CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERO PONENTE: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 05001-23-31-000-2008-00886-01 (68117) Actor: Constructora y Clasificadora de Materiales para la Construcción Ltda. – C&C Ltda. Demandado: Municipio de Rionegro y otro Proceso: Reparación Directa APELANTE ÚNICO-Límites de la apelación art. 187 CPACA.
CADUCIDAD EN REPARACIÓN DIRECTA-El término de dos años se contabiliza a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa. CADUCIDAD EN REPARACIÓN DIRECTA-En los casos de daños por obra pública el término empieza a contar desde la finalización de la misma. COPIAS SIMPLES-Valor probatorio. FOTOGRAFÍAS-Valor probatorio.
DAÑO INDEMNIZABLE-Concepto. DICTAMEN PERICIAL-Valoración. PERITACIÓN-Elementos de este medio de prueba. AUSENCIA DE PRUEBA DEL DAÑO-No se probó la afectación a la demandante. CARGA DE LA PRUEBA-Quien alega un hecho debe demostrar su ocurrencia, artículo 177 CPC. DAÑO ANTIJURÍDICO-Concepto. DAÑO ANTIJURÍDICO CIERTO-No se probó. COSTAS EN CCA-Improcedencia cuando no se actúa con temeridad o mala fe.
Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 2 de diciembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Quindío1, que negó las pretensiones de la demanda. SÍNTESIS DEL CASO Constructora y Clasificadora de Materiales para la Construcción Ltda. (en adelante C&C Ltda.), titular del contrato de concesión minera No. 5268, acudió a la jurisdicción para que se declare la responsabilidad patrimonial del Municipio de Rionegro y la Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de los Ríos Negro y Nare (en adelante, CORNARE), por los actos de perturbación sobre el área del título minero, consistentes en la extracción de material para la construcción de la Vía el Tranvía y la ocupación del inmueble por esa obra, así como por la construcción de una Planta de Tratamiento de Aguas Residuales-PTAR.
Según la demanda, el 1 El asunto fue de conocimiento inicial del Tribunal Administrativo de Antioquia. Sin embargo, mediante ACUERDO PCSJA21-11814 del 16 de julio de 2021, “Por medio del cual se adopta una medida de descongestión de procesos del sistema procesal anterior a la Ley 1437 de 2011 en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”, fue reasignado al Tribunal Administrativo de Quindío. Radicación: 05001-23-31-000-2008-00886-01 (68117) Actor: Constructora y Clasificadora de Materiales para la Construcción Ltda. – C&C Ltda Demandado: Municipio de Rionegro y otro Asunto Acción de reparación directa 2 material extraído y la imposibilidad de explotar en las áreas ocupadas por las construcciones referidas afectaron los derechos mineros que la demandante tenía sobre el terreno, lo que implicó una afectación patrimonial.
ANTECEDENTES La demanda El 8 de julio de 20082, C&C Ltda., a través de apoderado judicial, presentó demanda de reparación directa contra el Municipio de Rionegro y CORNARE, para que se hicieran las siguientes declaraciones: «3.1. Que se declare que las entidades públicas demandadas son, solidariamente o individualmente, responsables de los daños irrogados a la demandante por causa de los actos perturbatorios realizados sobre el área del título minero que corresponde actualmente al contrato de concesión minera Nº 5268 (antes licencia de exploración Nº 5268), conforme con los hechos que se narran en la presente demanda. 3.2.
Que como consecuencia de lo anterior, se condene a las demandadas, solidaria o individualmente, a pagar a la demandante el valor de la indemnización de los daños irrogados, conforme con lo que se establezca en el curso del proceso. 3.3. Que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos dispuestos por los artículos 177 y siguientes del C.C.A. 3.4.
Que las sumas que se ordene pagar a título de condena, sean debidamente indexadas y sobre las mismas se condene a pagar intereses en los términos de ley a partir de la fecha de ejecutoria de la respectiva sentencia. 3.5. Que se condene en costas a las demandadas.» Como fundamento de las anteriores pretensiones, expuso como hechos de la demanda que, mediante Resolución No. 13384 de 18 de diciembre de 2000, el Departamento de Antioquia-Secretaría de Minas y Energía, como delegataria de funciones del Ministerio de Minas y Energía, otorgó licencia para la exploración de una mina de materiales de construcción y demás minerales concesibles en un predio situado en el Municipio de Rionegro, a favor de Luis Gonzaga Cifuentes FIorez, por el término de 1 año prorrogable por otro año más desde la inscripción en el Registro Minero Nacional. 2 Cfr. SAMAI, índice 2, ED_PROCESODIGITALIZADO, documento 05001233100020080088600C1, F.126.
Radicación: 05001-23-31-000-2008-00886-01 (68117) Actor: Constructora y Clasificadora de Materiales para la Construcción Ltda. – C&C Ltda Demandado: Municipio de Rionegro y otro Asunto Acción de reparación directa 3 Afirmó que el día 12 de junio del año 2002, se inscribió la Licencia de Exploración referida en el Registro Minero Nacional y desde ese momento se iniciaron las actividades de exploración sobre el predio, se presentó ante el Departamento de Antioquia el informe final de exploración (en adelante, IFE) y el programa de trabajos e inversiones (en adelante, PTI), para estructurar el proyecto de explotación minera.
Adujo que, el 16 de febrero de 2006, Luis Gonzaga Cifuentes FIorez radicó solicitud de amparo administrativo ante el Ministerio de Minas y Energía para que se ordenara la suspensión de labores de explotación minera realizadas por el Municipio de Rionegro. Al respecto, informó que, mediante la Resolución No. 18 0598 del 25 de mayo de 2006, el Ministerio concedió el amparo administrativo y ordenó la cesación de los actos de perturbación al título minero.
Sin embargo, afirmó la demandante que el Municipio de Rionegro continuó la construcción del tramo de vía pública y permaneció realizando actividades de explotación ilegal de materiales de construcción. A raíz de lo anterior, relató que, el 22 de junio de 2006, Luis Gonzaga Cifuentes FIorez radicó nueva solicitud de amparo administrativo ante el Ministerio de Minas y Energía, que delegó en el Departamento de Antioquia la visita de verificación. Señaló que el 12 de julio de 2006 se adelantó esa visita, sin que se observara actividad de explotación en el territorio.
No obstante, la parte actora recalcó que sí se seguían adelantando actos de explotación, por lo cual el 9 de agosto de 2006, Luis Gonzaga Cifuentes FIorez informó a la Dirección de Titulación y Fiscalización Minera del Departamento de Antioquia de esos hechos. Indicó que el 1° de febrero de 2006 se presentó, ante el Departamento de Antioquia, aviso de cesión de la totalidad de los derechos mineros emanados de la licencia de exploración No. 5268 por parte del titular, a favor de C&C Ltda. Esa cesión fue aceptada por la autoridad, mediante Resolución 5817 de 23 de marzo de 2006, a través de la cual también se redujo el área de concesión y se aprobó el IFE.
Con base en lo anterior, señaló que el día 30 de mayo de 2006 se suscribió el contrato de concesión de mediana minería No. 5268, celebrado para la explotación de una mina de arenas y gravas naturales, entre el Departamento de Antioquia y la sociedad demandante, que fue inscrito en el Registro Minero Nacional el 23 de junio de 2006. Relató que, desde ese momento, la parte actora inició los trámites correspondientes para la obtención de la respectiva licencia ambiental.
Radicación: 05001-23-31-000-2008-00886-01 (68117) Actor: Constructora y Clasificadora de Materiales para la Construcción Ltda. – C&C Ltda Demandado: Municipio de Rionegro y otro Asunto Acción de reparación directa 4 Agregó que, en el trámite de obtención de esa licencia, CORNARE se declaró impedida para conocer del trámite, por adelantar la construcción de la PTAR, en el marco del "Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado del Municipio de Rionegro".
Afirmó que dicho impedimento fue aceptado por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y, por esa razón, asumió el conocimiento del asunto. Mencionó que, en agosto de 2009, la sociedad demandante radicó solicitud de amparo administrativo ante la Inspección de Policía del Municipio de Rionegro para hacer cesar los actos de explotación adelantados por el ente territorial, lo que resultó en una inspección al predio y orden de cesar las labores hasta que el alcalde municipal se refiriera a los hechos, sin que esa orden fuera acatada.
Además, en octubre de 2007 también elevó la misma solicitud ante el Ministerio de Minas y Energía, que le fue negada mediante Resolución No. 180570 del 21 de abril de 2008, pues en visita al predio el 6 de marzo de 2008 no se evidenció ninguna actividad extractiva. Según la demanda, las autoridades demandadas incurrieron en actos de perturbación que implicaron la imposibilidad de explotar y la reducción del mineral susceptible de ser extraído y que estaba amparado por el contrato de concesión minera.
El 18 de julio de 20083, el Tribunal Administrativo de Antioquia admitió la demanda y se ordenó su notificación. Contestaciones de la demanda 1. CORNARE4 CORNARE se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda. Disputó la solicitud de condenar solidariamente a la entidad y al Municipio de Rionegro, pues los daños reclamados provienen de distintas actividades y la construcción de la vía es ajena a la Corporación Autónoma.
Por ese motivo, indicó que solo procedería la solidaridad respecto de la construcción de la planta de tratamiento de aguas. Propuso como excepción la inexistencia de daño, porque es distinto explotar el 3 Cfr. SAMAI, índice 2, ED_PROCESODIGITALIZADO, documento 05001233100020080088600C1, F.127-128. 4 Cfr. SAMAI, índice 2, ED_PROCESODIGITALIZADO, documento 05001233100020080088600C1, F.151-176.
Radicación: 05001-23-31-000-2008-00886-01 (68117) Actor: Constructora y Clasificadora de Materiales para la Construcción Ltda. – C&C Ltda Demandado: Municipio de Rionegro y otro Asunto Acción de reparación directa 5 material sobre el cual tiene derecho el demandante a realizar actividades superficiales que no implican extracción. Afirmó que, en todo caso, las obras realizadas se adelantaron en procura del interés público, que no puede sobreponerse al interés particular de la demandante.
Añadió que, de conformidad con el artículo 35 del Código de Minas, la exploración y explotación minera tiene como restricción las áreas ocupadas por una obra pública o adscritas a un servicio público. Asimismo, adujo que del artículo 116 se deduce que se debe anteponer la necesidad de las entidades públicas que requieran material para la construcción y mantenimiento de vías sobre el interés del minero particular. 2.
Municipio de Rionegro5 El Municipio de Rionegro también se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda. Cuestionó que se le tratara como el constructor de la Vía al Tranvía, pues el proyecto fue adjudicado a Ingetierras de Colombia S.A. Además, señaló que el material extraído para la construcción de la vía era limo arcilloso y no gravas y arenas naturales, objeto de la concesión minera.
Propuso como excepción la falta de integración del litisconsorcio necesario, ya que no se demandó a Ingetierras de Colombia S.A., como constructora de la vía pública, y quien, en virtud del contrato de concesión, está llamada a responder por la extracción de material. Por ese motivo, afirmó que el Municipio no tiene legitimación para asumir responsabilidad por actos realizados por terceros.
También planteó la excepción de «no presentación del título minero para oponerse a la licitación, adjudicación y ejecución de la obra pública e inscripción de gravamen minero en la correspondiente matrícula inmobiliaria de los predios afectados». Sostuvo que la demandante no realizó ninguna comunicación, inició acciones civiles o administrativas, ni exhibió títulos para oponerse al proceso licitatorio, ni en la etapa de adjudicación, ni de ejecución. Inclusive, enfatizó que los primeros amparos administrativos fueron adelantados por Luis Gonzaga Cifuentes FIorez, una vez iniciada la ejecución de la obra, sin que el Municipio tuviera conocimiento previo de 5 Cfr. SAMAI, índice 2, ED_PROCESODIGITALIZADO, documento 05001233100020080088600C1, F.142-147.
Radicación: 05001-23-31-000-2008-00886-01 (68117) Actor: Constructora y Clasificadora de Materiales para la Construcción Ltda. – C&C Ltda Demandado: Municipio de Rionegro y otro Asunto Acción de reparación directa 6 la existencia del título minero. Además, no se registró la concesión minera en las matrículas inmobiliarias correspondientes.
Como excepción previa presentó la caducidad del medio de control de reparación directa, porque la demandante no dio razón de las fechas de inicio y finalización de los actos de perturbación al título minero. Afirmó que los actos denunciados de perturbación cesaron con la notificación del amparo administrativo otorgado por el Ministerio de Minas y Energía, mediante Resolución 180598 del 25 de mayo de 2006.
Citó la solicitud de amparo administrativo presentada por la demandante el 22 de octubre de 2007, para denunciar que en ese documento se planteó que los actos de afectación iniciaron con diez días de anterioridad, cuando desde mucho antes el anterior titular del contrato ya había planteado esos mismos hechos en solicitudes previas. Por ese motivo, afirmó que no se puede contabilizar el término de caducidad desde ese momento.
Además, formuló la excepción de «interés público de los terrenos donde se efectuó la obra El Tranvía y falta de inscripción del título minero para la explotación en el Municipio de Rionegro e inexistencia de la licencia ambiental para configurar el derecho». Fundamentó lo anterior en que, como en el plan de desarrollo del alcalde de turno se planteó la construcción de la obra, los predios fueron objeto de afectación por utilidad pública.
Igualmente, el hecho de que la demandante no contaba con licencia ambiental para la extracción implicó que no ejerció la actividad minera en esos predios y solo tenía una expectativa que nunca se materializó. Como sustento de lo anterior, citó la cláusula quinta, numeral 2.7. del contrato de concesión, que condicionó la explotación de material a obtener la licencia ambiental requerida para la ejecución de la actividad.
De forma análoga, trajo a colación la sentencia del 2 de agosto de 2007, proferida por la Corte Suprema de Justicia-Sala de Casación Civil, con radicado 05001-31-03-006-2001-00510-01, según la cual, si solo se contaba con una mera expectativa de extracción de material al momento de decretar la utilidad pública, no se puede reclamar la indemnización de derechos adquiridos.
Por último, planteó las excepciones de enriquecimiento sin causa y cobro excesivo de perjuicios porque se pretende obtener indemnización sin justificación de ello; indebida acumulación de pretensiones puesto que no se detallaron los conceptos Radicación: 05001-23-31-000-2008-00886-01 (68117) Actor: Constructora y Clasificadora de Materiales para la Construcción Ltda. – C&C Ltda Demandado: Municipio de Rionegro y otro Asunto Acción de reparación directa 7 de daño emergente y lucro cesante, sino que lo dejó indicado como por el valor que se estableciera y; las que resultaren probadas en el proceso. 3.
Llamado en garantía - Ingetierras de Colombia S.A.6 El Municipio de Rionegro allegó escrito en el cual solicitó llamar en garantía a Ingetierras de Colombia S.A., para que compareciera al proceso y reembolsara las sumas a las que pudiera resultar condenado, en virtud del contrato de obra pública No. 269 de 2005, para la construcción de la Vía el Tranvía7.
El Tribunal Administrativo aceptó dicho llamamiento, en auto del 2 de marzo de 20098. En el escrito de contestación al llamamiento en garantía, Ingetierras de Colombia S.A. se opuso a las peticiones, porque no se utilizó material extraído del área de concesión minera de la demandante para la construcción de la vía. Afirmó que la parte actora debió agotar el trámite de caución establecido en el artículo 41 del Código de Minas.
Propuso como excepción al llamamiento en garantía la «inexistencia de la obligación de indemnizar por no haberse dado los actos de explotación, ni de aprovechamiento económico de materiales de construcción que se pretende», pues el material utilizado fue extraído del título minero 5837, a nombre de Ingetierras de Colombia S.A. En cuanto a la demanda, formuló como excepción la «falta de actos de explotación y de utilización económica de material de construcción por parte de Ingetierras dentro del título minero de la sociedad demandante».
Manifestó que el limo utilizado para los terraplenes, banca y andenes fue tomado de material excavado de los taludes, lo cual no es material de construcción y no era parte de la concesión, conforme al Código de Minas. Sentencia de primera instancia9 El 2 de diciembre de 2021, el Tribunal Administrativo de Quindío profirió sentencia en la que negó las pretensiones de la demanda.
Fundamentó la decisión en que no se logró acreditar un daño real, pues la demandante no tenía derechos de 6 Cfr. SAMAI, índice 2, ED_PROCESODIGITALIZADO, documento 05001233100020080088600C4, F.60-67. 7 Cfr. SAMAI, índice 2, ED_PROCESODIGITALIZADO, documento 05001233100020080088600C2, F.160-163. 8 Cfr. SAMAI, índice 2, ED_PROCESODIGITALIZADO, documento 05001233100020080088600C4, F.27-30. 9 Cfr. SAMAI, índice 142 de primera instancia. Radicación: 05001-23-31-000-2008-00886-01 (68117) Actor: Constructora y Clasificadora de Materiales para la Construcción Ltda. – C&C Ltda Demandado: Municipio de Rionegro y otro Asunto Acción de reparación directa 8 explotación económica del área concesionada.
Consideró que, a pesar de que la demandante contaba con licencia de exploración, contrato de concesión y adelantó los trámites para obtener el permiso de explotación, no contaba con la licencia ambiental correspondiente que la habilitara para adelantar la actividad extractiva – elemento con el que tampoco se contaba al momento de presentar la demanda.
Agregó que sí se acreditó que en el predio se desarrollaron las obras de la Vía el Tranvía por Ingetierras de Colombia S.A., como contratista del Municipio de Rionegro, y de la PTAR por este y CORNARE. Sin embargo, para el momento de construcción de esos proyectos, la demandante no contaba con el derecho para explotar el inmueble y, por tanto, para obtener un aprovechamiento económico.
Además, en cuanto a la extracción de material para la vía pública, el Tribunal consideró que no se probó que en realidad hubo tal explotación y, en caso de que hubiera existido, no se probó que eso implicara un detrimento patrimonial para la demandante. Recurso de apelación10 Contra la sentencia, la parte demandante interpuso recurso de apelación. Esgrimió que fue probado que era titular de un contrato de concesión minera, debidamente celebrado y perfeccionado, pues fue inscrito en el Registro Minero Nacional el 23 de junio de 2006.
Adujo que dicho contrato consta de las etapas de exploración, construcción, montaje, explotación y, si es el caso, liquidación. Sostuvo que la autoridad minera aprobó el Programa de Trabajo y Obras – PTO. Por lo anterior, concluyó que con dicho contrato se le otorgó el derecho a apropiarse del material mineral existente en la zona, por lo cual es evidentemente titular de unos derechos de carácter patrimonial y subjetivo.
Reforzó lo anterior con el hecho de que se hubiera concedido un amparo administrativo ante los actos de perturbación realizados por el Municipio de Rionegro. Agregó que la licencia ambiental solo es requisito para la explotación del material y no para consolidar un derecho de carácter patrimonial. Reiteró que el daño es real y cierto por la extracción que se realizó para la construcción de la obra.
Sostuvo que tenía una expectativa real, cierta y amparada por el contrato de concesión y la ley para obtener el provecho económico sobre ese mineral. Trámite de segunda instancia 10 Cfr. SAMAI, índice 144 de primera instancia. Radicación: 05001-23-31-000-2008-00886-01 (68117) Actor: Constructora y Clasificadora de Materiales para la Construcción Ltda. – C&C Ltda Demandado: Municipio de Rionegro y otro Asunto Acción de reparación directa 9 El 4 de febrero de 202211, el Tribunal concedió el recurso de apelación y el 1 de abril siguiente12, el Despacho admitió el recurso.
El 25 de abril y 7 de junio de 202213, las demandadas presentaron escritos de oposición al recurso de apelación de la parte demandante. El 1 de julio de 202214, se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. Alegatos de conclusión dentro del trámite de segunda instancia CORNARE15 indicó que la parte demandante redujo la decisión del Tribunal a la ausencia de licencia ambiental, cuando también se consideró que no se demostró que el Municipio de Rionegro, su contratista ni CORNARE extrajeron material de la concesión y que, en caso de que hubiera ocurrido, se causara un daño patrimonial.
Reforzó el argumento de negar las pretensiones por falta de licencia ambiental, con sustento en el artículo 85 del Código de Minas, según el cual solo se consolida el derecho de explotación con la licencia ambiental, ya que solo hasta ese momento se permite la iniciación de trabajos y obras para ese objetivo. Concluyó afirmando que todos los actos alegados de causar el daño se predican exclusivamente del Municipio de Rionegro y ninguno es contra CORNARE.
Por su parte, el Municipio de Rionegro16 solicitó confirmar el fallo recurrido porque no se demostró la configuración del elemento del daño. Indicó que la conclusión del Tribunal obedece un análisis detallado del material probatorio. Cuestionó la posición de la demandante, pues haría ver como si solo contar con el título minero lo relevara de las obligaciones subsiguientes y fundamentales para obtener el derecho a explotar la mina.
Hizo referencia a los varios argumentos que tuvo el Tribunal para negar las pretensiones, lo que implicaría que como la demandante solo hizo reparo respecto a uno de ellos, estaría aceptando las demás razones para negar las pretensiones de la demanda. El Ministerio Público conceptuó que se debía confirmar el fallo de primera instancia17.
Consideró que el Tribunal acertó en negar las pretensiones porque no 11 Cfr. SAMAI, índice 148 de primera instancia. 12 Cfr. SAMAI, índice 4. 13 Cfr. SAMAI, índices 9 y 11. 14 Cfr. SAMAI, índice 13. 15 Cfr. SAMAI, índice 18. 16 Cfr. SAMAI, índice 19. 17 Cfr. SAMAI, índice 22. Radicación: 05001-23-31-000-2008-00886-01 (68117) Actor: Constructora y Clasificadora de Materiales para la Construcción Ltda. – C&C Ltda Demandado: Municipio de Rionegro y otro Asunto Acción de reparación directa 10 se configuró el daño antijurídico real y cierto que se reclama.
Afirmó que solo cuando se cuenta con «la estructuración de una actividad empresarial minera, que cumpla con los requisitos y presupuestos legales, ambientales, económicos y financieros para su puesta en funcionamiento, operación y comercialización, se puede determinar los derechos subjetivos patrimoniales que de la misma se derivan». En ese sentido, según lo que se probó en el expediente, el proyecto de extracción estaba en etapa de prefactibilidad por la ausencia de cumplimiento de los requisitos establecidos en el Código de Minas.
En otras palabras, la demandante no tenía derecho de propiedad sobre el material de la mina, como lo pretende reclamar. Agregó que la obtención de la licencia ambiental es una condición suspensiva de la materialización del contrato de concesión, en los términos del artículo 1536 del Código Civil, tanto así que incumplir con ello es causal de caducidad del acuerdo.
Por último, consideró que, aunque se demostró que las entidades demandadas realizaron obras públicas en el área del título minero, como aún no se había configurado un derecho subjetivo en cabeza de la demandante, tampoco se podía reconocer una afectación a derechos subjetivos. La parte demandante e Ingetierras de Colombia S.A. guardaron silencio18.
CONSIDERACIONES I. Presupuestos procesales 1. Como la demanda se presentó el 8 de julio de 200819, el régimen aplicable es el Código Contencioso Administrativo –en adelante CCA–. Conforme al artículo 266 del CCA, en los procesos iniciados antes de la vigencia de ese código, los recursos interpuestos, los términos que comenzaron a correr y las notificaciones en curso, se regían por la ley vigente al momento de esas actuaciones.
Por su parte, el artículo 308 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –que empezó a regir desde el 2 de julio de 2012– prevé que las actuaciones administrativas, las demandas y procesos en curso a la vigencia de dicho código seguirían rigiéndose y culminarían conforme al régimen jurídico anterior, esto es, el CCA.
Adicionalmente, conforme al artículo 267 del CCA, en los aspectos no regulados se seguiría el Código de Procedimiento Civil –en adelante CPC– en lo 18 Cfr. SAMAI, índice 23. 19 Cfr. SAMAI, índice 2, ED_PROCESODIGITALIZADO, documento 05001233100020080088600C1, F.126. Radicación: 05001-23-31-000-2008-00886-01 (68117) Actor: Constructora y Clasificadora de Materiales para la Construcción Ltda. – C&C Ltda Demandado: Municipio de Rionegro y otro Asunto Acción de reparación directa 11 que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Jurisdicción y competencia 2. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal, según el artículo 82 del CCA, modificado por el artículo 1 de la Ley 1107 de 2006. El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 129 del CCA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía pues, de conformidad con el artículo 20.2 del CPC, el valor de la pretensión mayor20 supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 132.6 del CCA, esto es, $230.750.00021. Medio de control procedente 3. La reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo22.
En este caso, el daño que se reclama proviene de actos de ocupación y extracción de material amparado por un contrato de concesión minera, imputables a unas entidades públicas. Demanda en tiempo 4. El término para formular pretensiones, en reparación directa, de conformidad con el artículo 136.8 del CCA es de dos años, que se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente de inmueble por trabajo público o por cualquier otra causa.
En los eventos de ocupación de inmuebles con ocasión de la realización de una obra pública con vocación de permanencia, la Sala tiene determinado que 20 La parte demandante estimó el daño en $520.000.000, equivalente al material dejado de explotar. 21 Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2008, $461.500, por 500. 22 Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos.
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 [fundamentos jurídicos 10 y 11] y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421 [fundamento jurídico 3]. Radicación: 05001-23-31-000-2008-00886-01 (68117) Actor: Constructora y Clasificadora de Materiales para la Construcción Ltda. – C&C Ltda Demandado: Municipio de Rionegro y otro Asunto Acción de reparación directa 12 el término para intentar la acción de reparación directa no puede quedar suspendido indefinidamente y, por ello, se debe contar desde que la obra ha finalizado o desde que el interesado conoció su terminación, si no pudo conocer de ese hecho al momento de su ocurrencia23 Según la demanda, el daño se configuró por la extracción de material para la construcción de la Vía el Tranvía y la ocupación del inmueble de concesión minera por la construcción de esa carretera y de una PTAR.
Como se trata de diferentes hechos causantes del daño reclamado, la Sala estudiará el término para interponer la demanda de forma separada. 4.1. Frente a la extracción de material para la construcción de la Vía el Tranvía, se tiene que la demandante tuvo conocimiento de ese hecho desde el momento en el que se radicó la primera solicitud de amparo administrativo para ordenar la cesión de actividades por el anterior titular de la concesión minera, Luis Gonzaga Cifuentes FIorez, el 10 de febrero de 200624.
Si bien el titular del contrato de concesión en ese momento no era la parte actora, porque no se había aceptado la cesión del contrato de concesión minera por el concedente - Departamento de Antioquia –, lo cierto es que la cesión del contrato se hizo el 31 de enero de 200625 y el 1 de febrero siguiente se presentó el aviso de la cesión a la entidad para su aceptación26.
Por tanto, al ser eventos anteriores a la primera solicitud de amparo administrativo, la parte demandante debía tener conocimiento del acto perturbador desde esa fecha. Por lo anterior, operó el fenómeno preclusivo de la caducidad, pues el término de dos años dispuesto en el artículo 136.8 del CCA para intentar la acción de reparación directa venció. En efecto, como la demanda se radicó el 8 de julio de 200827 y no era necesario agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial, en atención al artículo 42 de la Ley 640 de 2001 y que solo se hizo exigible desde la Ley 1285 de 2009, respecto al mencionado hecho dañoso se configuró el fenómeno de la caducidad de la acción28. 23 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera Sala Plena, sentencia del 9 de febrero de 2011, Rad. 38.271 [fundamento jurídico 33]. 24 Hecho 4.2.2 de la demanda. 25 Cfr. SAMAI, índice 2, ED_PROCESODIGITALIZADO, documento 05001233100020080088600C2, F.26-27. 26 Hecho 4.2.1 de la demanda 27 Cfr. SAMAI, índice 2, ED_PROCESODIGITALIZADO, documento 05001233100020080088600C1, F.126. 28 Cfr. Sentencia del 28 de abril de 2021, rad. 25000-23-26-000-2006-02000-01(48003).
Consejo de Estado- Sección Tercera-Subsección B. C.P. Ramiro Pazos Guerrero. Radicación: 05001-23-31-000-2008-00886-01 (68117) Actor: Constructora y Clasificadora de Materiales para la Construcción Ltda. – C&C Ltda Demandado: Municipio de Rionegro y otro Asunto Acción de reparación directa 13 4.2. Respecto a la ocupación del área de concesión por la construcción de la Vía el Tranvía y la PTAR, se tiene que el acta de recibo de la primera obra se realizó el 15 de agosto de 200629.
En cuanto a la segunda obra, no hay constancia en el expediente de la finalización de la construcción de la PTAR, pero del escrito de la demanda se aprecia que al momento de su radicación esta seguía en construcción30. Por lo tanto, respecto al daño por ocupación permanente por obra pública, la demanda se intentó en tiempo – 8 de julio de 200831 - porque se interpuso dentro de los dos años establecidos en el artículo 136.8 del CCA para formular las pretensiones de reparación directa.
Legitimación en la causa 5. Constructora y Clasificadora de Materiales para la Construcción Ltda. – C&C Ltda. está legitimada en la causa por activa, pues acreditó ser la titular del contrato de concesión minera No. 526832. El Municipio de Rionegro tiene capacidad para ser demandado, pues es el ente territorial encargado, a través de su alcalde, de conservar el orden público dentro de su territorio, el bienestar general de sus habitantes y velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del ambiente (artículos 311 y 315 de la CN, 3 y 91 de la Ley 136 de 1994).
Además, fue la entidad que adelantó el proceso de contratación de la Vía el Tranvía. CORNARE tiene capacidad para ser demandada, pues la Ley 60 de 1983 la creó como un establecimiento público descentralizado del orden nacional, adscrito al Departamento Nacional de Planeación, dotado de personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa (artículo 1).
Es la máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción y realiza sus tareas en coordinación con las entidades territoriales y demás autoridades competentes (artículo 4.c). Su objeto es promover y encauzar el desarrollo económico y social de la región comprendida bajo su jurisdicción, mediante la plena utilización de los recursos humanos, naturales y económicos, a fin de obtener el máximo nivel de vida de la población (artículo 2).
Su jurisdicción comprende el territorio del Departamento de Antioquia, en los municipios 29 Cfr. SAMAI, índice 2, ED_PROCESODIGITALIZADO, documento 05001233100020080088600C2, F.156- 157. 30 Hecho 4.3.3. 31 Cfr. SAMAI, índice 2, ED_PROCESODIGITALIZADO, documento 05001233100020080088600C1, F.126. 32 Cfr. SAMAI, índice 2, ED_PROCESODIGITALIZADO, documento 05001233100020080088600C1, F.30-47.
Radicación: 05001-23-31-000-2008-00886-01 (68117) Actor: Constructora y Clasificadora de Materiales para la Construcción Ltda. – C&C Ltda Demandado: Municipio de Rionegro y otro Asunto Acción de reparación directa 14 de Abejorral, Alejandría, Argelia, Cocorná, Concepción, El Carmen de Viboral, El Peñol, El Retiro, El Santuario, Granada, Guarne, Guatapé, La Ceja, La Unión, Marinilla, Nariño, Puerto Triunfo, Rionegro, San Carlos, Santo Domingo, San Luis, San Rafael, San Roque, San Vicente y Sonsón. II.
Problema jurídico 6. Vista la demanda y el recurso de apelación, le corresponde a la Sala determinar si la parte demandante probó el daño alegado, que eventualmente pueda resultar imputable a las entidades demandadas. III. Análisis de la Sala 7. Como la sentencia fue recurrida únicamente por la parte demandante, la Sala estudiará el asunto de conformidad con el artículo 357 del CPC.
Por lo tanto, la Sala precisará si en el presente caso se encontró configurado el daño alegado en la demanda. El daño, presupuesto de la responsabilidad civil del Estado 8. Conforme a lo dispuesto en el artículo 90 de la Constitución, el Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.
En desarrollo de este postulado constitucional y con el fin de estructurar la responsabilidad patrimonial del Estado, corresponde el análisis sobre la existencia de un daño que estando debidamente demostrado determina el posterior juicio de imputación para efectos de imponer la eventual obligación reparatoria en cabeza del demandado. En ese orden y para satisfacer la finalidad primaria de la responsabilidad patrimonial del Estado, el primer elemento que debe analizarse es la configuración de un daño sin cuya existencia resulta improcedente adentrarse en el estudio de los demás requisitos estructurales de la responsabilidad, pues no habrá objeto para un juicio de imputación que incluye, entre otros, la calificación de antijuridicidad a las voces del artículo 90 C.P. Radicación: 05001-23-31-000-2008-00886-01 (68117) Actor: Constructora y Clasificadora de Materiales para la Construcción Ltda. – C&C Ltda Demandado: Municipio de Rionegro y otro Asunto Acción de reparación directa 15 De esta manera, el daño entendido como la afectación, vulneración o lesión a un interés legítimo33 y lícito34 es el primer elemento que debe quedar certera y suficientemente probado -en tanto no es posible presumirlo-, sin cuya existencia y demostración no surge la obligación indemnizatoria.
En este sentido la doctrina nacional expone: «[E]l daño es la razón de ser de la responsabilidad, y por ello, es básica la reflexión de que su determinación en sí, precisando sus distintos aspectos y su cuantía, ha de ocupar el primer lugar, en términos lógicos y cronológicos, en la labor de las partes y juez en el proceso. Si no hubo daño o no se puede determinar o no se le pudo evaluar, hasta allí habrá de llegarse; todo esfuerzo adicional, relativo a la autoría y a la calificación moral de la conducta del autor resultará necio e inútil35.» El daño –para que sea indemnizable– debe ser cierto36, es decir, que su existencia sea real, demostrada sin duda alguna y no eventual o hipotética; debe ser personal, es decir que solo quien lo sufre puede demandar su reparación37.
Y también debe ser determinado o determinable, esto es, que se puedan concretar claramente sus características. 33 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del 2 de junio de 2023, Expediente 61.340 34 Por su parte, el Doctrinante Juan Carlos Henao define el daño como“…toda afrenta a los intereses lícitos de una persona, trátese de derechos pecuniarios o de no pecuniarios, de derechos individuales o de colectivos, que se presenta como lesión definitiva de un derecho o como alteración de su goce pacífico y que, gracias a la posibilidad de accionar judicialmente, es objeto de reparación si los otros requisitos de la responsabilidad civil –imputación y fundamento del deber de reparar- se encuentran reunidos”.
En Le dommage. Analyse à partir de la responsabilité civile extracontractuelle de l’État en droit colombien et en droit français, tesis doctoral, universidad de París 2 Panthéon-Assas, sustentada el 27 de noviembre de 2007. Definición reiterada en el artículo: “Las formas de reparación en la responsabilidad del estado: hacia su unificación sustancial en todas las acciones contra el estado”, publicado en la Revista de Derecho Privado, Universidad Externado de Colombia, n.º 28, enero-junio de 2015; y en la obra colectiva “La responsabilidad extracontractual del Estado”.
XVI jornadas internacionales de derecho administrativo. Universidad Externado de Colombia, 2015, p. 35 Esta definición de Daño fue adoptada por la Corte Constitucional en sentencia SU 080 de 2020 35 Hinestrosa, Fernando. Responsabilidad extracontractual: antijuridicidad y culpa. Citado por Henao, Juan Carlos. El daño, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1998, pp. 36. 36 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 4 de diciembre de 2006, Expediente No. 13.186 ““…el perjuicio debe ser cierto, como quiera que el perjuicio eventual no otorga derecho a indemnización. El perjuicio indemnizable, entonces, puede ser actual o futuro, pero, de ningún modo, eventual o hipotético.
Para que el perjuicio se considere existente, debe aparecer como la prolongación cierta y directa del estado de cosas producido por el daño, por la actividad dañina realizada por la autoridad pública”. Ver en el mismo sentido: Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 13 de abril de 2000, Expediente No. 11.892: “En el caso concreto, sin embargo, no es necesario avanzar en el análisis de la antijuridicidad del daño sufrido, pues como se dejó expuesto antes, no hay lugar a reparar el perjuicio moral reclamado porque no se probó su existencia.” 37 Henao Perez Juan Carlos, El Daño, Universidad Externado de Colombia, Primera Edición Julio 1998, P. 88 y 104 Radicación: 05001-23-31-000-2008-00886-01 (68117) Actor: Constructora y Clasificadora de Materiales para la Construcción Ltda. – C&C Ltda Demandado: Municipio de Rionegro y otro Asunto Acción de reparación directa 16 Además, el daño debe ser probado, teniendo en cuenta que es el actor quien tiene la carga de demostrarlo.
De esta manera, tratándose de la prueba del daño, el artículo 177 del CPC, prescribe: «[i]ncumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. Los hechos notorios y las afirmaciones o negaciones indefinidas no requieren prueba». De ahí que no es suficiente que en la demanda se hagan afirmaciones sobre la existencia del daño, porque el demandante no puede limitarse, si quiere sacar avante su pretensión, a hacer afirmaciones sin respaldo probatorio38.
Derecho a la explotación minera derivado del contrato de concesión 9. El artículo 58 de la CP determina que se garantizan los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles. En el mismo sentido, el artículo 17 de la Ley 153 de 1887 prevé que las meras expectativas no constituyen derecho contra la ley nueva que las anule o cercene.
Es decir, se diferencia el derecho adquirido de la mera expectativa. El primero hace referencia a créditos que entran al patrimonio de la persona y que, como tales, no pueden ser afectados ni siquiera por cambios legislativos. En cambio, la expectativa es aquella etapa previa a la consolidación del derecho por parte del sujeto interesado, pero por no tratarse de un hecho configurado, no tiene protección en el ordenamiento jurídico.
Al respecto, esta Corporación39 aclaró que solo existen derechos adquiridos por quienes, en virtud de una ley o acto administrativo, cumplan con los supuestos de hecho exigidos. En cambio, se trata de meras expectativas cuando no se cumplieron dichos supuestos y por ese motivo, no gozan de amparo legal. 10. En materia contractual, el artículo 1500 del Código Civil40 diferencia la forma de perfección de los acuerdos para su reconocimiento jurídico y los categorizó en reales, solemnes y consensuales.
Los primeros dependen de la entrega de una cosa, los segundos de la observancia de ciertas formalidades especiales y los terceros se perfeccionan con el solo consentimiento de las partes. Adicionalmente, 38 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 31 de agosto de 2021, Rad. 50802 [fundamento jurídico 4.3]. 39 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 18 de febrero de 1999, Rad. 10775 [fundamento jurídico 3], C.P. Ricardo Hoyos Duque. 40 Artículo 1500.
El contrato es real cuando, para que sea perfecto, es necesaria la tradición de la cosa a que se refiere; es solemne cuando está sujeto a la observancia de ciertas formalidades especiales, de manera que sin ellas no produce ningún efecto civil; y es consensual cuando se perfecciona por el solo consentimiento. Radicación: 05001-23-31-000-2008-00886-01 (68117) Actor: Constructora y Clasificadora de Materiales para la Construcción Ltda. – C&C Ltda Demandado: Municipio de Rionegro y otro Asunto Acción de reparación directa 17 el artículo 153641 establece que, a pesar de la perfección del contrato, se pueden acordar condiciones suspensivas, que son aquellas que, mientras no se cumplan, suspenden la adquisición de un derecho. 11.
En concordancia, en materia de concesión minera, el inciso primero del artículo 1442 y el artículo 5043 del Código de Minas – Ley 685 de 2001 – determinaron que esos acuerdos son de carácter solemne, pues para su perfeccionamiento deben estar inscritos en el Registro Minero Nacional. 12. En cuanto a los derechos que genera la suscripción y el perfeccionamiento del contrato de concesión minera, el artículo 58 indicó que el concesionario tiene a su favor «la facultad de efectuar dentro de la zona concedida, los estudios, trabajos y obras necesarias para establecer la existencia de los minerales objeto del contrato y para explotarlos de acuerdo con los principios, reglas y criterios propios de las técnicas aceptadas por la geología y la ingeniería de minas».
Se destaca que la norma otorga derechos por la perfección del contrato, pero a la vez están condicionados a criterios adicionales, como lo son los principios, reglas y criterios de las técnicas aceptadas. En el mismo sentido, el artículo 59 determinó las obligaciones del contratista, así: «El concesionario está obligado en el ejercicio de su derecho, a dar cabal cumplimiento a las obligaciones de carácter legal, técnico, operativo y ambiental, que expresamente le señala este Código».
Se tiene entonces que solo surgen derechos a partir del perfeccionamiento del contrato y también del cumplimiento de las obligaciones a cargo del concesionario. 41 Artículo 1536. La condición se llama suspensiva si, mientras no se cumple, suspende la adquisición de un derecho; y resolutoria, cuando por su cumplimiento se extingue un derecho. 42 Artículo 14.
Título minero. A partir de la vigencia de este Código, únicamente se podrá constituir, declarar y probar el derecho a explorar y explotar minas de propiedad estatal, mediante el contrato de concesión minera, debidamente otorgado e inscrito en el Registro Minero Nacional. 43 Artículo 50. Solemnidades. El contrato de concesión debe estar contenido en documento redactado en idioma castellano y estar a su vez suscrito por las partes.
Para su perfeccionamiento y su prueba solo necesitara inscribirse en el Registro Minero Nacional. Radicación: 05001-23-31-000-2008-00886-01 (68117) Actor: Constructora y Clasificadora de Materiales para la Construcción Ltda. – C&C Ltda Demandado: Municipio de Rionegro y otro Asunto Acción de reparación directa 18 Puntualmente, en lo que respecta al ejercicio del derecho de explotación de mineral, los artículos 19744, 20545 y 20646 condicionaron esas actividades al cumplimiento de los requisitos ambientales previstos por el mismo código y por la normativa ambiental – entre los cuales está presentar el Estudio de Impacto Ambiental, obtener licencia ambiental por la autoridad correspondiente y permisos o concesiones adicionales.
Por lo anterior, la obtención de los permisos y licencias ambientales son, en virtud de la ley, condiciones para el ejercicio del derecho de explotación. En otras palabras, a pesar de que se cuente con un contrato de concesión minera, la fase de explotación y el derecho a obtener beneficios de los materiales solo se configura una vez el interesado cuente con las autorizaciones ambientales, pues son condiciones suspensivas de disposición legal para que se adquiera el derecho.
Caso concreto 13. Según el recurso de apelación, del material probatorio allegado es posible concluir que la extracción de material de la zona de concesión minera para la construcción de la Vía el Tranvía, su desarrollo y la edificación de una PTAR sobre el mismo terreno implicó una afectación a los derechos con protección legal a favor de la demandante, que se materializaron en virtud del contrato de concesión minera, sin que fuera necesario contar con licencia ambiental. 14.
La Sala, para estudiar la responsabilidad del Estado alegada en la demanda – conforme a lo expuesto –, analizará si las pruebas allegadas acreditan los elementos de dicha responsabilidad. Por ello, se detendrá en el análisis de la acreditación del primer elemento que debe quedar demostrado, el daño, que a su vez debe ser cierto, personal y directo. 44 Artículo 197.
Constitución y ejercicio del derecho. La celebración y perfeccionamiento del contrato de concesión y su inscripción en el Registro Minero Nacional, se regulan por las disposiciones de este Código. Para el ejercicio emanado de dicho contrato, antes de la iniciación y ejecución de obras y labores materiales de explotación, será necesario cumplir con los requisitos y condiciones de orden ambiental previstos en el presente Capítulo y en lo no previsto en el mismo, en las normas ambientales generales. 45 Artículo 205.
Licencia ambiental. Con base en el Estudio de Impacto Ambiental la autoridad competente otorgará o no la Licencia Ambiental para la construcción, el montaje, la explotación objeto del contrato y el beneficio y para las labores adicionales de exploración durante la etapa de explotación. Dicha autoridad podrá fundamentar su decisión en el concepto que al Estudio de Impacto Ambiental hubiere dado un auditor externo en la forma prevista en el artículo 216 de este Código. 46 Artículo 206.
Requisito ambiental. Para las obras y trabajos de la explotación temprana, el interesado deberá obtener Licencia Ambiental, que posteriormente podrá ser modificada para amparar los trabajos definitivos de explotación con el lleno de los requisitos legales. Radicación: 05001-23-31-000-2008-00886-01 (68117) Actor: Constructora y Clasificadora de Materiales para la Construcción Ltda. – C&C Ltda Demandado: Municipio de Rionegro y otro Asunto Acción de reparación directa 19 15.
Conforme a los hechos de la demanda, el daño alegado consiste en la extracción de material para la construcción de la Vía el Tranvía y la ocupación del inmueble de concesión minera por la construcción de esa carretera y de una PTAR y, en consecuencia, la disminución del mineral que se podía explotar económicamente por la demandante. Sin embargo, examinadas las pruebas allegadas al plenario, la Sala antecede que no se logró acreditar la existencia del daño deprecado.
En efecto, pese a que se acreditó que la demandante celebró un contrato de concesión de mediana minería para la explotación de una mina de arenas y gravas naturales con el Departamento de Antioquia47 y que ese acuerdo fue inscrito en el Registro Minero Nacional48, no se probó en el plenario que hubiera cumplido con las condiciones plasmadas en la ley y el mismo clausulado contractual para explotar económicamente el área de concesión y, por tanto, que la disminución del área y cantidad de material le afectara de forma cierta, personal y directa. 16.
Al respecto, para efectos prácticos y aclarar lo anterior, a partir del análisis del material probatorio que hace parte del plenario, la Sala encuentra acreditado que: (i) el Municipio de Rionegro realizó la licitación, adjudicación y suscripción del contrato de obra para la construcción de la Vía el Tranvía con Ingetierras de Colombia S.A.49;
(ii) CORNARE tenía interés en el área de concesión, por ser determinante para el desarrollo del Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado del Municipio de Rionegro50; y (iii) en el área de concesión hubo actividad de explotación, se construyó la vía pública indicada y la PTAR51. 47 Cfr. SAMAI, índice 2, ED_PROCESODIGITALIZADO, documento 05001233100020080088600C1, F.35-47. 48 Cfr. SAMAI, índice 2, ED_PROCESODIGITALIZADO, documento 05001233100020080088600C1, F.48-51. 49 De esto da cuenta la contestación del Municipio de Rionegro a los hechos 4.2.2., 4.2.7 y 4.3.3. de la demanda, así como el expediente administrativo de licitación y adjudicación aportados con ese memorial y en el escrito de llamamiento en garantía al contratista.
Cfr. SAMAI, índice 2, ED_PROCESODIGITALIZADO: documento 05001233100020080088600C1 F.187-258, documento 05001233100020080088600C2 F.50-197, todo el documento 05001233100020080088600C3 y documento 05001233100020080088600C3 F.1-23. 50 Se acredita por medio del documento por medio del cual CORNARE dispuso el archivo definitivo de la licencia ambiental solicitada por la demandante, por estar impedida para pronunciarse, al determinar que en área la entidad se desarrolló el Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado del Municipio de Rionegro, «el cual viene siendo cofinanciado y ejecutado por CORNARE».
Cfr. SAMAI, índice 2, ED_PROCESODIGITALIZADO: documento 05001233100020080088600C1 F.90-93. 51 En el dictamen pericial y el practicado con ocasión de la objeción por error grave se delimitó el área y se determinó que existía un área explotada, una propuesta por el titular para la explotación, la vía construida y la PTAR. Cfr. SAMAI, índice 2, ED_PROCESODIGITALIZADO, documento 05001233100020080088600C5, F.133-135 y 240.
Radicación: 05001-23-31-000-2008-00886-01 (68117) Actor: Constructora y Clasificadora de Materiales para la Construcción Ltda. – C&C Ltda Demandado: Municipio de Rionegro y otro Asunto Acción de reparación directa 20 17. No obstante, no se demostró la titularidad del derecho de dominio sobre el inmueble sobre el cual se autorizó la exploración minera52; que la extracción de material para la construcción de la vía hubiera sido de arenas y gravas objeto de la concesión53, ni que la parte demandante tuviera un derecho a explotar económicamente los minerales, por no contar con la licencia ambiental requerida para el desarrollo de la actividad extractiva, como se pasará a explicar. 18.
Respecto al último punto, se tiene que con la demanda se solicitó practicar un dictamen pericial para determinar el daño, en la forma de «la cantidad de mineral afectado por la intervención de las entidades demandadas [y] las utilidades que por tales circunstancias se dejarán de percibir». El 14 de octubre de 201554, el Tribunal Administrativo de Antioquia decretó la práctica de la prueba pericial, en los términos solicitados por la parte actora.
Para eso, se designó a la Facultad de Ingeniería de la Universidad Nacional, que apuntó al ingeniero de minas Antonio Romero Hernández. El dictamen fue practicado y allegado al expediente55, y por Auto del 10 de junio de 2015 se corrió traslado de este a las partes56. Por medio de memorial allegado el 19 de junio de 201557, el apoderado de la parte actora solicitó aclaración y complementación del dictamen.
Esta fue aportada por el perito el 28 de julio de 201558 y se corrió traslado de la misma a las partes el 12 de agosto siguiente59. 52 Al respecto, en el dictamen pericial se determinó que: «El titular minero, en este caso Constructora y Clasificadora de Materiales para la Construcción LTDA, no tiene posesión sobre el suelo, solo es poseedor del contrato de concesión No 5268 cron una extensión de 32,23 ha, si bien es cierto para poder desarrollar actividad minera en el subsuelo colombiano no es primordial contar con la propiedad sobre el suelo que se superpone con el título minero, para éste caso en particular y sobre los datos extraídos del PTI, el proyecto minero se realizaría en superficie, por lo que es indispensable contar con por lo menos permisos y acuerdos con los dueños del suelo, para poder extraer los recursos del subsuelo.
Para este caso en particular la ocupación (construcción de la vía Tranvía de Rionegro) del área en mención es sobre el suelo y no sobre el subsuelo». Cfr. SAMAI, índice 2, ED_PROCESODIGITALIZADO: documento 05001233100020080088600C5 F.136. 53 De la contestación de la demanda por el Municipio de Rionegro y de Ingetierras de Colombia S.A. se tiene una aceptación a extracción de limo arcilloso para la formación de terraplenes, banca y andenes, el cual fue tomado de material excavado de los taludes y no del área de concesión. Cfr. SAMAI, índice 2, ED_PROCESODIGITALIZADO, documento 05001233100020080088600C1, F.142-147 y documento 05001233100020080088600C4, F.60-67.
Además, en los dictámenes periciales los peritos no tenían certeza de la expectativa de explotación de esa área ni certeza sobre la existencia de material objeto de concesión. Cfr. SAMAI, índice 2, ED_PROCESODIGITALIZADO: documento 05001233100020080088600C5 F.134. 54 Cfr. SAMAI, índice 2, ED_PROCESODIGITALIZADO, documento 05001233100020080088600C4, F.97. 55 Cfr. SAMAI, índice 2, ED_PROCESODIGITALIZADO, documento 05001233100020080088600C5, F.132-144 56 Cfr. SAMAI, índice 2, ED_PROCESODIGITALIZADO, documento 05001233100020080088600C5, F.147-148 57 Cfr. SAMAI, índice 2, ED_PROCESODIGITALIZADO, documento 05001233100020080088600C5, F.149-151 58 Cfr. SAMAI, índice 2, ED_PROCESODIGITALIZADO, documento 05001233100020080088600C5, F.154-159 59 Cfr. SAMAI, índice 2, ED_PROCESODIGITALIZADO, documento 05001233100020080088600C5, F.160 Radicación: 05001-23-31-000-2008-00886-01 (68117) Actor: Constructora y Clasificadora de Materiales para la Construcción Ltda. – C&C Ltda Demandado: Municipio de Rionegro y otro Asunto Acción de reparación directa 21 En todo caso, el apoderado de la parte actora60 objetó por error grave el dictamen pericial, porque: «el perito se basó exclusivamente en las reservas que se localizan en el área definida en el programa de explotación contenido en el PTI, (…) no cuantifica las reservas así extraídas ni su valor económico, (…) tergiversó la prueba pedida por la parte actora, pues esta solicitó calcular como se afectaron las reservas dentro del área del título minero, no cómo se afectó el programa de explotación presentado por el titular minero (…) asume que el contrato de concesión se otorgó con la condición de someterse a un plan de explotación previo al contrato [y] existe error grave en el método utilizado para el cálculo de las reservas que quedaron inmovilizadas por la construcción de la vía dentro del área que ampara el título minero».
Como fundamento de esos reparos, citó y aportó un informe técnico elaborado por el ingeniero Víctor Aristizábal Gil61. A raíz de lo anterior, en auto del 21 de octubre de 201562, el Tribunal Administrativo inició la etapa probatoria correspondiente a la objeción por error grave del dictamen pericial. En esa decisión, negó darle valor probatorio al informe técnico aportado por la demandante, pues no se trataba de una prueba documental, sino de un dictamen pericial.
No obstante, decretó de oficio la práctica de otro dictamen, a cargo de un profesional en ingeniería de minas que fuera designado por la Escuela de Ingenieros de Antioquia, pero tras declinar la labor63, se le transfirió la solicitud a la Agencia Nacional de Minería-Seccional Medellín y a la Corporación Autónoma Regional de Antioquia-CORANTIOQUIA64.
Contra la decisión de negar el informe aportado, la parte demandante interpuso recurso de reposición65, que fue negado por improcedente66. Por ese motivo, la misma parte interpuso recurso de súplica67, que fue resuelto en el sentido de confirmar la decisión de negar la prueba aportada68. Para el desarrollo de la prueba de oficio se designó al ingeniero geólogo Jorge Enrique Delgado Vélez69.
El dictamen fue practicado y allegado al expediente70. Por Auto del 24 de enero de 2020 se corrió traslado de este a las partes71. La parte 60 Cfr. SAMAI, índice 2, ED_PROCESODIGITALIZADO, documento 05001233100020080088600C5, F.162-168 61 Cfr. SAMAI, índice 2, ED_PROCESODIGITALIZADO, documento 05001233100020080088600C5, F.170-183 62 Cfr. SAMAI, índice 2, ED_PROCESODIGITALIZADO, documento 05001233100020080088600C5, F.186-188 63 Cfr. SAMAI, índice 2, ED_PROCESODIGITALIZADO, documento 05001233100020080088600C5, F.219 64 Cfr. SAMAI, índice 2, ED_PROCESODIGITALIZADO, documento 05001233100020080088600C5, F.221 65 Cfr. SAMAI, índice 2, ED_PROCESODIGITALIZADO, documento 05001233100020080088600C5, F.186-190 66 Cfr. SAMAI, índice 2, ED_PROCESODIGITALIZADO, documento 05001233100020080088600C5, F.193-196 67 Cfr. SAMAI, índice 2, ED_PROCESODIGITALIZADO, documento 05001233100020080088600C5, F.197-200 68 Cfr. SAMAI, índice 2, ED_PROCESODIGITALIZADO, documento 05001233100020080088600C5, F.212-215 69 Cfr. SAMAI, índice 2, ED_PROCESODIGITALIZADO, documento 05001233100020080088600C5, F.226-230 70 Cfr. SAMAI, índice 2, ED_PROCESODIGITALIZADO, documento 05001233100020080088600C5, F.237-253 71 Cfr. SAMAI, índice 2, ED_PROCESODIGITALIZADO, documento 05001233100020080088600C5, F.226 Radicación: 05001-23-31-000-2008-00886-01 (68117) Actor: Constructora y Clasificadora de Materiales para la Construcción Ltda. – C&C Ltda Demandado: Municipio de Rionegro y otro Asunto Acción de reparación directa 22 demandante solicitó aclaración de dicho concepto técnico72, que fue autorizado por el Tribunal73, aclarado por el auxiliar de la justicia74, y del cual también se corrió traslado75.
Del recuento anterior se tiene que la prueba pericial solicitada por la parte demandante para determinar el valor del daño económico reclamado fue debidamente practicada, controvertida y no se logró demostrar un error grave, sino que, inclusive, las conclusiones fueron reforzadas por el perito que estudió la objeción y los cargos de error aducidos por la demandante.
Al respecto, el artículo 241 del CPC dispone que la apreciación del dictamen pericial se debe realizar con base en «la firmeza, precisión y calidad de sus fundamentos, la competencia de los peritos y los demás elementos probatorios que obren en el proceso. Si se hubiere practicado un segundo dictamen, éste no sustituirá al primero pero se estimará conjuntamente con él, excepto cuando prospere objeción por error grave».
De forma tal que: como se acreditó la competencia de los peritos, los informes se fundamentaron en pruebas documentales decretadas y aportadas como anexos al dictamen, se trata de argumentos claros y precisos, solo hubo divergencia entre las apreciaciones profesionales en cuanto al volumen de material que eventualmente la demandante hubiera dejado de explotar y en lo demás hubo acuerdo, se trata de unas pruebas idóneas para demostrar el daño alegado por la parte actora.
En primer lugar, con respecto al material dejado de explotar por causa de la presunta extracción que se realizó sin autorización en el área de concesión minera, concluye la Sala que, además de haber operado el fenómeno jurídico de la caducidad, tampoco se demostró el daño. En efecto, el perito Antonio José Romero Hernández encontró que «no hacía parte de las expectativas de explotación del titular [y] no se tiene información geológica con la cual se pueda determinar la columna estratigráfica y con ello estimar el volumen de material que hubiese podido servir como material útil aprovechable económicamente por el titular, por consiguiente solo se puede presentar un dato volumétrico, al cual no es posible estimar un valor 72 Cfr. SAMAI, índice 2, ED_PROCESODIGITALIZADO, documento 05001233100020080088600C5, F.268 73 Cfr. SAMAI, índice 2, ED_PROCESODIGITALIZADO, documento 05001233100020080088600C5, F.269 74 Cfr. SAMAI, índice 2, ED_PROCESODIGITALIZADO, documento 05001233100020080088600C5, F.271-275 75 Cfr. SAMAI, índice 2, ED_PROCESODIGITALIZADO, documento 05001233100020080088600C5, F.276 Radicación: 05001-23-31-000-2008-00886-01 (68117) Actor: Constructora y Clasificadora de Materiales para la Construcción Ltda. – C&C Ltda Demandado: Municipio de Rionegro y otro Asunto Acción de reparación directa 23 económico por falta de información geológica».
En consecuencia, estimó el mineral extraído por un volumen total de 70.741 metros cúbicos, sin asignarle valor alguno. Sobre ese mismo punto, el perito Jorge Enrique Delgado Vélez indicó que, «el perito de la Universidad Nacional no podía conceptuar sobre áreas del título minero cuya planificación no estuviese consignada específicamente en el documento técnico que reposa en el expediente de la Autoridad Minera (…), [y por ese motivo] sin información de la columna estratigráfica no es posible (ni siquiera para el perito), llegar a obtener la valoración económica del volumen calculado, puesto que no se puede valorar económicamente lo que no se conoce, así se determine el volumen (…), [además] el hecho de no tener información de la columna estratigráfica de la zona explotada (zona norte del título minero) es prueba de que la misma, a pesar de estar al interior del área correspondiente al contrato de concesión, no fue tenida en cuenta por el titular, por lo menos inicialmente, para explotación».
No obstante, difirió con el perito inicial respecto a la cantidad de material explotado, pues el ingeniero Delgado Vélez consideró que el volumen real corresponde a 48.460 metros cúbicos, pero eso «no amerita descalificar el peritazgo realizado por la Universidad Nacional» En conclusión, para la Sala resulta evidente que no existió derecho ni expectativa de explotación del material que había sido extraído por terceros del área de concesión minera, tanto así que no se contaba con esa área en el PTI e incluso era imposible cuantificar el daño por expertos en la materia.
Por tanto, no se trata de un daño cierto ni personal. En segundo lugar, con relación a la determinación del daño causado por la construcción de la Vía el Tranvía y la PTAR, el perito Antonio José Romero Hernández encontró que, por lo primero se inutilizaron 66.245 metros cúbicos de material para la construcción y por el segundo 38.622 metros cúbicos, para un total de 104.868 metros cúbicos.
Sin embargo, para establecer su valor económico, partió por destacar que la demandante no tenía propiedad ni se obtuvo prueba que demostrara tener permiso de extracción del subsuelo. Tampoco encontró que se tratara de un proyecto técnica, económica, financiera, ambiental y socialmente explotable. Afirmó: «para el perito técnico no se ha configurado un proyecto minero y al día de hoy se presentan intervenciones antrópicas sobre el área y el titular minero a la fecha de respuesta por parte de la autoridad ambiental, no cuenta con Radicación: 05001-23-31-000-2008-00886-01 (68117) Actor: Constructora y Clasificadora de Materiales para la Construcción Ltda. – C&C Ltda Demandado: Municipio de Rionegro y otro Asunto Acción de reparación directa 24 la licencia ambiental, lo que imposibilita a la fecha de este dictamen realizar la explotación de los recursos allí dispuestos».
Por lo anterior, estimó el valor de mineral in-situ, por un total de $287.338.923. Al respecto, el perito Jorge Enrique Delgado Vélez compartió las conclusiones. Manifestó que «ante dicha falta de información, el perito opta por determinar una valoración "teórica" del material en banco o in situ». Y en relación con la estimación económica del valor de ese material, precisó: «Para el perito de la Universidad Nacional, no es viable proyectar utilidades de material explotado en un proyecto minero que técnica, ambiental, social y legalmente aún no ha sido adecuadamente estructurado, por dicha razón asume los valores según estándares de negociación de proyectos mineros para materiales de construcción que se encuentran sin explotar (in - situ), los cuales se asumen como recurso minero y no como reserva minera.
De acuerdo a lo anteriormente expuesto, la decisión tomada por el perito no lo invalida para asumir las conclusiones a las que llegó en términos económicos, por tanto, la metodología que emplea no conlleva necesariamente a que sea calificada como de grave error, sino que los resultados se presentan en función de la información aportada para realizar los análisis de costos solicitados por el juzgado».
Por último, concluyó que, «se ratifica el concepto emitido por el perito de la Universidad Nacional en el sentido de que al momento en que se intervino el predio con la construcción de una vía y una planta de tratamiento, no se tenía constituido un proyecto minero estructurado de manera adecuada, es decir, que respondiera a los criterios técnicos y legales establecidos para tal fin».
A partir de lo anterior, para la Sala quedó demostrado que la demandante ni siquiera tenía la autorización y, por tanto, la capacidad legal para explotar el material objeto del contrato de concesión, porque no acreditó ser titular o contar con autorización del propietario de la zona para la explotación, ni tener la licencia ambiental requerida.
Por lo anterior, la conclusión lógica de la Sala es que no existen elementos con la suficiente aptitud probatoria, para acreditar la existencia de un derecho económico a favor de la demandada que hubiera sido afectado, pues nunca se materializó la posibilidad de explotar el mineral del área de concesión y por eso, no se configuró un derecho adquirido en los términos legales para ello.
Por lo anterior, conforme a las circunstancias y situaciones acreditadas en este caso, la Sala estima que la parte demandante no probó el primer elemento de la Radicación: 05001-23-31-000-2008-00886-01 (68117) Actor: Constructora y Clasificadora de Materiales para la Construcción Ltda. – C&C Ltda Demandado: Municipio de Rionegro y otro Asunto Acción de reparación directa 25 responsabilidad del Estado –un daño cierto–.
Tal como se indicó, la responsabilidad supone la existencia de un perjuicio, sin cuya existencia y demostración, no nace la obligación indemnizatoria. De acuerdo al material probatorio analizado, no está acreditado que se constituyera un daño cierto, real y efectivo para la demandante, pues aunque era titular de un contrato de concesión minera, no demostró ser titular del derecho a la explotación del material y, por tanto, no existió una afectación concreta y determinada a un interés lícito de percibir una ganancia o provecho, pues este solo lo hubiera obtenido en caso de contar con todos los requisitos necesarios para desarrollar la actividad extractiva, para lo cual debía contar con licencia ambiental.
En conclusión, según el artículo 177 del CPC, aplicable por remisión expresa del artículo 168 y 267 del CCA, incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que persiguen. Como la parte demandante no probó que fuera titular del derecho a explotar el material de la concesión minera y, por tanto, de obtener un provecho económico, no demostró que la ocupación del inmueble le generara un perjuicio cierto.
Conforme a las razones expuestas, la Sala modificará el numeral primero de la sentencia apelada, por encontrar probada la caducidad de la acción de reparación directa en relación con los daños causados por la extracción de material para la construcción de la Vía el Tranvía, y confirmará la decisión en todo lo demás. Costas 19. De conformidad con el artículo 171 del CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no hay lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que la parte demandante haya actuado con temeridad o mala fe.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: MODIFICAR el numeral primero de la sentencia proferida el 2 de Radicación: 05001-23-31-000-2008-00886-01 (68117) Actor: Constructora y Clasificadora de Materiales para la Construcción Ltda. – C&C Ltda Demandado: Municipio de Rionegro y otro Asunto Acción de reparación directa 26 diciembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Quindío, en descongestión del Tribunal Administrativo de Antioquia, en el siguiente sentido: “PRIMERO: Declarar probada la excepción de caducidad de la acción de reparación directa en relación con los daños causados por la extracción de material para la construcción de la Vía el Tranvía, por las razones expuestas”.
SEGUNDO: CONFIRMAR, en lo demás, la sentencia del 2 de diciembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Quindío, en descongestión del Tribunal Administrativo de Antioquia.
TERCERO: Sin condena en costas.
CUARTO: En firme este fallo DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Nota: se deja constancia de que esta providencia se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. VF