Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero Ponente: CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Bogotá, D.C., cuatro (4) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 05001 23 31 000 2012 00456 01 Demandante: La Previsora S.A. compañía de seguros Demandado: Contraloría General de Medellín y otro Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Prescripción de la acción derivada del contrato de seguro Decisión: Confirma la decisión de primera instancia que declaró la nulidad de los actos acusados.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por la Contraloría General de Medellín y por el municipio de Medellín en contra de la sentencia proferida el 11 de septiembre de 2015 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Descongestión, que accedió a las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda La Previsora S.A. actuando por conducto de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto por el artículo 85 del Decreto 01 del 2 de enero de 19841, interpuso demanda en contra de la Contraloría General de Medellín y el municipio de Medellín, para ello formuló las siguientes pretensiones2: “[…] Que se declare nulo el titulo ejecutivo complejo de condena, proferido en el proceso fiscal radicado 028-2007, el acto jurídico complejo compuesto por: 1.

Auto nro. 029 de 2011, por el cual se resuelve un recurso de apelación, es nulo por violación al principio de legalidad, falsa motivación y por abuso de poder. 2. Que se declare nulo el Auto nro. 299 de 1/08/2011, por el cual se resuelve un recurso de reposición dentro del proceso, en tanto el mismo tiene interpretación errada de la normatividad relacionada con el contrato de seguro. 3.

Que se declare la nulidad del Fallo con Responsabilidad Fiscal Nro. 095 de 22/03/2011, en tanto el mismo es nulo por desviación de poder por parte del ente de control, interpretación errada de la normatividad, el contrato de seguros y las pruebas obrantes en el expediente. 1 Por la cual se expide el Código Contencioso Administrativo. 2 Visto en el índice 33 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 05001 23 31 000 2012 00456 00.

Radicado: 05001 23 31 000 2012 00456 01 Demandante: La Previsora S.A. compañía de seguros Demandado: Contraloría General de Medellín y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 4. Que se envíe copia de la sentencia al agente del Ministerio Público a quien competa ejercer la vigilancia del Departamento de Antioquia – Contraloría General de Antioquia, y/o Contraloría General de Antioquia (sic), con el fin de que de estricto cumplimiento al mandato contenido en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo. 5.

Que se dé cumplimiento a la sentencia respectiva, en los términos de los artículos 176, 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo. 6. Que se condene en costas y agencias en derecho a la CONTRALORÍA GENERAL DE MEDELLÍN Y AL MUNICIPIO DE MEDELLÍN. […]”. (mayúsculas originales) Normas invocadas como infringidas y concepto de violación El demandante consideró que, con la expedición de los actos acusados se vulneraron los artículos 2, 4, 6, 13, 25, 29 y 125 de la Constitución Política; 44 de la Ley 610 de 20003 y 57 del Código de Procedimiento Civil.

Como cargos de violación invocó los siguientes: (i) Ilegalidad del acto jurídico Alegó que se vulneró el principio de legalidad por vincular a la Previsora S.A. al proceso de responsabilidad fiscal, y consideró que se hizo una interpretación jurídica errada de la obligación del tercero civilmente responsable, sin tener en cuenta las condiciones de aseguramiento pactadas en el contrato de seguro y las de obligatorio cumplimiento establecidas en el Código de Comercio.

(ii) Falsa motivación Aseveró que hubo falsa motivación sobre las circunstancias de hecho y de derecho que justificaron la vinculación de La Previsora al proceso y del acto administrativo que definió su calidad de responsable fiscalmente por afianzar la conducta del servidor público. Adujo que la conducta que generó el daño patrimonial no era objeto de afianzamiento bajo el Contrato de Seguro 1010013, pues este corresponde a un riesgo llamado Infidelidad de Riesgo Financiero, el cual no afianza el actuar irregular de los funcionarios, de conformidad con las exclusiones del contrato.

(iii) Abuso de poder Manifestó que, aunque La Previsora S.A. compañía de seguros no ampara los hechos objeto de reproche, en el hipotético evento que lo hiciera tampoco tendría responsabilidad alguna por la configuración a su favor de la prescripción de las acciones derivadas del contrato de seguro, con fundamento en el artículo 1081 del Código de Comercio. 1.2.

Contestación de la demanda 1.2.1. La Contraloría General de Medellín, actuando por conducto de apoderado contestó la demanda en oportunidad y se opuso a las pretensiones4. 3 Por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías. 4 Visto en el índice 33 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 05001 23 31 000 2012 00456 00.

Radicado: 05001 23 31 000 2012 00456 01 Demandante: La Previsora S.A. compañía de seguros Demandado: Contraloría General de Medellín y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Afirmó que, el ente de control actuó en el marco de los deberes constitucionales al buscar el resarcimiento del perjuicio ocasionado al erario por la conducta irregular desplegada por un gestor fiscal adscrito a la empresa Emtelco.

Alegó que, establecido el hecho dañino, se determinó que la conducta del trabajador estaba amparada, entre otros, bajo el Contrato de Seguro 1001013 correspondiente al cubrimiento de infidelidad y riesgos financieros suscrito por EPM con la compañía de seguros La Previsora S.A., vigente desde febrero de 2005 y que la vinculación al proceso de responsabilidad fiscal se hizo de conformidad con lo ordenado por el artículo 44 de la Ley 610 de 2000.

En cuanto al primer cargo, afirmó que no existe ilegalidad alguna para la vinculación al proceso, toda vez que la responsabilidad del garante se ciñó a las condiciones de aseguramiento pactadas y que la conducta que generó el daño fiscal estaba afianzada con dicha póliza. Respecto del segundo cargo, indicó que no hubo error en el llamamiento que se le hizo a La Previsora con base en el contrato de seguro de infidelidad y riesgos financieros, pues el actuar doloso del funcionario de Emtelco generó un daño patrimonial a la empresa, y no hay una interpretación extensiva ni por fuera del Contrato 1001013 al llamar a la Previsora como tercero civilmente responsable, para que responda de conformidad con las condiciones contractuales pactadas, acorde con el monto y deducibles pactados.

Frente al tercer cargo, indicó que no operó la prescripción y que los hechos materia de investigación fiscal ocurrieron el 21 de octubre de 2005, la Contraloría ordenó la apertura del proceso de responsabilidad fiscal el 19 de julio de 2008, y el fallo fue emitido el 22 de marzo de 2012, por lo que, entre la apertura del proceso y el fallo corrieron 3 años y 9 meses aproximadamente, y no cinco años.

Consideró que no se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos acusados y solicitó se denegaran las pretensiones. 1.2.2. El municipio de Medellín actuando por conducto de apoderado, contestó la demanda en oportunidad y se opuso a las pretensiones5. En cuanto al cargo de ilegalidad, indicó que el hecho de que no se expresara la proporción que debía cubrir la compañía aseguradora no generaba vicio, debido a que las garantías son algo accesorio y no principal.

Frente al cargo de falsa motivación, precisó que el hecho de que se haya determinado que la cuantía objeto de investigación fuera de más de 600 millones no significaba que el acto administrativo fuera nulo, sino que al momento de la exigibilidad la compañía aseguradora podía demostrar que la obligación solo era exigible hasta ese valor, por lo tanto, no hubo motivación insuficiente, ni falsa motivación. Formuló como excepciones, la falta de legitimación en la causa por pasiva; compromiso o cláusula compromisoria; inexistencia de causales de nulidad de los actos administrativos; obligación de La Previsora S.A. de garantizar la obligación; inepta demanda; no hay lugar a restablecimiento del derecho; inexistencia de la obligación; falta de causa para pedir; buena fe y las genéricas. 5 Visto en el índice 33 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 05001 23 31 000 2012 00456 01.

Radicado: 05001 23 31 000 2012 00456 01 Demandante: La Previsora S.A. compañía de seguros Demandado: Contraloría General de Medellín y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 I. EL FALLO DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Antioquia en sentencia del 11 de septiembre de 2015 dispuso6: «[…]

PRIMERO. SE DECLARAN no probadas la (sic) excepciones propuestas por el Municipio de Medellín - Contraloría General de Medellín, de conformidad con las consideraciones precedentes.

SEGUNDO. SE DECLARA la nulidad parcial del Fallo de responsabilidad fiscal N° 095 del 22 de marzo de 2011, del Auto N° 299 del 01 de agosto de 2011 que resuelve un recurso de reposición, y del Auto No. 029 de 2011, por medio del cual se resuelve un recurso de apelación; actos todos expedidos por la Contraloría General de Medellín, específicamente en lo atinente a que La Previsora S.A. debe pagar la indemnización pecuniaria impuesta en el artículo primero del Fallo de responsabilidad fiscal al señor James Beltrán Ramirez en su calidad de servidor de EMTELCO S.A., con ocasión de la póliza No. 1001013; en el evento de que se hayan pagado sumas dinerarias deberán devolverse las mismas debidamente indexadas de acuerdo con la fórmula señalada en la parte considerativa de la sentencia.

TERCERO. No se condena en costas como lo prevé el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, por cuanto no aparecen causadas. […]». (mayúsculas y negrillas originales) Para decidir comenzó por referirse a las excepciones propuestas por el municipio de Medellín, y, específicamente frente a la alegada falta de legitimación en la causa por pasiva de la Contraloría General de Medellín, precisó lo siguiente: «[…] el Consejo de Estado desde el año 20027 rectificó tal posición en el sentido de indicar que la personalidad jurídica de las contralorías territoriales radica en el ente territorial del cual hacen parte, independiente de que la entidad de control, por medio del Contralor pueda intervenir para que defienda sus actuaciones.

En consecuencia, en el caso bajo estudio el municipio de Medellín es la entidad de cuya personalidad jurídica hace parte la Contraloría General de Medellín, entendiéndose que acude como municipio de Medellín. Contraloría General de Medellín, siendo por ende claro que debe comparecer al presente proceso, por lo que se niega tal medio de defensa […]».

Con relación a la excepción de cláusula compromisoria precisó lo siguiente: «en el sentido de que en la póliza 1001013 de la Previsora, se pactó que las divergencias surgidas con ocasión del contrato de seguro serían resueltas por un tribunal de arbitramento, se señala que el numeral 28 del negocio jurídico efectivamente incluyó tal estipulación, pero especificando que se circunscribía a las partes del contrato, encontrando que la Contraloría General de Medellín – entidad que emitió los actos sometidos a control de legalidad- no figura en ningún apartado ni como asegurado, beneficiario o tomador, por lo que no tiene ninguna vocación de prosperidad esta excepción».

Al descender al examen del caso, hizo referencia al proceso de responsabilidad fiscal y al contrato de seguro, así como al acervo probatorio y precisó que la discusión se circunscribía a establecer si la póliza 100103 tenía o no cobertura para el respectivo riesgo o si se configuraban algunas de las censuras señaladas en la demanda, especialmente la prescripción. Analizó que en la actuación fiscal se identificó a los terceros civilmente responsables, esto es, a La Previsora S.A. en virtud de la póliza 1001013 del 14 de febrero de 2005 vigente del 14-02-05 al 14-05-06 y del 14-05-2006 al 14-05-2007 por valor de 6 Folios 641 a 651 del cuaderno principal de la primera instancia. 7 Consejo de Estado.

Sección Segunda. Auto del 7 de marzo de 2002. Expediente 1494-01. Radicado: 05001 23 31 000 2012 00456 01 Demandante: La Previsora S.A. compañía de seguros Demandado: Contraloría General de Medellín y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 $7.500.000,000, y a la sociedad QBE Seguros S.A., los cuales manifestó habían sido vinculados en el auto de imputación, con fundamento en lo previsto por el artículo 44 de la Ley 610 de 2000.

Abordó en primer lugar, la censura referente a la prescripción invocada por La Previsora S.A., que alegó que se presentó tal fenómeno «en tanto que ha debido aplicarse el artículo 1081 del Código de Comercio, de acuerdo con el cual este solamente se interrumpe con la presentación de la demanda, y no con la apertura del proceso de responsabilidad fiscal como lo interpretó el órgano de control territorial», mientras que la Contraloría aseguró que para la aplicación de la prescripción debía aplicarse el artículo 9 de la Ley 610 de 2000 contados los cinco años desde la apertura del proceso de responsabilidad fiscal.

Para ello, estimó necesario distinguir la forma de vinculación al proceso fiscal de la aseguradora, y precisó que, dado que lo fue en calidad de tercero civilmente responsable con ocasión del contrato de seguros, como lo ha señalado el Consejo de Estado en casos análogos8, debía aplicarse el artículo 1081 del Código de Comercio. Advirtió también que, tratándose de responsabilidad civil derivada del contrato de seguros en procesos de responsabilidad fiscal debe contabilizarse la prescripción ordinaria de dos años a partir de la apertura de la investigación, y para ello citó lo dicho por esta Corporación9.

Concluyó que, le asistía razón a La Previsora S.A. en el sentido de que era con fundamento en el artículo 1081 del Código de Comercio que debía determinarse si el ente de control había ejercido en término oportuno el derecho previsto en el artículo 44 de la Ley 610 de 2000 para vincular a la aseguradora como tercero civilmente responsable en el proceso de responsabilidad fiscal, debiendo contarse la prescripción ordinaria de dos años desde la apertura de la investigación. Aseguró que, como en el caso el auto nro. 291 de apertura de la investigación fue proferido el 19 de julio (sic) de 2008 y que el fallo de responsabilidad fiscal se emitió el 22 de marzo de 2011, ello permitía deducir que se superó el término de la prescripción ordinaria de la responsabilidad civil derivada del Contrato de Seguro 1001013, por lo que, sin necesidad de otras consideraciones, había lugar a declarar la nulidad parcial de los actos acusados y quedaba relevada del estudio de los demás cargos, declarando imprósperas las demás excepciones formuladas por el municipio de Medellín. III.

EL RECURSO DE APELACIÓN 3.1. El municipio de Medellín10 Fundamentó los motivos de la apelación así: (i) “Litisconsorcio necesario”: Manifestó que la Contraloría no inicia un proceso de responsabilidad fiscal para quedarse con los dineros de la compañía aseguradora o para que el responsable fiscal pague, sino para entregarlo a la entidad a la cual pertenecen. 8 Para ello citó la siguiente sentencia: Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 18 de marzo de 2010. C.P. Rafael Ostau de Lafont Pianeta. Expediente radicación 2004-00529-01. 9 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 15 de agosto de 2013. C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. Expediente radicación 50001 23 331 000 2003 00085 02. 10 Visto en el índice 59 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 05001 23 31 000 2012 00456 01.

Radicado: 05001 23 31 000 2012 00456 01 Demandante: La Previsora S.A. compañía de seguros Demandado: Contraloría General de Medellín y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Argumentó que la decisión del a quo afectaba a Emtelco S.A. y a las Empresas Públicas de Medellín, entidades que debían devolver los dineros, por lo que solicitó fuera declarada la nulidad de lo actuado y se notificara en debida forma a Emtelco S.A. y a Empresas Públicas de Medellín para que se hiciera parte del proceso y pudiera ejercer su derecho de defensa11.

(ii) “La Contraloría sí tiene personería jurídica”: alegó que conforme al artículo 272 de la Constitución Política, las contralorías tienen autonomía administrativa y presupuestal, y, por ende, la capacidad de ejercer derechos y contraer obligaciones. (iii) “Compromiso y cláusula compromisoria”: sostuvo que la póliza señaló que cualquier diferencia que se presentara entre las partes debía solucionarse de común acuerdo y si no se lograba se debía resolver por un tribunal de arbitramento, por lo que la Jurisdicción Contenciosa Administrativa carecía de competencia para conocer de este asunto, ya que, el numeral 28 de la póliza estableció una cláusula compromisoria y las diferencias que ocurrieran entre las partes serían resueltas por tres árbitros elegidos de común acuerdo por las partes o en su defecto por el director del centro de arbitraje de la Cámara de Comercio de Medellín. (iv) “La prescripción en este caso es de 5 años y no de 2 años”: cuestionó que el tribunal haya considerado que la prescripción del contrato de seguro es de dos años.

Precisó que conforme con el artículo 1081 del Código de Comercio la prescripción ordinaria es de 2 años y la extraordinaria es de 5 años y que el principal aspecto para determinar cuál se aplica es el subjetivo, es decir, si se trata o no de una de las partes del contrato de seguro. Expuso “es decir, si contra quien se establece la prescripción hace referencia al (sic) alguna de las partes del contrato de seguros, llámese el tomador (Empresas Públicas de Medellín), el asegurado o el beneficiario (Empresas Públicas de Medellín), la prescripción es de 2 años.

En los demás casos, la prescripción es de 5 años, como ocurre en el presente caso, en el cual la Contraloría de Medellín, no es ni el tomador, ni el asegurado, ni el beneficiario”. (v) “Inexistencia de ilegalidad del acto jurídico”: Manifestó que los actos administrativos expedidos por la Contraloría fueron proferidos por funcionario competente, se respetó el derecho de contradicción, no hubo falsa motivación ni desviación de poder, por lo que no están afectados de nulidad.

Agregó que, el hecho de que pueda existir un error en cuanto al garante de la obligación no significa que el acto sea nulo, sino que tiene un efecto diferente, como que en el proceso ejecutivo podría alegarse la inexigibilidad de la obligación. (vi) “Error de transcripción no da lugar a la nulidad del acto”: Indicó que el demandante argumentó que al referirse a la póliza global de manejo 1001013 suscrita por La Previsora, se cometió un error, por expresarse póliza Global de Manejo, cuando se llama Póliza de Infidelidad de Riesgos Financieros; sin embargo, ello no era óbice para declarar la nulidad parcial o total de los actos administrativos, pues debe prevalecer la esencia sobre la forma.

(vii) “Vicio por exclusión de la póliza y conducta no objeto del contrato de afianzamiento”: indicó que otro argumento que se presentó para declarar la nulidad de los actos acusados fue la exclusión establecida en el mismo contrato, en el sentido que se excluía la responsabilidad impuesta al asegurado relacionada directa o indirectamente con decisiones que resultaran de procedimientos iniciados por la Contraloría, y que en todo, 11 La solicitud de nulidad fue resuelta por el despacho ponente por auto del 31 de julio de 2025 en el sentido de rechazarla.

Radicado: 05001 23 31 000 2012 00456 01 Demandante: La Previsora S.A. compañía de seguros Demandado: Contraloría General de Medellín y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 ello no daba lugar a la nulidad total o parcial del acto, sino a que la obligación derivada del acto administrativo no fuera exigible.

(viii) “Error al interpretar la naturaleza jurídica del tercero civilmente responsable”: insistió que el tercero civilmente responsable es un garante de la obligación, no el que realizó el detrimento patrimonial, por lo que, cualquier diferencia de las partes sino se lograba de común acuerdo debía resolverse por el tribunal de arbitramento, y la Jurisdicción Contenciosa Administrativa carecía de competencia para ello.

(ix) “Cuantía del riesgo asegurado”: afirmó que el hecho de que se haya determinado que la cuantía objeto de investigación fiscal fuera de más de seiscientos millones no significaba que el acto administrativo sea nulo, y al momento de la exigibilidad la compañía aseguradora podía defenderse y demostrar que la obligación solo era exigible hasta ese valor, lo que no generaba ni motivación insuficiente, ni falsa motivación. (x) “Terminación automática del contrato por presentarse coexistencia”: indicó que en ese punto existía una contradicción en los argumentos del demandante, pues “de un lado, hace al principio un paralelo y diferencia entre el contrato de seguro, póliza global de manejo y el contrato de seguro de infidelidad de riesgos financieros, clarificando que entre los dos existen diferencias, y que por tanto cubren riesgos diferentes, no existiendo coexistencia entre los mismos.

Y por el otro argumenta que existe coexistencia entre los mismos y que por tanto hay una terminación automática del contrato”. (xi) “Obligación de La Previsora de garantizar la obligación” (sic): expuso que la póliza de infidelidad de riesgos financieros ampara actos dolosos de los trabajadores, como lo expresó la Previsora al hacer el análisis entre la póliza global de manejo y la póliza de infidelidad de riesgos financieros y que, dentro del proceso administrativo quedó plenamente demostrado el dolo con el que actuó el señor James Beltrán y que la póliza cubre los actos dolosos de los trabajadores. 3.2.

La Contraloría General de Medellín12 Recordó que el único concepto de violación del que se ocupó el Tribunal como problema jurídico fue el de la prescripción y señaló como fundamentos de la apelación los siguientes: (i) “Error en la condena en cuanto al sujeto y la suma estimada” Afirmó que sin tener en cuenta el acervo probatorio, el a quo los condenó erradamente y que La Previsora S.A. nunca probó que pagó la suma de dinero a la que fue condenada en el proceso de responsabilidad fiscal.

Alegó que el Tribunal sin ningún estudio profundo optó por considerar que la norma aplicable al proceso de responsabilidad fiscal era el artículo 1081 del Código de Comercio y pasó por alto que el artículo 9 de la Ley 610 de 2000, es la norma especial que regula el proceso de responsabilidad fiscal. (ii) “La Contraloría General de Medellín frente al fallo de responsabilidad fiscal” Cuestionó que el Tribunal en la sentencia de primera instancia haya impuesto a la Contraloría General de Medellín una indemnización pecuniaria sin establecer suma alguna. 12Visto en el índice 60 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 05001 23 31 000 2012 00456 01.

Radicado: 05001 23 31 000 2012 00456 01 Demandante: La Previsora S.A. compañía de seguros Demandado: Contraloría General de Medellín y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Consideró que la Contraloría no podía ser “condenada”, dado que si a ella se le hubiera pagado “la condena” tendría que haberla consignado a la entidad auditada, esto es, a Emtelco S.A., y que el resarcimiento que se hace en el proceso fiscal se le debe consignar a la entidad a la que se le produjo el daño. (iii) “Falta de prueba, prueba inexistente, al momento de la demanda, ni posterior a esta el demandante había pagado” Indicó que la parte actora nunca pagó, que incluso se condenó al pago de indexación desde la fecha en que se impuso la sanción, lo que consideró era suficiente “para solicitar la revocatoria y declaración de nulidad por desconocimiento del debido proceso” de la sentencia proferida el 11 de septiembre de 2015.

(iv) “Insistencia de argumentos exonerativos” Señaló que la primera instancia desconoció que la póliza de infidelidad y riesgos financieros cubría los actos dolosos de los trabajadores y la de manejo global los alcances fiscales. Sostuvo que a La Previsora S.A. se le respetaron los derechos y su vinculación se hizo como lo ordena el artículo 44 de la Ley 610 de 2000.

Cuestionó que en el concepto de violación se solicitó la nulidad de los actos, pero que por ejemplo el auto de imputación no fue demandado; frente al fallo de responsabilidad fiscal, que no es cierto que la Contraloría tuviera una interpretación forzada o equivocada del Contrato de Seguro 1001013, puesto que está probado que se trata de un seguro de infidelidad de riesgos financieros y la cobertura tenía, entre otros, “actos dolosos de los trabajadores”; la responsabilidad del garante se ciñó a las condiciones de aseguramiento pactadas y la conducta que generó el daño fiscal estaba afianzada en la póliza y en ningún momento la Contraloría llamó a las compañías bajo el equívoco de la coexistencia de seguros.

Dentro de los varios argumentos expuestos, se destaca que manifestó que los hechos materia de investigación fiscal se presentaron el 21 de octubre de 2005, se ordenó la apertura del proceso de responsabilidad fiscal el 19 de julio de 2008 y el fallo fue emitido el 22 de marzo de 2012, por lo que solo transcurrieron 3 años y 9 meses, y no había lugar a aplicar la prescripción y que tampoco era de recibo el argumento de que solo opera la prescripción con la presentación de la demanda en los términos del artículo 90 del C.P.C. y que se actuó con fundamento en la Ley 610 de 2000, norma especial que orienta el proceso de responsabilidad fiscal.

(v) “Petición de revocatoria de la sentencia 0071 de 2015 Primero, solicitó que se revoque la decisión de primera instancia por violación del debido proceso, “toda vez que condenó a la Contraloría General de Medellín con una suma de dinero que no corresponde con la realidad, porque el demandante nunca para el año 2011 pagó a esta entidad por concepto del proceso de responsabilidad fiscal 028 de 2011”.

Segundo, porque de haberse resarcido el perjuicio por parte del demandante, en el año 2011, tanto este como sus indexaciones se le habrían consignado a la entidad Emtelco S.A. que sería la beneficiada con el pago. Tercero, que “La Previsora S.A. al no pagar dentro del proceso 028 de 2007, se le adelantó proceso ejecutivo 008 de 2011, lo que quiere decir que solicitó el resarcimiento Radicado: 05001 23 31 000 2012 00456 01 Demandante: La Previsora S.A. compañía de seguros Demandado: Contraloría General de Medellín y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 de lo no pagado, por lo que la indexación a que nos condenó tampoco podría ser desde el año 2011”.

Cuarto, alegó que “La Previsora S.A. demandó también la nulidad y el restablecimiento del derecho del auto de mandamiento ejecutivo dentro del proceso 008 de 2011, donde se abrió proceso por no pagar la suma a que fue condenado dentro del proceso 028 de 2007. Lo que demuestra que en este proceso solicitó el restablecimiento de lo que no había pagado.

Mala fe manifiesta”. Quinto, alegó la “falta de competencia del magistrado para condenar. Porque el que debe hacer la condena es a quien esté conociendo del proceso ejecutivo ya que fue dentro de este proceso donde realmente tuvo efecto el pago (…)”. Por último, manifestó que la supuesta vulneración de los principios del debido proceso, derecho de defensa y contradicción no tienen sustento fáctico ni jurídico, porque los actos emitidos fueron debidamente motivados de conformidad con las normas que regulan el procedimiento de responsabilidad fiscal.

El recurso fue concedido por auto del 16 de diciembre de 201513. IV. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 4.1. El recurso de apelación fue asignado mediante acta individual de reparto del 30 de junio de 201614 y admitido en proveído del 24 de agosto de 201615. 4.2. Por auto del 11 de noviembre de 2016 se corrió traslado para alegar de conclusión y al Ministerio Público para rendir concepto16. 4.2.1.

El apoderado de la Contraloría General de Medellín, en su escrito insistió en los argumentos expuestos en el escrito de apelación17. 4.2.2. El apoderado La Previsora S.A. reiteró lo manifestado en primera instancia18. 4.2.3. El apoderado del municipio de Medellín, igualmente, insistió en lo expuesto en la apelación19. 4.3. El expediente ingresó para fallo el 6 de febrero de 201720. 4.4.

Por auto del 5 de agosto de 2021 se ordenó correr traslado a las partes de la solicitud de nulidad formulada en el escrito de apelación por el municipio de Medellín21. 13 Visto en el índice 61 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 05001 23 31 000 2012 00456 00. 14 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 05001 23 31 000 2012 00456 01. 15 Visto en el índice 4 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 05001 23 31 000 2012 00456 01. 16 Visto en el índice 8 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 05001 23 31 000 2012 00456 01. 17 Visto en el índice 11 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 05001 23 31 000 2012 00456 01. 18 Visto en el índice 12 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 05001 23 31 000 2012 00456 01. 19 Visto en el índice 14 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 05001 23 31 000 2012 00456 01. 20 Visto en el índice 15 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 05001 23 31 000 2012 00456 01. 21 Visto en el índice 19 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 05001 23 31 000 2012 00456 01.

Radicado: 05001 23 31 000 2012 00456 01 Demandante: La Previsora S.A. compañía de seguros Demandado: Contraloría General de Medellín y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 4.5. Por auto del 31 de julio de 202522 se rechazó la petición de nulidad presentada por el municipio de Medellín, específicamente frente al primer punto de la apelación, en lo relacionado con el litisconsorcio necesario, petición que había sido coadyuvada por la Contraloría General de Medellín. 4.6.

El expediente ingresó nuevamente a despacho para fallo el 25 de agosto de 202523. V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 5.1. Competencia Esta Sección es competente para conocer del presente asunto en segunda instancia, de conformidad con lo establecido en los artículos 237 de la Constitución Política, 11, 34 y 36 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, 85 y 129 del Código Contencioso Administrativo - Decreto Ley 01 del 2 de enero de 1984 y 13 del Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019, modificado por el artículo 1 del Acuerdo 434 del 10 de diciembre de 2024, expedido por la Sala Plena de la Corporación. 5.2.

Los actos acusados Corresponden a los siguientes: 5.2.1. El auto 095 del 22 de marzo de 2011 expedido por la Contraloría auxiliar de responsabilidad fiscal y jurisdicción coactiva de la Contraloría General de Medellín, que dispuso24: «[…]

ARTÍCULO PRIMERO: Declarar responsable fiscalmente al señor JAMES BELTRÁN RAMÍREZ identificado (…) por el daño o detrimento al patrimonio de la entidad EMTELCO con NIT (…), dado que fue determinado en la suma $649.909.487.

ARTÍCULO SEGUNDO: Declarar responsable a la compañía de seguros La Previsora S.A. con NIT (…) y QBE Seguros S.A. en calidad de tercero civilmente responsable, por la suma señalada en el artículo primero de eta providencia, conforme al contrato de seguro, suscrito con EMTELCO, por las pólizas manejo global, con vigencias así: (…) La Previsora S.A.: Póliza Global de Manejo número 1001013, vigencias 14-02-05 al 14- 05-06 y 14-05/2006 al 14-05-2007, suscrita con la compañía de Seguros S.A. por valor de $7.500.000.000, puesto que en dicha póliza uno de los asegurados es la empresa EMTELCO. […]».

(mayúsculas y negrillas originales) 5.2.2. El auto 299 del 1 de agosto de 2011, expedido por la Contraloría auxiliar de responsabilidad fiscal y jurisdicción coactiva de la Contraloría General de Medellín, «por medio del cual se resuelve un recurso de reposición dentro del proceso de responsabilidad fiscal No. 028 del 2007», que dispuso25: 22 Visto en el índice 40 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 05001 23 31 000 2012 00456 01. 23 Visto en el índice 44 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 05001 23 31 000 2012 00456 01. 24 Visto en el índice 33 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 05001 23 31 000 2012 00456 00.

Anexos demanda. 25 Ibidem. Radicado: 05001 23 31 000 2012 00456 01 Demandante: La Previsora S.A. compañía de seguros Demandado: Contraloría General de Medellín y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 «[…]

ARTÍCULO PRIMERO: Confirmar íntegramente el contenido del fallo 095 del 22 de marzo del 2011, por medio del cual se declaró responsable fiscal al señor James Beltrán con cédula (…) y como terceros civilmente responsables a las Compañías QBE Seguros S.A. y la Previsora S.A. […]». (mayúsculas y negrillas originales) 5.2.3. El auto 029 del 4 de octubre de 2011 proferido por el contralor general de Medellín, «por medio del cual se resuelve un recurso de apelación», que dispuso26: «[…]

ARTÍCULO PRIMERO: Confirmar el fallo con responsabilidad fiscal 095 del 22 de marzo del 2011 en contra del señor JAMES BELTRÁN RAMÍREZ, (…) por el daño o detrimento al patrimonio de la Empresa EMTELCO S.A. (…) determinado en la suma $ 649.909.487.

ARTÍCULO SEGUNDO: Confirmar la declaración de responsabilidad a las compañías de seguros La Previsora S.A. con Nit (…) y QBE Seguros S.A. en calidad de terceros civilmente responsables por la suma señalada en el artículo anterior, conforme al contrato de seguro, suscrito con EMTELCO, por las pólizas de manejo global, con vigencias, así: La Previsora S.A. Póliza Seguros de Infidelidad de Riesgos Financieros, número 1001013, vigencias 14-02-05 al 14-05-06, con una cobertura de «Actos dolosos de trabajadores», suscrita entre EPM y la Previsora S.A., por valor de $ 7.500.000.000. […]».

(mayúsculas y negrillas originales) 5.3. Análisis de la Sala En el asunto bajo examen el a quo declaró la nulidad de los actos acusados, específicamente, en cuanto ordenaron a la Previsora S.A. responder en calidad de tercero civil con ocasión del Contrato de Seguro 1010013 por el detrimento causado a la entidad Emtelco, y sustentó su decisión en el único cargo que resolvió, consistente en que operó la prescripción ordinaria del contrato de seguro.

El municipio de Medellín apeló la decisión, y cuestiona que el tribunal haya considerado que la prescripción del contrato de seguro era de dos años y no de cinco años, además de que expuso otros motivos de disenso. Por su parte, la Contraloría General de Medellín, también controvierte que en el caso hubiese operado la prescripción del contrato de seguro y estimó que debió aplicarse el artículo 9 de la Ley 610 de 2000, no el artículo 1081 del Código de Comercio y expuso otros puntos de disentimiento.

En punto a lo anterior, la Sala analizará si le asistió o no razón al a quo en concluir que la norma aplicable en materia de prescripción era el artículo 1081 del Código de Comercio y no el artículo 9 de la Ley 610 de 2000 y, que el término era el ordinario de dos años, no el extraordinario. En caso de establecerse que no operó la prescripción determinará si le corresponde o no a esta instancia examinar los demás cargos.

Para dicho efecto, la Sala observa que las actuaciones más relevantes del proceso de responsabilidad fiscal son las siguientes, lo que se desprende del auto 029 del 4 de octubre de 2011 «por medio del cual se resuelve un recurso de apelación»: (i) Mediante comunicación radicada el 5 de septiembre de 2007 ante la Contraloría General de Medellín, el presidente de la junta directiva de UNE- EPM, solicitó a dicho 26 Ibidem.

Radicado: 05001 23 31 000 2012 00456 01 Demandante: La Previsora S.A. compañía de seguros Demandado: Contraloría General de Medellín y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 órgano de control se iniciara proceso de responsabilidad fiscal con ocasión del daño ocasionado a la empresa Emtelco S.A. por parte del funcionario James Beltrán Ramírez, quien ocupaba el cargo de auxiliar administrativo y financiero, por los siguientes hechos: «[…] en el mes de octubre del año 2005, la presidencia de la entidad autorizó dar de baja y por ende poner en venta 55.526 metros de cable telefónico, cuyo valor comercial a la fecha 18 de enero del 2006, ascendía a la suma de $600.672.348, y en libros contables a la suma de $208.292.420.

En vista de lo anterior, el Auxiliar Administrativo, James Beltrán Ramírez, haciendo caso omiso al proceso establecido por la Empresa para la venta de este tipo de bienes, sin que se surtiera la publicación de apertura del proceso de venta, decidió ofertar personalmente el cable, saltándose los conductos regulares y los procedimientos determinados por la Entidad para ello, donde recibió tres (3) propuestas de compra (…).

(…) A través de resolución de presidencia (…) con fecha 21 de octubre de 2005, se adjudicó la venta de los 55.526 mts de cable a este oferente WILSON ENRIQUE RODRÍGUEZ ACOSTA, pero dicho acto administrativo no fue firmado por el presidente de la Empresa, (…) y le fue notificado telefónicamente por el funcionario BELTRÁN RAMÍREZ, quien le indicó que debía consignar la suma de $35.000.000 en una cuenta a nombre de la Compañía EMTELCO S.A. pero solo por 52.970 mts, el cual ratificó su oferta el 24 de octubre de 2005 (…).

(…) la entidad de acuerdo con las observaciones y sugerencias de la Oficina de Control Interno y del Ejecutivo de Relaciones Laborales (…) consideró procedente instaurar demanda por lesión enorme, en razón de que el cable se vendió a $35.000.000 cuando el valor comercial era de más de 600 millones. […]». (mayúsculas y negrillas originales) (ii) La Contraloría General de Medellín por auto 488 del 25 de septiembre de 2007 inició la indagación preliminar bajo el radicado 028 de 2007 y por auto 291 del 19 de junio de 200827 se ordenó la apertura del proceso de responsabilidad fiscal contra empleados de Emtelco por el presunto daño patrimonial a dicha empresa en cuantía de $658.501.048, entre otros, en contra del señor James Beltrán Ramírez, auxiliar administrativo y financiero.

(iii) Por auto 411 del 6 de septiembre de 2010 se imputó responsabilidad fiscal al señor James Beltrán Ramírez, auxiliar administrativo y financiero y en calidad de tercero civilmente responsable a las compañías de seguros La Previsora S.A. y QBE Seguros S.A., por cuantía de $490.947.280. (iv) Mediante auto 095 del 22 de marzo de 2011, la Contraloría auxiliar emitió fallo con responsabilidad fiscal en contra del señor James Beltrán Ramírez y de las compañías de seguros La Previsora S.A. y QBE Seguros S.A., en calidad de terceros civilmente responsables, por valor de $649.909.4387 indexado.

Así mismo, está acreditado que con la póliza 1001013 de seguro de infidelidad de riesgos financieros cuyo tomador fue Empresas Públicas de Medellín ESP y el asegurado Empresas Públicas de Medellín ESP con una vigencia del 14-2-2005 al 14-14-5-2005 y renovada del 14-5-2006 al 14-05-2007, se contrataron los siguientes amparos: extended coverage; sistemas computarizados, terremoto y/o eventos de la naturaleza y pérdidas de derecho de suscripción, la cual según se lee en la misma póliza inicial y en la de renovación tenía las siguientes coberturas: (i) actos dolosos de trabajadores;

(ii) pérdidas dentro de predios o locales; (iii) pérdidas por fuera de predios o locales; (iv) pérdidas por 27 Revisado el auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal se observa que la fecha que allí consta es 19 de junio de 2008, no 19 de julio de 2008 como lo señaló el a quo. Radicado: 05001 23 31 000 2012 00456 01 Demandante: La Previsora S.A. compañía de seguros Demandado: Contraloría General de Medellín y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 giros postales y billetes falsificados;

(v) pérdida por falsificación de documentos y (vi) una extensión de cobertura. Como esta Sección lo ha explicado en varias oportunidades28, la vinculación del garante al proceso de responsabilidad fiscal es de naturaleza civil, no fiscal, como tercero civilmente responsable, puesto que está determinada por razones inherentes al contrato de seguros, por el riesgo amparado.

Lo anterior, con sustento en el artículo 44 de la Ley 610 de 2000 que dispone que, «(…) cuando el presunto responsable, o el bien o contrato sobre el cual recaiga el objeto del proceso, se encuentren amparados por una póliza, se vinculará al proceso a la compañía de seguros, en calidad de tercero civilmente responsable, en cuya virtud tendrá los mismos derechos y facultades del principal implicado».

La Corte Constitucional, al declarar exequible la citada disposición precisó que29 «(…) cuando el legislador dispone que la compañía de seguros sea vinculada en calidad de tercero civilmente responsable en los procesos de responsabilidad fiscal, actúa en cumplimiento de los mandatos de interés general y de finalidad social del Estado. El papel que juega el asegurador es precisamente el de garantizar el pronto y efectivo pago de los perjuicios que se ocasionen al patrimonio público por el servidor responsable de la gestión fiscal, por el contrato o el bien amparados por una póliza. // Es decir, la vinculación del garante está determinada por el riesgo amparado (…)».

Ahora bien, para determinar si como lo manifiestan los recurrentes debe acudirse al artículo 930 de la Ley 610 de 200031 o si como lo señaló el a quo la disposición aplicable era el artículo 1081 del Código de Comercio, debe tenerse en cuenta que solo con la entrada en vigor de la Ley 1474, el 12 de julio de 201132, hay lugar a aplicar el artículo 9 de la Ley 610 de 2000, atendiendo a que el artículo 120 de la Ley 1474 dispuso que «las pólizas de seguros por las cuales se vincule al proceso de responsabilidad fiscal al garante en calidad de tercero civilmente responsable, prescribirán en los plazos previstos en el artículo 9 de la Ley 610 de 2000». 28 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 18 de febrero de 2021. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Expediente radicación nro. 68001 23 31 000 2004 00491 01; Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 22 de octubre de 2020. C.P. Oswaldo Giraldo López. Expediente radicación nro. 25000 23 41 000 2012 00418 01;

Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 11 de octubre de 2019. C.P. Hernando Sánchez Sánchez. Expediente radicación nro. 25000 23 24 000 2007 00459 02; Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 3 de octubre de 2019. C.P. Hernando Sánchez Sánchez.

Expediente radicación nro. 25000 23 24 000 2003 00054 01; Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 13 de junio de 2019. C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. Expediente radicación nro. 25000 23 27 000 2011 00231 01; Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 1 de febrero de 2018.

C.P. María Elizabeth García González. Expediente radicación nro. 25000 23 24 000 2010 00234 01. 29 Corte Constitucional sentencia C-648 de 2002. 30 El cual dispone que la responsabilidad fiscal prescribirá en cinco años, contados a partir del auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal, si dentro de dicho término no se ha dictado providencia en firme que la declare. 31 “Por la cual es establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencias de las contralorías”. 32 “Por el cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad de control de la gestión pública”.

Promulgada en el Diario Oficial nro. 48.128 del 12 de julio de 2011. Radicado: 05001 23 31 000 2012 00456 01 Demandante: La Previsora S.A. compañía de seguros Demandado: Contraloría General de Medellín y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Lo señalado, por cuanto la Ley 610 de 2000 no estableció un término de prescripción para las pólizas de seguros por las cuales fuera vinculado al proceso de responsabilidad fiscal al garante en calidad de tercero civilmente responsable, vacío que fue superado por el artículo 120 de la Ley 1474 de 2011.

Al efecto, esta Sección ha precisado33 que «(…) la vinculación del garante como tercero civilmente responsable es una forma de acción especial para hacer efectivo el amparo contratado y por ende puede considerarse como una acción paralela a la de la responsabilidad fiscal, aunque se surta al interior del mismo proceso, sin que sea posible equipar las dos prescripciones, cuya naturaleza difiere la una de la otra; toda vez que, mientras en la del contrato de seguro ésta se configura ante la falta de ejercicio de las acciones por parte de quienes tienen el interés en reclamar la indemnización, en el caso de la prescripción de la responsabilidad fiscal, se instituye en el marco de un proceso fiscal».

En ese contexto, antes de la expedición de la Ley 1474 de 2011, la norma que regulaba la prescripción de la acción derivada del contrato de seguro era el artículo 1081 del Código de Comercio, que dispuso: «ARTÍCULO 1081. PRESCRIPCIÓN DE ACCIONES. La prescripción de las acciones que se derivan del contrato de seguro o de las disposiciones que lo rigen podrá ser ordinaria o extraordinaria.

La prescripción ordinaria será de dos años y empezará a correr desde el momento en que el interesado haya tenido o debido tener conocimiento del hecho que da base a la acción. La prescripción extraordinaria será de cinco años, correrá contra toda clase de personas y empezará a contarse desde el momento en que nace el respectivo derecho.

Estos términos no pueden ser modificados por las partes». En el caso concreto, la Sala comparte lo explicado por el tribunal de instancia, en el sentido que la disposición aplicable al caso es el artículo 1081 del Código de Comercio, no el artículo 9 de la Ley 610 de 2000, ya que los hechos que dieron lugar al proceso de responsabilidad fiscal ocurrieron antes de la entrada en vigor de la Ley 1474 de 2011, esto es, antes del 12 de julio de 2011, puesto que, el auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal fue proferido el 19 de junio de 2008, el cual dispuso la vinculación, entre otros, de la compañía de seguros La Previsora S.A. con ocasión de la póliza de infidelidad y riesgo financiero 100103.

Así las cosas, dado que el auto de apertura es del 19 de junio de 2008 y el fallo de responsabilidad fiscal de primera instancia fue proferido el 22 de marzo de 2011, es posible concluir que se superó el término de prescripción ordinaria de la responsabilidad civil derivada del Contrato de Seguro 1001013. Ahora bien, el municipio de Medellín alegó que en el caso debía aplicarse la prescripción extraordinaria de cinco años y no la ordinaria de dos años, porque, en materia de contrato de seguros solo son partes el asegurador y el tomador, y que la Contraloría tiene carácter de tercero frente al vínculo inter partes que surge de dicha convención; sin embargo, aunque parte de una premisa válida sobre las partes en el contrato, de la misma no es 33 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 22 de octubre de 2020. C.P. Oswaldo Giraldo López. Expediente radicación nro. 25 000 23 41 000 2012 00418 01. Radicado: 05001 23 31 000 2012 00456 01 Demandante: La Previsora S.A. compañía de seguros Demandado: Contraloría General de Medellín y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 posible concluir que, en el caso, solo podía computarse la prescripción extraordinaria y no la ordinaria, pues el concepto de parte no es igual que interesado34.

Para ello, la Sala se remite a lo explicado por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, que, en sentencia del 4 de noviembre de 2021, precisó lo siguiente35: - La prescripción ordinaria tiene una naturaleza subjetiva, mientras que la prescripción extraordinaria es de carácter objetivo36: «[…] En múltiples oportunidades la Corte ha precisado que la prescripción ordinaria se caracteriza por ser de naturaleza subjetiva, sus destinatarios son todas las personas legalmente capaces, empieza a correr desde cuando el interesado conoció o debió conocer “el hecho base de la acción” y el término para su configuración es de dos años, mientras que la extraordinaria, es de carácter objetivo, corre contra toda clase de personas incluidos los incapaces, empieza a contarse desde cuando nace el correspondiente derecho y su término de estructuración es de cinco años.

Dada la amplitud del referido texto normativo, prima facie no es factible circunscribir a las distintas tipologías de acciones aseguraticias, ninguno de estos modelos de prescripción en particular. De ahí, que, en principio, todas las acciones derivadas del contrato de seguro pueden verse afectadas por la prescripción ordinaria cuyo carácter subjetivo, impone reparar, en cada caso, tanto la calidad de la persona promotora de la acción, como su posición en relación con el hecho que dio origen a la misma o con el derecho que persigue, con miras a determinar si su reclamación se rige por aquella o, en caso contrario, por la extraordinaria, dada la connotación objetiva de la última […]». - Estas dos formas de prescripción son independientes y autónomas, pueden transcurrir simultáneamente y adquiere materialización jurídica la que se configure primero; la misma providencia expuso: «[…] según se precisó en CSJ SC 29 jun. 2007, exp. 1998-04690-01, estas dos formas de prescripción son independientes, autónomas y pueden transcurrir simultáneamente, de modo que, “adquiere materialización jurídica la primera de ellas que se configure.

Ahora bien, como la extraordinaria aplica a toda clase de personas y su término inicia desde cuando nace el respectivo derecho (objetiva), ella se consolidará siempre y cuando no lo haya sido antes de la ordinaria, según el caso”. Por otra parte, en CSJ SC 19 feb. 2003, reiterada entre otras en SC130-2018, en punto al genuino sentido del artículo 1081 del Código de Comercio, se precisó, ( ) "Síguese de lo anterior que, por tanto, no es elemento que sirva para distinguir esas dos especies de prescripción, que una y otra se apliquen sólo a ciertas acciones derivadas del contrato de seguro o de las normas que lo regulan, esto es, que la prescripción ordinaria cobre vigencia únicamente en relación con determinadas acciones y que la extraordinaria, a su paso, tenga cabida frente a otras.

Como con claridad suficiente lo consagra el inciso 1° del precepto que se analiza, 'La prescripción de las acciones que se derivan del contrato de seguro o de las disposiciones que lo rigen, de todas ellas por igual, reitera la Corte 'podrá ser ordinaria y extraordinaria. Cabe afirmar, entonces, que todas las acciones de que se trata son susceptibles de extinguirse ya sea por prescripción ordinaria, ora por prescripción extraordinaria, y que, por tanto, la aplicación de una y otra de esas formas de prescripción extintiva depende de la persona que ejerza la respectiva acción o intente la efectividad de algún derecho y de la 34 Así lo precisó la Sala en sentencia del 28 de noviembre de 2024.

C.P. Oswaldo Giraldo López. Expediente radicación: 25 000 23 41 000 2013 02764 01. 35 Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil. Sentencia del 4 de noviembre de 2021. M.P. Octavio Augusto Tejeiro Duque. Radicación nro. 66001 31 03 003 2017 00133 01. 36 Ibidem. Radicado: 05001 23 31 000 2012 00456 01 Demandante: La Previsora S.A. compañía de seguros Demandado: Contraloría General de Medellín y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 posición que ella tenga en relación, precisamente, con el hecho que motive la acción o con el derecho que persigue.

(subraya intencional). […]». (subraya original de la providencia) - Por último, la providencia distinguió lo siguiente entre las expresiones «interesados» a que se refiere la prescripción ordinaria y «contra toda clase de personas» frente a la prescripción extraordinaria: «[…] Está fuera de discusión que, en principio, solo son “interesados” las personas que derivan algún derecho del contrato de seguro, entre los que estarían el asegurador y el tomador (artículo 1037 C. de Co), así como el asegurado y el beneficiario (art. 1047, num. 3) (…)”.

(…) Se memora, además, que el sentido de la expresión “contra toda clase de personas” contenida en el inciso 3 del artículo 1081 ejusdem, no hace referencia a los terceros, como lo afirman los recurrentes, pues tal y como lo ha analizado la Corte al tamiz de los artículos 2530 y 2541 del Código Civil, con esa expresión se entiende que la prescripción extraordinaria corre incluso en contra de los incapaces.

Así, en CSJ SC 3 may. 2000, exp. 5360, dijo la Sala, Puntualización adicional requiere la distinción entre una y otra especie de prescripción, por cuanto a términos del referido artículo 1081 del C. de Co., los cinco años que se exigen para la extraordinaria correrán "contra toda clase de personas"; mandato este último cuyo alcance definió la Corte al sostener que "La expresión contra toda clase de personas' debe entenderse en el sentido de que el legislador dispuso que la prescripción extraordinaria corre aún contra los incapaces (artículo 2530 numeral 1° y 2541 del C.C.), así como contra todos aquellos que no hayan tenido ni podido tener conocimiento " del hecho que da base a la acción (sentencia citada de 7 de julio de 1977), esto es, en los casos de los ejemplos analizados, que el término de la prescripción extraordinaria corre, según el evento, desde el día del siniestro, o desde cuando se perfeccionó el contrato viciado por una reticencia o inexactitud, háyase o no tenido conocimiento real o presunto de su ocurrencia, y no se suspende en ningún caso, como si sucede con la ordinaria (artículo 2530 del C.C.).

( ). Resulta por ende de lo dicho, que los dos años de la prescripción ordinaria corren para todas las personas capaces, a partir del momento en que conocen real o presuntamente del hecho que da base a la acción, por lo cual dicho término se suspende en relación con los incapaces (artículo 2541 C.C.), y no corre contra quien no ha conocido ni podido o debido conocer aquél hecho; mientras que los cinco años de la prescripción extraordinaria corren sin solución de continuidad, desde el momento en que nace el respectivo derecho, contra las personas capaces e incapaces, con total prescindencia del conocimiento de ese hecho, como a espacio se refirió, y siempre que, al menos teóricamente, no se haya consumado antes la prescripción ordinaria. […]».

(subrayas ajenas) Por lo explicado, no le asiste razón a la parte recurrente en el sentido de que debió computarse la prescripción extraordinaria, dado que, la prescripción que primero se consolidó fue la ordinaria de dos años, y contabilizado desde que La Previsora S.A. fue vinculada al proceso de responsabilidad fiscal en calidad de tercero civilmente responsable, esto es, el 19 de junio de 2008 y que el fallo de responsabilidad fiscal de primera instancia fue expedido el 22 de marzo de 2011, por auto del 1 de agosto de 2011 se resolvió el recurso de reposición y por auto del 4 de octubre de 2011 se decidió la apelación, se concluye que transcurrieron más de los dos años a que se refiere el artículo 1081 del Código de Comercio.

Radicado: 05001 23 31 000 2012 00456 01 Demandante: La Previsora S.A. compañía de seguros Demandado: Contraloría General de Medellín y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 De otro lado, frente a los reproches formulados por la Contraloría General de Medellín que intituló «error en la condena en cuanto al sujeto pasivo y la suma estimada»; «la Contraloría General de Medellín frente al fallo de responsabilidad fiscal» y «falta de prueba, prueba inexistente, al momento de la demanda, ni posterior a esta el demandante había pagado», la Sala advierte que, mediante auto del 31 de julio de 2025 el despacho sustanciador puso de presente que «(…) el pago al que aludió la apoderada de la Contraloría General de Medellín en su escrito de apoyo a la solicitud de nulidad, corresponde al que se efectuó con ocasión del trámite del procedimiento de cobro coactivo adelantado en contra de la aseguradora, pago que se ordenó reintegrar por lo decidido en el proceso 2014 00184 00, cuyo objeto es distinto al del presente asunto, al cual subyace una relación jurídico sustancial formalmente distinta entre las partes».

En consecuencia, estos reproches de la alzada no tienen vocación de prosperidad. Corolario de lo señalado, será confirmada la decisión de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda, por estar desvirtuada la legalidad de los actos acusados en cuanto vincularon a La Previsora S.A. compañía de seguros al proceso de responsabilidad fiscal, sin que sea necesario descender a los demás puntos de la apelación. Por último, conforme a lo previsto por el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo y la conducta asumida por las partes, la Sala considera que no se evidenció temeridad ni mala fe en la actuación procesal, por lo que no se condenará en costas en esta instancia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 11 de septiembre de 2015 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Descongestión, según las razones analizadas en la parte considerativa.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, una vez ejecutoriada la presente providencia. COPÍESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 4 de diciembre de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Consejero de Estado Radicado: 05001 23 31 000 2012 00456 01 Demandante: La Previsora S.A. compañía de seguros Demandado: Contraloría General de Medellín y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.