandante: Lucinda María Cordero Causil, sentencia de unificación jurisprudencial del 25 de agosto de 2016: “En este orden de ideas, las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, están exceptuadas no solo de la prescripción extintiva sino de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA)8, y por ende, pueden ser solicitados y demandados en cualquier momento, puesto que la Administración no puede sustraerse al pago de los respectivos aportes al sistema de seguridad social en pensiones, cuando ello puede repercutir en el derecho de acceso a una pensión en condiciones dignas y acorde con la realidad laboral, prerrogativa que posee quien ha servido al Estado mediante una relación de trabajo”.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 08001-23-33-000-2014-01572-02 (1390-2022) Demandante: Israel Moisés Mejía Lara w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o 28 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA)30, y por ende, pueden ser solicitados y demandados en cualquier momento, puesto que la Administración no puede sustraerse al pago de los respectivos aportes al sistema de seguridad social en pensiones, cuando ello puede repercutir en el derecho de acceso a una pensión en condiciones dignas y acorde con la realidad laboral, prerrogativa que posee quien ha servido al Estado mediante una relación de trabajo».

De allí que, le asistió razón al tribunal de instancia al ordenar el reconocimiento de los aportes pensionales en los períodos acreditados, pues en este caso no procede la caducidad pretendida por el recurrente. 2.7 De la condena en costas en segunda instancia El artículo 188 del CPACA establece que «salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».

Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que, para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva, en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.

Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «en todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas.

En esos términos al hacer extensiva esa interpretación al caso bajo análisis, de la revisión del recurso de apelación, no puede observarse dicha situación, contrario a ello, en el recurso se sustentaron las razones en defensa jurídica de sus intereses y, por ende, no se condenará en costas. Por último, se aceptará la renuncia del poder de la abogada Judith María Haydar Martínez como apoderada de la Agencia Nacional De Defensa Jurídica Del Estado –ANDJE, según se advierte en los índices 13 y 14 visibles en SAMAI.

A su vez, se le reconocerá personería jurídica Julio Alexander Mora Mayorga como apoderado del Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado en los términos y para los efectos contenidos en los índices 16 y 17 de SAMAI. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 08001-23-33-000-2014-01572-02 (1390-2022) Demandante: Israel Moisés Mejía Lara w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o 29 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley.

FALLA:

PRIMERO: MODIFIQUESE el numeral segundo de la sentencia de 25 de noviembre de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, el cual quedará de la siguiente manera: “SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, se ordenará a la entidad demandada Unidad Nacional de Protección - UNP, en su calidad de sucesora procesal del extinto Departamento Administrativo de Seguridad D.A.S - a tomar en el periodo comprendido entre el 1 enero del 2004 hasta el 31 de diciembre de 2008, salvo interrupciones, los honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios mes a mes, y en evento de existir diferencia entre los aportes realizados y los que se debieron actuar, cotizar a la respectiva administradora de pensiones la suma faltante en porcentaje que le corresponda como empleador, debiendo acreditar el demandante las cotizaciones que efectuó en dicho periodo, y en la eventualidad que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajador, en armonía con lo dicho en la parte motiva.

La condena será actualizada aplicando para ello la siguiente fórmula: R = RH: Índice final Índice inicial”

SEGUNDO: ADICIONAR NUMERAL NOVENO a la sentencia apelada, el cual quedará de la siguiente manera: “NOVENO: DECLARAR la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado”.

TERCERO: CONFIRMAR en lo demás la decisión de instancia.

CUARTO: ACEPTAR la renuncia de la abogada Judith María Haydar Martínez como apoderada de la Agencia Nacional De Defensa Jurídica Del Estado –ANDJE, según se advierte en los índices 13 y 14 visibles en SAMAI y RECONOCER personería al abogado Julio Alexander Mora Mayorga como apoderado del Agencia Nacional de Defensa Jurídica en los términos y para los efectos conferidos en el poder.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVAN DUQUE GUITÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado AUSENTE EN COMISIÓN