Demandante: Germán López Guerrero Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B Rad: 11001-03-15-000- 2023-01197-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADO PONENTE: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá D. C., quince (15) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-01197-01 Demandante: GERMÁN LÓPEZ GUERRERO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN B Temas: Tutela contra providencia judicial.
Incidente de Desacato. Alcance y finalidad de la sanción. Desconocimiento del precedente judicial. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Decide la Sala la impugnación presentada por la parte demandada contra el fallo del 27 de abril de 2023, proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado, a través del cual concedió el amparo de tutela deprecado.
I.
ANTECEDENTES 1. Petición de tutela El señor Germán López Guerrero, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al buen nombre, a la honra, al mínimo vital y al acceso a la administración de justicia. Las referidas garantías constitucionales las estimó vulneradas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, al proferir la providencia de 13 de febrero de 2023, dentro del incidente de desacato identificado con radicación 2017-00964-00, mediante la cual se abstuvo de resolver la solicitud de levantar la sanción por desacato y estarse a lo resuelto en el proveído que la impuso.
Para el actor, en el referido proveído, la autoridad judicial incurrió en un desconocimiento del precedente judicial. En síntesis, formuló las siguientes pretensiones: Demandante: Germán López Guerrero Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B Rad: 11001-03-15-000- 2023-01197-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia PRIMERA: Tutelar los DERECHOS a la IGUALDAD, BUEN NOMBRE, HONRA, MÍNIMO VITAL, DEBIDO PROCESO, los cuales han sido vulnerados por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA SUBSECCIÓN “B”., por negación de inaplicación de sanciones judiciales, en el marco de la acción de tutela bajo radicado No. 25000234100020170096400, con orden de tutela cumplida.
SEGUNDA: En consecuencia, solicito que el CONSEJO DE ESTADO ordené al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA SUBSECCIÓN “B”., dejar sin efecto el auto del trece (13) de febrero de 2023 mediante el cual se ordenó estarse a lo resuelto en la providencia de veintinueve (29) de septiembre de 2022, donde se negó la solicitud de levantamiento de sanciones por desacato y se ordene proferir decisión de reemplazo, en la que se resuelva nuevamente sobre la solicitud de levantamiento de las sanciones de acuerdo al precedente judicial vinculante y vigente en la sentencia SU- 034 de 2018 asimismo, que ese despacho informe y oficie sobre la decisión judicial impartida a las autoridades encargadas de la ejecución de cobro, para que estas den por terminado el proceso de cobro coactivo que actualmente se adelanta en mi contra.
La solicitud tuvo como fundamento los siguientes: 2. Hechos Sostuvo que, fue nombrado director de la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional, para el periodo comprendido entre el 29 de diciembre de 2015 y el 16 de enero de 2019 y que, el 17 de enero de 2019, fue trasladado al Comando de la Sexta División. Indicó que, durante su gestión, existió un alza inesperada de acciones de tutela, en contra de la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional, que desbordó la capacidad de respuesta administrativa de la institución. Asimismo, durante los 3 años de su dirección, se presentaron seiscientos ochenta y cuatro (684) incidentes de desacato, los cuales culminaron en sanción en su contra, en los diferentes despachos judiciales del país. Señaló que el señor Uver Musse Chilo promovió acción de tutela contra la Dirección de Sanidad, con el fin de que esta entidad ordenara una serie de valoraciones por las especialidades denominadas eva, oftalmología, ortopedia, dermatología y leishmaniasis - pantallazo sigivila y la remisión a la Junta Médico Laboral y al Tribunal Médico Laboral de Revisión. Sostuvo que la demanda le correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B que, en sentencia de 30 de junio de 2017, denegó el amparo de los derechos fundamentales.
Manifestó que el interesado interpuso recurso de apelación el cual fue zanjado por la Sección Segunda -Subsección “A” del Consejo de Estado, Demandante: Germán López Guerrero Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B Rad: 11001-03-15-000- 2023-01197-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia corporación que, mediante sentencia de 4 de septiembre de 2017, revocó la decisión del a quo y, en su lugar, amparó los derechos fundamentales del señor Uver Musse Chilo y le ordenó a la dirección de sanidad lo siguiente: Tercero: Ordenar a la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional, Dirección de Sanidad que el término de 48 horas contadas a partir de la notificación de la presente providencia proceda a: i) fijar fecha y hora para realizarle al señor Messe Chilo las valoraciones por las especialidades de EVA, OFTALMOLOGÍA, ORTOPEDÍA (sic), DERMATOLOGÍA y LEISHMANIASIS -PANTALLAZO SIGIVILA y ii) adelantar las gestiones necesarias para convocar la Junta Médico Laboral, así como el Tribunal Médico Laboral de Revisión, si hubiera lugar a ello.
Afirmó que el señor Uver Musse Chilo con el fin de buscar el cumplimiento de la anterior orden, el 16 de marzo de 2018 promovió un primer incidente de desacato contra la dirección de sanidad ante el tribunal de primera instancia que, mediante providencia de 16 de mayo de 2018, declaró que en su calidad de director de dicho organismo incurrió en desacato de las órdenes impartidas en el fallo de 4 de septiembre de 2017 y, en consecuencia, lo sancionó con multa equivalente a dos (2) SMLMV.
Anotó que el grado jurisdiccional de consulta le correspondió a la Sección Segunda del Consejo de Estado, la cual, mediante providencia de 21 de junio de 2018, confirmó la sanción impuesta en su contra. Destacó que el 17 de julio de 2018, el señor Uver Musse Chilo promovió por segunda vez un incidente de desacato en contra de la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional ante el referido tribunal.
Dicha corporación, mediante providencia de 31 de julio de 2018, nuevamente declaró que, en su calidad de director del organismo en mención, incurrió en desacato de las órdenes impartidas en el fallo de 4 de septiembre de 2017 y lo sancionó nuevamente con multa equivalente a dos (2) SMLMV. Sustentó que el grado jurisdiccional de consulta le correspondió a la Sección Segunda del Consejo de Estado que, en providencia de 20 de septiembre de 2018, revocó la decisión proferida en primera instancia y, en su lugar, declaró que en su calidad de director de la dirección de sanidad no había incurrido en desacato del fallo de tutela.
Refirió que la Dirección de Sanidad presentó seis (6) solicitudes de inaplicación de la sanción ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B; autoridad que se pronunció sobre la última de estas peticiones mediante providencia del 13 de febrero de 2023, en el sentido de estarse a lo resuelto en el auto que zanjó el trámite incidental, al considerar que ya existía un pronunciamiento sobre el particular y no era posible ordenar la suspensión, por cuanto el proveído que confirmó en consulta la primera sanción, goza de firmeza y ejecutoria Demandante: Germán López Guerrero Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B Rad: 11001-03-15-000- 2023-01197-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia Refirió que la Dirección de Sanidad presentó seis (6) solicitudes de inaplicación de la sanción ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B; autoridad que se pronunció sobre la última de estas peticiones mediante providencia del 13 de febrero de 2023, en el sentido de estarse a lo resuelto en el auto que zanjó el trámite incidental, al considerar que ya existía un pronunciamiento sobre el particular y no era posible ordenar la suspensión, por cuanto el proveído que confirmó en consulta la primera sanción, goza de firmeza y ejecutoria. 3.
Sustento de la vulneración Manifestó que la autoridad judicial demandada incurrió en desconocimiento del precedente judicial, en materia de inaplicación de sanciones judiciales impuestas dentro del trámite incidental aun cuando se encuentren confirmadas en el grado jurisdicción de consulta. Señaló que el criterio preponderante de las providencias proferidas por la Corte Constitucional1, está dirigido a levantar las sanciones judiciales una vez se evidencia el cumplimiento del fallo de tutela, a pesar de que se encuentren confirmadas y ejecutoriadas en sede de consulta.
Aseguró que su petición no es un caso aislado, sino una problemática constante que viven los servidores públicos que tienen la responsabilidad de dar cumplimiento a los fallos de tutela. En efecto, las autoridades judiciales no advierten las limitaciones estructurales y financieras de las entidades que generan un sinnúmero de sanciones por el hecho de no cumplir las órdenes impartidas en los términos establecidos en las decisiones judiciales.
Resaltó que estas sanciones no afectan directamente las finanzas de la entidad que se representa, sino su propio peculio, carga que financieramente muchas veces es difícil de solventar porque desborda su capacidad económica. Sobre todo, cuando no se encuentra ocupando el cargo que le fue confiado como director de sanidad, para la época comprendida entre diciembre de 2015 a diciembre 2018. 4.
Trámite de la solicitud de amparo Mediante auto de 9 de marzo de 2023, el despacho de la magistrada sustanciadora admitió la acción de tutela promovida por el ciudadano Germán López Guerrero, en contra de los magistrados del Tribunal Administrativo de 1 Providencias mencionadas por el actor en el escrito de tutela: T-00213-2012, Auto 22/11/18, T171/09, T-695/14, Auto 10/03/21, Auto 7/04/2021, T-2616/15, T-01763/12, Auto9/11/20, Auto 29/01/19, T-389/17, Auto8/04/20, Auto 202/13, T-00292/14, Auto 27/06/18, T- 00096/15, Auto 16/07/18, T-00407/15, Auto 13/11/18, T -01621/15, Auto 06/05/19, T-00106/16, Auto 9/08/18, SU - 424 /16, T- 3301/16, Auto 22/04/2021, T-00095/17, Auto 13/11/18, T-157/17, Auto 14/02/2020, T2199/17, Auto 26/04/2021.
Demandante: Germán López Guerrero Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B Rad: 11001-03-15-000- 2023-01197-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, a quienes ordenó notificar. Asimismo, vinculó como terceros con interés directo en los resultados del proceso, al señor Uver Musse Chilo, a la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional, Dirección de Sanidad y la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, que conoció el grado jurisdiccional de consulta contra la sanción por desacato impuesta al demandante.
Igualmente, solicitó en préstamo a la Secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca copia el expediente con radicado 2017-00964-01. 5. Argumentos de defensa 5.1 Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B Aseguró que no se evidencia vulneración de los derechos fundamentales deprecados por el actor, toda vez que desde el inicio de la actuación se logró determinar la responsabilidad del peticionario en su calidad de director de Sanidad del Ejército Nacional para el cumplimiento de la orden de tutela.
Indicó que su decisión fue confirmada en el grado jurisdiccional de consulta por el Superior y, por lo tanto, las decisiones judiciales debidamente ejecutoriadas son de obligatorio cumplimiento y el responsable de la sanción debe asumir el acatamiento de la providencia de conformidad con los términos en los que fue dictada. Sustentó que la decisión adoptada se encuentra ajustada al ordenamiento legal y da cuenta de la normatividad que regula la materia, lo anterior considerando las reiteradas solicitudes presentadas por la entidad con el fin de obtener la inaplicación de la sanción impuesta en el trámite incidental. 5.3.
Demás terceros vinculados El señor Uver Musse Chilo, la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional y la Sección Segunda del Consejo de Estado, vinculados como terceros con interés directo en las resultas de la presente acción, pese a ser notificados en debida forma, guardaron silencio. 6. Sentencia de primera instancia El Consejo de Estado, Sección Primera, mediante sentencia del 27 de abril de 2023, concedió el amparo de tutela en los siguientes términos:
PRIMERO: AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al buen nombre, a la honra, al mínimo vital y al acceso a la administración de justicia del actor, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Demandante: Germán López Guerrero Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B Rad: 11001-03-15-000- 2023-01197-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia SEGUNDO: ORDENAR a la SECCIÓN PRIMERA -SUBSECCIÓN “B”- DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA que, en el término de diez (10) días, contados a partir de la notificación de esta sentencia, profiera una nueva decisión, mediante la cual resuelva de fondo la solicitud de inaplicación de la sanción presentada por el señor GERMÁN LÓPEZ GUERRERO, estableciendo si resulta viable levantar la sanción impuesta a través de providencia de 16 de mayo de 2018.
Como fundamento de dicha decisión, expresó en resumen lo siguiente: Mencionó que el actor pretende que se deje sin efecto la providencia de 13 de febrero de 2023, proferida por el tribunal, dentro del incidente de desacato identificado con el número único de radicación 2017-00964-00. A la citada providencia se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales deprecados, por estimar que se incurrió en desconocimiento del precedente judicial relacionado con la inaplicación de sanciones judiciales impuestas dentro del trámite incidental, aun cuando se encuentren confirmadas en el grado jurisdiccional de consulta.
Advirtió que se cumple con el requisito de la relevancia constitucional, por cuanto el actor plantea con suficiente carga argumentativa las razones por las cuales, en su criterio, la autoridad judicial demandada incurrió en el defecto endilgado y vulneró sus derechos fundamentales. Contra la decisión cuestionada no proceden recursos y tampoco se estructuran las causales de los recursos extraordinarios de revisión (artículo 248 y ss. del CPACA) y unificación de jurisprudencia (artículo 256 y ss., ídem); la acción de tutela se interpuso en un plazo razonable y, por último, la solicitud identifica los hechos y derechos que se estiman lesionados.
Hizo un recuento de las actuaciones que se adelantaron en el trámite incidental de desacato en el que se evidencia que, en efecto, el actor presentó 6 solicitudes ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, en las que requirió que se inaplicara la sanción. La última de aquellas peticiones, presentada el 17 de noviembre de 2022, fue resuelta en la providencia del 13 de febrero de 2023, que se acusa en este trámite constitucional.
Anotó que en el proveído en comento la autoridad judicial se limitó a señalar que debía estarse a lo resuelto en la providencia del 29 de septiembre de 2022, en la que se precisó que la sanción impuesta ya había sido objeto del grado jurisdiccional de consulta, en el que se le confirmó y no había lugar a revisar nuevamente la actuación para inaplicar la sanción. Argumentó que la jurisprudencia constitucional ha precisado que la finalidad del incidente de desacato no es la imposición de una sanción en sí misma, sino que debe considerarse como una de las formas de buscar el Demandante: Germán López Guerrero Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B Rad: 11001-03-15-000- 2023-01197-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia cumplimiento de la respectiva sentencia. Por tanto, pese a que el incidente de desacato puede concluir con la imposición de una sanción, su propósito ulterior, antes que imponerla, radica en alcanzar el cumplimiento de la orden impartida por el juez de amparo.
Sustentó que, si hay cumplimiento íntegro a la orden impartida por el juez constitucional, la imposición de la multa y el arresto carece de objeto, aunque haya culminado el grado jurisdiccional de consulta. En ese orden de ideas, sostuvo que, aun cuando la desobediencia respecto de la sentencia conlleve consecuencias como lo es la imposición de sanciones, el trámite incidental no pretende castigar al renuente, sino inducir al cumplimiento de la orden a través de una medida de reconvención. Argumentó que el Alto Tribunal Constitucional dispuso que negar el levantamiento de la sanción, argumentando que la misma se encuentra en firme, desconoce los pronunciamientos que reiteradamente se han emitido, en la medida en que la finalidad de la sanción no es otra que conminar al obligado a garantizar el goce efectivo del derecho tutelado.
Concluyó que la autoridad judicial accionada no acogió las pautas que la jurisprudencia constitucional ha avalado en cuanto a la finalidad del incidente de desacato. Ello es así, por cuanto denegó la solicitud de levantamiento de la sanción, limitándose a indicar que la misma se encontraba debidamente ejecutoriada y, por tanto, las órdenes allí impuestas eran de obligatorio cumplimiento.
En suma, como la autoridad judicial demandada se abstuvo de analizar el fondo del asunto, con el fin de verificar el cumplimiento de la orden de 4 de septiembre de 2017, procede el amparo deprecado. 7. La Impugnación Inconforme con la decisión, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, la impugnó2.
Como fundamento del recurso expuso lo siguiente: Sostuvo que, contrario a lo dispuesto por el juez de tutela de primera instancia, en este asunto no se cumple con el requisito de inmediatez, toda vez que, si bien este mecanismo constitucional se presentó contra la providencia del 13 de febrero de 2023, lo cierto es que, aquel proveído se limitó a señalar que debía estarse a lo resuelto en la providencia del 29 de septiembre de 2022.
Y esta, a su vez, ordenó estarse a lo resuelto en la providencia del 12 de mayo de 2022. 2 El fallo de primera instancia fue notificado a la parte demandante por correo electrónico el día 24 de noviembre de 2020 y la impugnación fue interpuesta el 27 de noviembre del mismo año, es decir dentro de los tres días que establece el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991.
Demandante: Germán López Guerrero Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B Rad: 11001-03-15-000- 2023-01197-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia Anotó que, en realidad, las 6 solicitudes presentadas por la parte actora tendientes a que se inaplicara la sanción fueron reiteradas, por lo que, en realidad, debía tenerse en cuenta la primera decisión que se pronunció sobre la solicitud inicial del actor, esto es, la providencia del 24 de julio de 2019, en la que se ordenó estarse a lo dispuesto en el auto del 16 de mayo de 2018 que resolvió el primer incidente de desacato.
Apuntó que sobre el cumplimiento del fallo que le correspondía al accionante, se adelantaron 2 incidentes de desacato que finalizaron en el respectivo grado jurisdiccional de consulta en el Consejo de Estado. El primero, con la confirmación de la sanción el 21 de junio de 2018; y el segundo incidente, si bien el tribunal sancionó al accionante, finalizó con la revocatoria de la sanción del 20 de septiembre de 2018, al demostrarse el cumplimiento del fallo en el trámite jurisdiccional de consulta.
Destacó que la solicitud de inaplicación de la sanción impuesta en el primer desacato fue resuelta mediante auto del 24 de julio de 2019, es decir, hace tres (3) años y diez (10) meses. Como se advierte de lo anterior, los autos subsiguientes se limitaron a remitir a lo ya resuelto sobre el asunto. Sustentó que las citadas providencias subsiguientes fueron proferidas a partir de las peticiones reiterativas del accionante, lo cual no puede enervar el requisito de inmediatez, por cuanto, les bastaría a los actores elevar solicitudes insistentes para discutir mediante acción de tutela las providencias judiciales.
Así, sostuvo que contrario a la conclusión del fallador de primera instancia, no se cumplió con el referido presupuesto, dado que la providencia que resolvió la primera solicitud de inaplicación de la sanción de desacato confirmada mediante auto del 16 de mayo de 2018 por el Consejo de Estado el 21 de junio de 2018, tuvo lugar hace más de tres (3) años, esto es, el 24 de julio de 2019.
En tales condiciones, solicitó que se revoque la sentencia impugnada para en su lugar declarar improcedente la acción de tutela. Anotó que, sin perjuicio de lo anterior, tampoco se cumple con el requisito de la relevancia constitucional, toda vez que el actor pretende, además, que se finalice el proceso de cobro coactivo que cursa en su contra, para hacer efectiva la sanción pecuniaria.
De modo que, señaló que lo que busca el accionante es satisfacer un interés económico, consistente en el no pago de la multa impuesta en una providencia proferida hace más de cinco (5) años y que se termine la respectiva cobranza. Resaltó que, si bien la Corte Constitucional ha señalado que el carácter económico del litigio no descarta per se su relevancia constitucional, en el caso concreto no se incurrió en el defecto por desconocimiento del precedente judicial en la providencia del 13 de febrero de 2023, que como ya se señaló se limitó a reiterar y remitir a lo ya decidido en una providencia proferida el 24 de julio de 2019.
Demandante: Germán López Guerrero Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B Rad: 11001-03-15-000- 2023-01197-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia La Sala es competente para conocer de la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera, en atención a lo consagrado por los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, revocar o modificar la decisión de conceder el amparo de tutela deprecado. Para el efecto se deberá establecer en primer lugar si la acción de tutela cumple con los requisitos adjetivos de procedibilidad. Particularmente, la relevancia constitucional y la inmediatez, los cuales fueron objeto de impugnación por la autoridad judicial demanda y que resultan esenciales para determinar si procede el estudio de fondo de la solicitud de amparo, en consideración a la decisión de primera instancia. De encontrar superados dichos requisitos, se comprobará si en el asunto de la referencia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, desconoció los derechos fundamentales invocados.
En consecuencia, se deberá verificar si la referida autoridad judicial incurrió en el presunto defecto por desconocimiento del precedente judicial de la Corte Constitucional, en la providencia del 13 de febrero de 2023, mediante la cual dicha corporación se abstuvo de resolver la solicitud presentada por la parte actora tendiente a que se inaplicara la sanción impuesta y, en consecuencia, se ordenó estarse a lo resuelto en la providencia del 29 de septiembre de 2022.
Para abordar el problema jurídico planteado se analizarán los siguientes aspectos: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, ii) el estudio de los requisitos adjetivos y, iii) el caso concreto. 3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial De conformidad con el precedente jurisprudencial proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20123, mediante el 3 Consejo de Estado.
Sala Plena. Expediente número 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. Demandante: Germán López Guerrero Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B Rad: 11001-03-15-000- 2023-01197-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia cual unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales4, conforme al cual: De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente5.
La Corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los «…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…».
Es claro que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia6 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo (procedencia sustantiva) y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto (procedencia adjetiva).
En tales condiciones, debe verificarse en primer término que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad, a saber: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez y iii) subsidiariedad, es decir, 4 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 5 Ibidem. 6 Entre otras, se citan las sentencias T - 949 de 2003, T - 774 de 2004 y C - 590 de 2005 de la Corte Constitucional.
Demandante: Germán López Guerrero Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B Rad: 11001-03-15-000- 2023-01197-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. En caso contrario, en el evento en que el asunto supere dichos requisitos, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Al respecto, resulta del caso reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 4.
Procedencia de la acción de tutela contra decisiones que se dictan en el trámite incidental de desacato La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre la procedencia de la acción de tutela contra decisiones asumidas en el trámite de un incidente de desacato, de la siguiente manera: Tratándose de solicitudes de amparo en contra de las providencias proferidas en el curso de un incidente de desacato, como aquella que resuelve el incidente, la Corte ha establecido que procede la acción de tutela excepcionalmente, siempre que logre verificarse la existencia de una vía de hecho.
Lo anterior, por cuanto es claro que por medio del incidente de desacato, las autoridades judiciales toman decisiones que pueden llegar a vulnerar los derechos fundamentales de las partes. Entonces, siendo procedente de forma excepcional la acción de tutela, debe tenerse presente que durante el trámite de tal incidente no se deberán ventilar asuntos que afecten la ratio decidendi, ni la decisión que con base en ésta se adoptó en el fallo de tutela, y que sirve como fundamento para promover el incidente de desacato.
Así, el estudio de una acción de tutela interpuesta contra un incidente de desacato deberá limitarse, en todo caso, a la conducta desplegada por el juez durante el incidente mismo, sin consideración alguna del fallo que le sirve de trasfondo. Lo contrario sería revivir un asunto debatido que hizo tránsito a cosa juzgada7. 7 Corte Constitucional, sentencia T-482 del 25.07.2013.
M.P. Alberto Rojas Ríos. Demandante: Germán López Guerrero Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B Rad: 11001-03-15-000- 2023-01197-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia Lo anterior, denota claramente que la acción de tutela sí es procedente en contra de las decisiones que se profieran en el trámite de un incidente de desacato, lo que está prohibido es que el juez constitucional ahonde y se pronuncie sobre la decisión que sirvió como base para promover dicho trámite.
Igualmente, en la sentencia SU - 627 de 2015, el Máximo Tribunal Constitucional fijó las reglas de procedencia de la acción de tutela contra providencias dictadas en el trámite de la acción de tutela, en los siguientes términos: 4.6. Unificación jurisprudencial respecto de la procedencia de la acción de tutela contra sentencias de tutela y contra actuaciones de los jueces de tutela anteriores o posteriores a la sentencia. 4.6.1.
Para establecer la procedencia de la acción de tutela, cuando se trata de un proceso de tutela, se debe comenzar por distinguir si ésta se dirige contra la sentencia proferida dentro de él o contra una actuación previa o posterior a ella. 4.6.2. Si la acción de tutela se dirige contra la sentencia de tutela, la regla es la de que no procede. 4.6.2.1.
Esta regla no admite ninguna excepción cuando la sentencia ha sido proferida por la Corte Constitucional, sea por su Sala Plena o sea por sus Salas de Revisión de Tutela. En este evento solo procede el incidente de nulidad de dichas sentencias, que debe promoverse ante la Corte Constitucional. 4.6.2.2. Si la sentencia de tutela ha sido proferida por otro juez o tribunal de la República, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional, cuando exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, siempre y cuando, además de cumplir con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, (i) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada;
(ii) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (iii) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación. 4.6.3. Si la acción de tutela se dirige contra actuaciones del proceso de tutela diferentes a la sentencia, se debe distinguir si éstas acaecieron con anterioridad o con posterioridad a la sentencia. 4.6.3.1.
Si la actuación acaece con anterioridad a la sentencia y consiste en la omisión del juez de cumplir con su deber de informar, notificar o vincular a los terceros que serían afectados por la demanda de tutela, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, la acción de tutela sí procede, incluso si la Corte Constitucional no ha seleccionado el asunto para su revisión. 4.6.3.2.
Si la actuación acaece con posterioridad a la sentencia y se trata de lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha sentencia, la acción de tutela no procede. Pero si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite Demandante: Germán López Guerrero Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B Rad: 11001-03-15-000- 2023-01197-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia del incidente de desacato, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional”.
(Subrayas por fuera del texto) 5. La relevancia constitucional y demás requisitos adjetivos Para la Sala es necesario precisar que, pese a que la autoridad judicial demandada impugnó la decisión con fundamento, entre otras cosas, que la acción de tutela de la referencia carece de relevancia constitucional, no se advierte la ausencia de dicho requisito, por las siguientes razones.
De conformidad con la postura fijada por la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022, a través de la cual se unificaron los criterios respecto del precitado presupuesto, se encuentra que, el alto tribunal Constitucional consideró que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del proveído cuestionado.
De manera que no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural. A su vez, la citada Corporación precisó que las finalidades de este requisito son las siguientes: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal8 (Énfasis de la Sala).
Luego de abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, la Corte consideró que el mecanismo de tutela no cumplía con este postulado, en estos eventos: i) Cuando no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental, ii) Cuando involucra un debate eminentemente legal, iii) Cuando plantea una discusión preponderantemente económica y, 8 Sentencia SU 573 de 2019.
Demandante: Germán López Guerrero Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B Rad: 11001-03-15-000- 2023-01197-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia iv) Cuando no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados.
En concordancia con lo anterior, dicha Corte indicó en la sentencia SU-573 de 27 de noviembre de 2019 que “la controversia debe versar sobre un asunto constitucional, pero no meramente legal y/o económico” y que según la jurisprudencia constitucional, las discusiones de orden legal, es decir, las relativas a un derecho de índole económico deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, comoquiera que “le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse de forma imprudente en asuntos de carácter netamente legal o reglamentario”, so pena de involucrarse en cuestiones que le corresponden definir a otras jurisdicciones.
Por su parte, esta Sección en sentencia del 29 de septiembre de 20229 modificó su postura en relación con la relevancia constitucional frente a aquellos casos en los que se hace evidente que los argumentos propuestos por los tutelantes se limitan a desarrollar aspectos de índole legal o económico, sin que se propongan razones de importancia para la interpretación y aplicación de la Constitución ante la posible vulneración de derechos fundamentales, que amerite el estudio del fondo del asunto.
En este asunto en particular, la Sala advierte que no se trata de una discusión preponderantemente económica, como lo sugiere la autoridad recurrente. Por el contrario, se evidencia que, la solicitud de amparo se concentra en el desconocimiento de unas garantías fundamentales en el trámite de unas solicitudes que presentó el actor ante la autoridad judicial, con miras a que se levantara una sanción impuesta en el marco de un trámite incidental de desacato.
Ni siquiera se está cuestionando la providencia judicial que lo sancionó. Por el contrario, el demandante advierte un desconocimiento sistemático de sus derechos fundamentales ante las reiteradas solicitudes que ha presentado ante el tribunal demandado, sin que este último se pronuncie de fondo, en el sentido de determinar si procede o no el levantamiento de la sanción ante el cumplimiento del fallo.
Nótese que los argumentos que ofrece el accionante en este asunto, se dirigen a demostrar el desconocimiento del precedente de la Corte Constitucional por parte de la autoridad judicial demandada, en lo que concierne a la posibilidad de levantar la sanción impuesta por desacato. Luego, la discusión que suscita el señor López Guerrero en este caso, invoca un análisis constitucional sobre el alcance de la figura del desacato, su régimen y la finalidad de la sanción. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.
Sentencia del 29 de septiembre de 2022. Rad. 11001-03-15-000-2022-03365-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. Demandante: Germán López Guerrero Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B Rad: 11001-03-15-000- 2023-01197-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia Asimismo, los fundamentos de la demanda de tutela no se concentran simplemente en un debate legal.
Por el contrario, plantea un cuestionamiento sobre la renuencia de la autoridad judicial en resolver las múltiples peticiones que ha presentado el actor sobre la posibilidad de levantar la sanción impuesta en el trámite incidental de desacato. Según lo afirmó en su demanda, la autoridad judicial siempre se ha limitado en atender las solicitudes presentadas, en el sentido de afirmar que ya se había impuesto la sanción y que la misma había sido confirmada en grado jurisdiccional de consulta, por lo que debía atenerse a la providencia que lo resolvió. En tales condiciones, no se trata de discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
Por el contrario, el actor advierte una irregularidad en el trámite de unas peticiones formuladas ante la autoridad judicial que, según él, han sido eludidas por el tribunal demandado, en desconocimiento del precedente que sobre el particular ha fijado la Corte Constitucional. En consecuencia, procede el análisis de fondo de la controversia planteada por el actor, teniendo en cuenta, además, que no se trata de una tutela contra decisión de tutela y que el actor no cuenta con otros mecanismos para la defensa de los derechos fundamentales invocados.
Ahora bien, en lo que respecta al presupuesto de inmediatez, advierte la Sala que, contrario a lo señalado por el tribunal recurrente, aquel sí se cumple en este asunto. No puede tenerse como punto de partida del término para determinar la oportunidad de la acción, la primera providencia que “resolvió” la solicitud de inaplicación de la sanción presentada por la Dirección de Sanidad, la cual data del 24 de julio de 2019.
Si bien el actor presentó la acción de tutela con fundamento en la última providencia que profirió la autoridad judicial acusada, el 13 de febrero de 2023, realmente lo que precisa el actor en su escrito es que, pese a las múltiples solicitudes que se han formulado ante el tribunal acusado10, éste último se mantiene reticente en resolverlas con fundamento en que la sanción se encuentra en firme, en tanto que fue confirmada mediante grado jurisdiccional de consulta.
Luego, en realidad, el análisis constitucional que debe zanjar en esta oportunidad la Sala, se concentra en el trámite impartido por el Tribunal a las solicitudes presentadas. La última de ellas, formulada en noviembre de 2022, frente a la cual, nuevamente, la autoridad judicial mediante proveído del 13 de febrero de 2023, se abstuvo de emitir un pronunciamiento de fondo y dispuso estarse a lo resuelto en la providencia que impuso la sanción. Además, debe tenerse en cuenta que, especialmente en esta última providencia que ataca el 10 Dichas solicitudes se han presentado por la Dirección de Sanidad y en algunas ocasiones por el propio accionante.
Demandante: Germán López Guerrero Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B Rad: 11001-03-15-000- 2023-01197-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia actor en su demanda, la autoridad judicial lo conminó a abstenerse de presentar nuevas solicitudes en el mismo sentido, con el argumento que no era posible revisar las providencias que impusieron la sanción, las cuales se encontraban en firme y ejecutoriadas.
En ese orden de ideas, dado que la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados por el actor se mantuvo con la providencia del 13 de febrero de 2023 y se sustenta en esta última decisión, considera la Sala que el requisito de inmediatez sí debe superarse, si se tiene en cuenta que la demanda de tutela fue radicada el 7 de marzo de 2023, esto es, poco menos de un (1) mes después de proferida la decisión judicial. 6.
Caso concreto Para la parte actora, sus derechos fundamentales se desconocieron por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, con ocasión de la providencia del 13 de febrero de 2023, mediante la cual se abstuvo de resolver de fondo la solicitud de levantar la sanción impuesta por desacato, ante el cumplimiento del fallo de tutela respectivo.
Lo anterior toda vez que, a juicio de la parte actora, la corporación acusada incurrió en el presunto desconocimiento del precedente de la Corte Constitucional, en los que se ha reiterado pacíficamente11 que, es posible levantar las sanciones judiciales una vez se evidencia el cumplimiento del fallo de tutela, a pesar de que se encuentren confirmadas y ejecutoriadas en sede de consulta.
Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado concedió el amparo de tutela al advertir que, en efecto, el tribunal demandado se abstuvo de resolver de fondo la solicitud del actor, con fundamento en que la sanción se encontraba en firme, toda vez que había sido confirmada en el grado jurisdiccional de consulta. Sin embargo, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la finalidad del incidente de desacato no es la imposición de una sanción en sí misma, sino que debe considerarse como una de las formas de buscar el cumplimiento de la respectiva sentencia. En consecuencia, ordenó a la autoridad judicial demandada que profiera una nueva decisión, mediante la cual resuelva de fondo la solicitud inaplicación de la sanción presentada por el señor Germán López Guerrero.
Inconforme con la decisión, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, la impugnó. Además de los argumentos 11 Providencias mencionadas por el actor en el escrito de tutela: T-00213-2012, Auto 22/11/18, T171/09, T-695/14, Auto 10/03/21, Auto 7/04/2021, T-2616/15, T-01763/12, Auto9/11/20, Auto 29/01/19, T-389/17, Auto8/04/20, Auto 202/13, T-00292/14, Auto 27/06/18, T- 00096/15, Auto 16/07/18, T-00407/15, Auto 13/11/18, T -01621/15, Auto 06/05/19, T-00106/16, Auto 9/08/18, SU - 424 /16, T- 3301/16, Auto 22/04/2021, T-00095/17, Auto 13/11/18, T-157/17, Auto 14/02/2020, T2199/17, Auto 26/04/2021.
Demandante: Germán López Guerrero Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B Rad: 11001-03-15-000- 2023-01197-01 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia dirigidos a atacar los presupuestos adjetivos de relevancia constitucional e inmediatez, que ya fueron resueltos en el acápite anterior, la autoridad judicial aseguró que no desconoció el precedente constitucional.
Sostuvo que los precedentes en que ha permitido el levantamiento de la sanción impuesta distan del presente caso. En tales condiciones, pasará a estudiarse la impugnación presentada por la parte demandada. Respecto al defecto invocado, esta Sala ha precisado que el precedente judicial corresponde a la regla creada por una alta Corte para solucionar un determinado conflicto jurídico, sin que sea necesario un número plural de decisiones en el mismo sentido para que aquella sea considerada como tal.
También se considera que constituyen precedente las sentencias de constitucionalidad y las de unificación, expedidas tanto por la Corte Constitucional, como por el Consejo de Estado. Con todo en otras oportunidades se ha precisado que, «…debe aceptarse que no todas las decisiones judiciales que profieren las Altas Cortes, generan una regla o subregla, pues son el resultado de la aplicación al caso concreto de la norma que viene al caso, sin una actividad creadora del juez.»”12 En el caso que compete a la Sala, se tiene que, las providencias invocadas por el demandante, en su mayoría corresponden a decisiones de tutela (no unificación) y algunos autos dictados por la Corte Constitucional.
Pero particularmente, cita la sentencia T-171 de 2009, en la que se estudió una acción de tutela contra las actuaciones de un trámite incidental de desacato. Sobre el particular, el actor resalta que en esa oportunidad el máximo órgano constitucional sostuvo: Debido a lo expuesto, “la imposición o no de una sanción en el curso del incidente de desacato puede llevar a que el accionado se persuada del cumplimiento de la orden de tutela.
En tal sentido, en caso de que se empiece a tramitar un incidente de desacato y el accionado, reconociendo que se ha desatendido lo ordenado por el juez de tutela, y quiere evitar la imposición de una sanción, deberá acatar la sentencia. De igual forma, en el supuesto en que se haya adelantado todo el procedimiento y decidido sancionar al responsable, éste podrá evitar que se imponga la multa o el arresto cumpliendo el fallo que lo obliga a proteger los derechos fundamentales del actor.
Ahora bien, aun cuando el señor López Guerrero no cita específicamente una sentencia de unificación de la Corte Constitucional en ese sentido, lo cierto es que, sobre el tema, sí existen decisiones unificadas con reglas precisas sobre 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 19 de febrero de 2015.
M.P. Alberto Yepes Barreiro. Rad. 11001-03-15-000-2013-02690-01. Demandante: Germán López Guerrero Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B Rad: 11001-03-15-000- 2023-01197-01 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia el alcance y objeto de la sanción por desacato, que resultan vinculantes a todos los jueces.
Tal es el caso de la sentencia SU-034 de 2018, citada en la providencia de primera instancia, en la que se precisa lo siguiente: “[…] Acerca de la finalidad que persigue el incidente de desacato, la postura que de vieja data ha acogido la Sala Plena de esta Corte y que se ha mantenido es que, si bien una de las consecuencias derivadas de este trámite incidental es la imposición de sanciones por la desobediencia frente a la sentencia, su auténtico propósito es lograr el cumplimiento efectivo de la orden de tutela pendiente de ser ejecutada; de suerte que no se persigue reprender al renuente por el peso de la sanción en sí misma, sino que ésta debe entenderse como una forma para inducir que aquel encauce su conducta hacia el cumplimiento, a través de una medida de reconvención cuyo objetivo no es otro que auspiciar la eficacia de la acción impetrada y, con ella, la reivindicación de los derechos quebrantados.
En consecuencia, cuando en el curso del incidente de desacato el accionado se persuade a cumplir la orden de tutela, no hay lugar a la imposición y/o aplicación de la sanción. (…) Por otro lado, el juzgado mal podía negar el levantamiento de las sanciones con argumentos como que las mismas se encontraban en firme y que el desacato es un dispositivo para castigar al renuente, pues ello desconoce la doctrina desarrollada de forma pacífica por esta Corte en cuanto a que el propósito perseguido por la sanción es conminar al obligado como medio para garantizar el goce efectivo del derecho tutelado mediante sentencia, mas no sancionar por sancionar […] De lo anterior es claro que, es una postura pacífica y reiterada del precedente constitucional que, la finalidad de la sanción en el marco de un incidente de desacato no es otra que conminar al cumplimiento de la orden de tutela.
Luego, no se trata de un instrumento previsto para castigar al funcionario renuente, pues en palabras de la Corte Constitucional ello “desconoce la doctrina desarrollada por esta Corte”. En efecto, el propósito que persigue la sanción por desacato es el goce efectivo del derecho tutelado; no constituye un fin para “reprender al renuente por el peso de la sanción en sí misma” sino lograr el cumplimiento del amparo constitucional.
Igualmente, así lo ha entendido esta Sección13 en otras oportunidades, en las que, en un caso similar al que ahora se estudia, se indicó: La Unidad para las Víctimas, a través de su representante legal, solicitó la inaplicación de la sanción impuesta al señor Ramón Alberto Rodríguez Andrade, con fundamento en los pronunciamientos que en la materia ha 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 16 de agosto de 2018, M.P. Alberto Yepes Barreiro, Rad: 11001-03-15-000-2018-02048-00.
Demandante: Germán López Guerrero Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B Rad: 11001-03-15-000- 2023-01197-01 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia reiterado la Corte Constitucional e incluso el Consejo de Estado, en el sentido de que el fin del incidente de desacato no es la sanción en sí misma, sino lograr el cumplimiento de la orden dictada en sede constitucional.
Con auto de fecha 22 de febrero de 2018, el Juzgado cuestionado resolvió denegar dicha solicitud, en consideración a que en sede del grado jurisdiccional de consulta el Tribunal Administrativo de Antioquia, en providencia de 16 de enero de 2017 decidió modificar la sanción de 5 a 1 salario mínimo legal mensual vigente, y que, en virtud de ello, se debía atener a lo resuelto por el superior, toda vez que dicha decisión se encontraba en firme. […] En ese orden de cosas, a la luz de los postulados constitucionales y de la nueva evidencia que demuestre el posterior cumplimiento por parte de la entidad tutelada, se impone que el conductor del trámite incidental, a estas alturas, declare la inaplicación de la sanción, aun cuando su imposición hubiese estado justificada; y de tal suerte, así lo haga saber a los encargados de su ejecución. Ello se explica también en que el desacato es un instrumento persuasivo para el cumplimiento de la orden de amparo, mas no una herramienta de carácter punitivo, por tanto, al desaparecer los supuestos que dieron lugar a ella, resulta incoherente mantener la vigencia de sus efectos en el orden jurídico.
De manera que, de acuerdo con la postura pacífica y reiterada de la Corte Constitucional y la posición que sobre el particular ha asumido esta Sala de Decisión, negar el levantamiento de la sanción, bajo el argumento que la misma se encuentra en firme, desconoce los pronunciamientos que reiteradamente se han proferido, en la medida en que la finalidad de la sanción no es otra que conminar al obligado a garantizar el goce efectivo del derecho tutelado.
En este caso en particular se evidencia que, tanto la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional como el actor, en su calidad de director de dicha dependencia durante el lapso en que se conoció el trámite incidental, presentaron seis (6) solicitudes así: La primera, formulada el 7 de junio de 2019 (ff. 179-190 C.1 del trámite incidental) por el director general Sanidad BG Marco Vinicio Mayorga, la cual fue resuelta el 24 de julio de 2019 por el tribunal demandado, que ordenó estarse a lo resuelto en el auto de 16 de mayo que resolvió el incidente de desacato (ff. 246-254 C1 del trámite incidental).
La segunda, allegada el 12 de febrero de 2020 (ff. 258-268 C.1 del trámite incidental) por el director general de Sanidad BG Jhon Arturo Sánchez Peña, Demandante: Germán López Guerrero Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B Rad: 11001-03-15-000- 2023-01197-01 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia la cual fue resuelta el 29 de octubre de 2020 por el tribunal que ordenó estarse a lo resuelto en el auto de 24 de julio de 2019 (ff. 346-349 C.1).
La tercera, presentada el 29 de junio de 2021 (ff. 352-363 C.1) por el director general de Sanidad BG German López Guerrero (actor de la tutela objeto de estudio). Aquella fue resuelta mediante providencia del 14 de enero de 2022 por el tribunal que ordenó estarse a lo resuelto en el auto 29 de octubre de 2020 (ff. 45- 48 C.2). La cuarta, radicada el 4 de marzo de 2022 (ff. 53-63 C.2) por el director general de Sanidad BG Carlos Mauricio Peña Jiménez, frente a la cual se pronunció el tribunal el 12 de mayo de 2022 en el sentido de estarse a lo resuelto en el auto 14 de enero de 2022 (ff. 66- 69 C.2).
La quinta, formulada el 4 de octubre de 2022 (ff. 93-94 C.2) por el director general de Sanidad y coadyuvada por el actor, señor German López Guerrero, mediante escrito de 13 de octubre de 2022 (ff. 99 C.2). Sobre el particular se pronunció el tribunal el 29 de septiembre de 2022 que ordenó estarse a lo resuelto en el auto 12 de mayo de 2022 (ff. 100-103 C.2).
Finalmente, la sexta solicitud presentada el 17 de noviembre de 2022 (ff. 105- 115 C.2) por el director general, fue resuelta el 13 de febrero de 2023 por el tribunal que ordenó estarse a lo resuelto en el auto 29 de septiembre de 2022 (ff. 118-122 C.2), en los siguientes términos: Al respecto, es menester precisar que la sanción impuesta por esta Corporación al Director de Sanidad del Ejército Nacional ya fue confirmada en grado jurisdiccional de consulta por la Sección Segunda del Consejo de Estado, por lo tanto, no resulta factible ordenar su suspensión o inaplicación, pues dichas providencias judiciales gozan de firmeza y fueron ejecutoriadas. 15) Por este motivo, no resulta posible realizar un nuevo pronunciamiento sobre la responsabilidad de la autoridad sancionada en el cumplimiento del fallo de tutela de 4 de septiembre de 2017.
En consecuencia, se reitera estarse a lo resuelto en mencionadas providencias, tal como ya había sido decidido en los autos de 29 de octubre de 2020, 14 de enero, 12 de mayo y 29 de septiembre de 2022. 16) Finalmente, en vista de que el Director de Sanidad del Ejército Nacional ha realizado reiteradas peticiones respecto a la inaplicación de la sanción impuesta por cuanto ya cumplió con lo dispuesto en el fallo de tutela de la referencia, se conmina al brigadier general Germán López Guerrero, para que en lo sucesivo se abstenga de realizar solicitudes reiterativas de inaplicación de la sanción impuesta y la inejecución del cobro coactivo del trámite incidental, pues esta corporación ha realizado múltiples pronunciamientos al respecto frente a Demandante: Germán López Guerrero Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B Rad: 11001-03-15-000- 2023-01197-01 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia peticiones que manifiestamente no cuentan con una base válida y justificada […].
Como se advierte de la providencia citada y que es objeto de la presente acción de tutela, la autoridad judicial demandada se abstuvo de estudiar la solicitud del accionante tendiente a que se levantara la sanción impuesta ante el cumplimiento del fallo de tutela, toda vez que las providencias que impusieron dicha sanción se encontraban en firme y ejecutoriadas.
Además, conminó al actor para que, en lo sucesivo, se abstuviera de presentar solicitudes en ese sentido. Así las cosas, es claro que el tribunal demandado desconoció el precedente constitucional en cuanto al alcance de la sanción que se impone en el trámite incidental de desacato y la posibilidad de inaplicarla ante el cumplimiento de la orden de tutela, aún cuando haya sido confirmada en grado jurisdiccional de consulta.
Como se advirtió líneas atrás, negar el levantamiento de la sanción, bajo el argumento de que la misma se encuentra en firme, desconoce los pronunciamientos que reiteradamente se han proferido por la Corte Constitucional, en la medida en que la finalidad de la sanción no es otra que conminar al obligado a garantizar el goce efectivo del derecho tutelado.
Dado que la autoridad judicial, mediante providencia del 13 de febrero de 2023, se abstuvo de resolver la solicitud efectuada por el actor en el sentido de levantar la sanción impuesta ante el cumplimiento del fallo de tutela y, además, conminó al accionante para que en lo sucesivo dejara de presentar ese tipo de solicitudes, encuentra la Sala acertada la decisión de primera instancia, en el sentido de conceder el amparo deprecado en lo que concierne al derecho fundamental al debido proceso y ordenar al tribunal accionado que resuelva de fondo la petición formulada por el señor Germán López Guerrero.
Se insiste, las razones que reiteradamente ofreció la autoridad judicial demandada para negarse a estudiar la posibilidad de levantar la sanción impuesta siempre obedecieron a que las providencias que culminaron el trámite incidental de desacato se encontraban en firme y ejecutoriadas. Argumento que, como se vio, desatiende la jurisprudencia constitucional sobre el particular.
En consecuencia, la Sala confirmará la decisión de primera instancia en lo que respecta al amparo del derecho fundamental al debido proceso, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Demandante: Germán López Guerrero Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B Rad: 11001-03-15-000- 2023-01197-01 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia FALLA PRIMERO: Confírmase la providencia del 27 de abril de 2023 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Notifíquese a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión y envíese copia de esta al Despacho de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada Salvamento de voto CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”