Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 20001-23-39-000-2018-00273-01 (0992-2021) Demandante: Zaridy Herazo Muñoz Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Temas: Reconocimiento mesadas causadas pensión gracia – sustitución pensional – inexistencia del derecho SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 12 de noviembre de 2020 por el Tribunal Administrativo del Cesar, que negó las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, la señora Zaridy Herazo Muñoz, por conducto de apoderado, formuló demanda en orden a que se hagan las siguientes declaraciones: PRIMERA: Que se declare que el señor Ramiro Herazo Baena […] se le reconoció pensión de jubilación mediante la Resolución 34 del 2 de febrero de 2000, a partir del mes de abril de 2000 emitida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP y/o Caja Nacional de Previsión Social «Cajanal» E.I.C.E. en liquidación. 2 Radicación: 20001-23-39-000-2018-00273-01 (0992-21) Demandante: Zaridy Herazo Muñoz SEGUNDO: que se declare que el señor Ramiro Herazo Baena, fue declarada su muerte presunta por ser victima de desaparición forzada (2 de febrero de 2004) mediante sentencia emitida por el Juzgado Noveno de Familia de Barranquilla de fecha febrero 13 de 2009.

TERCERO: que se declare que el finado Ramiro Herazo Baena convivió en unión marital de hecho con la señora Delia del Carmen Muñoz Pasos, la cual fue declarada mediante sentencia del Juzgado 1° de Familia de Barranquilla, de fecha Mayo 2 de 2013.

CUARTO: que se declare que a la señora Delia del Carmen Muñoz Pasos le asiste el derecho a que le sea sustituida la pensión de jubilación percibida por su compañero Ramiro Herazo Baena.

QUINTO: que se declare que la señora Delia del Carmen Muñoz Pasos falleció el día 9 de enero de 2014.

SEXTO: se declare que la señora Zaridy Herazo Muñoz es hija única y heredera de los señores Ramiro Herazo Baena y Delia del Carmen Muñoz Pasos, reconocida mediante la Escritura Pública No. 1750 de 24 de junio de 2014.

SEPTIMO: Que se decrete la nulidad de la Resolución RDP 030051 del 30 de septiembre de 2014, la cual negó el reconocimiento a favor de mi mandante del derecho que tiene sobre las mesadas pensionales (PENSION DE SOBREVIVIENTES) desde 02 de febrero de 2004 (fecha a partir de la cual se fijo como fecha del presunto fallecimiento del señor Ramiro Herazo Baena) hasta el día 09 de enero de 2014 (fecha del fallecimiento de la señora Delia del Carmen Muñoz Pasos), como heredera de los mismos, las cuales no fueron canceladas OCTAVO: Como consecuencia de lo anterior, se restablezca el derecho a mi representada y se condene a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP y/o Caja Nacional de Previsión Social «Cajanal» E.I.C.E. en liquidación, reconocer y pagar a mi mandante Zaridy Herazo Muñoz, la prestación de jubilación dejada de pagar a su señor padre Ramiro Herazo Baena, desde junio de 2003 hasta 02 de febrero de 2004 y de la prestación sustituida a su señora Delia del Carmen Muñoz Pasos, desde el 03 de febrero de 2004 hasta el 9 de febrero de 2014, de la siguiente manera: […]

OCTAVO: Que se condene a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP a cancelar los intereses de mora de acuerdo a lo establecido en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993 hasta la fecha que se cumpla con la obligación legal.

NOVENO: Se condene a la demandada extra y ultra petita DECIMO: Se aplique la indexación.

DECIMO PRIMERO: Se condene a la demandada en costas. Subrayas propias (sic toda la transcripción) 3 Radicación: 20001-23-39-000-2018-00273-01 (0992-21) Demandante: Zaridy Herazo Muñoz 1.1.2. Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes: i) Mediante la Resolución 34 del 2 de febrero de 2000, se le reconoció una «pensión de jubilación» al señor Ramiro Herazo Baena. ii) Posteriormente, fue víctima del delito de desaparición forzada por parte de grupos al margen de la ley.

En vista de ello se inició un proceso de declaratoria de muerte presunta ante la justicia ordinaria, en el que se fijó como fecha de su presunto fallecimiento el 2 de febrero de 2004. iii) Cobró su última mesada en el mes de junio de 2003, en la suma de 1.971.708 pesos y convivió en unión marital de hecho con la señora Delia del Carmen Muñoz Pasos hasta el momento de su posible deceso. iv) El 22 de enero de 1956, nació la señora Zaridy Herazo Muñoz, fruto de la unión de aquellos. v) A la señora Delia del Carmen Muñoz Pasos se le reconoció mediante sentencia del Juzgado Primero de Familia la referida unión marital.

Aquella falleció el 9 de enero de 2014, en la ciudad de Barranquilla. vi) La señora Zaridy Herazo Muñoz solicitó ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP, como heredera de sus difuntos padres, el reconocimiento de las mesadas pensionales que no fueron canceladas a aquellos (pensión de sobreviviente) desde el 2 de febrero de 2004 (data a partir de la cual se estableció el presunto fallecimiento del señor Ramiro Herazo Baena) hasta el 9 de enero de 2014 (día en el que falleció la señora Delia del Carmen Muñoz Pasos); sin embargo, esta petición fue negada mediante el acto administrativo enjuiciado. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación 4 Radicación: 20001-23-39-000-2018-00273-01 (0992-21) Demandante: Zaridy Herazo Muñoz Como tales se señalaron los artículos 48, 53 y 58 de la Constitución Política; 16 del Código Sustantivo del Trabajo; 13 y 36 de la Ley 100 de 1993; y el Decreto 224 de 1972.

Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la actora expuso lo siguiente: i) El acto administrativo atacado negó el reconocimiento de la pensión gracia post mortem por cuanto el causante tenía tiempos laborados de carácter nacional, los cuales no resultan computables para obtener tal prestación, al paso que indicó, en gracia de discusión, que este no era pensionado, esto es, en ningún momento se le otorgó dicha prestación. De igual modo denegó la pensión de sobreviviente a favor de su compañera, la señora Muñoz Pasos, por no cumplir los requisitos legales para beneficiarse de aquella, pese a que elevó su solicitud amparada por lo dispuesto en la Ley 797 de 2003. ii) Así las cosas, la UGPP incurrió en violación de lo preceptuado en el artículo 1° de la Ley 114 de 1913, pues los maestros cuyo tiempo de servicio sea mayor a 20 años tienen derecho a la pensión de jubilación vitalicia, de la cual gozaba el señor Herazo Baena al momento de su fallecimiento, razón por la cual ese derecho debía ser sustituido a su compañera permanente, quien estaba amparada por el artículo 13 de la Ley 100 de 1993. iii) La pensión post mortem es una prestación económica a favor de los docentes establecida en el Decreto 224 de 1972, bajo dos presupuestos a saber: al cumplir 18 años de servicio, caso en el cual se otorgaría la prestación por cinco años a la cónyuge o compañera permanente siempre y cuando no contraiga nuevas nupcias y a sus hijos; o, de manera definitiva, por cumplir 20 años de servicio y a los mismos beneficiarios. iv) En ese orden, «la aplicación preferente del régimen especial contenido en el 5 Radicación: 20001-23-39-000-2018-00273-01 (0992-21) Demandante: Zaridy Herazo Muñoz artículo 7 del Decreto 224 de 1972 sobre el régimen general de la Ley 100 de 1993 conllevaría una afectación que no se compadece con los criterios de equidad que deben inspirar al juez en la interpretación de las normas laborales, las cuales se encaminan a mitigar los efectos de la viudez o la orfandad y al amparo del grupo familiar inmediato del trabajador afiliado fallecido, es decir, existe un derecho adquirido y real, por cuanto el causante fue pensionado». 1.2.

Contestación de la demanda El apoderado de la UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda y expuso las siguientes razones de defensa:1 i) Revisado el expediente administrativo se tiene que no es cierto que al señor Ramiro Herazo Baena se le hubiera reconocido una «pensión de jubilación» mediante la Resolución 34 del 2 de febrero de 2000; la parte demandante deberá probar las afirmaciones contenidas en los hechos y sus pretensiones por alguno de los medios probatorios establecidos en la ley para llevar al convencimiento al juez sobre lo aseverado en la demanda. ii) Ni la Caja Nacional de Previsión, en adelante Cajanal, ni la UGPP reconocieron en algún momento una pensión al señor Herazo Baena, luego nunca ostentó el carácter de pensionado, de suerte que no se pueda afirmar que la señora Delia del Carmen Muñoz Pasos tuvo derecho a percibir sustitución pensional, razón por la cual no existen mesadas por cobrar por parte de la demandante en su condición de heredera. iii) En cambio, se advierte con claridad que al señor Ramiro Herazo Baena le fue negada la pensión gracia que solicitó en 1999 por no cumplir con los requisitos de ley y ostentar vinculación del orden nacional, incluso en alguna ocasión ocupó 1 Folios 178 al 194. 6 Radicación: 20001-23-39-000-2018-00273-01 (0992-21) Demandante: Zaridy Herazo Muñoz un cargo administrativo no docente, es decir, falleció sin dejar causada pensión alguna. iv) Debe tenerse en cuenta el principio de autoresponsabilidad de la prueba, el cual constituye una situación jurídica instituida en la ley consistente en el requerimiento de una conducta de realización facultativa establecida en el interés propio del sujeto y cuya omisión trae aparejada una consecuencia gravosa para él. Propuso las excepciones de falta de competencia por factor territorial,2 inexistencia de las obligaciones reclamadas, cobro de lo no debido, buena fe y prescripción. 1.3.

La sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Cesar, mediante sentencia escrita proferida el 12 de noviembre de 2020, declaró probadas las excepciones de inexistencia de las obligaciones reclamadas y cobro de lo no debido propuestas por la UGPP y, en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones:3 i) Lo primero que se observa es que aunque el apoderado de la parte actora insistió en que el señor Ramiro Herazo Baena sí fue pensionado a través de la Resolución 034 del 2 de febrero de 2000, por el tiempo de servicio docente prestado por más de 20 años, al revisar el material probatorio obrante en el expediente no se atisba ninguna prueba que confirme dicha afirmación, por lo que se echa de menos el acto administrativo de reconocimiento pensional. ii) Por el contrario, al estudiar el expediente prestacional aportado se evidencia que efectivamente el señor Herazo Baena solicitó el reconocimiento de la pensión gracia, pero que la petición fue negada por parte de Cajanal debido a la falta de 2 Resuelta en la audiencia inicial llevada a cabo el 25 de septiembre de 2018 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que resolvió remitir el asunto al Tribunal Administrativo del Cesar. 3 Folios 448 al 456.

Con ponencia del magistrado José Antonio Aponte Olivella. 7 Radicación: 20001-23-39-000-2018-00273-01 (0992-21) Demandante: Zaridy Herazo Muñoz acreditación de los requisitos para obtener esa prestación; dicha negativa fue confirmada al desatarse los recursos interpuestos. iii) Aunque se allegó al proceso un oficio proferido por la Fiduprevisora en el que se mencionó tal acto de reconocimiento pensional (Resolución 034 del 2 de febrero de 2000), pese a que el apoderado de la actora pidió a esa entidad la ratificación de la información allí contenida (hasta el punto de instaurar una acción de tutela para conseguirlo), no fue posible obtenerla, luego tal acto administrativo no fue aportado al dossier ni solicitado como medio de prueba en la demanda. iv) Así las cosas, no está acreditada la calidad de pensionado del señor Herazo Baena por lo que no es posible acceder a la sustitución pensional reclamada a favor de su compañera también fallecida, pues el primer requisito para conseguir esa prestación es que el causante tenga, precisamente, la condición de pensionado. v) Ahora, la demandante en su farragoso escrito de demanda también citó el Decreto 224 de 1972, norma especial para el sector docente que contempla la pensión post mortem para los beneficiarios del educador que no alcanzó a obtener su pensión, por lo que de aceptar que, en gracia de discusión, lo pretendido con el medio de control fuera obtener la pensión de sobrevivientes como heredera del afiliado fallecido, tampoco existe en el plenario alguna prueba que determine el tiempo que el señor Herazo Baena laboró como docente (cuando se debió acreditar aunque sea 18 años de labor continua o discontinua), pues la certificación expedida por el Ministerio de Educación Nacional no da cuenta del tiempo mínimo requerido para acceder a esa prestación. vi) Aunado a lo anterior, al tenor del principio de favorabilidad, en el asunto tampoco se demostró a) las cotizaciones al sistema de pensiones efectuadas por el señor Ramiro durante el año anterior a su fallecimiento, ello por cuanto la certificación expedida por el Ministerio de Educación Nacional se refiere al servicio prestado mucho antes de 2004, siendo necesario, como lo exigiría la Ley 100 de 1993, acreditar las semanas de cotización sufragadas en el año anterior a la 8 Radicación: 20001-23-39-000-2018-00273-01 (0992-21) Demandante: Zaridy Herazo Muñoz declaratoria de su muerte; b) que la mamá de la actora hubiese solicitado la pensión de supervivencia; y c) que aquella reunía los requisitos de edad y convivencia para beneficiarse de dicha prerrogativa. vii) En ese orden, la carga de la prueba como regla de juicio indica a las partes la responsabilidad que tienen para que los hechos que sirven de sustento a las pretensiones resulten probados, pues quien bien prepara la demanda sabe de antemano cuáles son los hechos que le interesa aparezcan demostrados en el proceso.

Además, si bien la ley faculta al juez para decretar pruebas de oficio, tal posibilidad no puede convertirse en un instrumento para suplir en su totalidad las obligaciones que les corresponden a los litigantes. 1.4. El recurso de apelación El apoderado de la señora Zaridy Herazo Muñoz interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia con base en los siguientes argumentos:4 i) Con relación al hecho de que no se demostró la calidad de pensionado del señor Ramiro Herazo Baena, en el expediente reposa el Oficio 1010403EE00090236 del 24 de septiembre de 2013, donde la Fiduprevisora afirmó que mediante la Resolución 034 del 2 de febrero de 2000 le fue reconocida una pensión de jubilación que se comenzó a pagar a partir del mes de abril de 2000 y que la última cuota pensional fue cobrada por el mencionado señor en junio de 2003.

En vista de ello, la actora solicitó a la entidad que corroborara el contenido de dicho oficio y como esta no dio respuesta de fondo tuvo que acudir a la acción de tutela, la cual cursó en el Juzgado 7 Administrativo de Barranquilla, que confirió el amparo. ii) El 17 de septiembre de 2019, la Fiduprevisora emitió un oficio dirigido al juez de tutela en el cual manifestó que la información requerida en el derecho de petición elevado por la accionante debía ser solicitada por este mediante oficio para 4 Folios 461 al 470. 9 Radicación: 20001-23-39-000-2018-00273-01 (0992-21) Demandante: Zaridy Herazo Muñoz proceder a emitirla, pese a ello, el a quo se negó a oficiar a la entidad. iii) El Tribunal debió en búsqueda de la verdad decretar de oficio las pruebas que considerara necesarias para el esclarecimiento de los hechos objeto de controversia, máxime si la entidad demandada negó la condición de pensionado del señor Ramiro Herazo Baena «cuando la Fiduprevisora certificó que el mismo si estaba pensionado mediante la Resolución 034 del 2 de febrero de 2000 y es la Fiduciaria La Previsora encargada de administrar los recursos del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y en consecuencia efectuar los desembolsos correspondientes a las prestaciones de los docentes». iv) Al plenario fue aportado cd que contiene el expediente administrativo del señor Ramiro Herazo Baena y una certificación emitida por el jefe de División Administrativa y Financiera del Ministerio de Educación Nacional que da cuenta del tiempo laborado por aquel (más de 18 años); sin embargo, el a quo no hizo alusión a dichas documentales por lo que en segunda instancia se deberá estudiar de forma minuciosa el dosier, de cara al análisis de lo prescrito en el Decreto 224 de 1972, sobre la pensión post mortem. v) A la señora Delia del Carmen Muñoz Pasos le asistía el derecho como compañera permanente del causante de percibir la sustitución pensional al acreditar la vida marital con aquel «por lo menos desde el momento en que este cumplió con los requisitos para tener derecho a una pensión de vejez o invalidez». 1.5.

Alegatos de conclusión en segunda instancia Las partes demandante y demandada reiteraron los argumentos expuestos en las oportunidades procesales.5 1.6. El Ministerio Público 5 Memoriales obrantes en los índices 22 y 23 de la Plataforma Samai. 10 Radicación: 20001-23-39-000-2018-00273-01 (0992-21) Demandante: Zaridy Herazo Muñoz El agente del Ministerio Público rindió concepto en el que solicitó confirmar la sentencia apelada, en el entendido de que para que se efectué y asista el derecho a percibir una sustitución pensional post mortem es necesario, en primer lugar, que se cumplan los requisitos para acceder a la prestación, en segundo lugar, que se hubiera efectuado reconocimiento alguno a través de un acto administrativo por la autoridad competente y, en tercer lugar, para que se puedan reclamar mesadas debe estar reconocida y sustituida la pensión, supuestos que no se demostraron en este asunto.6 La Sala decide, previas las siguientes 2.

Consideraciones 2.1. El problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si la demandante como única heredera de sus difuntos padres puede reclamar i) las mesadas dejadas de percibir por el causante señor Ramiro Herazo Baena por concepto de la pensión gracia que presuntamente devengaba, ii) el reconocimiento post mortem y/o iii) la sustitución de dicha prestación en favor de la señora Delia del Carmen Muñoz Pasos, en calidad de compañera permanente de aquel. 2.2.

Marco normativo 2.2.1. De la pensión gracia El artículo 1° de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas primarias oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley». 6 Memorial obrante en el índice 24 de la Plataforma Samai 11 Radicación: 20001-23-39-000-2018-00273-01 (0992-21) Demandante: Zaridy Herazo Muñoz Por su parte, las Leyes 116 de 19287 y 37 de 19338 consagraron la posibilidad de que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.9 Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 ibidem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra pensión o recompensa de carácter nacional».10 En virtud de dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Sentencia S-699 de 1997 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.

Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales».11 7 Artículo 6. Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 8 Artículo 3.

Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 9 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado: 10665; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 10 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.

Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección 12 Radicación: 20001-23-39-000-2018-00273-01 (0992-21) Demandante: Zaridy Herazo Muñoz Al respecto, es preciso resaltar que la prestación en comento se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales en razón a la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».

En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, en aras de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales».

Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.

Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000-2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33-000-2016-00431-01 (5640-2018).

En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 13 Radicación: 20001-23-39-000-2018-00273-01 (0992-21) Demandante: Zaridy Herazo Muñoz Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. La Sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer».

Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,12 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición, en consonancia con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989. Al respecto, se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».13 En este orden de ideas, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre 12 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 14 Radicación: 20001-23-39-000-2018-00273-01 (0992-21) Demandante: Zaridy Herazo Muñoz colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.

El escenario normativo y jurisprudencial antes transcrito permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar de 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues « lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».14 2.2.2.

De la sustitución de la pensión gracia El Consejo de Estado en sentencia unificadora del 11 de agosto de 2022,15 indicó que aunque la procedencia de la sustitución de la pensión gracia no era el tema debatido en el marco de la unificación, resultaba pertinente precisar que, por tratarse de una prestación especial, la sustitución de esta se gobierna por las normas generales.

En ese orden, señaló que en el año 1913 cuando el legislador se ocupó de regular la pensión gracia dentro de la normativa nacional no estaba desarrollada de forma uniforme la sustitución pensional y tampoco se encontraba prevista para el grupo familiar del docente. Para esa época no existía un sistema de prestaciones por 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 15 SUJ-029-CE-S2 del 11 de agosto de 2022 15 Radicación: 20001-23-39-000-2018-00273-01 (0992-21) Demandante: Zaridy Herazo Muñoz riesgos, sino que la protección del grupo familiar del trabajador fallecido operaba como la concesión de una recompensa para las viudas y los huérfanos.16 Posteriormente, la sustitución pensional fue evolucionando normativamente; en esta perspectiva, el Consejo de Estado, en un ejercicio de interpretación armónico del sistema normativo, acudió a los criterios generales de sustitución de las pensiones en la prestación gracia, al adoptar una posición dirigida a proteger el núcleo familiar del docente.

Sobre el particular en la sentencia del 4 de marzo de 2010, se consideró que la gratuidad de la pensión gracia no impide «su aptitud para ser sustituida en caso de muerte del beneficiario»,17 de la siguiente manera: Ahora, si bien la normatividad especial que regula la pensión gracia no contempló específicamente la sustitución de la misma a favor de los beneficiarios del docente luego de su deceso, lo cierto es que tampoco la prohibió, ni señaló -para quienes lograron obtenerla o gozan de una expectativa válida frente a la misma por virtud del régimen de transición de la Ley 91 de 1989- causal alguna de extinción del derecho, mucho menos su cese o pérdida con ocasión del fallecimiento del pensionado o docente con derecho.

Bajo la motivación precedente se concluye la vocación de sustituibilidad que asiste a la pensión gracia bajo los mismos parámetros legales y criterios aplicables a las pensiones ordinarias, pues si bien su causa jurídica es diferente, estas comparten por voluntad del Legislador la misma naturaleza, y en materia de sustitución, la misma finalidad de amparo a la familia más próxima de quien antes de fallecer adquirió el derecho, de manera pues, que resultan aplicables en tal sentido las normas generales que regulan la materia, vigentes al momento del deceso del docente. 18 Así pues, se aseveró que visto que la pensión gracia, como pensión especial no contiene una regulación propia sobre la sustitución pensional, la jurisprudencia había aplicado las normas generales, por lo que era dable concluir que la norma que regula la sustitución de pensión gracia tendría que ser la vigente para la fecha del fallecimiento del maestro pensionado. 16 Muñoz Segura, Ana María, La pensión como premio o derecho, Universidad de los Andes, Editorial Temis, Ed. 2011, pág. 47. 17 Consejo de Estado, sentencia del 4 de marzo de 2010, Sección Segunda, Subsección A, proceso con radicado 08001-23-31-000-2006-00004-01 (0824-09). 18 Ibídem. 16 Radicación: 20001-23-39-000-2018-00273-01 (0992-21) Demandante: Zaridy Herazo Muñoz A la luz de este criterio, en punto de la sustitución de la pensión gracia, insistió, se acude directamente a la Ley 100 de 1993, si estaba vigente al momento del deceso del causante, en el entendido que la exclusión del artículo 279 no comprende la pensión gracia, pues se trata de una pensión del orden nacional, reconocida por Cajanal y no por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en adelante Fomag.

Por tanto, se ha exigido a los beneficiarios acreditar los requisitos del artículo 47 de la Ley 100 de 1993. En resumen, respecto de la posibilidad de sustituir la pensión gracia la mencionada sentencia de unificación estableció las siguientes pautas: 1. La pensión gracia es una prestación especial, gratuita, no requiere afiliación ni aportes.

Por tanto, visto que no contiene una regulación propia sobre la sustitución pensional, la jurisprudencia ha aplicado las normas generales. 2. La norma aplicable en materia de sustitución pensional es la vigente para la fecha del fallecimiento del maestro o del docente pensionado. 3. Acorde con el Acto Legislativo 01 de 2005 los requisitos de los beneficiarios de la sustitución pensional y pensión de sobrevivientes, en cuanto a la convivencia, son los previstos en el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, contenidos en el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, si son las normas vigentes para la fecha del fallecimiento del causante. 4.

El Acto Legislativo 01 de 2005 dispone que "En materia pensional se respetarán todos los derechos adquiridos", lo que se debe leer en armonía con el criterio según el cual la norma aplicable en materia de sustitución pensional es la vigente a la fecha de fallecimiento del causante. 5. En todo caso, la aplicación de la Ley 100 de 1993 y complementarias, respecto a los requisitos que deben demostrar los beneficiarios, si es la norma vigente para la fecha del fallecimiento del maestro o del pensionado, se aplica en tanto sea compatible con la pensión gracia, como pensión especial. 6.

Por ende, para reconocer la sustitución de la pensión gracia al cónyuge supérstite o al compañero permanente, se aplican las normas del Sistema General de Pensiones sobre convivencia en materia de pensión de sobrevivientes, si son los preceptos vigentes para la fecha del fallecimiento, sin perjuicio de los derechos adquiridos bajo normas anteriores.

En el caso de estar vigente el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, se exige al cónyuge o al compañero acreditar no menos de 5 años de convivencia con el docente o el pensionado. 17 Radicación: 20001-23-39-000-2018-00273-01 (0992-21) Demandante: Zaridy Herazo Muñoz 2.2.3.

Reconocimiento de la pensión gracia sin acreditar el tiempo total de servicio exigido por la Ley 114 de 1913 En reciente pronunciamiento, la Sección Segunda del Consejo de Estado realizó un completo análisis referente a la posibilidad de reconocer la pensión gracia en los casos en los que no se logre acreditar el tiempo total de servicio exigido por la Ley 114 de 1913 para ello, esto es, 20 años.19 Aunque la Sala Plena de la Sección adoptó esta decisión de conformidad con el numeral 2 del parágrafo 1 del artículo 15 del Reglamento Interno del Consejo de Estado, por considerar relevante revisar la tesis que se ha sostenido en relación con el reconocimiento de la pensión gracia con tan solo las tres cuartas partes del tiempo de servicio necesario para adquirir la pensión, esto es con 15 años en casos de invalidez del docente, es importante precisar que en esta providencia se determinó que el motivo de creación de la pensión gracia fue recompensar a los docentes territoriales por dedicar 20 años de su vida al servicio de la enseñanza logrando una vejez digna; empero no abarcó el propósito de protección de las contingencias de invalidez o muerte.

Haciendo un breve recuento de las consideraciones esbozadas en la sentencia, se aprecia que la exigencia para los docentes nacionalizados o territoriales de completar el tiempo de servicios que ordena el artículo 1 de la Ley 114 de 1913 es una carga legítima que no atenta contra el derecho a su seguridad social, incluso si dejaron de cumplir el requisito por un retiro ajeno a su voluntad, como ocurre con la declaratoria de un estado de invalidez.

Por ende, para la Sala, si el legislador hubiese querido aceptar alguna excepción a la exigencia del tiempo de servicio lo habría incluido en las normas citadas, tal como lo hizo con el criterio de la edad. En efecto, la única salvedad que permitió para suplir un requisito por otro es la fijada en el numeral 6 del artículo 4 de la Ley 114 19 Sentencia del 29 de mayo de 2024, exp. 41001-23-33-000-2015-00256-01 (0473-2018) M. P. Juan Enrique Bedoya Escobar. 18 Radicación: 20001-23-39-000-2018-00273-01 (0992-21) Demandante: Zaridy Herazo Muñoz de 1913, pues avaló que si el docente se encuentra en «incapacidad» para ganar lo necesario para su sustento por una enfermedad o por otra causa no le es exigible el cumplimiento de los 50 años.

Así las cosas, al no incluirse la posibilidad de reemplazar el requisito del tiempo de servicios, el sentido literal de la norma no da lugar a concluir razones de exoneración de su cumplimiento. Por el contrario, su entendimiento taxativo determinó la obligatoriedad de alcanzarlo. De ahí que, si bien la Ley 114 de 1913 no prevé la situación o el supuesto de que el docente no alcance a completar el tiempo de servicio de carácter territorial o nacionalizado antes del retiro del servicio por motivos de salud o incluso de su muerte, ello no implicó una omisión legislativa que acarreara un resultado injusto, por cuanto lo que motivó la creación de la pensión y su finalidad no fue la protección del docente, se itera, en estado de invalidez ni la de su grupo familiar en caso de su fallecimiento.

Este propósito se buscó y se regló con las normas del sistema de seguridad social. Bajo esa línea de intelección la Sala concluyó lo siguiente: 152. De acuerdo con lo expuesto, se concluye que para el reconocimiento de la pensión gracia es requisito ineludible que el docente nacionalizado cumpla la exigencia prevista en el artículo 1 de la Ley 114 de 1913, esto es, que complete los 20 años de servicios como docente del orden territorial.

El reconocimiento pensional no procede sin que ello se acredite, incluso si el docente no cumplió por haber sido declarado en estado de invalidez o por haber fallecido, aun cuando hubiese alcanzado las tres cuartas partes del tiempo requerido. En definitiva, de dicho pronunciamiento se debe destacar, de cara a las circunstancias fácticas que rodean el presente caso, que: i) para el reconocimiento de la pensión gracia se deben cumplir todas las condiciones señaladas en la Ley 114 de 1913, incluido el tiempo de servicio de 20 años, pues ni esta ni otras normas establecen excepciones al respecto.

Ciertamente, una interpretación gramatical o literal y sistemática de la norma permite inferir que solo se adquiere el derecho de esa manera; y ii) resulta improcedente la concesión de la pensión gracia a quien, por distintas razones, incluso ajenas a su voluntad como la ocurrencia de una invalidez o la muerte, se retiró del servicio antes de completar los 20 años que prevé 19 Radicación: 20001-23-39-000-2018-00273-01 (0992-21) Demandante: Zaridy Herazo Muñoz la norma ibidem, por cuanto aquella es clara en exigir su cumplimiento y no dio cabida a excepciones, al paso que considerar que sí es factible acceder al derecho sin completarlo va en contravía de la motivación y finalidad que tuvo el legislador al crear la mentada recompensa, que en todo caso no se enmarca dentro de los criterios propios de un sistema de seguridad social. 2.3.

Hechos probados De conformidad con el acervo probatorio, que obra dentro el proceso, se establece lo siguiente: 2.3.1. En torno a la pensión gracia objeto de debate i) El 9 de septiembre de 1929, nació el señor Ramiro Herazo Baena, conforme a la copia de su cédula de ciudadanía, es decir que cumplió 50 años de edad el 9 de septiembre de 1979.20 ii) El 21 de abril de 1997, el jefe de la División Administrativa y Financiera del Ministerio de Educación Nacional certificó que el señor Ramiro Herazo Baena laboró en esa cartera ministerial hasta la edad de retiro forzoso, de la siguiente manera:21 20 Cd folio 165. 21 Ibidem y folios 192 y 193. 20 Radicación: 20001-23-39-000-2018-00273-01 (0992-21) Demandante: Zaridy Herazo Muñoz iii) El 1° de septiembre de 1999, Cajanal profirió la Resolución 010937 y negó la solicitud de reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación gracia elevada por el señor Ramiro Herazo Baena el 5 de enero de 1999 al considerar que el peticionario laboró en el Colegio Nacional Mixto Cerveleón Padilla Lascardo, dependiente del Ministerio de Educación Nacional, luego no resultaba admisible computar los tiempos prestados a la nación para el reconocimiento de la prestación deprecada (gracia).

Así las cosas, no acreditó el presupuesto exigido en la Ley 114 de 1913 de 20 años de servicios en la docencia oficial del orden departamental, municipal o distrital.22 iv) Los días 29 de diciembre de 1999 y 4 de septiembre de 2000, Cajanal expidió las Resoluciones 016619 y 03515, por las cuales resolvió los recursos de reposición 22 Cd folio 165. 21 Radicación: 20001-23-39-000-2018-00273-01 (0992-21) Demandante: Zaridy Herazo Muñoz y apelación, respectivamente, interpuestos contra la anterior decisión y la confirmaron.23 v) El 8 de febrero de 2000, el coordinador del Fomag certificó que el señor Ramiro Herazo Baena no se encontraba pensionado por ese fondo como docente del departamento del Atlántico.24 vi) El 2 de febrero de 2004, fue la fecha determinada de la presunta ocurrencia de la muerte del señor Ramiro Herazo Baena, por el Juzgado Noveno de Familia de Barranquilla (mediante providencia del 13 de febrero de 2009), según consta en el Registro Civil de Defunción.25 vii) El 2 de mayo de 2013, mediante sentencia, el Juzgado Primero de Familia de Barranquilla declaró la unión marital de hecho que conformaban los señores Delia del Carmen Muñoz Pasos y Ramiro Herazo Baena, desde el año 1951 hasta el 2 de febrero de 2004, momento a partir del cual se declaró la muerte presunta de aquel.26 viii)El 9 de enero de 2014, falleció la señora Delia del Carmen Muñoz Pasos, según consta en el Registro Civil de Defunción.27 ix) El 24 de junio de 2014, mediante escritura pública 1750, se realizó la sucesión de los señores Delia del Carmen Muñoz Pasos y Ramiro Herazo Baena en favor de la señora Zaridy Herazo Muñoz.28 2.3.1.

Actuación administrativa i) El 30 de setiembre de 2014, la UGPP profirió la Resolución RDP030051 y negó la solicitud de pago único de mesadas adeudadas elevada por la demandante en 23 Ibidem. 24 Ibidem. 25 Folio 17. 26 Folios 20 al 24. 27 Folio 18. 28 Folios 34 al 38. 22 Radicación: 20001-23-39-000-2018-00273-01 (0992-21) Demandante: Zaridy Herazo Muñoz calidad de heredera al considerar que: i) revisado el cuaderno administrativo, el señor Ramiro Herazo Baena no tiene la calidad de pensionado; además, aquel no cumplió los requisitos para acceder al reconocimiento de la pensión gracia post mortem por tener tiempos de servicio de carácter nacional, los cuales no son computables para obtener la prestación deprecada; y ii) la señora Delia del Carmen Muñoz Pasos, en atención a que el causante no acreditó las exigencias previstas en la ley, tampoco puede beneficiarse de reconocimiento pensional alguno, razón por la cual no existen mesadas que cobrar.29 ii) El 15 de diciembre de 2014, la UGPP expidió la Resolución RDP037812, por la cual resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la anterior decisión y la confirmó.30 2.3.2.

En el trámite de la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA, el apoderado de la actora solicitó el decreto de una prueba documental, concretamente, que se oficiara a la Fiduprevisora para que «certifique, como consta en el oficio 1010443 [sic], para que restablezca [sic] cuál fue la resolución que se le reconoció la pensión al señor Ramiro Herazo Baena y cuándo fue la última mesada pensional que dejó de cobrar».

La anterior petición fue rechazada por el despacho conductor del proceso, en atención a que dicha prueba no fue solicitada oportunamente ni en la demanda ni en su corrección, tal como lo ordena el artículo 212 del CPACA. Contra dicha decisión no se interpusieron recursos.31 No obstante, el referido apoderado propuso incidente de nulidad al considerar que se debió solicitar de oficio la documental y allegó por primera vez al plenario copia del siguiente escrito:32 29 Folios 26 al 29. 30 Folios 9 y 10. 31 Folios 348 al 352. 32 Folio 363. 23 Radicación: 20001-23-39-000-2018-00273-01 (0992-21) Demandante: Zaridy Herazo Muñoz El incidente propuesto fue rechazado de plano mediante providencia del 1° de agosto de 2019,33 bajo el argumento de que la omisión en el decreto de oficio de una prueba no es una causal de nulidad.

Adicionalmente, se aportó copia del trámite de tutela iniciado por la señora Herazo Muñoz en contra de la Fiduprevisora ante la presunta vulneración de su derecho fundamental de petición, pues solicitó ampliación de la información contenida en el oficio anteriormente citado y en respuesta se le indicó que la súplica no era viable por cuanto «usted no registra en nuestra base de datos como beneficiario del docente Ramiro Herazo Baena» y que en caso tal que la autoridad judicial requiriera dicha información, tendría que solicitarla mediante oficio.34 2.3.3.

Otros medios probatorios 33 Folios 371 y 372. 34 Folios 386 al 428. 24 Radicación: 20001-23-39-000-2018-00273-01 (0992-21) Demandante: Zaridy Herazo Muñoz 2.3.3.1. Testimoniales El 24 de octubre de 2019, en el trámite de la audiencia de pruebas de que trata el artículo 181 del CPACA, se recibió el testimonio del señor Alfredo Alberto Sarmiento Urueta.35 2.4.

El caso concreto. Análisis de la Sala Teniendo en cuenta el anterior recuento fáctico, en consonancia con el marco normativo y jurisprudencial descrito en acápites anteriores, la Sala confirmará la decisión del a quo que negó las pretensiones de la demanda. Esta conclusión se funda en los siguientes razonamientos: En primer término, se debe precisar que, contrario a lo afirmado en la demanda, el señor Ramiro Herazo Baena no ostentó la condición de pensionado por parte de la extinta Cajanal o de la UGPP, respecto de una prestación con fin resarcidor de tipo salarial como lo es la pensión gracia. De acuerdo con el material probatorio allegado y relacionado ut supra, se advierte que el señor Ramiro Herazo Baena en vida solicitó la pensión gracia y esta le fue negada mediante la Resolución 010937 del 1° de septiembre de 1999, al considerar que como aquel laboró en el Colegio Nacional Mixto Cerveleon Padilla Lascardo como docente de carácter nacional no resultaba admisible computar los tiempos allí prestados para el reconocimiento de la prestación deprecada.

En otras palabras, la entidad indicó que el maestro no acreditó el presupuesto exigido en la Ley 114 de 1913 de prestar 20 años de servicio en la docencia oficial del orden nacionalizado, departamental, municipal o distrital. 35 Folios 429 al 431. 25 Radicación: 20001-23-39-000-2018-00273-01 (0992-21) Demandante: Zaridy Herazo Muñoz Dicho acto administrativo, junto con los que resolvieron los recursos de reposición y apelación fueron aportados con la demanda en medio magnético lo que permite inferir que el apoderado de la accionante conocía su contenido denegatorio.

Con todo, la Sala encuentra ajustada a derecho la referida determinación, pues del análisis del expediente administrativo del señor Herazo Baena, que, se insiste, fue aportado con el escrito de subsanación de la demanda, se extrae con claridad que el docente no acreditó los requisitos para beneficiarse de la pensión gracia. Dado que lo primero que se debe determinar para definir si el docente tiene el derecho, o no, al reconocimiento de la mentada prestación, requisito sine qua non, es si tuvo una designación de carácter territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980, a partir del contenido de la certificación detallada en el acápite de hechos probados de esta providencia,36 se aprecia que el referido educador, con antelación a esa data, fungió como maestro con designación proveniente del Ministerio de Educación Nacional, luego no cabe duda de que dicho tiempo no puede computarse para efectos del reconocimiento prestacional, pues tiene carácter nacional.

Concretamente, la mentada certificación da cuenta de los siguientes nombramientos dependientes de esa cartera ministerial: Institución educativa Desde Hasta Tiempo laborado Día Mes Año Día Mes Año Días Meses Años Instituto Agrícola de Lorica (no indica cargo) 05-03-1962 30-12-1962 25 9 0 Instituto Nacional de Promoción Social de El Carmen de Bolívar (profesor de secundaria) 18-03-1970 09-09-1970 17 5 0 Colegio Nacional Mixto de Bachillerato del Banco (Mag.) (profesor de secundaria) 01-02-1971 30-12/1971 29 10 0 36 Único medio de prueba aportado con el propósito de acreditar el tiempo de servicio docente. 26 Radicación: 20001-23-39-000-2018-00273-01 (0992-21) Demandante: Zaridy Herazo Muñoz Colegio Nacional Agustín Codazzi (profesor tiempo completo) 06-05-1973 31-12-1973 25 7 0 Colegio Nacional Mixto de Bachillerato de Chimichagua (Cesar) (profesor de secundaria) 01-03-1975 08-04-1976 7 1 1 Reintegrado por sentencia del Tribunal Administrativo de Cesar 31-03-1995 07-03-1997 2 11 1 TOTAL 15 10 5 De manera que del documento bajo estudio se extraen elementos que permiten determinar de manera inequívoca que para efectos de ejecutar la labor docente encomendada al señor Ramiro Herazo Baena se inmiscuyó al Ministerio de Educación Nacional.

Por consiguiente, resulta claro que el maestro no colmó los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia dado que no acreditó la vinculación antes del 31 de diciembre de 1980 del orden territorial o nacionalizado, situación que impediría continuar con el análisis de los demás requisitos contemplados en las normas que regulan la materia.

Sin embargo, en gracia de discusión, con posterioridad a dicha data solo se acreditaría, con la mentada certificación, la prestación de 1 año, 11 meses y 2 días de labores docentes (entre el 31 de marzo de 1995 y el 7 de marzo de1997), que, de igual modo, no podrían computarse para efectos de la prestación gracia, ya que la institución educativa a la que fue reincorporado el docente por orden judicial pertenece a la Nación (Colegio Nacional Mixto de Bachillerato de Chimichagua), luego, en ausencia de prueba que demuestre lo contrario, la mentada reincorporación se dio en las mismas condiciones laborales del momento en que se efectuó el retiro por abandono del cargo, esto es, con vinculación nacional.

En ese orden, contrario a lo afirmado en el recurso de apelación i) la UGPP no adeuda mesada alguna al señor Ramiro Herazo Baena, por cuanto no ostentó la calidad de 27 Radicación: 20001-23-39-000-2018-00273-01 (0992-21) Demandante: Zaridy Herazo Muñoz pensionado ante dicha entidad; ii) en atención a que no existe un derecho pensional adquirido no resulta dable realizar un análisis en punto a determinar si le asistía el derecho a sustituir la prestación a su compañera permanente, la señora Delia del Carmen Muñoz Pasos.

Ahora, respecto del argumento de la apelación que señala que en este caso se tendría que decretar el reconocimiento de la pensión gracia post mortem en aplicación a lo dispuesto en el Decreto 224 de 1972,37 esto es, otorgar tal prestación sin el cumplimiento del tiempo de servicio señalado en la ley, se advierte que, tal como se explicó en el marco jurídico de este proveído, el artículo 1° de la Ley 114 de 1913 exige el cumplimiento de la totalidad del tiempo de servicios y no admite excepciones al respecto, según su interpretación gramatical, sistemática, histórica y teleológica; al paso que, en gracia de discusión, no se demostró que el señor Ramiro Herazo Baena hubiere alcanzado 18 años de labor como docente territorial o nacionalizado que permitiera abordar el estudio del asunto a la luz de lo preceptuado en el mentado decreto.

De suerte que, tal como acertadamente lo consideró el a quo, en el presente asunto deviene la negativa de las pretensiones de la demanda, por cuanto no se logró demostrar la existencia de un derecho pensional reconocido por la UGPP en cabeza del señor Ramiro Herazo Baena que fuera susceptible de ser sustituido; o que el causante hubiera reunido todos los requisitos para acceder a la pensión gracia, pero no le fue reconocida, supuesto en el cual habría tenido que estudiarse la posibilidad de otorgar la prerrogativa post mortem y sustituirla en favor de la compañera permanente. 37 el artículo 7 del Decreto 224 de 1972 dispone lo siguiente: En caso de muerte de un docente que aún no haya cumplido el requisito de edad exigido para la obtención de la pensión, pero que hubiere trabajado como profesor en planteles oficiales por lo menos diez y ocho (18) años continuos o discontinuos, el cónyuge y los hijos menores tendrán derecho a que por la respectiva entidad de previsión se pague una pensión equivalente al 75% de la asignación mensual fijada para el cargo que desempeñaba el docente al tiempo de la muerte mientras aquel no contraiga nuevas nupcias o el hijo menor cumpla la mayoría de edad y por un tiempo máximo de cinco (5) años.

(Aparte tachado fue eliminado por el artículo 1 de la Ley 33 de 1972). 28 Radicación: 20001-23-39-000-2018-00273-01 (0992-21) Demandante: Zaridy Herazo Muñoz Ahora, advierte la Sala que el apoderado de la parte actora aseveró en el escrito de apelación que el Tribunal debió decretar de oficio las pruebas que considerara necesarias para el esclarecimiento de los hechos objeto de controversia, máxime cuando la UGPP negó la condición de pensionado del señor Ramiro Herazo Baena, y «la Fiduprevisora certificó que el mismo sí estaba pensionado mediante la Resolución 034 del 2 de febrero de 2000».

Anticipa la Sala que dicha afirmación del apelante revela la falta de preparación del escrito de demanda, en este caso, desde la determinación de los sujetos pasivos, así como de los actos que se debieron demandar, inclusive. Lo anterior, pues tanto la actuación administrativa como las pretensiones en sede judicial se encaminaron a cuestionar la legalidad de los actos expedidos frente a la reclamación de las mesadas pensionales dejadas de percibir por el causante provenientes del reconocimiento de una pensión gracia, luego no se puede perder de vista que dicha prestación, al ser una recompensa de la nación es reconocida y pagada por la UGPP.

Mejor aún, actualmente la UGPP es la única entidad que reconoce a los maestros la pensión gracia, ello en virtud de lo dispuesto en el Decreto 081 de 1976. Por su parte, la entidad encargada del reconocimiento y pago de las demás prestaciones de los docentes, incluidas las que cubren las contingencias de vejez e invalides, únicamente es la Nación, Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en adelante Fomag.

En efecto, los artículos 4 y 5 de la Ley 91 del 29 de diciembre de 1989 indican lo siguiente: Artículo 4. El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, atenderá las prestaciones sociales de los docentes nacionales y nacionalizados que se encuentren vinculados a la fecha de la promulgación de la presente Ley, siempre con observancia del artículo 2, y de los que se vinculen con posterioridad a ella.

Serán automáticamente afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, los docentes nacionales y nacionalizados que se encuentren vinculados a la fecha de la promulgación de la presente Ley, quienes quedan eximidos de requisito económico de afiliación. Los requisitos formales que se exijan a éstos, para mejor administración del Fondo, no podrán imponer renuncias a riesgos ya asumidos 29 Radicación: 20001-23-39-000-2018-00273-01 (0992-21) Demandante: Zaridy Herazo Muñoz por las entidades antecesoras, las cuales reconocerán su respectivo valor en los convenios interadministrativos.

El personal que se vincule en adelante, deberá cumplir todos los requisitos de afiliación de naturaleza formal o normativa y económica. Artículo 5. El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, tendrá los siguientes objetivos: 1. Efectuar el pago de las prestaciones sociales del personal afiliado […] La citada norma señaló que quedarían automáticamente afiliados al fondo los docentes nacionales o nacionalizados vinculados a la fecha de su promulgación, esto es, el 29 de diciembre de 1989, así como el personal vinculado con posterioridad, siempre que cumplieran los requisitos de afiliación de naturaleza formal y económica.

Respecto del manejo de los recursos que integran el Fomag, el artículo 3 de la Ley 91 de 1989, reguló que para tal efecto el Gobierno nacional suscribiría un contrato de fiducia mercantil con una entidad fiduciaria de naturaleza estatal o de economía mixta la cual se encargaría de ello. Dicha entidad es la Fiduprevisora S. A. Así las cosas, indudablemente el hecho de que la Fiduprevisora certificara la presunta calidad de pensionado del señor Ramiro Herazo Baena traduce en que la prestación que presuntamente tiene reconocida es de aquellas que cubren los riesgos de vejez y muerte a los docentes afiliados al Fomag, no la pensión gracia y, con eso y todo, el apoderado de la demandante inició la reclamación administrativa y judicial en contra de la UGPP.

Carecería de sentido común interpretar que la Fiduprevisora podría certificar la condición de pensionado de una persona cuyo derecho pensional debe ser reconocido o sufragado por una entidad de previsión como la UGPP. Lo anterior, pues, aunque dicha entidad fiduciaria sea, tal como lo señaló el apelante, la encargada de administrar los recursos del Fomag y en consecuencia, de efectuar los desembolsos correspondientes a las prestaciones de los docentes, ello no cobija la pensión gracia, debido a su naturaleza especial. 30 Radicación: 20001-23-39-000-2018-00273-01 (0992-21) Demandante: Zaridy Herazo Muñoz De suerte que, en este caso resultaba inane que el Tribunal hubiere solicitado la ampliación de la información contenida en el Oficio1010403EE00090236 del 24 de septiembre de 2013, toda vez que dicha prueba no es conducente ni pertinente para resolver el litigio (tal como fue fijado en el trámite de la audiencia inicial) por cuanto: i) el oficio fue suscrito por la Fiduprevisora – Fomag, esto es, por una entidad diferente a la demandada en este asunto, respecto de la cual no se solicitó su vinculación en las etapas procesales correspondientes; y ii) el referido acto no hace referencia alguna a la pensión prevista en la Ley 114 de 1913.

Así pues, no se puede perder de vista que al juez le está dado únicamente pronunciarse respecto de las pretensiones objeto de litigio, las cuales constituyen el parámetro bajo el cual debe efectuar el estudio de legalidad del acto administrativo y le permite conocer con exactitud cuál es la acusación que se presenta contra él (nótese que en este caso el acto demandado es la Resolución RDP 030051 del 30 de septiembre de 2014, proferida por la UGPP).

La presunción de legalidad que ostentan los actos administrativos impone a quien lo enjuicia el deber de señalar de forma clara, adecuada y suficiente los motivos por los que considera que vulnera el ordenamiento jurídico, lo que, a su vez, incide directamente en el derecho de defensa del demandado al fijar el marco dentro del cual debe ejercerlo.

Lo anterior refiere la imposibilidad para el juez de examinar de modo general todo el ordenamiento jurídico para decidir sobre la legalidad o de escudriñar, precisamente, cuál fue el acto administrativo que debió ser demandado o traído al debate probatorio, y justifica la exigencia del requisito procesal que se impone a quien demanda de determinar las partes, los actos y las normas violadas y el concepto de violación. Teniendo en cuenta ello se requiere que con la interposición de las demandas los apoderados cumplan con la carga procesal de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita comprender en qué consiste la acusación que formula, cuáles son los argumentos que le sirven de fundamento a los cargos, y lógicamente, cuál es la autoridad que evidentemente resulta inmiscuida en el supuesto fáctico o jurídico que se quiere probar. 31 Radicación: 20001-23-39-000-2018-00273-01 (0992-21) Demandante: Zaridy Herazo Muñoz De ahí que al juez le está vedado pronunciarse sobre cargos no formulados en la demanda o más allá de las pretensiones presentadas, so pena de vulnerar el debido proceso de la contraparte y el principio de legalidad.

Así lo dejó claro esta Corporación en el siguiente pronunciamiento:38 En el marco del numeral 4.º del artículo 137 del CCA y con observancia de lo fijado en la sentencia C-197 de 1999, el juez contencioso-administrativo no podrá ampliar los cargos que formule la parte demandante ni las pretensiones de anulación, ya que ello excedería las atribuciones del control judicial y quebrantaría el principio de legalidad que debe ser enervado por quien promueve la acción. Ello es aplicable a las acciones de impugnación dentro de las cuales se halla la de simple nulidad, pues aun cuando este medio pueda ser ejercido por cualquier ciudadano, le es exigible plantear los reproches de ilegalidad, de conformidad con el numeral 4.º ídem.

Por su parte, el artículo 170 ejusdem le exige al fallador que la sentencia analice «los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, los argumentos de las partes y las excepciones, con el objeto de resolver todas las peticiones» (resalta la Sala), de manera que la finalidad del pronunciamiento judicial es resolver lo pretendido por el actor, a la luz del concepto de violación que presente y los argumentos de defensa que plantee la parte demandada.

(Negrilla fuera de texto). Lo anterior tiene relación directa con el principio de congruencia39 como delimitante del contenido de la sentencia, pues en virtud de este las decisiones judiciales deben proferirse de acuerdo con los hechos, las pretensiones de la demanda, las razones que las sustentan y las excepciones propuestas y probadas, de modo que exista identidad jurídica entre lo decidido y lo alegado.40 De este modo, la congruencia es un principio y un deber legal que tienen los funcionarios judiciales al emitir sus decisiones, quienes no pueden incurrir en fallos 38 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Radicado: 08001-23- 31-000-2011-00290-01(22691). Actor: Rodrigo Pombo Cajiao. Demandado: Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla. Consejero ponente: Julio Roberto Piza Rodríguez. Bogotá, D. C. 4 de diciembre de 2019. 39 «Artículo 281. Congruencias. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.

No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta». (Resalta la Sala). 40 En igual sentido ver la siguiente providencia: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 3 de noviembre de 2016, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 13001 23 31 000 2001 02023 01. 32 Radicación: 20001-23-39-000-2018-00273-01 (0992-21) Demandante: Zaridy Herazo Muñoz ultrapetita (reconocer un derecho mayor al pedido), extrapetita (otorgar un derecho no pedido o que reclamado se otorgó por razones distintas a las invocadas) y minuspetita41 (cuando se omite el pronunciamiento sobre las pretensiones).42 La congruencia debe ser interna y externa.

La primera se refiere a la consonancia que debe existir entre su parte motiva y resolutiva. La segunda, a que haya concordancia entre la decisión que contiene, lo que se pidió en la demanda, así como con la contestación y las excepciones.43 En suma, el desconocimiento de este principio implica el quebrantamiento del debido proceso de las partes, pues una sentencia emitida sin atender los parámetros antedichos resulta contraria a las formas propias de cada juicio y, de manera particular, desborda la competencia del juez para decidir sobre asuntos respecto de los cuales no se podía pronunciar.44 De todo lo anterior se concluye que de acuerdo con lo solicitado en el libelo demandatorio el trámite impartido a la solicitud probatoria efectuada en el curso de la audiencia inicial (valga decir de forma extemporánea) y el pronunciamiento realizado por el a quo se ajusta al principio de congruencia. 41 Al respeto ver las siguientes sentencias: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala 22 Especial de Revisión, providencia de 7 de abril de 2015, Radicado: 11001- 03-15-000-2013-00358-00 consejero ponente Alberto Yepes Barreiro. 42 Así también se expresó en la providencia que se cita a continuación: sentencia Consejo del Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 16 de agosto de 2002.

Número único de radicación: 76001232400019970434501 (12668), consejero ponente Juan Ángel Palacio Hincapié. 43 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 19 de agosto de 2010. Expediente: 76001233100020000250101 (1146-05). Actor: Milton José Mora Lema. Demandado: Procuraduría General de la Nación. Consejera ponente Bertha Lucía Ramírez de Páez. 44 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Radicación: 08001- 33-33-001-2013-00006-01(REV). Actor: Contraloría General de la República. Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico. Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión. Consejera ponente: Nubia Margoth Peña Garzón. Bogotá, D.C. 15 de noviembre de 2019. En la providencia se citó Sentencia de la Sala Especial de Decisión núm. 22 de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que del 2 de febrero de 2016; sin embargo, no se indicó el radicado. 33 Radicación: 20001-23-39-000-2018-00273-01 (0992-21) Demandante: Zaridy Herazo Muñoz Resta precisar que si el apoderado de la demandante pretendía la sustitución pensional o pensión de sobrevivientes del señor Ramiro Herazo Baena reconocida por una autoridad diferente a la UGPP, lejos de incorporar dicha pretensión a la resolución de este litigio, debió adelantar la actuación administrativa correspondiente ante la respectiva entidad, por medio de la cual hubiera podido emerger un pronunciamiento de la administración susceptible de control judicial.

En resumen, una vez estudiados uno a uno los argumentos esgrimidos en el escrito de apelación, estos no encuentran vocación de prosperidad, por lo que deberá confirmarse la decisión de primera instancia. 2.5. De la condena en costas El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».

Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,37 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.

Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 34 Radicación: 20001-23-39-000-2018-00273-01 (0992-21) Demandante: Zaridy Herazo Muñoz De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas.

En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas en segunda instancia. 3.

Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos, fáctica y jurídicamente, al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala concluye que el acto acusado debe mantener la presunción de legalidad, motivo por el cual es del caso confirmar la sentencia de primera instancia, en cuanto negó las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia del 12 de noviembre de 2020 proferida el Tribunal Administrativo del Cesar, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda en el proceso promovido por la señora Zaridy Herazo Muñoz.

Segundo. Sin condena en costas. 35 Radicación: 20001-23-39-000-2018-00273-01 (0992-21) Demandante: Zaridy Herazo Muñoz En firme esta decisión, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente AVM CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.