CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., doce (12) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Radicación: 19001-23-31-000-2012-00274-01 (55.460) Actor: Elvia Jimena Jamioy Bastidas y otros Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y otro Referencia: Reparación directa Asunto: Sentencia Temas: RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR FALLA EN EL SERVICIO – CONSTRUCCIÓN DE ESCENARIOS Y SERVICIO DE SEGURIDAD EN EVENTOS DEPORTIVOS – No se configuró la falla del servicio alegada.
Corresponde a la Sala resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, a través de la cual se negaron las pretensiones de la demanda. Se demanda el pago de una indemnización por los daños sufridos por un ciudadano y su familia, con ocasión de una riña ocurrida en un encuentro deportivo carente de infraestructura de seguridad y de presencia policial.
SENTENCIA IMPUGNADA 1. Corresponde a la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca el 18 de junio de 2015, mediante la cual se decidió la demanda de reparación directa presentada el 7 de mayo de 20121, por los señores Dayner Olmedo Adrada Ledezma (lesionado), Elvia Jimena Jamioy Bastidas (compañera permanente), quienes actúan en nombre propio y en representación del menor Cristian Camilo Adrada Jamioy (hijo), Luis Olmedo Adrada López (padre), Oneida, Yuly Nereyda, Mirtha, Cielo Ruby, Marly Umene, Emma Rocío Adrada Ledesma (hermanos) contra la Nación – Ministerio de Defensa– Policía Nacional y el municipio de Patía, Cauca, por los daños causados al primero de los nombrados en una riña producida el 21 de marzo de 2010, en un encuentro deportivo en el municipio de Patía. 2.
La sentencia antes referida decidió la demanda cuyas pretensiones, principales hechos y fundamentos de derecho son los siguientes: 1 Folio 62 c. 1. Radicación: 19001-23-31-000-2012-00274-01 (55460) Actor: Elvia Jimena Jamioy Bastidas y otros Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y otro Referencia: Reparación directa 2 Pretensiones 3.
Solicitaron condenar solidariamente a las entidades demandadas al pago por perjuicios materiales, en la suma de doscientos noventa y ocho millones cuatrocientos sesenta y nueve mil quinientos cincuenta y seis mil pesos M/Cte. ($298’469.556) o lo que resultara probado en el proceso; por perjuicios morales, pidieron el pago de cien (100) SMLMV para cada uno de los demandantes; asimismo, deprecaron esa misma suma para cada actor por concepto de “alteración a las condiciones de existencia”2.
Hechos 4. En síntesis, se expuso que la alcaldía municipal de Patía organizó un campeonato intermunicipal de fútbol que se llevaría a cabo durante los meses de febrero y abril de 2010, con la participación de equipos de los municipios cercanos. 5. El 21 de marzo de 2010, en momentos en que se desarrollaba uno de los encuentros deportivos del certamen, en el cual figuraba como arquero suplente el señor Dayner Olmedo Adrada Ledezma, se generó un altercado entre el juez del certamen y un jugador, hecho que provocó una riña y, dada la ausencia de una barrera o malla que separara al público de los deportistas y jurados, un asistente agredió por la espalda al citado señor y le generó graves lesiones. 6.
Como consecuencia, el señor Adrada Ledezma fue transportado de urgencias al Hospital de El Bordo y luego remitido al Hospital San José de Popayán. Tras su recuperación hospitalaria, que comprendió incluso un estado de coma, el citado ciudadano padece episodios de epilepsia y amnesia, que alteran su vida e inciden en su desarrollo laboral, en tanto le impiden ejecutar tareas habituales, situándolo en una condición de práctica invalidez3.
Fundamentos de Derecho 7. Los demandantes afirmaron que la responsabilidad del municipio y de la institución policial demandada resultaba comprometida, a título de falla del servicio, en consideración a que tenían a su cargo la prestación del servicio de seguridad y de protección de la vida, salud e integridad personal de los asistentes y jugadores, pues no impidieron que le causaran graves lesiones al señor Adrada Ledezma.
Lo anterior, dado que no existían barreras que separan a los aficionados de los deportistas como lo establece la Ley 1356 de 2009, como tampoco dispusieron efectivos policiales para que evitaran conflictos o riñas como las acontecidas en el 2 Folio 49 c. 1. 3 Folio 50 c. 1. Radicación: 19001-23-31-000-2012-00274-01 (55460) Actor: Elvia Jimena Jamioy Bastidas y otros Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y otro Referencia: Reparación directa 3 sub lite, e intervinieran ante alteraciones del orden público como consagra el Decreto 1355 de 1970 y la Ley 1270 de 20094.
La defensa 8. La Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional se opuso a las pretensiones de la demanda, para cuyo efecto propuso las excepciones de hecho de un tercero y de falta de fundamento de imputación. Al respecto, indicó que la situación presentada en la demanda permitía concluir que las lesiones que sufrió el señor Adrada Ledezma fueron causadas por una persona desconocida que no pertenecía a la institución policial, lo cual evidenciaba la ajenidad de la institución respecto del resultado y, por ende, la ausencia de su responsabilidad patrimonial5. 9.
El municipio de Patía guardó silencio. Alegatos de parte y concepto del Ministerio Público 10. Surtido el trámite probatorio 6, el municipio demandado insistió en las excepciones propuestas y esgrimió como fundamento de ausencia de responsabilidad la falta de legitimación en la causa por pasiva, en atención a la falta de prueba de un sustento de imputación del daño7. 11.
La parte demandante manifestó que la prueba recaudada evidenciaba la falta de implementación de medidas de seguridad por parte del municipio demandado y la relación causal directa de esa falla con las lesiones que sufrió el señor Adrada Ledezma durante el encuentro deportivo del 22 de marzo de 20108. La decisión recurrida 12. Mediante sentencia proferida el 18 de junio de 2015, el Tribunal Administrativo del Cauca negó las pretensiones de la demanda, en consideración a que estimó no probada la falla en el servicio de seguridad que los demandantes imputaron al Estado.
Afirmó que, aun cuando se hallaba acreditada la realización del encuentro deportivo en el marco de un certamen organizado por la alcaldía 4 Folios 51 a 53 c. 1. 5 Folios 74 a 78 c. 1. 6 El a quo tuvo como prueba las documentales aportadas por la parte demandante (registros civiles de nacimiento, reglamento del torneo del “Campeonato Intermunicipal de Fútbol de Patía”, contrato de prestación de servicios de organización y coordinación de actividades deportivas) y, a petición de la parte demandante, se ordenaron y recibieron las historias clínicas procedentes del Hospital del Bordo, del Hospital San José de Popayán y de la Clínica La Estancia, a la Fiscalía General de la Nación para que enviara el expediente penal por los hechos acaecidos, al municipio demandado para que allegara el “acta de Comisión Local de Seguridad, Comodidad y Convivencia de Fútbol”, asimismo, ordenó la evaluación del lesionado por la Junta Regional de Calificación de Invalidez y, así también, la recepción de las declaraciones de Mario Domínguez Castillo, Danilo Narváez, Hernán Trejos Santacruz, Nelson Trejos y Carlos Zemanate (folios 102 y 104 c. 1). 7 Folios 109 a 114 c. 1. 8 Folios 117 a 119 c. 1.
Radicación: 19001-23-31-000-2012-00274-01 (55460) Actor: Elvia Jimena Jamioy Bastidas y otros Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y otro Referencia: Reparación directa 4 municipal de Patía, así como la presencia de la víctima en el evento, no eran claras las circunstancias de desenvolvimiento causal y de ocurrencia del daño, toda vez que los testigos, única fuente de información del suceso, no coincidían en asuntos mínimos como la presencia de uniformados, el sujeto causante de lesiones o el desenlace de los hechos y, en su lugar, sólo convergían al señalar que el lesionado se hizo parte de una reyerta y fue herido por un desconocido, todo lo cual hacía imposible estructurar una falla del servicio frente a las demandadas9.
EL RECURSO INTERPUESTO 13. La parte demandante apeló el fallo de instancia y solicitó su revocatoria, con fundamento en una supuesta indebida apreciación probatoria por parte del tribunal. Según dijo, los testimonios recaudados, lejos de ser contradictorios, coincidían en aspectos puntuales demostrativos de la falla en el servicio de seguridad, pues, de un lado, indicaban que no existía un lugar para los deportistas distante de los aficionados, como tampoco barreras que los separaran y, de otro, que, si bien hubo presencia policial, fue posterior al suceso de las lesiones, situaciones que permitían inferir la falla del servicio por parte de las demandadas y, por ende, su responsabilidad patrimonial10.
Alegatos de conclusión en segunda instancia 14. La Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional manifestó estarse a los argumentos esbozados en la contestación de la demanda11. 15. La parte demandante reiteró íntegramente lo indicado en el recurso de apelación12. 16. El Ministerio Público solicitó la confirmación de la sentencia de instancia, teniendo en cuenta la ausencia de prueba de las imputaciones formuladas, pues las apreciaciones de los testimonios no eran más que especulaciones contradictorias y ni siquiera había claridad sobre las circunstancias en las que se produjeron las lesiones al actor, en tanto su historia clínica reportaba atención por urgencias el 21 de marzo de 2010, pero los testigos y demás pruebas señalaban el suceso del día siguiente como génesis del daño13.
C O N S I D E R A C I O N E S 9 Folios 127 a 137 c. 1. 10 Folios 141 a 148 c. 1. 11 Folios 159 a 163 c. 1. 12 Folios 170 y 171 c. 1. 13 Folios 172 a 180 c. 1. Radicación: 19001-23-31-000-2012-00274-01 (55460) Actor: Elvia Jimena Jamioy Bastidas y otros Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y otro Referencia: Reparación directa 5 17.
Sin que se observe causal de nulidad o vicio que impida dictar sentencia, procede la Sala a resolver el recurso de apelación formulado. El objeto del recurso 18. La apelación se funda en la supuesta indebida apreciación probatoria del a quo que estimó ausente la responsabilidad de las personas de derecho público demandadas; por lo tanto, la Sala analizará los elementos de convicción válidamente recaudados en el proceso y, conforme con lo acreditado, verificará si existió la supuesta falla en el servicio que el apelante asegura haberse estructurado por falta de infraestructura de seguridad y ausencia policial en el evento deportivo en el que se produjo el daño que originó el presente litigio.
De la responsabilidad 19. Con fundamento en el artículo 90 de la Constitución Política14, para que se active la responsabilidad patrimonial del Estado resulta necesaria la demostración de un daño que revista la connotación de injusto o antijurídico y que el mismo le sea jurídicamente imputable al Estado, a través de alguno de los títulos de imputación que la jurisprudencia ha identificado para tal propósito, sin que su señalamiento sea un requisito de la responsabilidad. 20.
El Estado requiere de sus órganos para concretar los fines que lo justifican y, asimismo, demanda de agentes investidos de autoridad, bien sea administrativa, jurisdiccional o legislativa, para que ejecuten las actividades que tales fines requieren en los términos dispuestos en la Constitución y la ley. Sin embargo, la actividad estatal, a través de sus agentes, no siempre goza de ejecución perfecta y ajustada al ordenamiento jurídico y, en ocasiones, producto de una acción tardía, errada, defectuosa o simplemente, de una inacción, causa daños antijurídicos que las personas no están llamadas a soportar, pues supone el distanciamiento de las normas vigentes. 21.
En estos escenarios, la jurisprudencia ha definido que el factor de atribución de responsabilidad que permite al perjudicado reclamar el resarcimiento del daño padecido es la falla en el servicio, de ahí que sea considerado desde antaño el título de imputación de responsabilidad por excelencia, por cuanto permite al juez administrativo identificar y exponer los defectos en los que incurre el Estado, con miras a que sean corregidos en el marco de un sistema democrático de división tripartita del poder estatal, sin perjuicio de la imposición del deber de indemnizar los daños causados. 14 Según el cual “el Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas”.
Radicación: 19001-23-31-000-2012-00274-01 (55460) Actor: Elvia Jimena Jamioy Bastidas y otros Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y otro Referencia: Reparación directa 6 22. En esta línea, para que se active la responsabilidad estatal por falla en el servicio, resulta necesaria la presencia de dos presupuestos: la existencia de un daño y la verificación de que su fuente corresponde a una desatención a un deber establecido en el ordenamiento jurídico por parte de una persona de derecho público (análisis de imputación).
Así, pasa la Sala a estudiar la configuración de estos dos presupuestos en el caso concreto. Lo probado 23. De acuerdo con los elementos de convicción recaudados en el trámite de instancia, se tienen por acreditados los siguientes hechos: 24. El 21 de marzo de 2010, el señor Dayner Olmedo Adrada Ledezma fue atendido en el servicio de urgencias del Hospital de El Bordo S.A.E.S.P., sin que se cuente con detalles adicionales sobre la atención, conforme lo indicó el oficio allegado por el ente hospitalario, cuyo tenor es el siguiente (se transcribe literal): “En atención al oficio de la referencia, me permito informar que se ordenó búsqueda de la historia clínica del señor DAYNER OLMEDO ADRADA LEDEZMA identificado con cédula (…) en donde no se encontró registro de historia clínica del señor Adrada.
Sin embargo, se tiene registro del software de facturación (CADUCEOS), de atención en la fecha 21 de marzo de 2010, según factura No HB1438646, con diagnóstico S069 – traumatismo intracraneal, no especificado, atendido por el médico (…)”15. 25. Sin perjuicio de lo anterior16, según la historia clínica remitida por el Hospital Universitario de San José S.A.E.S.P., el citado señor fue recibido por remisión del Hospital de El Bordo, en sala urgencias, el 21 de marzo de 2010 y, según la epicrisis, recibió la siguiente atención (se transcribe literal): “IDENTIFICACIÓN DEL USUARIO Nombres y Apellidos: Dayner Omedo Adrada (…) APLICACIÓN DE EPICRISIS DATOS DE INGRESO SERVICIO: URGENCIAS FECHA Y HORA: 21-III-2010 HORA (formato 24 horas): 20:00 DATOS DE EGRESO SERVICIO QUIRÚRGICOS FECHA Y HORA 29-III-2010 HORA (formato 24 horas): 16:00 DIAGNÓSTICO DE INGRESO PRESUNTIVOS CONFIRMADOS Y RELACIONADOS 15 Folio 104 c. 2. 16 Si bien se allegaron los registros médicos que mantenía la Clínica La Estancia S.A. del señor Adrada Ledezma (Folios 94 a 103 c. 2), lo cierto es que refieren atenciones por urgencias en fechas posteriores a la del suceso y por afectaciones urológicas diferentes a las que son objeto de estudio.
Radicación: 19001-23-31-000-2012-00274-01 (55460) Actor: Elvia Jimena Jamioy Bastidas y otros Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y otro Referencia: Reparación directa 7 T.C.E. Severo 5099 Trauma facial 5099 DIAGNÓSTICOS DE EGRESO PRINCIPALMENTE Y RELACIONADOS CONFIRMADOS T.C.E. Severo 5099 Trauma facial 5099 DATOS CLÍNICOS DEL INGRESO Paciente luego de un partido de fútbol fue agredido con objeto contundente a nivel de la cabeza.
Presentando cefalea disfunción neurológica con (ilegible), es remitido del nivel I hemodinámicamente estable con edema (ilegible) y Glasgow 10/15. Valorado por neurocirugía con TAC craneal que muestra hematoma intracraneal derecho con efecto de masa y fractura ósea con signos de edema. Se programa para craneotomía Enfermedad actual: MC: ‘le pegaron con una hebilla’ paciente quien hace tres horas sufre TCE con hebilla de correa en región temporal derecha posterior pérdida del conocimiento ingresa al H del Bordo posterior deterioro neurológico + vómito por lo que fue remitido como urgencia vital.
EXAMEN FÍSICO ESTADO GENERAL DEL PACIENTE: mal estado general (…) DIAGNÓSTICOS: TCE MODERADO”17 “Pte remitido del H. del Bordo con DX 1 TCE leve 2. Trauma de cráneo temporal derecho EA: paciente quien sufrió trauma contundente en cráneo con herida en región temporal derecho con exposición de tabla ósea, pérdida de conocimiento, consulta a nivel 1 del Bordo lo valoran y lo deciden remitir a esa institución, ingresa al servicio en (ilegible) Glasgow 10/15 y hemiplejía izquierda, valorado por neurología con tac cerebral simple se evidencia hematoma intracraneal con compresión del ventrículo y desviación de la línea media y fx ósea deprimida temporo occipital se lleva a cirugía se realiza esquirectomía + drenaje de hematoma intercraneal + injerto dorsal, sin complicaciones, se traslada a (ilegible) para (ilegible)”18. 26.
En relación con las condiciones modales del suceso, los testimonios rendidos ante el a quo por los señores Daniel Narváez, Hernán Trejos Santacruz y Carlos Zemanate, así como la certificación del 19 de junio de 2010, emitida por el coordinador de Deportes del municipio de Patía19, indican que el 21 de marzo de 2010, se estaba desarrollando la final futbolística entre los equipos “la brasa” y “el bordo”, en el estadio municipal de El Bordo, en el marco del Campeonato Intermunicipal de Fútbol de Patía, organizado por el dicho municipio20, en el referido encuentro participaban los mencionados testigos y el señor Adrada Ledezma, unos 17 Folio 43 c. 2. 18 Folio 36 c. 2. 19 Folio 21 c. 1. 20 Folios 15 a 20 c. 1.
Radicación: 19001-23-31-000-2012-00274-01 (55460) Actor: Elvia Jimena Jamioy Bastidas y otros Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y otro Referencia: Reparación directa 8 en condición de jugadores titulares y otros como suplentes, como el caso del señor Adrada Ledezma. 27. De acuerdo con las declaraciones recaudadas, durante el desarrollo del cotejo deportivo se generó un altercado entre algunos jugadores y uno de los jueces por una situación propia del compromiso; el impase, señalaron los declarantes, no se agotó en el escenario deportivo, pues trascendió a las agresiones físicas entre deportistas y fueron inmediatamente secundadas por la intervención de los espectadores que se hallaban junto a la cancha presenciando el encuentro. 28.
Según coinciden los deponentes, para el momento de la reyerta, el señor Adrada Ledezma se levantó de las gradas donde compartía espacio con los espectadores, se dirigió a encarar a sus rivales y, en ese momento, fue golpeado por la espalda con una hebilla en su cabeza por un sujeto desconocido que huyó del lugar de los hechos. 29. Sobre el particular, el señor Nelson Gerardo Trejo Santacruz, quien era uno de los jugadores del partido, manifestó: “estábamos jugando un partido entre la selección LA BRASA versus la selección de EL BORDO, cuando estábamos finalizando el segundo tiempo, y debido a un mal arbitraje, el compañero de nosotros WILSON ORTEGA conocido acá en el municipio como CACHAMA, como una falta en el terreno de juego y el juez de línea no la pitó, entró el compañero WILSON ORTEGA a reclamarle, se hizo un alboroto, una montonera, una pelotera; el mismo juez de línea le pegó con un banderín, ahí fue donde los aficionados de acá de Balboa, que nos fueron a acompañar, ingresaron al terreno de juego para ayudar a defender al señor WILSON ORTEGA y ahí estaba también el compañero DAYNER; en esos instantes entra un aficionado de allá de El Bordo, ocasionándole un hebillazo de correa en la cabeza al compañero DAYNER, donde el cae inmediatamente al piso quedando inconsciente (…) pues como ya lo dije inicialmente, estábamos jugando y hubo un mal entendido entre los jugadores, y se empezó la discusión entre los equipos, pero como habían borrachos se metieron, a la hora de la verdad DAYNER se hizo a un lado, pero vino un niche y le pegó con la hebilla de la correa a DAYNER y él se desplomó inmediatamente, las lesiones se produjeron en la cabeza de DAYNER”21. 30.
Asimismo, otro de los jugadores, Eduar Hernán Trejo Santacruz, afirmó: “yo ese día estaba jugando y cuando hubo un alboroto, una pelea entre jugadores, y a la hora de la verdad se metieron personas a la cancha que no tenían nada que ver ahí, unos estaban ebrios no tenían nada que ver ahí en la cancha, incluso no había policía ni de ley para auxiliar a los jugadores.
Después al seguir el problema, un muchacho de allá del El Bordo cogió descuidado a DAYNER y le pegó con la correa, más 21 Folio 154 c. 1. Radicación: 19001-23-31-000-2012-00274-01 (55460) Actor: Elvia Jimena Jamioy Bastidas y otros Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y otro Referencia: Reparación directa 9 exactamente le dio en la cabeza con la hebilla de la correa y DAYNER se desplomó de una vez y siempre era alto de donde el cayó y quedó inconsciente y ahí se mermó un poco la pelea (…) el señor que agredió a DAYNER una vez lo agredió, se saltó la tapia de una y se voló, nadie lo pudo coger”22. 31.
A su turno, el señor Carlos Octavio Zemanate dijo: “(…) pues yo lo único que sé, es que nosotros estábamos jugando y se detuvo el partido porque hubo un pleito, hubo agresión de las barras, y al momentito miramos a DAYNER tirado en el piso y estaba reventada la cabeza (…) nosotros miramos fue que le pegaron con una correa en la cabeza, y el man que le pegó salió a correr, más no miré nada porque el técnico nos hizo a un lado para que no nos fueran a pegar a nosotros”23. 32.
Como se observa, los relatos de los testigos presenciales de los hechos coinciden al manifestar que para el momento del encuentro deportivo, en el estadio de fútbol no había camerinos o espacios para la ubicación de los deportistas suplentes, tampoco había barreras que separaran a los espectadores del campo de juego y los deportistas para evitar desmanes entre unos y otros, además, el certamen tampoco contaba con la presencia de efectivos de la Policía Nacional que impidieran desórdenes públicos. 33.
Al respecto, otro de los testigos, el señor Eduar Hernán Trejo Santacruz, indicó: “A los jugadores nos ubicaban en las gradas de la cancha, al campo libre, ahí teníamos todo nosotros; pues no había camerino (…) no, no existía sitio especial para los jugadores, eso era revuelto con los aficionados con suplentes (…) PREGUNTADO: Manifieste si en el campeonato de fútbol celebrado en el año 2010 en Patía Cauca, los organizadores del mismo ofrecieron algunas medidas de seguridad a los integrantes de los equipos de fútbol, en el desarrollo de los cotejos futboleros en el estado.
CONTESTÓ: pues ellos si prometieron que garantizaban la seguridad, pero a la hora de la verdad no había seguridad, no había policía. PREGUNTADO: Sírvase manifestar al despacho, si se había solicitado algún tipo de protección para los jugadores durante los encuentros de fútbol, en el campeonato de fútbol del año 2010, organizado por el municipio de Patía Cauca.
CONTESTÓ: No, no había ningún tipo de protección (…) no, no hubo presencia de la Policía Nacional, ni el día de la agresión a DAYNER, ni en los partidos anteriores”24. 34. Finalmente, respecto de las medidas de seguridad del escenario deportivo, el señor Nelson Gerardo Trejo Santacruz indicó: 22 Folio150 c. 1. 23 Folio 158 c. 1. 24 Folio 152 c. 1.
Radicación: 19001-23-31-000-2012-00274-01 (55460) Actor: Elvia Jimena Jamioy Bastidas y otros Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y otro Referencia: Reparación directa 10 “A los jugadores nos ubican en la gradería de la cancha, no existía siquiera una malla de protección que separara la gradería en la que estaban los aficionados o hinchas y la cancha.
PREGUNTADO: manifieste a este despacho, si durante el desarrollo de los partidos de fútbol de los equipos en contienda, en el estado de Patía Cauca, los jugadores de la banca tenían algún sitio especial para su ubicación y si este estaba separado de los aficionados. CONTESTÓ: no, ellos estaban ubicados en la misma gradería donde se encontraba el público que asistía a mirar los partidos de fútbol (…) PREGUNTADO: manifieste si en el campeonato de fútbol celebrado en el año 2010 en Patía Cauca, los organizadores del mismo, ofrecieron algunas medidas de seguridad a los integrantes de los equipos de fútbol, en el desarrollo de los cotejos futboleros en el estadio CONTESTÓ: no, no había ninguna lase de medidas de seguridad para los integrantes de los equipos de fútbol (…) los organizadores cuando hicieron la invitación manifestaron que se contaría con la seguridad de la Fuerza Pública, pero a la hora del campeonato en ningún partido hubo protección para los jugadores o presencia de la Policía Nacional”25.
Caso concreto 35. Concretada la existencia del daño con la historia clínica del Hospital Universitario de San José S.A.E.S.P. y las declaraciones de los testigos de los hechos antes referidos, aspecto sobre el cual no hay ninguna discusión, aborda la Sala el estudio correspondiente a la imputación del mismo contra la Administración pública demandada. 36.
Así, pues, el punto de la discusión que plantea el recurso de apelación formulado por la parte actora gira en torno en determinar si el resultado lesivo que padeció el señor Adrada Ledezma proviene de la supuesta desatención de los deberes normativos que deben cumplir: (i) el municipio de Patía, en relación con la infraestructura de seguridad de los escenarios deportivos, y (ii) de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, en relación con la protección de la vida, integridad y salud de las personas, en las labores de prevención y control de desmanes en este tipo de eventos deportivos. 37.
Pues bien, de acuerdo con el artículo 2 constitucional uno de los fines del Estado colombiano es “asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo”, de ahí que todas las instituciones públicas se hallen “instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”, a través de las actuaciones que consideren necesarias y con fundamento en las facultades que la Constitución y la ley les otorga. 25 Folio 155 c. 1.
Radicación: 19001-23-31-000-2012-00274-01 (55460) Actor: Elvia Jimena Jamioy Bastidas y otros Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y otro Referencia: Reparación directa 11 38. Asimismo, de acuerdo con el artículo 218 Superior, la Policía Nacional es un “cuerpo armado de naturaleza civil, a cargo de la Nación, cuyo fin primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz” y, los municipios, como unidades fundamentales de la división político- administrativa, tienen a su cargo, entre otros, “la conservación del orden público” en su territorio, a través de las operaciones administrativas que considere pertinentes y, además, con la impartición de órdenes al órgano policial (artículo 315, numeral 2), funciones que, en todo caso, están gobernadas por el deber de protección de las personas y bienes contemplado en el citado artículo 2 de la Constitución. 39.
En relación con las medidas de infraestructura de seguridad de los escenarios para el fútbol, la Ley 1270 de 200926, en su artículo 1°, dispuso a la Comisión Nacional para la Seguridad, Comodidad y Convivencia en el Fútbol como órgano a cargo de su definición, la cual adoptó el Protocolo para la Seguridad, Comodidad y Convivencia en el Fútbol, marco regulatorio general que fijaba las condiciones mínimas para los escenarios deportivos y las que debían ser adoptadas por las comisiones locales de convivencia en el fútbol, como órganos competentes a nivel municipal y distrital en la materia, conforme el artículo 7 ibídem.
En este Protocolo, se fijan los requerimientos técnicos de seguridad y comodidad en los estadios, entre los cuales se hallan la disposición de camerinos, tribunas, mallas de separación, tal como lo señalaron los demandantes en el escrito genitor. 40. Sin embargo, el referido marco normativo, únicamente, tiene como ámbito de aplicación “aquellos escenarios deportivos donde se jueguen partidos de Campeonato de las Categorías A y B organizados por la Dimayor” y la “organización y desarrollo de todos los torneos organizados por la Federación Colombiana de Fútbol y la División Mayor del Fútbol Colombiano”, como lo dispone el mismo protocolo en su justificación y en el artículo 3.26. 41.
Ahora bien, de los medios probatorios recaudados se evidencia que el encuentro futbolístico del 21 de marzo de 2010 tuvo lugar en el marco del “campeonato intermunicipal de fútbol – torneo alcaldía municipal de Patía 2008 – 2011”, certamen que no estuvo organizado por la Federación Colombiana de Fútbol o la División Mayor del Fútbol Colombiano, ni tampoco comprendía equipos de la categoría A o B del fútbol competitivo; de hecho, lejos de ser un certamen formal, se planeó y estructuró como un espacio para la “recreación y aprovechamiento del tiempo libre (…) de integración deportiva con los municipios del departamento del Cauca”27. 26 “Por la cual se crea la Comisión Nacional para la Seguridad, Comodidad y Convivencia en el Fútbol y se dictan otras disposiciones”. 27 Folio 15 c. 1.
Radicación: 19001-23-31-000-2012-00274-01 (55460) Actor: Elvia Jimena Jamioy Bastidas y otros Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y otro Referencia: Reparación directa 12 42. De modo que los requerimientos de infraestructura de seguridad de los estadios que contiene el Protocolo para la Seguridad, Comodidad y Convivencia en el Fútbol no resultaban exigibles para el municipio de Patía en la organización del certamen recreativo que realizó y, en este sentido, no existía para el ente territorial demandado la obligación de disponer de zonas para suplentes, mallas de separación de aficionados, camerinos, etc., de modo que la ausencia de estos elementos en el estadio de El Bordo no comportó una desatención legal o reglamentaria; además, no puede perderse de vista el carácter recreativo, de integración deportiva y de fomento de la práctica deportiva que tuvo el certamen impedía prever ni mucho menos tener por cierto algún tipo de riesgo de confrontación violenta entre los equipos amateurs o de sus aficionados que ameritara una adecuación estructural del espacio deportivo o la adopción de especiales medidas de seguridad, amén de que previo a los cotejos deportivos no se habían presentado situaciones amenazantes como lo indican los testigos directos del hecho en sus injuriadas. 43.
Así, en atención a la ausencia de una obligación legal o reglamentaria de disposición de infraestructura de seguridad para estadios que conminara al municipio de Patía a asegurar su cumplimiento y, además, a la falta de una condición objetiva de amenaza o peligro de ocurrencia del daño acaecido (en tanto se trataba de encuentros deportivos), no hay fundamento alguno para establecer una relación causal entre las lesiones sufridas por el señor Adrada Ledezma y la supuesta desatención de algún deber normativo a cargo del citado municipio frente a las medidas de protección y seguridad de deportistas aficionados. 44.
Ahora, en relación con los deberes de presencia policial y medidas de protección en encuentros futbolísticos, aun cuando el Protocolo para la Seguridad, Comodidad y Convivencia en el Fútbol es un parámetro normativo que regula este aspecto, como se dijo, no es aplicable al asunto en estudio, por razón de su ámbito de aplicación a encuentros deportivos profesionales; no obstante, de acuerdo con la demanda, dicho cargo comprende también la violación de las obligaciones concretas de seguridad para eventos deportivos establecidas en el Decreto 3888 de 2007, “por el cual se adopta el Plan Nacional de Emergencia y Contingencia para Eventos de Afluencia Masiva de Público y se conforma la Comisión Nacional Asesora de Programas Masivos y se dictan otras disposiciones” y el Decreto 1355 de 1970, por el cual “por el cual se dictan normas sobre Policía”. 45.
De conformidad con el artículo 7 del Decreto 3888 de 2007, ante la realización de eventos deportivos, los alcaldes municipales o distritales o sus secretarios de gobierno o interior deben organizar Puestos de Mando Unificados que coordinen y definan las medidas necesarias relativas a la seguridad del público, riesgos del evento y adversidades del escenario; sin embargo, esta normativa, en Radicación: 19001-23-31-000-2012-00274-01 (55460) Actor: Elvia Jimena Jamioy Bastidas y otros Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y otro Referencia: Reparación directa 13 la cual se apoya el apelante como fundamento de su recurso, no es aplicable al asunto analizado, toda vez que el “campeonato intermunicipal de fútbol – torneo alcaldía municipal de Patía 2008 – 2011”, en el cual se desarrolló el partido de fútbol de ocurrencia de los hechos, no fue concebido como un escenario de congregación de público para la exhibición deportiva, sino como un espacio de participación recreativa, de integración, esparcimiento y aprovechamiento del tiempo libre de los habitantes de Patía y los municipios aledaños, tal como lo demuestra su reglamento, de ahí que no resulte aplicable dicho marco normativo, pues no satisfacía la exigencia de aplicación relativa a que el evento representara una “congregación planeada superior a mil (1000) personas, reunidas en un lugar con la capacidad o infraestructura en su propósito, tiempo, contenido y condiciones de ingreso y salida, bajo la responsabilidad de una organización con el control y soporte necesario para su realización y bajo el permiso y supervisión de entidades u organismos con jurisdicción sobre ella”, como lo exige el artículo 6 ibidem. 46.
Ahora, de acuerdo con el artículo 133 del Decreto 1355 de 1970 “corresponde a la policía asegurar el orden en los espectáculos”, entendidos estos como “la función o representación que se celebra en teatro, circo, estadio, plaza, salón o en cualquier otro edificio o lugar en que se congrega la gente para presenciarlo u oírlo” (artículo 134 ibidem). 47.
No obstante, tal como se advirtió, el “campeonato intermunicipal de fútbol – torneo alcaldía municipal de Patía 2008 – 2011” en el cual se desarrolló el partido de fútbol de ocurrencia de los hechos, no tuvo la calidad de espectáculo, ni estaba destinado como un escenario de congregación de público para la exhibición deportiva; su objetivo estuvo bien definido desde el inicio de las justas deportivas, como un espacio para la “recreación y aprovechamiento del tiempo libre (…) de integración deportiva con los municipios del departamento del Cauca”28.
En efecto, tal como lo evidencia el reglamento de este, estaba concebido como un espacio de esparcimiento, recreación y aprovechamiento del tiempo libre de los habitantes de Patía y los municipios aledaños, razón por la que, al no ser un espectáculo, como lo comprendía la parte apelante, no era obligatoria la presencia previa y permanente de la Policía Nacional en el lugar de los hechos. 48.
La Sala, por tanto, no desconoce que, conforme con el artículo 218 constitucional en armonía con los entonces vigentes artículos 1 y 2 del Decreto 1355 de 1970, la Policía Nacional en ejercicio de la función administrativa está en el deber de garantizar la seguridad de los ciudadanos, conservar el orden público y asegurar la tranquilidad, salubridad y moralidad públicas; sin embargo, el rango de estas obligaciones no es absoluto e ilimitado, ya que no es posible exigir del Estado que el órgano policial disponga de tantos efectivos como encuentros deportivos recreativos puedan tener lugar, no solo porque representaría una obligación 28 Folio 15 c. 1.
Radicación: 19001-23-31-000-2012-00274-01 (55460) Actor: Elvia Jimena Jamioy Bastidas y otros Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y otro Referencia: Reparación directa 14 materialmente imposible de satisfacer y, porque, ello vaciaría las normas de debido comportamiento que el ordenamiento jurídico establece para la sana convivencia social y cada uno de los ciudadanos, de ahí que la ausencia de policiales en el encuentro recreativo y deportivo del 21 de marzo de 2010 no comporta una desatención legal de la cual se pueda predicar una falla en el servicio a cargo del órgano policial, menos aun cuando no hay evidencia de que previo a los hechos se hubieran presentado desmanes como los causantes de daños, según lo indican los testimonios de los jugadores que se hallaban el día de los hechos. 49.
En ese sentido, cabe considerar que, a pesar de que constituye deber del Estado brindar protección a todas las personas residentes en el país, no le son imputables todos los daños a la vida o a los bienes de las personas, en tanto las obligaciones del Estado son relativas, pues situaciones temporales, presupuestales o de orden legal, imponen limitaciones a las capacidades que en cada caso concreto se establezcan, atendiendo entre otras premisas, a que “nadie está obligado a lo imposible”29. 50.
Respecto de la relatividad indicada, esta Corporación ha precisado que, “No es el Estado un asegurador general, obligado a reparar todo daño, en toda circunstancia, pues la Administración de Justicia, debe observar la ley sustantiva, consultar la jurisprudencia e inspirarse en la equidad, para aplicar los principios de derecho y fundamentar las decisiones en las diversas tesis sobre los cuales se edifica y sirve de razón a la imputación del deber reparador.
Así en el caso presente la relatividad del servicio debe entenderse en cuanto no era exorbitante disponer, porque existían elementos materiales y humanos para una misión debida. Se ha dicho que al Estado se le deben exigir los medios que corresponden a su realidad, haciendo caso omiso de las utopías de la concepción ideal del Estado perfecto, omnipotente y omnipresente.
A esto se ha llamado la teoría de la relatividad del servicio, a fin de no pedir más de lo posible, pero con la misma lógica debe concluirse que el Estado debe hacer todo cuanto está a su alcance”30. 51. Bajo estas condiciones, es claro que ninguno de los dos cargos sustantivos de la supuesta falla en el servicio que se señala en la apelación puede prosperar, de un lado, porque no existía un deber legal que obligara al municipio de Patía a adecuar la infraestructura del estadio de El Bordo con barreras de separación de aficionados o lugares especiales para los participantes del evento y tampoco yacía la obligación para la Policía Nacional de hacer presencia el día de los hechos, pues el “campeonato intermunicipal de fútbol – torneo alcaldía municipal de Patía 2008 – 2011” fue concebido como un espacio recreativo y de esparcimiento y no como un espectáculo deportivo de confrontación de equipos profesionales o 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de septiembre 11 de 1997, exp. 11764. 30 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 15 de febrero de 1996, expediente 9.940.
Radicación: 19001-23-31-000-2012-00274-01 (55460) Actor: Elvia Jimena Jamioy Bastidas y otros Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y otro Referencia: Reparación directa 15 semiprofesionales que ameritara la disposición de ese tipo de medidas, conforme se explicó atrás. 52. En estas condiciones de ausencia de un criterio de imputación de responsabilidad, se impone confirmar la sentencia del 18 de junio de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca.
Costas 53. Como no se observa en este caso temeridad o mala fe en el actuar de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del C.C.A., subrogado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998. IV. PARTE RESOLUTIVA 54. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 18 de junio de 2015, por el Tribunal Administrativo del Cauca.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Radicación: 19001-23-31-000-2012-00274-01 (55460) Actor: Elvia Jimena Jamioy Bastidas y otros Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y otro Referencia: Reparación directa 16 Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
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