76001233300020150084101 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 76001-23-33-000-2015-00841-01 (6563-2023) Demandante: Luz Stella Soto Velasco Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Docente territorial y nacionalizada.

Aplicación de sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. CONFIRMA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el veintiocho (28) de julio de dos mil veintitrés (2023) por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual accedió a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La señora LUZ STELLA SOTO VELASCO instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de las Resoluciones: (i) RDP 007941 del 26 de febrero de 2015, (ii) RDP 015417 del 21 de abril de 2015, y (iii) RDP 019938 de 21 de mayo de 2015; por medio de las cuales la entidad demandada negó el reconocimiento de la pensión gracia a favor de la actora y confirmó tal decisión respectivamente al resolver los recursos de reposición y apelación. 1 Folios 32 a 33.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 76001-23-33-000-2015-00841-01 (6563-2023) Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la UGPP a reconocer, liquidar y pagar la mencionada prerrogativa a la accionante conforme a las previsiones de la Ley 114 de 1913, en cuantía del 75% de los factores salariales percibidos por esta durante el año anterior a la adquisición del estatus jurídico, así como el retroactivo actualizado de las mesadas adeudadas por dicho concepto, reajustadas anualmente desde el 2 de abril de 2008.

Que la parte pasiva dé cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 y siguientes del CPACA. HECHOS2 Los hechos en que se fundamentó la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que la demandante nació el 2 de abril de 1958. Que en su vida laboral estuvo vinculada al magisterio nombrada mediante Decreto 1754 del 31 de diciembre de 1975 en calidad de directora en la Escuela Pantano de Vargas del municipio de Cali desde el 27 de enero de 1976 hasta el 15 de abril de 1983.

Que luego fue designada como docente titular mediante Decreto 0095 del 25 de enero de 1990 en el Distrito Educativo República Santo Domingo, desde el 26 de febrero de 1990 hasta el 11 de diciembre de 2003. Que posteriormente fue incorporada al municipio de Cali en la Institución Industrial Pedro Antonio Molina, desde el 12 de diciembre de 2003 hasta la presentación de la demanda (28 de julio de 2015).

Que, el 4 noviembre de 2014, la reclamante solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia ante la UGPP. Que la referida entidad demandada negó lo reclamado a través de la Resolución RDP 007941 del 26 de febrero de 2015, para lo cual manifestó que los certificados aportados para acreditar el tiempo de servicios son contradictorios, ya que en algunos consta que la vinculación es nacional y otros es nacionalizados, por lo que no era procedente acceder a la petición. Que la actora presentó recursos de reposición y apelación contra la anterior decisión los cuales fueron resueltos de manera negativa a través de las Resoluciones RDP 015417 del 21 de abril de 2015 y RDP 019938 del 21 de mayo de 2015 respectivamente.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN3 2 Folios 33 a 34. 3 Folios 34 a 37. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 76001-23-33-000-2015-00841-01 (6563-2023) La parte activa aseguró que con los actos administrativos demandados se transgredieron los artículos: 2, 25, 58 y 84 de la Constitución Política; 27, 30 y 31 del Código Civil; 4 de la Ley 4 de 1966; 1 al 4 de la Ley 114 de 1913; 3, 4 y 13 de la Ley 39 de 1903; igualmente los Decretos 1848 de 1969, 435 de 1971, 446 de 1973, 1221 de 1975, 224 de 1972, 0671 de 1984; así como las Leyes 91 de 1989, 4 de 1976, y 153 de 1887; y Decreto Ley 2277 de 1979.

Que la entidad demandada viola las normas citadas toda vez que la accionante cumplió con los requisitos exigidos en las mismas, esto es, tener vinculación antes del 31 de diciembre de 1980 como educadora nacionalizada nombrada por el Decreto 1754 del 31 de diciembre de 1976, ejerciendo desde el 27 de enero de 1976 y, además, laboró por más de 20 años al servicio del magisterio.

TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 16 de febrero de 20164 y notificada a la UGPP5, quien radicó memorial de contestación6 en el que manifestó que, a la accionante no le asiste el derecho reclamado, dado que prestó los servicios, según los documentos aportados en la demanda, como docente de orden nacional, por tanto, no satisface las exigencias de las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, en lo que se refiere a haber laborado 20 años de servicios en instituciones educativas como maestra territorial o nacionalizada.

Propuso como excepciones las que denominó: (i) inexistencia de la obligación demandada y cobro de lo debido, (ii) ausencia de vicios de los actos administrativos demandados, y, (iii) prescripción. En la audiencia inicial7 el tribunal advirtió que no se vislumbraba vicio procedimental que invalidara lo actuado, que la UGPP no propuso excepciones previas y tampoco encontró probada de oficio ninguna.

Adicionalmente, en esta diligencia se fijó el litigio en determinar si la actora tiene derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia con inclusión de la totalidad de los factores salariales percibidos durante el último año anterior a la adquisición del estatus pensional; además se declaró la falta de ánimo conciliatorio y se incorporaron las pruebas aportadas, por lo que, de conformidad con el inciso final del artículo 179 del CPACA, se corrió traslado para alegar de conclusión. Por auto de mejor proveer8, se solicitó al departamento del Valle del Cauca, al municipio de Santiago de Cali y al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio que certificaran si las plazas ocupadas por la reclamante eran de carácter territorial, nacional o nacionalizada, aportando copia de los actos administrativos donde conste 4 Folios 42 a 44. 5 Folio 50. 6 Folios 63 a 69. 7 Folios 82 a 84. 8 Folio 95.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 76001-23-33-000-2015-00841-01 (6563-2023) el vínculo y las situaciones administrativas que tuvo la docente. Frente a lo anterior, el municipio de Santiago de Cali dio respuesta mediante oficio FAGM 03303.9 SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN10 El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia del 28 de julio de 2023 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda en el sentido de declarar la nulidad de los actos administrativos reprochados, y ordenar a la UGPP reconocer la pensión gracia a favor de la accionante desde el 2 de abril de 2008, pero con efectos fiscales a partir del 4 de noviembre de 2011 por haberse decretado la prescripción trienal de mesadas.

Argumentó que, la entidad demandada reconoció que los servicios prestados desde el “27 de enero de 1976” (sic) hasta el 30 de enero de 1983 no están en discusión en la medida en que la actora fue docente con vinculación de tipo nacionalizada, lo que igualmente se acredita con el certificado de tiempo de servicios aportado. Que, aun en el entendido de que la UGPP computó el tiempo de servicios anteriormente mencionado, no tuvo en cuenta los límites temporales que se acreditaron con la mencionada certificación laboral, siendo lo correcto el siguiente: desde el 14 de enero de 1976 (fecha del acto de posesión folio 109), y no desde el 30 de enero de 1976 como se indica en el acto acusado, esto hasta la fecha de retiro ocurrido el 30 de enero de 1983, período que es equivalente a 6 años, 11 meses y 19 días (ya que no se puede tener en cuenta la licencia no remunerada del 1 de febrero de 1981 hasta el 28 de febrero 1981).

Que dicho lapso no está en discusión y debe considerarse para calcular el requisito de tiempo de servicio. Que, conforme al material probatorio practicado, es claro que los nombramientos realizados por el departamento del Valle del Cauca fueron en plazas del Municipio de Cali y, en gracia de discusión, es evidente también que la designación realizada por el municipio de Cali a partir del 12 de diciembre de 2003 fue en una relación legal y reglamentaria de carácter municipal financiada con recursos del sistema general de participaciones, pues así expresamente lo indicó el acto que aceptó su traslado.

Que, siguiendo los lineamientos expuestos por el Consejo de Estado en sentencia del 21 de junio de 2018 (3805-2014), lo esencial para este tipo de casos es definir con exactitud el “origen de los recursos de la entidad nominadora” (…), bajo el entendido de que “en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, 9 Folios 104 a 115. 10 Índice 34 de SAMAI – Tribunales.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 76001-23-33-000-2015-00841-01 (6563-2023) hoy sistema general de participaciones”, tal como se verificó en el presente caso en el cual quedó acreditada la calidad de docente nacionalizada de la accionante. Que, al verificar lo anterior y tras cumplir los demás requisitos, es necesario acceder al reconocimiento de la prerrogativa solicitada por la parte activa, desde el 2 de abril de 2008, cuando la reclamante cumplió 50 años, pues los acreditó los 20 años de servicio en 2003.

Que, con base en lo anterior, efectivamente se encuentra configurada la excepción de prescripción de mesadas, puesto que la demandante solo radicó la solicitud de pensión gracia hasta el 4 de noviembre de 2014 cuando ya habían transcurrido los 3 años de que trata el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, por lo que la fecha de efectos fiscales del derecho sería a partir del 4 de noviembre de 2011.

RECURSO DE APELACIÓN11 La parte demandada mostró su inconformidad con el fallo de primera instancia, por lo que solicitó que esta sea revocada y en su lugar se nieguen las pretensiones de la actora. Argumentó que, en sede administrativa la reclamante no aportó las pruebas suficientes para validar el cumplimiento del requisito previstos en el artículo 1.° de la Ley 114 de 1913, el cual establece un término no menor a veinte años de servicio al magisterio mediante una vinculación nacionalizada, departamental o municipal.

Que, por tanto, la UGPP obró en legal y debida forma en la expedición de los actos administrativos censurados al negarle el reconocimiento y pago de la pensión gracia, toda vez que no logró acreditar lo anterior. Que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, ya que constituye una exigencia indispensable para su viabilidad el hecho de que el maestro no reciba retribución alguna de la Nación por servicios que le preste a la misma, o que no se encuentre pensionado por cuenta de esta.

Que, en tal sentido, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores territoriales. Que, según los datos suministrados por el FOMAG, la accionante fue una docente nacional desde el 26 de febrero de 1990, y como esta no aportó en debida forma los documentos requeridos por la entidad para realizar el estudio efectivo de su petición, toda vez que no se allegaron los certificados de información laboral y factores salariales en formato CETIL de los periodos laborados, resulta imposible determinar inequívocamente el tipo de nombramiento mediante el cual prestó sus servicios a la docencia, lo que implica denegar las pretensiones.

TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 11 Índice 38 de SAMAI – Tribunales. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 76001-23-33-000-2015-00841-01 (6563-2023) El recurso de apelación fue admitido mediante auto del 4 de diciembre de 2023,12 en el que se dispuso que, de conformidad con el artículo 212 del CPACA, una vez notificada esta decisión pasara el proceso a despacho para dictar sentencia a menos que se presentara solicitud probatoria, lo cual no ocurrió. PRONUNCIAMIENTO DE LAS PARTES De conformidad con el numeral 4.° del artículo 247 del CPACA, una vez concedido el recurso y hasta la ejecutoria del auto que lo admitió, los sujetos procesales podían pronunciarse sobre el mismo, pero estos guardaron silencio.

POSICIÓN DE MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público se abstuvo de intervenir en el trámite de segunda instancia. CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es determinar si la demandante cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente los relativos a mantener una vinculación con carácter territorial o nacionalizado durante al menos 20 años de servicio, y acreditar algún período en tal calidad anterior al 31 de diciembre de 1980.

Marco normativo y jurisprudencial Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, ya que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 12 Índice 8 de SAMAI.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 76001-23-33-000-2015-00841-01 (6563-2023) 1. Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional.

Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4. Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.

La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].

Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»13. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.

De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que: «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».

Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: 13 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 76001-23-33-000-2015-00841-01 (6563-2023) «ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.

Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199714 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).

En lo que referente a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201815 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, frente al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 15 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 76001-23-33-000-2015-00841-01 (6563-2023) permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 76001-23-33-000-2015-00841-01 (6563-2023) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.

Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.

Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,16 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución en sede administrativa y judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo 16 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 76001-23-33-000-2015-00841-01 (6563-2023) caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. Pues bien, frente al primer requisito enunciado anteriormente relacionado con la edad, se observa que la demandante nació el 2 de abril de 1958,17 de modo que cumplió los 50 años el 2 de abril de 2008.

Respecto al segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio de la reclamante como docente territorial o nacionalizada, (el cual es centro de debate en esta instancia), se realiza el siguiente estudio sobre los tiempos de labor acreditados en la presente causa judicial: • Del 14 de enero de 1976 al 30 de enero de 1983 Sobre este período y conforme al Formato Único para la Expedición del Certificado de Historia Laboral emitido el 3 de septiembre de 2014 por la Secretaría de Educación Municipal de Santiago de Cali,18 efectivamente se tiene demostrado que la actora laboró como docente durante el lapso bajo estudio mediante una vinculación que, según dicho documento, se asegura que fue nacionalizada.

Pues bien, al respecto se destaca que en el expediente reposa el Decreto 1754 del 31 de diciembre de 1975,19 por medio del cual el gobernador del departamento del Valle del Cauca nombró a la accionante en el cargo de profesora seccional de segunda categoría de la “Escuela Rural Pantano de Vargas”, del que tomó posesión desde el 14 de enero de 1976.20 17 Según copias del Registro Civil de Nacimiento y de la cédula de ciudadanía obrantes a folios 17 y 31. 18 Folios 21 a 22. 19 Folio 25. 20 Folio 26.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 76001-23-33-000-2015-00841-01 (6563-2023) Por su parte, en cuanto a la jurisprudencia sobre el asunto en cuestión, la Corte Constitucional en sentencia C-084 de 1999, por medio de la cual se estudió la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989, precisó que: «[…] antes de la "nacionalización" de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada "pensión gracia", de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público […]» (Negrilla de la Sala) Igualmente, esta Corporación en diferentes oportunidades ha retirado lo concluido por la Corte Constitucional, al señalar que los periodos laborados de manera previa a la Ley 43 de 1975, solo pueden categorizarse en 2 tipos de plazas: territorial o nacional.

Por tanto, al observar que la fecha del acto administrativo de nombramiento de la actora fue el 31 de diciembre de 1975, esto es, antes del 1.º de enero de 1976 y el 31 de diciembre de 1980 cuando se concretó el proceso de nacionalización, aunado al hecho de que la autoridad nominadora fue una entidad territorial (puntualmente el departamento del Valle del Cauca), resulta acertado asegurar que el período bajo análisis fue laborado como docente territorial, pues lo propio se ajustaría a la definición que sobre este clase de educadores contempla el artículo 1.º de la Ley 91 de 1989 cuando señala que: «[…]

ARTÍCULO 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975. […]» Lo anterior se asegura en la medida en que en el referido acto de nombramiento se aprecia que la decisión fue adoptada sin la intervención directa del Ministerio de Educación Nacional, ni aval de este para que, en virtud de la desconcentración, la mencionada autoridad municipal en representación de la Nación efectuara la designación en comento, así como tampoco se verifica que se haya presentado autorización de financiamiento por parte del delegado de dicha cartera gubernamental ante el correspondiente Fondo Educativo Regional.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 76001-23-33-000-2015-00841-01 (6563-2023) Es decir, según este medio probatorio se extrae con claridad que la referida relación legal y reglamentaria de la actora tuvo lugar por decisión autónoma y directa del gobernador del departamento del Valle del Cauca, lo que indica que tal vínculo lo fue en calidad de docente territorial, toda vez que en la parte motiva del acto en mención no se señala que esta plaza se hubiese creado y ocupado en cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975, ni bajo los postulados del artículo 6.° de dicha norma, en virtud del cual los recursos para atender el proceso de nacionalización serían administrados por los FER con sujeción a los planes que en su momento debía establecer el Ministerio de Educación, intervención que tampoco se encuentra en el decreto referido previamente.

De hecho, en ningún momento se extrae que los cargos ejercidos por la reclamante hayan sido de aquellos propios de la planta de personal de la Nación, o que se hubiese vinculado por la autoridad territorial como representante de la mencionada cartera en virtud de una autorización legal, por lo que se descarta que la mencionada relación legal y reglamentaria fuera del orden nacional, más aún cuando tal situación se ajusta a la interpretación que se desarrolló en la sentencia de unificación CE- SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, según la cual es territorial la plaza creada de forma exclusiva por el distrito, departamento o municipio respectivo, y cuyos gastos se cubran con cargo a su propio presupuesto.

Ahora, según el aludido certificado de historia laboral, el vínculo de la accionante durante el lapso bajo estudio tenía una naturaleza jurídica nacionalizada. Sin embargo, en ninguna de las pruebas se menciona que la plaza ocupada haya sido creada o transformada con la financiación o aval por parte del representante del FER con recursos del Sistema General de Participaciones (esto es, con base en la Ley 43 de 1975), sino que, por el contrario, del acto administrativo de nombramiento se concluye que la plaza siempre tuvo un carácter departamental.

Aun así, según el certificado de historia laboral, el Oficio FAGM 03303 del 23 de agosto de 2019,21 y la misma manifestación de la UGPP en el acto demandado, la actora para el tiempo en cuestión fue maestra nacionalizada. Sin embargo, como esta última clase de vinculación, al igual que la territorial, permiten computar indistintamente el tiempo de servicio acumulado, en el caso concreto se tomará el período en comento como territorial porque así fue demostrado a partir del acto de nombramiento, ello al margen de lo que hubiese sido certificado en su momento.

El interregno de labor oficial de la demandante como educadora territorial del 14 de enero de 1976 al 30 de enero de 1983 (del que se descontará el acumulado bajo una licencia no remunerada entre el 1o y el 28 de febrero de 1981), equivalente a 6 años, 11 meses y 16 días; sí debe considerarse para cumplir la exigencia de los 20 años de servicio necesarios para acceder a la prerrogativa solicitada. 21 Folios 104 a 107.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 76001-23-33-000-2015-00841-01 (6563-2023) • Del 26 de febrero de 1990, al menos hasta el 3 de septiembre de 201422 De conformidad el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral emitido el 3 de septiembre de 2014 por la Secretaría de Educación Municipal de Santiago de Cali,23 se tiene demostrado con claridad que la reclamante laboró como educadora oficial durante el lapso bajo estudio mediante una relación legal y reglamentaria que tal documento señala del orden nacional.

Frente a este período se observa que no se allegó el decreto nombramiento de la actora. En tal medida, es necesario analizar en conjunto todos los documentos aportados a la actuación, y no focalizarse solamente en el documento faltante, porque a la luz de las disposiciones que gobiernan la pensión gracia, la naturaleza de la relación legal y reglamentaria de un docente es posible extraerla a partir de otros medios probatorios como las certificaciones, acompañadas de la respectiva valoración bajo elementos propios de la sana crítica, pues tal posibilidad incluso fue contemplada por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 cuando señaló: «[…] vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. […]» En ese orden de ideas, como sustento del tipo de relación legal y reglamentaria sostenida por la demandante, obra el Oficio FAGM 03303 del 23 de agosto de 2019,24 por medio del cual la Secretaría de Educación Municipal de Cali en respuesta a una prueba de oficio decretada por el tribunal de origen, aseguró de manera inequívoca que conforme a los preceptos del artículo 1.º de la Ley 91 de 1989, la calidad del vínculo de la accionante fue nacionalizado.

Ahora, lo propio se puede corroborar al verificar la Resolución 4143.0.21.8904 del 27 de septiembre de 2011,25 con la que la mencionada entidad territorial ordenó el traslado de la plaza de una docente a la institución donde laboraba la actora, ello en el entendido de que esto se daba entre cargos de la planta de personal del municipio, “financiada con recursos del Sistema General de Participaciones”.

Lo anterior indica que la plaza ocupada por la demandante estaba dentro de la estructura propia del municipio de Santiago de Cali y que, en consecuencia, la decisión del nombramiento para este período fue adoptada por dicha autoridad para 22 Esta fecha corresponde a la del certificado de historia laboral en el que se indica que, para ese momento, la accionante aún seguía activa. 23 Folios 18 a 20. 24 Folios 104 a 107. 25 Folios 111 a 112.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 76001-23-33-000-2015-00841-01 (6563-2023) que la posición fuera creada o transformada conforme a las previsiones de la Ley 43 de 1975, esto es, financiada con recursos del SGP, lo que indica que la designación en comento tuvo en su momento la intervención directa o indirecta del delegado del Ministerio de Educación ante el FER.

A partir de este material probatorio, es posible arribar a la conclusión de que la actora fue maestra oficial nacionalizada en el período estudiado, y no nacional como fue certificado, para lo cual es adecuado resaltar que el Consejo de Estado26 ha precisado sobre la primera clasificación aludida que: «El carácter nacionalizado de la designación […] encuentra respaldo en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, en tanto dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».

Es pertinente señalar que en lo que respecta a la diferenciación y clasificación de las vinculaciones docentes, fue la misma Ley 91 de 1989 la que en su artículo 1.º consagró lo siguiente: «ARTÍCULO 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional.

Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. […]» (Líneas intencionales). En tal sentido, resulta adecuado concluir que la plaza ocupada por la reclamante fue creada o transformada en vigencia y cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975 y bajo los postulados del artículo 6.° de dicha norma, en virtud de los cuales, los recursos para atender el proceso de nacionalización serían derivados del SGP, administrados por los Fondos Educativos Regionales (FER) con sujeción a los planes que en su momento debía establecer el Ministerio de Educación. Ahora, si bien el mencionado certificado de historia laboral sostiene que la relación legal y reglamentaria fue nacional, lo cierto es que de los demás elementos probatorios no se advierte que la plaza ocupada por la demandante haya sido de aquellas previstas para la planta de personal de la referida cartera gubernamental, ni que esta entidad le haya conferido autorización expresa al municipio de Cali para que nombrara a la accionante en el cargo de docente, pues no se verifica intervención directa de la Nación en lo que respecta a la decisión de vinculación, tanto así que en las actas de posesión derivadas de los traslados siempre fueron ante la entidad territorial, sin mención alguna al ministerio. 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 13 de julio de 2023.

Radicado: 25000 23 42 000 2019 00093 01 (3408–2021) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 76001-23-33-000-2015-00841-01 (6563-2023) Lo anterior entonces se ajusta a la regla jurisprudencial interpretativa en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 cuando se indicó lo siguiente: «[…] se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1.° de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (i) los que a partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975). v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. […]».

Es del caso precisar que el hecho de que el reclamante hubiese presentado diferentes situaciones administrativas como traslados o ascensos a lo largo del interregno en comento, en nada modifica o altera la naturaleza jurídica de la relación legal y reglamentaria como había sido concebida desde el nombramiento, pues hasta tanto no haya solución de continuidad y una nueva manifestación nominadora de otra entidad, no puede hablarse de una variación del vínculo inicial.

Por consiguiente, al no encontrar razones que justifiquen prescindir del tiempo laborado por la actora como docente nacionalizada durante el lapso transcurrido entre el 26 de febrero de 1990 y el 3 de septiembre de 2014 (24 años, 6 meses y 8 días), observa la Sala que, sumando el primer período analizado previamente, la reclamante sí satisfizo el requisito de cumplir más de 20 años al servicio educativo como maestra con vinculaciones compatibles con la esencia de la pensión gracia, pues en total acumuló 31 años, 5 meses y 24 días.

Sobre el tercer requisito de demostrar algún vínculo en una plaza de iguales naturalezas jurídicas a las mencionadas antes, previo al 31 de diciembre de 1980, lo propio deriva de que la demandante trabajó como tal al servicio del departamento del Valle del Cauca en virtud de un nombramiento del orden territorial del 14 de enero de 1976 al 30 de enero de 1983, es decir, en un período previo a la primera fecha en que se colma la exigencia analizada.

En punto a cumplir el cuarto requisito que se circunscribe a la verificación de la buena conducta de la accionante, entendida como el ejercicio del cargo con honradez y consagración, se resalta que este aspecto no se discutió en sede administrativa, ni en primera instancia y mucho menos mediante el recurso de apelación analizado en esta oportunidad, por lo que se presume la buena fe de la interesada en cuanto a la acreditación de este requerimiento normativo.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 76001-23-33-000-2015-00841-01 (6563-2023) Con base en lo expuesto, se estima que el tribunal de primera instancia acertó en el fallo apelado al acceder al reconocimiento de la prerrogativa solicitada por la parte activa, de manera que se confirmará dicha providencia, incluido el análisis de la prescripción, pues, teniendo en cuenta el 2 de abril de 2008 como la fecha de consolidación del estatus tomada por el juez de origen (lo cual no fue materia de discusión en esta oportunidad), se advierte que, en efecto, entre esa data y la presentación de la petición de reconocimiento pensional (4 de noviembre de 2014)27 y la interposición de la demanda (28 de julio de 2015)28, transcurrieron más de 3 años de los previstos para el efecto en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, de manera que era necesario declarar la prescripción trienal de mesadas causadas con anterioridad al 4 de noviembre de 2011.

Condena en costas de segunda instancia Sobre la imposición de dicha carga, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.

No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.

En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala observa que los argumentos del recurso de apelación presentados por la parte demandada no presentan una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, ambos extremos del litigio manifestaron planteamientos razonables para la defensa jurídica de sus intereses.

En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 27 Ver la parte motiva del acto demandado que obra de folios 4 a 7. 28 Ver sello de radicación a folio 38.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 76001-23-33-000-2015-00841-01 (6563-2023) F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR sentencia apelada que accedió a las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandada según lo manifestado en la parte considerativa de la sentencia.

TERCERO: RECONOCER PERSONERÍA como mandataria general de la UGPP a la abogada Marcela Patricia Ceballos Osorio con tarjeta profesional 214.303, y como apoderado sustituto al abogado Carlos Arturo Sánchez Medina, portador de la tarjeta profesional 262.361, ello conforme a los poderes que se observan en el índice 15 de SAMAI.

CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente