CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., veintitrés (23) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 25000 23 42 000 2019 01177 01 (3630-2024) Demandante: Luis Armando Sanabria Alba Demandado: Nación (Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio1) Tema: Régimen de retroactividad de cesantías SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra de la sentencia proferida el 24 de agosto de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, anunciando desde ya que la referida providencia será revocada.

I.

ANTECEDENTES. Demanda 1. El accionante instauró demanda contenciosa administrativa en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el objeto de que se declare la nulidad parcial de la Resolución 3664 del 26 de abril de 2019, mediante la cual se reconoció y ordenó el pago de sus cesantías parciales. 2.

A título de restablecimiento del derecho solicitó se ordene a la demandada que reconozca y liquide su prestación con el sistema de retroactividad y pague las diferencias que a causa de ello se originen, con los correspondientes ajustes de ley, particularmente los previstos en el artículo 187 del CPACA;2 que disponga el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 ibidem e imponga condena en costas a la entidad demandada. 3.

Argumentó que ha prestado sus servicios de manera ininterrumpida desde el 27 de febrero de 1989 y el 4 de marzo de 2019 formuló petición a través de la cual reclamó el reconocimiento y pago de sus cesantías parciales, solicitud que fue resuelta mediante la Resolución 3664 del 26 de abril de 2019, por la cual se reconoció su prestación pero 1 En adelante, Fomag. 2 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Radicación: 25000 23 42 000 2019 01177 01 (3630-2024) Demandante: Luis Armando Sanabria Alba la liquidación se efectuó con el sistema anual y no con el retroactivo que le corresponde de acuerdo con su fecha de vinculación. 4.

Agregó que aunque la Ley 91 de 1989 «modificó sustancialmente la fórmula para liquidar» las cesantías de los docentes, no ocurrió lo mismo con el «sistema de liquidación» de dicha prestación para los vinculados a las entidades territoriales, a quienes se les aplica el de retroactividad previsto en la Ley 6.ª de 1945, el cual estuvo garantizado incluso con posterioridad a la citada ley de 1989, según lo dispuesto en los artículos 6 de la Ley 60 de 1993, 2 de la Ley 4.ª de 1992 y 115 de la Ley 115 de 1994, entre otras disposiciones, pues solo a partir de lo dispuesto en los artículos 13 de la Ley 344 de 1996 y 1.º del Decreto 1582 de 1998 se hizo extensivo el régimen de liquidación anual para los empleados territoriales, el cual solo cobija a aquellos vinculados con posterioridad al 1.º de enero de 1997.

Contestación de la demanda. 5. La Nación (Ministerio de Educación, Fomag) se opuso a la prosperidad de las pretensiones, alegando que las vinculaciones del demandante presentan periodos de interrupción superiores a 15 días, «situación que cambia el régimen jurídico aplicable al docente al momento de realizar el estudio de la procedencia del reconocimiento pensional».

Asimismo, señaló que ingresó al servicio en propiedad en el año 1993, por lo que se rige por el sistema de liquidación anual de cesantías y propuso las excepciones de cobro de lo no debido e inexistencia de la obligación. II. SENTENCIA APELADA. 6. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, señalando que al actor le asiste derecho a que sus cesantías sean liquidadas de manera retroactiva.

Sobre este punto, se argumentó que inició la prestación de sus servicios como docente el 2 de marzo de 1989, con anterioridad a la fecha señalada en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 (1° de enero de 1990), además que si bien su vinculación inicial fue temporal ha permanecido continua incluso hasta el momento en que ingresó en propiedad, razón por la cual se encuentra amparado por el régimen retroactivo previsto en las Leyes 6ª de 1945 y 65 de 1946 y en los Decretos 2767 de 1945 y 1160 de 1947.

Finalmente, decidió no imponer costas procesales. III. RECURSO DE APELACIÓN. 7. Inconforme con la decisión, la demandada interpuso recurso de apelación en el que advirtió que el régimen de cesantías aplicable al demandante es el anualizado y no el retroactivo, dado que fue vinculado en propiedad en 1993; además la relación laboral no fue continua pues tuvo interrupciones de más de 15 días, circunstancia que cambia el régimen jurídico aplicable.

IV. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA. 3 Radicación: 25000 23 42 000 2019 01177 01 (3630-2024) Demandante: Luis Armando Sanabria Alba 8. Mediante auto proferido el 7 de octubre de 2024 y notificado por estado el 18 de octubre de la misma anualidad3 se admitió el recurso de apelación. 9. Las partes y el agente del Ministerio Público guardaron silencio durante esta etapa procesal.

V. CONSIDERACIONES. Competencia. 10. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Problema jurídico. 11. De conformidad con los reparos concretos planteados procederá la Sala a estudiar si el tiempo de servicio del demandante fue continuo desde el año 1989 a fin de establecer si ello le permite obtener el reconocimiento y pago de las cesantías con retroactividad. Caso concreto. 12. A efecto de resolver el problema jurídico, la Sala observa que el reconocimiento de las cesantías parciales del demandante en la Resolución 3664 de 20194 se hizo bajo el sistema anual, efecto para el cual se indicó que su labor al servicio docente comprende el tiempo transcurrido del «08/02/1993 AL 30/12/2018», por ello se tomó en cuenta el reporte de cesantías realizado ante el Fomag desde el año 1993. 13.

El accionante aseguró que el inicio de su actividad como docente data del 27 de febrero de 1989 y para tal efecto adjuntó los siguientes documentos: i) Comunicación del 27 de febrero de 1989, en la cual se le informa que fue vinculado como «docente temporal» a través de «Resolución [en trámite] de 1989 ubicado (a) en RAFAEL BERNAL JIMENEZ […]».5 ii) Resolución 0213 del 31 de enero de 1990, por la cual se le vinculó «temporalmente de tiempo completo a partir de la fecha de iniciación de labores y durante el año lectivo de 1990».6 iii) Comunicación del 18 de enero de 1991, en la cual refiere que fue vinculado como «[d]ocente temporal por el año lectivo de 1991[…]».7 3 Índices 3 y 6 de Samai. 4 Folios 32 a 35 del expediente físico. 5 Folio 66 ibidem. 6 Folios 76 a 78 ibidem. 7 Folio 79 ibidem. 4 Radicación: 25000 23 42 000 2019 01177 01 (3630-2024) Demandante: Luis Armando Sanabria Alba iv) Resolución 748 del 10 de marzo de 1992, a través de la cual se le vinculó «temporalmente a partir de la fecha de iniciación de labores y durante el año lectivo de 1992».8 v) Resolución 202 del 1.° de febrero de 1993, por medio de la cual se le nombró docente de tiempo completo en la planta de personal del Distrito Capital de Santafé de Bogotá, cargo del cual tomó posesión en la misma fecha, según consta en el acta correspondiente.9 vi) Formato único para la expedición de certificado de historia laboral, generado por el Fomag el 13 de febrero de 2019, en el cual se relaciona que su vinculación docente ocurrió por virtud de la Resolución 202 del 1.° de febrero de 1993.10 vii) Formato de solicitud de cesantía parcial, suscrito por el demandante, con fecha de radicación del 4 de marzo de 2019, en el que se señala que su último ingreso a la docencia oficial fue el 01/02/1993.11 viii) Extracto en el que consta el reporte de cesantías al Fomag desde 1993 hasta 2017.12 14.

Del recaudo probatorio que antecede, la Sala concluye que si bien es cierto existe una comunicación13 que indica que el demandante habría sido vinculado como docente con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989, particularmente como docente temporal en el año 1989, esta no puede ser tenida en cuenta para conceder el derecho de liquidar las cesantías con retroactividad, pues dicho documento solo acredita su vinculación como docente temporal, pero para tomar en cuenta el tiempo de servicio discontinuo con la finalidad pretendida en la demanda era necesario que este se predicara respecto de «una misma relación jurídica de trabajo» y ello no se demostró. 15.

Adicional a lo anterior es oportuno señalar que los documentos referidos con antelación demuestran que hubo varias «vinculaciones» que tenían como destinataria a la demandante, pero no se allegó prueba de que esta se hubiera posesionado en los diferentes empleos para los que fue designada y que hubiera ejercido su labor durante el lapso que comprendía cada una de ellas, lo que impide demostrar la efectiva prestación del servicio y la continuidad en él. 16.

También es importante precisar que en la sentencia del Tribunal se partió de «la certificación laboral que obra a folios 53 y 54» para concluir que el demandante «ha laborado sin interrupciones»14; sin embargo, dicha afirmación es parcialmente cierta, pues si bien en dichos folios reposa una certificación de historia laboral, lo que se demuestra con ella es la relación laboral continua del demandante desde el 8 de febrero de 1993 y no desde el año 1989; por lo tanto, no constituye una prueba de la que se pueda inferir una vinculación continua desde el último año referido, que le permita acceder a la liquidación de cesantías con el régimen de retroactividad. 8 Folios 82 a 84 ibidem. 9 Folios 85 a 88 ibidem. 10 Folios 91 y 92 ibidem. 11 Folio 47 ibidem. 12 Folio 55 ibidem. 13 Folio 66 ibidem. 14 Folio 16 de la sentencia de primera instancia. 5 Radicación: 25000 23 42 000 2019 01177 01 (3630-2024) Demandante: Luis Armando Sanabria Alba 17.

En todo caso, se precisa que respecto del tiempo de servicio interrumpido con miras a ser tenido en cuenta para la liquidación retroactiva de cesantías, la Subsección, al resolver asuntos similares, se ha pronunciado en los siguientes términos:15 La postura reiterada de esta Subsección16 ha sido enfática en afirmar que el reconocimiento de las cesantías bajo el régimen retroactivo procede para el servicio ininterrumpido, e, incluso, cuando se producen las suspensiones o interrupciones en la labor, autorizadas por la ley, siempre y cuando no ocurra la terminación del vínculo laboral. 18.

En consecuencia, resulta evidente que el demandante está amparado por el régimen de liquidación anual de cesantías, toda vez que la relación laboral continua que se demostró en el expediente es aquella que inició el 1.° de febrero de 1993, producto del nombramiento efectuado en la Resolución 202 de igual fecha, lo que conlleva la aplicación de lo establecido en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, según el cual dicho sistema rige para «los docentes que se [vincularon] a partir del 1 de enero de 1990».

Con fundamento en lo anterior, los reparos propuestos en el recurso de apelación están llamados a prosperar, por lo tanto, la Sala revocará la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones y en su lugar las negará. 19. Con todo, es preciso reiterar que no se puede desconocer el mandato expreso contenido en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, según el cual «[para] los docentes que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990» la liquidación de sus cesantías se hace «anualmente y sin retroactividad» y en ese sentido, el respeto del régimen prestacional que tenían los docentes en cada una de las entidades territoriales en las que se encontraban vinculados solo se predica respecto de aquellos que tenían una vinculación anterior a la mencionada ley, ya sea continua o discontinua, con las precisiones realizadas previamente; razón que además descarta el planteamiento del demandante en el que se predica que los docentes territoriales solo están sometidos al régimen de liquidación anual con posterioridad a lo previsto en el artículo 13 de la Ley 344 de 1995, pues fue clara la Ley 91 de 1989 en determinar que la retroactividad no procedía para aquellos vinculados desde su entrada en vigencia. Condena en costas. 20.

El artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, establece que la sentencia debe disponer sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil (hoy Código 15 Sentencia del 26 de septiembre de 2024, radicación: 85001 23 33 000 2020 00030 01, número interno: 1916-2023, M.P. Luis Eduardo Mesa Nieves. 16 Cita propia del texto transcrito: «Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 19 de agosto de 2010, radicación: 20001-23-31-000-2004-00783- 01, número interno: 1004-07, M.P. Luis Rafael Vergara Quintero, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 8 de agosto de 2024, radicación: 85001-23-42-000-2019-00129-01 (0293-2022), M.P Rafael Francisco Suárez Vargas.» 6 Radicación: 25000 23 42 000 2019 01177 01 (3630-2024) Demandante: Luis Armando Sanabria Alba General del Proceso)17 y que, en todo caso, la condena al respecto se impondrá «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 21.

Al revisar el caso concreto, se considera que el recurso de apelación no se aprecia como huérfano de fundamento legal por lo que resulta improcedente la condena en costas en segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley

RESUELVE

PRIMERO. REVOCAR la sentencia del 24 de agosto de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO. Sin condena en costas de segunda instancia.

TERCERO. En firme esta providencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta decisión fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que integran la Sala, en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. AAP 17 Al respecto, el artículo 365 de la norma citada establece: «1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.» [Se destaca]