1 Radicado: 17001 23 33 000 2018 00232 02 Demandante: Merardo Martínez Chiquito y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D. C., veintiocho (28) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Radicación núm.: 17001 23 33 000 2018 00232 02 Actor: Merardo Martínez Chiquito y otros1 Demandados: Municipio de La Dorada y otros2 Tesis: Existe incongruencia interna del fallo de primera instancia por falta de armonía y consistencia entre la parte motiva y resolutiva de la providencia. Son competentes la corporación autónoma regional y la entidad encargada de la protección y gestión integral del Río Magdalena para cumplir con la orden judicial prevista para la recuperación de la faja forestal protectora de la ronda hídrica del mencionado afluente.
Es competente el municipio para cumplir con la orden judicial prevista para reubicar los asentamientos humanos localizados en la faja forestal protectora de la ronda hídrica de un afluente. No es cierto que en la sentencia de primera instancia se ordenara a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres y al Fondo Adaptación la reubicación de los asentamientos humanos localizados en la faja forestal protectora de la ronda hídrica del Río Magdalena.
Es competente el departamento para cumplir con la orden judicial prevista para concluir la construcción del enrocado (rip rap), como medida para el control de la erosión de la cuenca de un río. Procede modificar la orden impartida en la sentencia de primera instancia relacionada con la supresión de los descoles para que la administración municipal ejecute las obras necesarias para superar en ese aspecto la problemática expuesta. 1 José Fernando Londoño González, Jhonny Alexander Díaz Gómez, José Barcelino Obando Ruiz, Luz Dary Gaitán Gómez, Gamaliel Burgos Tabares, María Jesús Parra Peña, Ricardo Guillen Palacio, Alba Ayala, Carlos Mario Manzano Duque, José Vicente Castellanos Lozano y Liliana Patricia Ramírez Jaramillo. 2 Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM, Fondo Adaptación, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, el Departamento de Caldas, la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena – Cormagdalena, la Corporación Autónoma Regional de Caldas – Corpocaldas, Emgesa, la Empresa de Energía del Pacífico y Empocaldas. 2 Radicado: 17001 23 33 000 2018 00232 02 Demandante: Merardo Martínez Chiquito y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co La falta de capacidad presupuestal de las entidades que deben cumplir una orden judicial para la protección o el restablecimiento de los derechos e intereses colectivos no es un motivo suficiente para revocar o modificar la obligación impuesta.
Procede complementar la orden impartida en la sentencia de primera instancia para que la administración municipal adopte las medidas necesarias para garantizar que las obligaciones se incorporen en los proyectos a desarrollar en las siguientes vigencias fiscales y se le asignen los recursos para tal efecto requeridos, atendiendo las fuentes de ingresos y financiación que tiene el municipio.
El Tribunal que profirió la sentencia de primera instancia debe presidir el Comité de Verificación por conducto del Magistrado que adelantó la sustanciación y proyección de la decisión como Ponente. ACCIÓN POPULAR – SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a decidir los recursos de apelación interpuestos por Empocaldas, el Departamento de Caldas, Corpocaldas, Cormagdalena, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, el Municipio de La Dorada y el Fondo Adaptación en contra de la sentencia del 18 de abril de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas.
I. SÍNTESIS DEL CASO 1.1. Los accionantes presentaron la demanda de la referencia en contra de la Presidencia de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM, el Fondo Adaptación, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, el Departamento de Caldas, la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena – Cormagdalena, la Corporación Autónoma Regional de Caldas – Corpocaldas, el Municipio de La Dorada, Caldas, Emgesa, la Empresa de Energía del Pacífico y Empocaldas.
En la demanda estimaron vulnerados los derechos colectivos a la moralidad administrativa, al patrimonio público, al ambiente sano y el equilibrio ecológico, el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, el 3 Radicado: 17001 23 33 000 2018 00232 02 Demandante: Merardo Martínez Chiquito y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, y la realización de construcciones y desarrollos urbanos dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, con ocasión de la omisión de las acciones correspondientes para resolver el problema de inundación que afronta la municipalidad por el aumento del caudal del Río Magdalena.
Para el efecto, formularon las siguientes pretensiones: “SEGUNDO: Que entre otros en ATENCIÓN A LOS PRINCIPIOS DE COORDINACIÓN, CONCURRENCIA Y SUBSIDIARIEDAD POSITIVA, se disponga que los accionados, aporten, compartan y analicen los estudios técnicos, diseños de solución y proyectos efectivos de obras ejecutadas y por ejecutar con que cuenten o hayan realizado sobre La Dorada frente a sus problemas de inundaciones y erosión por el río Magdalena, en especial, la alcaldía municipal de La Dorada, la gobernación de Caldas, Cormagdalena, Corpocaldas, al Fondo Adaptación y demás accionados que cuenten con información al respecto en sus archivos o en otros archivos, para que definan conforme a sus competencias y de manera activa los diseños definitivos de las obras, fomentando el espacio público, la recreación, el deporte, la actividad de pesca, el turismo y demás usos adecuados al espacio público.
Si es del caso, que asuman el costo de los diseños de obras que falten o puedan faltar, o en su defecto, que el costo lo asuma el Fondo para la Defensa de Derechos e Intereses Colectivos. Además, que todo esto se lleve a cabo en un término prudencial haciéndose partícipe a la comunidad de todos los procesos administrativos, presupuestales, de diseño, entre otros.
TERCERO: Que se disponga que los accionados con base en los diseños de obras definitivos en atención a LOS PRINCIPIOS DE COORDINACIÓN, CONCURRENCIA Y SUBSIDIAREDAD POSITIVA, conforme a sus competencias y de manera articulada ejecuten correctamente las acciones, las medidas, la supervisión, la asesoría, el acompañamiento y demás medidas pertinentes tendientes a la realización efectiva de las obras que cumplan los parámetros legales y técnicos respectivos, además que todo esto se lleve a cabo en un término prudencial.
Como debe haber reubicaciones, que el Fondo Adaptación, la alcaldía y demás accionados tomen las medidas al respecto, si aún no lo han hecho.
CUARTO: Que los señores de las hidroeléctricas por favor coordinen entre sí, el Municipio de La Dorada, Caldas, y demás autoridades pertinentes, a efectos de que abran sus embalses de manera programada, gradual y controlada antes que lo deban hacer de manera obligada, para lo cual tendrán en cuenta la velocidad de llenado, el nivel del río, el nivel de los otros embalses, entre otros factores que determinaran su incidencia en las inundaciones, para luego incorporar también a los comités de riesgo de los que hacen parte o deberían formar parte, para prevenir las inundaciones, la socavación y sus efectos en contra del municipio.
QUINTO: se solicita al municipio, al Departamento y a la UNGRD y demás entes competentes para que coordinadamente adopten las medidas de protección y contingencia necesarias para precaver la ocurrencia de un perjuicio irremediable con ocasión de las inundaciones y/o la erosión, de que puedan ser objeto los habitantes de la zona, disponiendo en caso de ser necesario, de las medidas de evacuación de la población más próxima a las riberas del río y el suministro de la atención primaria y ubicación en zonas seguras.”3 3 Visible en el expediente digital disponible en Samai. 4 Radicado: 17001 23 33 000 2018 00232 02 Demandante: Merardo Martínez Chiquito y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2.
Como sustento de las pretensiones adujeron que: En el Municipio de La Dorada, en los últimos años, se han registrado inundaciones en zonas aledañas al Río Magdalena. Esto debido a crecientes extraordinarias que han desbordado las orillas, superando las cotas de corona de los muros y estructuras existentes. Estas inundaciones han impactado gravemente a numerosos barrios ribereños y han afectado la movilidad general de la población. El problema se agravó durante los periodos comprendidos entre 2008 y 2011, y en 2017.
Durante estos años, solo se ejecutaron dos (2) obras para mitigar los efectos de la erosión, localizadas en los barrios Corea y Conejo. Sin embargo, dichas obras han demostrado ser ineficaces y actualmente se encuentran en mal estado. Desde hace varios años se han adelantado estudios para identificar las obras necesarias que permitan contener la erosión. Entre éstos destaca un estudio realizado por la Universidad Nacional, el cual recomienda la construcción de un campo de espolones largos para mantener la acción directa de la corriente alejada de las orillas.
Además, sugiere la implementación de muros y diques, acompañados de obras de manejo de aguas como compuertas, estaciones de bombeo y la reubicación de viviendas fuera de la ronda hídrica. La primera calle del municipio y varios de sus barrios presentan un alto grado de erosión, incluyendo viviendas en riesgo. Sin embargo, las obras necesarias no se han ejecutado o han quedado defectuosas debido a múltiples inconvenientes.
Otro factor que contribuye al problema de la erosión e inundaciones son las represas. Durante las épocas invernales, el nivel del Río Magdalena se incrementa debido a la apertura de compuertas de manera abrupta, lo que genera un aumento súbito en el caudal del afluente, intensificando las afectaciones en la región. II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN4 4 Todo el trámite de la acción de la referencia en la primera instancia se encuentra en Samai. 5 Radicado: 17001 23 33 000 2018 00232 02 Demandante: Merardo Martínez Chiquito y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.1.
La acción fue presentada el 13 de abril de 2018. Con auto de esa fecha el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales declaró falta de competencia funcional y remitió el expediente al Tribunal Administrativo de Caldas, autoridad judicial que dispuso la admisión de la demanda en providencia de 3 de mayo de 2018, al tiempo que decretó la medida provisional solicitada por la parte actora5. 2.2.
Empocaldas S.A. E.S.P.6 afirmó que las inundaciones en el Municipio de La Dorada eran consecuencia de factores naturales y antrópicos, incluso contando con infraestructura de gran envergadura, debido a su ubicación geográfica en una terraza baja del Río Magdalena. Situación que se agravaba durante las fuertes temporadas invernales, particularmente severas en los últimos años.
Comentó que la connotación geomorfológica del municipio dificultaba la evacuación de aguas lluvias y residuales, debido a la limitada pendiente que puede darse a los colectores. Además, las bajas cotas de entrega de aguas, sumadas al incremento del caudal del río, generaban contraflujo a través del box culvert que atraviesa el barrio La Egipciaca y zonas aledañas, ocasionando desbordamientos en sanitarias, imbornales y alcantarillas.
Mencionó que, con recursos del Fondo Adaptación y en coordinación con el municipio, se construyeron compuertas para impedir el reflujo, y una estación de bombeo. Estas obras contribuyeron significativamente a mitigar la problemática, logrando que el sistema de alcantarillado operara en óptimas condiciones. Añadió que la erosión en las riberas era un fenómeno natural cuyo control y manejo correspondía a Cormagdalena.
Asimismo, destacó que, con el objetivo de controlar las inundaciones, en 2013 contrató un estudio que identificó cuatro puntos críticos y estratégicos para la interceptación del flujo, proponiendo la construcción de las respectivas estaciones de bombeo: "Lavapatas", Bodegas Municipales, Las Villas y La Egipciaca. De estas, financió la primera, con un costo de $20.414.479.743. 5 Ibidem. 6 Ibidem. 6 Radicado: 17001 23 33 000 2018 00232 02 Demandante: Merardo Martínez Chiquito y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Excepciones formuladas: (i) inexistencia de derechos colectivos vulnerados o amenazados por Empocaldas S.A. E.S.P.;
(ii) omisión probatoria por parte del actor popular; (iii) ausencia de responsabilidad de Empocaldas S.A. E.S.P.; (iv) ausencia de objeto de la acción; (v) improcedencia y caducidad de la acción popular, inexistencia de vulneración o amenaza actual; (vi) insuficiencia probatoria, y (vii) falta de legitimación en la causa por pasiva. 2.3.
Corpocaldas7 precisó que celebró el contrato de consultoría No. 163-2012, cuyo objeto fue realizar: “Modelos hidrológicos e hidráulicos de zonificación de la amenaza por inundación en el Municipio de La Dorada”. Además, manifestó que ejecutó el convenio No. 166-2016 con Empocaldas y el Municipio de La Dorada para la construcción de un interceptor a lo largo de la carrera 2, entre las calles 19 y 24, con el fin de mejorar la capacidad hidráulica de la tubería existente.
También señaló que firmó el convenio interadministrativo No. 21092017-0693 con la Gobernación de Caldas, cuyo ejecutor fue la Universidad Nacional, para realizar los estudios y diseños del malecón de La Dorada, así como de las obras hidráulicas y civiles destinadas a la protección y mitigación de riesgos por inundación y erosión de orillas, entre los sectores del parque del barrio El Conejo y la Estación del Ferrocarril La María. Explicó que, a raíz de la ola invernal de 2017, se configuró un riesgo de inundación en el Municipio de La Dorada, afectando directamente la infraestructura urbana de varios barrios y a sus habitantes.
Las lluvias en la parte alta y media de la cuenca del Río Magdalena generaron un aumento gradual del nivel medio del río, alcanzando niveles históricos que provocaron inundaciones y un incremento significativo en los procesos de socavación lateral de las márgenes del cauce. En algunos sectores, las inundaciones ocurrieron debido al reflujo generado a través de los descoles de la red de alcantarillado.
Señaló que muchos de los barrios afectados se encuentran dentro de la franja de protección del Río Magdalena, lo que incrementa su susceptibilidad a inundaciones durante la época invernal. Asimismo, refirió los artículos 56 de la Ley 9 de 1989, 76 de la Ley 715 de 2001, 65 de la Ley 99 de 1993, 5 de la Ley 388 de 1997 y los artículos 311, 313 y 314 de la Constitución, para enfatizar que correspondía al municipio garantizar el adecuado 7 Ibidem. 7 Radicado: 17001 23 33 000 2018 00232 02 Demandante: Merardo Martínez Chiquito y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co uso del suelo y controlar actividades que potencialmente comprometían la estabilidad de los taludes o incrementaban el riesgo en zonas inundables.
También mencionó las disposiciones de la Ley 1523 de 2012 para destacar que las autoridades ambientales tenían una función de apoyo, mientras que la gestión del riesgo y las labores específicas de mitigación correspondían a las entidades territoriales. Resaltó que, a pesar de la construcción de interceptores, el problema persiste debido al reflujo de aguas que ingresa por la red de alcantarillado, ocasionando inundaciones.
En todo caso, la entidad está a la espera de los resultados del convenio con la Universidad Nacional para obtener propuestas de obras orientadas a mitigar el riesgo de socavación de orillas en los sectores contratados. Formuló como excepción la que denominó: cumplimiento integral de las funciones asignadas por la Ley 1523 de 2012 a las Corporaciones Autónomas Regionales. 2.4.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público8 planteó las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva e indebida representación de la Nación. 2.5. El Departamento de Caldas9 señaló que su intervención procede en virtud de los principios de concurrencia y subsidiariedad, cuando el ente municipal no puede atender por sí mismo la problemática.
Sin embargo, en el caso bajo estudio esa situación no resultaba aceptable, dado que el municipio respondía con la gestión de su propio presupuesto. Informó que se suscribió un convenio con Corpocaldas para el diseño de las obras y la estimación del presupuesto del malecón de La Dorada. Este convenio incluía la planificación de las obras hidráulicas y civiles necesarias para la protección y mitigación de riesgos por inundación y erosión de orillas, abarcando los sectores comprendidos entre el parque del barrio El Conejo y la estación del ferrocarril La María. Propuso las excepciones de: (i) falta de legitimación en la causa por pasiva, y (ii) inexistencia de responsabilidad y vulneración de derechos colectivos por parte del Departamento de Caldas. 8 Ibidem. 9 Ibidem. 8 Radicado: 17001 23 33 000 2018 00232 02 Demandante: Merardo Martínez Chiquito y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.6.
El Municipio de La Dorada10, con relación a los hechos, aceptó que la inundación que afectó los barrios mencionados por el accionante ocurrió en el año 2011. Asimismo, reconoció que parte de la afectación expuesta se originó en una obra de mitigación realizada en el Municipio de Puerto Salgar, la cual alteró la dinámica fluvial debido al choque de las aguas con el espolón, provocando su devolución hacia la orilla y causando socavación e inundación en el municipio.
Para contener la socavación, comentó que el municipio ejecutó diversas obras de mitigación desde el barrio Corea hasta el barrio El Conejo, tales como espolones y muros de contención. Explicó que, a lo largo de los años y como evidencian las fotografías aportadas, el meandro del río sobre el cual se encuentra el municipio cambió su morfología, lo que generó la problemática actual.
Informó que suscribió un convenio con la Universidad Nacional para estudiar el problema en el sector. De este convenio derivó otro entre Corpocaldas y la Gobernación de Caldas, ejecutado por la misma universidad, cuyo objetivo buscaba realizar estudios para diseñar un malecón turístico y proponer una protección tipo “jarillón” lateral que permitiera disipar los efectos erosivos del Río Magdalena.
En cuanto a la construcción de espolones, indicó que entre el diseño y la ejecución de las obras transcurrieron más de cinco años, lo que ocasionó que al momento de construirlos la socavación ya había avanzado considerablemente. Esto obligó a acortar los espolones para utilizar el material previsto como relleno del suelo perdido. Adicionalmente, puso de presente que se construyeron viviendas para la reubicación de las familias ubicadas en zonas de riesgo y se propusieron estaciones de bombeo en cuatro puntos estratégicos.
Sin embargo, estaba esperando el resultado final del estudio de la Universidad Nacional para implementar soluciones definitivas. Concluyó que las inundaciones eran un proceso natural que ocurría debido al aumento de los niveles del río, afectando las zonas bajas donde parte del municipio 10 Ibidem. 9 Radicado: 17001 23 33 000 2018 00232 02 Demandante: Merardo Martínez Chiquito y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co fue construido, resultado de una deficiente planeación. Por su parte, la erosión es producto del incremento en la velocidad del río. Con todo, enunció las excepciones que denominó inexistencia de violación de derechos colectivos y violación a la carga de la prueba. 2.7.
El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible11 manifestó que la entidad encarga de la administración de los recursos naturales en el área era Cormagdalena. Además, trajo a colación las funciones pertinentes de las corporaciones autónomas regionales, de los departamentos y municipios; explicó los elementos de la responsabilidad: el daño, la actuación o la omisión de la autoridad y el nexo de causalidad, para concluir que no existían pruebas de responsabilidad en contra de la entidad, siendo su función principal fijar políticas ambientales a nivel nacional. 2.8.
La Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres12 afirmó que la gestión local del riesgo corresponde a las entidades territoriales y los asuntos ambientales a las corporaciones autónomas regionales. Formuló la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. Para ello, sostuvo que, conforme con la Ley 1523 de 2012, era competencia de cada ente territorial gestionar sus propios asuntos, entre ellos, la implementación y ejecución de la política pública de gestión del riesgo de desastres en sus respectivos territorios.
Así, de acuerdo con las competencias asignadas por los artículos 12, 13, 14 y 31 de la citada ley, correspondía al alcalde del Municipio de La Dorada implementar las acciones necesarias para la gestión del riesgo de desastres dentro de su jurisdicción. 2.9. EMGESA13 alegó las excepciones de: (i) falta de legitimación en la causa por pasiva;
(ii) ausencia de vulneración de derechos colectivos; (iii) cumplimiento de las obligaciones legales, técnicas y administrativas en la operación de los embalses de Betania y el Quimbo, e (iv) inexistencia de responsabilidad. 2.10. EPSA S.A. E.S.P.14 formuló las excepciones de: (i) improcedencia de la acción popular ante la inexistencia de violación o amenaza a derechos colectivos, 11 Ibidem. 12 Ibidem. 13 Ibidem. 14 Ibidem. 10 Radicado: 17001 23 33 000 2018 00232 02 Demandante: Merardo Martínez Chiquito y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co (ii) “hechos de la naturaleza no son oponibles a EPSA SA ESP”, (iii) “improcedencia de la acción popular en contra de EPSA SA ESP al no contar con facultades administrativas de policía para la reubicación de personas en zonas de riesgo”, y (iv) “improcedencia de la acción popular al presentarse el hecho de un tercero de permitir asentamientos humanos en laderas del río”. 2.11.
El Fondo Adaptación15 argumentó que, respecto de la situación fáctica y jurídica expuesta por los accionantes, la entidad carecía de competencias diferentes a las señaladas en el Decreto 4819 de 2010; y que, en relación con el proyecto presentado por Corpocaldas, que no fue priorizado, se informó al director de la autoridad ambiental que la postulación denominada “Restauración de franjas protectoras y control de inundaciones en el Municipio de La Dorada Caldas” fue calificada en prioridad 3, por lo que no sería financiada, puesto que solo financiaban las propuestas clasificadas con prioridad 1.
Formuló la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. 2.12. El IDEAM16 propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. 2.13. Cormagdalena17 expuso que su objeto era adelantar acciones y proyectos para la administración adecuada de los recursos naturales que rodean al Río Magdalena, de modo que se garantice su conservación y utilización adecuada para la navegación. Afirmó que la problemática expuesta es de causa natural y, por ende, no es posible mitigarla en un 100%.
En todo caso, señaló que la entidad carecía de legitimación en la causa por pasiva porque no estaba llamada a responder por los hechos invocados en la demanda, puesto que ellos referían a obras que le correspondía realizar al municipio. De ese modo, citó las funciones legales que le fueron asignadas precisando que no es autoridad ambiental, pues le corresponde el control y recuperación de la cuenca hídrica y la gestión portuaria. 15 Ibidem. 16 Ibidem. 17 Ibidem. 11 Radicado: 17001 23 33 000 2018 00232 02 Demandante: Merardo Martínez Chiquito y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Por último, explicó que las obras de infraestructura que requieren los municipios ribereños se manejan a través del Órgano Colegiado de Administración y Decisión OCAD, que evalúa, viabiliza, aprueba y define la conveniencia y oportunidad con cargo a los recursos del Sistema General de Regalías. 2.14.
El 18 de diciembre de 2019, el Tribunal declaró fallida la audiencia de pacto de cumplimiento18. III. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA 3.1. El Tribunal Administrativo de Caldas dictó sentencia el 18 de abril de 2022, otorgando la protección del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. A continuación, se transcribe la parte resolutiva: “PRIMERO: DECLARAR NO PROBADAS LAS EXCEPCIONES de falta de legitimación en la causa por pasiva alegada por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres; ausencia de responsabilidad, ausencia de objeto de la acción, inexistencia de responsabilidad, inexistencia de derechos colectivos vulnerados o amenazados, insuficiencia probatoria y falta de legitimación en la causa alegadas por Empocaldas SA ESP; falta de legitimación en la causa por pasiva e inexistencia de responsabilidad y de la obligación formuladas por el Departamento de Caldas; falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por el Fondo Adaptación; inexistencia de violación a derechos colectivos y de violación a la carga de la prueba propuestas por el Municipio de La Dorada; falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por Cormagdalena y falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
SEGUNDO: DECLARAR PROBADA PARCIALMENTE la excepción de cumplimiento integral de las funciones que le asigna la ley 1523 de 2012 a las Corporaciones Autónomas Regionales, propuesta por Corpocaldas.
TERCERO: DECLARAR PROBADA la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva (material) alegada por EMGESA SA ESP y por el IDEAM; y de improcedencia de la acción popular ante inexistencia de violación o amenaza a derechos colectivos por parte de la Empresa de Energía del Pacífico EPSA SA ESP.
CUARTO: DECLARAR QUE EL FONDO ADAPTACIÓN, LA UNIDAD NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO, LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CALDAS -CORPOCALDAS-, LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL RÍO GRANDE DE LA MAGDALENA -CORMAGDALENA-, EL DEPARTAMENTO DE CALDAS, EL MUNICIPIO DE LA DORADA, LA EMPRESA DE OBRAS SANITARIAS DE CALDAS -EMPOCALDAS SA ESP incurren en violación al derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. 18 Ibidem. 12 Radicado: 17001 23 33 000 2018 00232 02 Demandante: Merardo Martínez Chiquito y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co QUINTO: En consecuencia, ORDENAR: 1.
La recuperación de la faja protectora forestal correspondiente a la ronda hídrica a través del acotamiento y la reforestación de la misma, tanto del río Magdalena a su paso por el Municipio de La Dorada como de los caños y demás afluentes de éste dentro del mismo municipio. ENTIDADES OBLIGADAS: Cormagdalena y Corpocaldas. Para realizar el acotamiento se concede un plazo de tres (3) meses a partir de la ejecutoria de esta sentencia, y la reforestación deberá iniciarse a partir de la ejecutoria de esta sentencia en las zonas sin construcción; en tanto en las zonas con construcción la reforestación se iniciará en la medida que se despeje la zona por la reubicación de las viviendas. 2.
La reubicación de los asentamientos humanos que se ubican dentro de la faja protectora forestal correspondiente a la ronda hídrica, previo el siguiente procedimiento: 2.1. Se deberá realizar un censo de las familias asentadas en faja protectora forestal correspondiente a la ronda hídrica acotada conforme a la orden anterior y cuyas viviendas deban ser objeto de reubicación, identificando a quien funja como cabeza de familia, y a todos los demás habitantes de cada inmueble.
Lo anterior deberá efectuarse dentro de los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, dejando el correspondiente soporte documental. 2.2. De manera concomitante, dentro de los seis (6) meses siguientes el Municipio deberá estructurar y promover ante las autoridades nacionales competentes un plan de vivienda subsidiado, de conformidad con las normas que regulan la materia para la reubicación de las familias identificadas conforme al numeral 2.1.
Se ofrecerá una solución de vivienda por cada una de las viviendas a reubicar sin importar los grupos familiares que las habiten actualmente. 2.3. El plan anterior deberá ejecutarlo a más tardar dentro de las tres vigencias fiscales siguientes a la ejecutoria de la sentencia. 2.4 En caso de que alguna de las familias objeto del plan de vivienda, no lo acepten, deberá proceder al desalojo de las mismas de conformidad con las normas de policía. 2.5.
En tanto se cumple lo anterior, a partir de la fecha de notificación de esta sentencia se deberá realizar un monitoreo permanente del río Magdalena a su paso por el Municipio de La Dorada con el fin de evitar nuevos asentamientos y de tomar las medidas de emergencia que se requieran ante una eventual creciente del rio, incluido el desalojo de los inmuebles en alto riesgo y demás que determine el Consejo Municipal de Gestión del Riesgo.
ENTIDADES OBLIGADAS: El municipio de La Dorada, la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo y el Fondo Adaptación. 3. Concluir la construcción del enrocado (rip rap) de acuerdo con las especificaciones técnicas determinadas en el estudio de la Universidad Nacional que los viabilizó, como medida para el control de la erosión. Lo anterior en la totalidad de los tramos la margen del río sobre el municipio de La Dorada que requieran dicho enrocado.
ENTIDAD OBLIGADA: El departamento de Caldas. Para el efecto se le concede un plazo de ocho (8) meses a partir de la ejecutoria de esta sentencia. 13 Radicado: 17001 23 33 000 2018 00232 02 Demandante: Merardo Martínez Chiquito y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.
Construir la obra que se determine como solución para eliminar los 48 descoles que vierten al río Magdalena y las estaciones de bombeo proyectadas (calle 17, La Egipciaca y Las Villas) de conformidad con el rediseño o recomendación de la necesidad de las mismas que arroje la consultoría adelantada por el ingeniero Juan David Jaramillo.
ENTIDAD OBLIGADA: Empocaldas SA ESP. Para el efecto, se le concede el término de tres (3) años a partir del 31 de diciembre de 2022. 5. La realización de una campaña ciudadana sobre el manejo y disposición final de los residuos sólidos, y la imposición del comparendo ambiental a los infractores de la ley. ENTIDAD OBLIGADA: El municipio de La Dorada de conformidad con el artículo 12 de la ley 1259 de 2008.
Para la realización de la campaña educativa ciudadana se le concede el término de cuatro meses a partir de la ejecutoria de la presente sentencia. La imposición del comparendo ambiental es una competencia legal de carácter permanente.
SEXTO: CONFORMAR un comité para la verificación del cumplimiento de esta providencia, el cual estará integrado por la Magistrada Ponente, el señor Procurador Judicial 28 Judicial II adscrito a Despacho, el representante legal de Cormagdalena o un delegado, quien lo presidirá y coordinará, el representante legal de Corpocaldas o un delegado; el Gobernador del departamento de Caldas o un delegado, el Alcalde del municipio de La Dorada o un delegado y el accionante; de conformidad con lo establecido por el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, quienes se reunirán por convocatoria de quien lo preside a petición de cualquiera de sus integrantes, harán seguimiento a lo ordenado e informarán al Tribunal sobre las acciones que se adopten y ejecuten.
SÉPTIMO: SE ORDENA la publicación de la parte resolutiva de la presente sentencia en un diario de amplia circulación nacional a cargo del municipio de La Dorada. Hecho lo anterior deberá enviar constancia de la publicación con destino al expediente.
OCTAVO: Para los efectos del artículo 80 de la Ley 472 de 1998, por la Secretaría del Tribunal, se enviará copia de la demanda, del auto admisorio y del presente fallo a la Defensoría del Pueblo con destino al Registro Público de Acciones Populares y de Grupo.
NOVENO: EJECUTORIADA esta providencia ARCHÍVENSE las diligencias previas las anotaciones respectivas en el sistema SIGLO XXI.”19 3.2. En primer lugar, el Tribunal afirmó que las pruebas documentales y testimoniales demostraban que: ➢ La socavación de las orillas del río se ha acelerado considerablemente en los últimos años, influenciada en gran parte por el aumento significativo del 19 Ibidem. 14 Radicado: 17001 23 33 000 2018 00232 02 Demandante: Merardo Martínez Chiquito y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co caudal debido a las torrenciales y recurrentes lluvias asociadas al cambio climático. ➢ Dentro de los 30 metros de la franja de protección a orillas del río, se han construido viviendas, a pesar de que la Universidad Nacional recomendó desde 2011 su reubicación y la prohibición de nuevas construcciones en ese tramo.
Esta recomendación fue reiterada en 2013 tras un estudio contratado por el municipio. ➢ En 2013, la Universidad Nacional identificó 48 descoles de aguas residuales que descargan directamente al río, lo que genera inundaciones recurrentes por el efecto de "reflujo". Esta situación persiste según las pruebas testimoniales. En ese mismo año, se recomendó la construcción de un colector paralelo al Río Magdalena para recoger estas descargas. ➢ La antigüedad y limitada capacidad de las redes de alcantarillado contribuyen al colapso de estas durante lluvias intensas, agravado por la baja pendiente de las tuberías. ➢ La práctica indiscriminada de arrojar basura de todo tipo (plásticos, colchones, llantas, animales, entre otros) a las alcantarillas y vías refleja una carencia de cultura ciudadana y la inacción de la autoridad municipal para corregir esta problemática.
Además, el juez de primera instancia resaltó que varios testigos técnicos señalaron que el cambio climático agravaba la problemática de las inundaciones, ya que los eventos de lluvia eran cada vez más frecuentes, intensos y prolongados. Y que, de no adoptarse medidas efectivas para mitigar y solucionar de fondo la situación, no solo continuaría, sino que también podía correrse el riesgo de desperdiciar la significativa inversión económica realizada hasta ahora en estudios, diseños y obras. 3.3.
En consecuencia, el Tribunal consideró vulnerado el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles. Advirtió que, pese a 15 Radicado: 17001 23 33 000 2018 00232 02 Demandante: Merardo Martínez Chiquito y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co que esta problemática persistía desde hace más de una década, no se habían completado las acciones necesarias para mitigarla. 3.4.
En segundo orden, a partir de los hechos probados, el a quo concretó las causas de la problemática: (i) la socavación en el cauce del río, (ii) el reflujo de las aguas servidas cuando aumenta el caudal, y (iii) las inundaciones que genera en la margen urbanizada del río. 3.5. En tercer lugar, relacionó las pruebas que acreditaban las acciones desarrolladas en los últimos años por algunas de las accionadas, con miras a detener la socavación y evitar las inundaciones.
Por ejemplo, Cormagdalena contrató con la Universidad Nacional un estudio sobre los sectores Bucamba, El Conejo, Las Delicias, Corea y Buenos Aires. Por su parte, Corpocaldas elaboró estudios detallados de riesgo para el municipio, que fueron incorporados en el Esquema Básico de Ordenamiento Territorial de La Dorada. Además, el Departamento de Caldas incluyó el tema de las inundaciones en su Plan Departamental de Gestión del Riesgo y destinó recursos para el empedrado (rip rap) que protege las orillas del río contra la socavación. El municipio contrató estudios para obras hidráulicas a orillas del río, ejecutó algunas de estas obras y posteriormente revisó dichas intervenciones.
Empocaldas desarrolló estudios y diseños para el manejo de aguas lluvias y el control de inundaciones en cuatro sectores de la ciudad, construyó el interceptor del barrio Obrero y la estación de bombeo del Caño Lava Patas y realizó varias obras de reposición de alcantarillados con colectores y tuberías de mayor capacidad. También contrató la consultoría para la segunda fase del Malecón. El Fondo Adaptación, por su parte, aportó recursos para la estación elevadora del Caño Lava Patas.
De manera coordinada, el Municipio de La Dorada, Corpocaldas y Empocaldas financiaron la rehabilitación del interceptor del barrio Obrero. Asimismo, el Departamento de Caldas y Corpocaldas contrataron estudios para la construcción del Malecón de La Dorada y obras de protección entre el barrio El Conejo y la estación del ferrocarril. 3.6.
Así, entendió que las entidades involucradas conocían la problemática, sus causas y consecuencias. 3.7. Luego, el Tribunal centró su estudio en la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva alegada por varias de las entidades demandadas. Para ello, 16 Radicado: 17001 23 33 000 2018 00232 02 Demandante: Merardo Martínez Chiquito y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co analizó las competencias de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, Empocaldas, el Departamento de Caldas, Emgesa, el Fondo Adaptación, Cormagdalena, el IDEAM y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 3.8.
Respecto de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres y Departamento de Caldas coligió que ambas entidades tenían responsabilidades en la gestión del riesgo debido a su papel en la coordinación y ejecución de políticas de prevención y la atención de desastres. Dedujo que la Unidad era responsable de la planificación y ejecución de estrategias de mitigación, mientras que el Departamento debía implementar estas políticas a nivel local. 3.9.
En cuanto a Empocaldas sostuvo que, como empresa de servicios públicos, estaba en la obligación de realizar el mantenimiento de las redes de alcantarillado, cuyo mal estado contribuía a las inundaciones. 3.10. De Emgesa, como operadora de la central hidroeléctrica de Betania, manifestó que, si bien debía regular el caudal del Río Magdalena, la apertura de compuertas no generaba como consecuencia directa las inundaciones pues la distancia de quinientos (500) kilómetros desde la represa hasta el Municipio de La Dorada, cuyo tiempo de recorrido del caudal era de aproximadamente 56 horas, tornaba en improbable que la magnitud del caudal originara las inundaciones en la ribera del río. Por esa razón, declaró probada la excepción alegada por Emgesa. 3.11.
Sobre el Fondo Adaptación indicó que fue creado para la recuperación de zonas afectadas por desastres y, en esa medida, le correspondía ejecutar proyectos de reducción de riesgo y adaptación al cambio climático. 3.12. De Cormagdalena dijo que, por encargarse de la gestión ambiental del Río Magdalena, estaba legitimada en la causa por pasiva debido a su papel en la protección y control de inundaciones en la cuenca. 3.13.
Del Ministerio de Hacienda y Crédito Público señaló que no logró probar su excepción y determinó que tiene un papel activo en la gestión del riesgo, ya que debe garantizar recursos para la prevención y atención de desastres. 3.14. En relación con el IDEAM infirió que carecía de responsabilidad en la situación que originó la acción popular, ya que su función se circunscribía a obtener 17 Radicado: 17001 23 33 000 2018 00232 02 Demandante: Merardo Martínez Chiquito y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co y divulgar información, no ejecutar acciones de mitigación. Por esa razón, declaró probada la excepción formulada por el IDEAM. 3.15.
De forma posterior, previo a determinar las responsabilidades de cada una de las accionadas y las ordenes consecuentes con miras a la protección de los derechos colectivos, el Tribunal aludió a los principios que en materia de gestión del riesgo dispone el artículo 3 de la Ley 1532 de 2012, coordinación, concurrencia y subsidiariedad. 3.16.
Así, dada la complejidad de la gestión del riesgo de desastres en el Municipio de La Dorada, que exigía de una acción coordinada entre diversas entidades para abordar eficazmente los problemas de inundaciones, el juez de primera instancia resaltó que persistían desafíos significativos que requerían soluciones integrales y sostenibles. 3.17.
Enseguida, precisó las órdenes a impartir en la parte resolutiva y la conformación del Comité de verificación. 3.18. Por último, dispuso que no emitiría condena en costas. IV. RECURSOS DE APELACIÓN 4.1. El Municipio de La Dorada20 presentó recurso de alzada teniendo en consideración los argumentos que se sintetizan enseguida: Señaló que el municipio no dispone de los recursos financieros para llevar a cabo las órdenes impuestas por la sentencia, que incluyen la reubicación de asentamientos humanos en áreas de riesgo y la implementación de un plan de vivienda subsidiado.
Alegó que la reubicación de asentamientos y la adjudicación de viviendas son responsabilidades que corresponden al Ministerio de Vivienda y a otras entidades. 20 Ibidem. 18 Radicado: 17001 23 33 000 2018 00232 02 Demandante: Merardo Martínez Chiquito y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Aseveró que las órdenes resultaban inviables toda vez que desconocían las limitaciones presupuestales y administrativas del municipio.
Finalmente, solicitó que se practicara una visita técnica para verificar las condiciones sociológicas y las competencias administrativas del municipio, pues afirmó que de esa forma se podría proporcionar un contexto adicional sobre la situación y las capacidades del ente territorial para cumplir con las órdenes del fallo. 4.2. El Departamento de Caldas21 sostuvo que cumplió con sus competencias en materia de gestión del riesgo de desastres y que no puede intervenir más allá de lo que la ley le permite para concluir la construcción del enrocado (rip rap), de acuerdo con las especificaciones técnicas determinadas en el estudio de la Universidad Nacional, como medida para el control de la erosión, ya que la responsabilidad de identificar y atender las zonas afectadas recae en los municipios.
Refirió un pronunciamiento de la Sección Primera del Consejo de Estado22 sobre el particular y el artículo 14 de la Ley 1523 de 2012, de los cuales se puede inferir que los alcaldes son responsables de implementar procesos de gestión del riesgo en sus jurisdicciones. 4.3. Corpocaldas23 cuestionó la orden impartida por el Tribunal relacionada con la recuperación de la faja forestal protectora de la ronda hídrica del Río Magdalena.
Para ello, trajo a colación diferentes referencias normativas24 que, en su criterio, disponen que la protección de las áreas naturales y las fajas forestales es una obligación del Estado y de los municipios, por tratarse de zonas de espacio público. Al mismo tiempo, afirmó que, cuando el cuerpo de agua atraviesa predios ribereños, los propietarios de aquellos estaban encargados de su cuidado. 21 Ibidem. 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 13 de noviembre de 2014; proceso identificado con número único de radicación 17001-23-33- 000- 2012-00286-01, C.P. María Elizabeth García González. 23 Ibidem. 24 Citó: El Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, Decreto 2811 de 1974, artículos 80, 83 y 118, el Decreto 1077 de 2015 (Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio), artículos 2.2.3.1.1., 2.2.3.1.5., 2.2.3.2.1., 2.2.3.3.3., el Decreto 1076 de 2015 (Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible), artículos 2.2.5.1.6.4. y 2.2.1.1.18.2., el artículo 76 de la Ley 715 de 2001 y los artículos 311 y 314 de la Constitución Política. 19 Radicado: 17001 23 33 000 2018 00232 02 Demandante: Merardo Martínez Chiquito y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Agregó que es deber del Estado y de los municipios garantizar la integridad del espacio público, priorizando su uso común sobre intereses particulares.
Mencionó que los municipios pueden contratar entidades privadas para la administración y mantenimiento del espacio público, pero esto no debe restringir el acceso de la ciudadanía a dichas áreas. En suma, solicitó que se revocara el numeral de la parte resolutiva de la sentencia que ordenó a Corpocaldas realizar la reforestación de una faja forestal en el Río Magdalena, argumentando que esta obligación no debería recaer sobre la corporación. 4.4.
Cormagdalena25 insistió en que se declarara probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. Discutió que se le impusiera una responsabilidad específica respecto de la recuperación de la faja forestal protectora de la ronda hídrica del rio, comoquiera que esa actividad le correspondía al Municipio de La Dorada. Además, pidió que se revocara la designación del representante legal de la entidad como autoridad para presidir y coordinar el Comité de Verificación de cumplimiento del fallo. 4.5.
El Fondo Adaptación26 precisó que la inconformidad con la decisión judicial de primera instancia recaía de manera exclusiva en el ordinal quinto, numeral 2, de la parte resolutiva de la sentencia. Así, solicitó ser excluido de responsabilidades en la reubicación de asentamientos humanos, explicando que su función se limitaba a asesorar al municipio y que carecía de recursos para nuevos proyectos.
En concreto, señaló que “tiene la competencia y los recursos necesarios para atender la fase 3 de atención a la emergencia invernal Fenómeno de La Niña 2010-2011, no siendo este el caso de la problemática que dio origen a esta acción popular”. Agregó que se debía tener en cuenta que el artículo 6 de la Ley 1523 de 2012 establece los objetivos del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.
En este marco, los artículos 9 y 12 de dicha norma definían que el alcalde es el 25 Ibidem. 26 Ibidem. 20 Radicado: 17001 23 33 000 2018 00232 02 Demandante: Merardo Martínez Chiquito y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co responsable de dirigir el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres a nivel municipal, dentro de su respectiva jurisdicción. Asimismo, el artículo 13 precisaba que competía a los gobernadores implementar los procesos de conocimiento, reducción del riesgo y manejo de desastres en el ámbito de su competencia territorial.
El mencionado artículo también establecía que los gobernadores y la administración departamental eran responsables de coordinar los municipios dentro de su territorio, asumiendo competencias de coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva con respecto a los municipios de su departamento, según lo dispuesto en el parágrafo 2 del mismo artículo.
En consecuencia, anotó que las entidades territoriales que integran el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres eran las únicas responsables de cumplir lo ordenado en el numeral 2, ordinal 5, de la sentencia. Concluyó reiterando la solicitud de declarar probada la falta de legitimación en la causa por pasiva. 4.6.
La UNGRD27 advirtió que existía una incongruencia entre la parte considerativa y la resolutiva de la sentencia de primera instancia, puesto que en la primera el Tribunal señaló que a la Unidad “le corresponderá acompañar a la administración del Municipio de la Dorada en formulación y promoción del plan de vivienda ante las entidades nacionales competentes en la materia hasta lograr su materialización”, mientras que en la segunda la señaló como responsable de la reubicación de los asentamientos humanos situados dentro de la faja protectora forestal correspondiente a la ronda hídrica.
Expresó que, del marco jurídico de competencias de las autoridades municipales en asuntos de gestión del riesgo de desastres, se desprendía que al Municipio de La Dorada le corresponde, en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio y la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, toda vez que se encontraba constitucional y legalmente facultada para administrar y ordenar su territorio. 27 Ibidem. 21 Radicado: 17001 23 33 000 2018 00232 02 Demandante: Merardo Martínez Chiquito y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.7.
Empocaldas28 argumentó que asumir las obras de mitigación de inundaciones tendría un impacto económico significativo para los usuarios del servicio, puesto que aumentaría la tarifa de alcantarillado un trescientos ochenta y cinco por ciento (385%). Para soportar su afirmación solicitó que se incorporaran como prueba los documentos “Respuesta al Impacto en la factura del municipio de La Dorada al implementar obras de inversión, realizada por el experto en consultoría de regulación y financiera Diego Fernández de la firma ECONTEC, realizada el 20 de abril de 2020”, y el “Contrato N°. 040 del 14 de enero de 2022, suscrito entre EMPOCALDAS S.A. E.S.P. y ECONTEC CONSULTORES S.A.S.”, con el objeto de “DEMOSTRAR LA FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA, LA AUSENCIA DE RESPONSABILIDAD DE EMPOCALDAS S.A. ESP, EN LA OBRAS ORDENAS POR EL AQUO EN EL FALLO RECURRIDO, EN TANTO RESULTA DE IMPOSIBLE FINANCIERA DE COSTEARLAS LA EMPRESA Y SER RECUPERADAS VIA TARIFA CON LOS SUSCRIPTORES DE LA DORADA.”.
Por otra parte, destacó que Cormagdalena, creada por la Ley 161 de 1994 y el artículo 331 de la Constitución Política, es un ente corporativo especial del orden nacional con autonomía administrativa, presupuestal y financiera. Tiene como objetivo principal la recuperación de la navegación, la actividad portuaria, la conservación de tierras, la generación de energía, el aprovechamiento sostenible y la preservación ambiental en la cuenca del Río Magdalena.
De acuerdo con el artículo 4° de la Ley 161 de 1994, Cormagdalena tiene facultades para coordinar y supervisar el ordenamiento hidrológico y el manejo integral del Río Magdalena, en armonía con las políticas ambientales nacionales. También lidera la coordinación con otras corporaciones autónomas regionales en temas relacionados con la reforestación, la contaminación de aguas y las restricciones artificiales de caudales.
Asimismo, participa en la planificación y regulación para un manejo adecuado y coordinado de la cuenca hidrográfica. Por lo anterior, entendió que Cormagdalena tiene la competencia legal para intervenir en situaciones que afecten el comportamiento del río, ya sean de origen 28 Ibidem. 22 Radicado: 17001 23 33 000 2018 00232 02 Demandante: Merardo Martínez Chiquito y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co natural o antropogénico, como las restricciones de caudales generadas por embalses o represas.
En este contexto, consideró que competen a la citada autoridad las inundaciones y problemas vinculados al manejo integral del Río Magdalena. Finalmente, mencionó que el Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos (PSMV) que gestionan no incluye el control de inundaciones, pues el objetivo de ese tipo de planes (artículo 1º de la Resolución1433 de 2004) se relaciona con la recolección, transporte, tratamiento y disposición final de las aguas residuales descargadas al sistema público de alcantarillado, tanto sanitario como pluvial.
En este aspecto puntualizó que el PSMV no es un instrumento desarrollado para el transporte de precipitaciones ni para el control de inundaciones, su objetivo principal es el saneamiento de los vertimientos, es decir, reducir la cantidad de contaminación vertida por el sistema de alcantarillado a los cuerpos receptores a través de la eliminación del número de vertimientos puntuales y la posterior construcción de una Planta de Tratamiento de Aguas Residuales (PTAR).
V. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA29 5.1. Mediante auto del 10 de mayo de 2024, el Despacho Sustanciador: (i) admitió los recursos de alzada, (ii) decretó como prueba en segunda instancia, la denominada “Respuesta al Impacto en la factura del municipio de La Dorada al implementar obras de inversión”, aportada por Empocaldas, y (iii) negó el decreto de las pruebas denominadas “comisión visita técnica al municipio para verificar las condiciones sociológicas, así como las competencias administrativas frente a la solución de la problemática advertida” y el Contrato nro. 040 del 14 de enero de 2022, solicitadas por el Municipio de la Dorada, Caldas y Empocaldas, respectivamente.
De la providencia del 10 de mayo de 2024, respecto de la prueba que se incorporó, es importante resaltar lo siguiente: “Así las cosas, frente al punto de falta de legitimación por pasiva, el Despacho advierte que tanto la “Respuesta al Impacto en la factura del municipio de La 29 Toda la actuación en esta instancia se encuentra visible en Samai en el expediente digital. 23 Radicado: 17001 23 33 000 2018 00232 02 Demandante: Merardo Martínez Chiquito y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Dorada al implementar Obras de inversión, realizada por el experto en consultoría de regulación y financiera Diego Fernández de la Firma ECONTEC” como el Contrato nro. 040 de 14 de enero de 2020, no tienen conexión con el objeto del recurso, toda vez que con tales documentos, Empocaldas pretende demostrar que no es competente o que no se encuentra llamada a responder por los hechos que generaron la controversia.
Dicho de otra forma, las pruebas allegadas no permiten corroborar si la entidad demandada se encuentra facultada o no para dar solución a la situación de vulneración de los derechos colectivos invocados, pues como se pudo evidenciar los archivos buscan exponer las consecuencias tarifarias que generaría la construcción de nuevas obras en el mencionado territorio, más no van dirigidas a exhibir las razones por las cuales la sociedad prestadora del servicio de acueducto y alcantarillado no es la responsable de atender la problemática relacionada con las inundaciones que se generan en el Municipio de La Dorada, con el aumento del caudal del Río Magdalena en épocas de lluvia.
Por lo tanto, no son útiles, conducentes y pertinentes frente a ese aspecto. Ahora, en relación con la ausencia de responsabilidad, si bien la apelante busca evidenciar que la competente para ejecutar las obras ordenadas en el fallo impugnado es la alcaldía de La Dorada, también pretende exponer las consecuencias que se generarían si fuera ella la encargada de dar cumplimiento a lo dispuesto por el Tribunal Administrativo de Caldas y para ello, allegó el documento “Respuesta al Impacto en la factura del municipio de La Dorada al implementar Obras de inversión, realizada por el experto en consultoría de regulación y financiera Diego Fernández de la Firma ECONTEC”, en el que se analiza el incremento que sufrirían las tarifas del servicio de acueducto y alcantarillado en el mencionado territorio, puesto que la empresa no cuenta con los suficientes recursos para la ejecución del mismo, lo que implica transferir parte de los gastos de inversión a los usuarios.
Así las cosas, el Despacho considera que es útil, conducente y pertinente el mencionado archivo para probar el argumento expuesto en la alzada.” Por medio de auto del 26 de junio de 2024, el Despacho Sustanciador corrió traslado a las partes y al Ministerio Público por el término común de diez (10) días para que presentaran por escrito sus alegatos de conclusión en esta instancia y el respectivo concepto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998, en concordancia con el numeral 5 del artículo 247 del CPACA, el cual fue modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.
La EMPRESA DE ENERGÍA DEL PACIFICO EPSA S.A. – ESP hoy CELSIA COLOMBIA S.A., Corpocaldas, Cormagdalena, el Municipio de La Dorada, Empocaldas, el IDEAM y el Fondo Adaptación intervinieron para reiterar los argumentos que previamente expusieron en el curso del proceso de la referencia. 24 Radicado: 17001 23 33 000 2018 00232 02 Demandante: Merardo Martínez Chiquito y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.2.
Mediante auto del 6 de junio de 202530, el Despacho Sustanciador ordenó a a Empocaldas que remitiera copia del informe técnico presentado por Juan David Jaramillo, ingeniero civil, especialista en ingeniería hidráulica y ambiental, como resultado de la consultoría adelantada para establecer las soluciones alternativas a la problemática que presentan los descoles del proceso de la referencia. Además, se ordenó a la Secretaría General que, una vez sea cumplido lo anterior, corriera el traslado respectivo a las partes. 5.2.1.
Con memorial del 18 de junio de 202531, Empocaldas informó que la documentación técnica correspondiente al proyecto “CONSTRUCCIÓN DE REDES DE ALCANTARILLADO PSMV LA DORADA, SECTOR MALECÓN LA EGIPCIACA – LA BARRIGONA”, elaborada como resultado de la consultoría adelantada por el ingeniero Jaramillo, se encuentra disponible a través del siguiente enlace: (…) En el archivo digital se incluyen, entre otros, los siguientes componentes: DOCUMENTACIÓN DEL PROYECTO (PLANES DE DESARROLLO, PROYECCIONES DANE Y INSUMOS BASE);
DISEÑO HIDRÁULICO (DIAGNÓSTICO ALCANTARILLADO EXISTENTE, DISEÑO FINAL Y MEMORIAS DE CÁLCULO); DISEÑO ESTRUCTURAL (DESPIECES ALIVIADEROS, ESTACIÓN DE BOMBEO Y PLANOS DE DETALLE); ESTUDIOS DE SUELO (ENSAYOS DE LABORATORIO, MEMORIAS DE CÁLCULO Y PLANOS DE DETALLE); PLAN DE SANEAMIENTO Y MANEJO DE VERTIMIENTOS (PSMV) (INFORME PSMV DE LA DORADA);
TOPOGRAFÍA (CARTERAS DE CAMPO Y PLANOS DE DETALLE); PRESUPUESTO (MEMORIAS DE CANTIDADES Y ANÁLISIS DE PRECIOS UNITARIOS (APU) DE LAS ALTERNATIVAS PROPUESTAS); ESPECIFICACIONES TÉCNICAS CONSTRUCTIVAS Y PRESENTACIÓN RESUMEN DE LAS ALTERNATIVAS. 5.2.2. En memorial del 27 de junio de 202532, Empocaldas agregó que la consultoría desarrollada por el Ingeniero Juan David Jaramillo, con el fin establecer las alternativas de solución a la problemática que se presentan en los descoles del municipio de la Dorada, da claridad que no es un factor generador de las inundaciones en tanto quedó acreditado que las inundaciones se presentan cuando 30 Visible en el índice 69 de Samai. 31 Visible en el índice 78 ibidem. 32 Visible en el índice 82 ibidem. 25 Radicado: 17001 23 33 000 2018 00232 02 Demandante: Merardo Martínez Chiquito y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co crece el nivel del río Magdalena, por periodos de altas precipitaciones, más no por la falta de interceptores – colectores del sistema de alcantarillado.
Enseguida explicó que existía un número determinado de descoles por eliminar, cifra que ha disminuido hasta la fecha. Los descoles actualmente existentes están proyectados para ser intervenidos en la medida en que lo permitan las capacidades técnicas y financieras, toda vez que hacen parte de las actividades y obras contempladas en el Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos, aprobado por Corpocaldas.
Su ejecución se encuentra prevista dentro de un horizonte temporal definido en el cronograma presentado por la Empresa que represento y aprobado por la Corporación Autónoma Regional de Caldas. Más adelante, comentó que, de acuerdo con el estudio realizado por el ingeniero Juan David Jaramillo, se identificaron tres (3) alternativas para abordar la problemática de los descoles de aguas residuales en el municipio, específicamente en el sector Malecón La Egipciaca – La Barrigona.
La primera alternativa contempla una estación de bombeo equipada con bombas sumergibles; la segunda prevé la instalación de una estación de bombeo con bombas sumergibles y otra con bombas centrífugas; y la tercera incluye tres estaciones de bombeo: una con bombas sumergibles y dos con bombas centrífugas. Todas las estaciones proyectadas incorporan sistemas de pretratamiento, con el fin de remover sólidos gruesos antes del ingreso al tanque de almacenamiento.
Precisó que, tras el análisis técnico, topográfico y económico, se recomendó la selección de la segunda alternativa, por ofrecer una mejor relación costo-beneficio y mayor viabilidad operativa. Esta opción contempla la instalación de un colector que inicia en el barrio La Egipciaca, impulsado por una bomba sumergible, y que, en caso de lluvias intensas, puede conectarse a la estación de bombeo existente.
La propuesta incluye seis (6) puntos de alivio y una estación de bombeo adicional con dos bombas centrífugas, que permiten elevar un caudal de aguas residuales de hasta 60 litros por segundo. El punto final de entrega del sistema se ubica en el barrio Bucamba. Finalmente, manifestó que, mediante el contrato de consultoría CTO 303 de 2024, cuyo objeto es “Realizar los estudios y diseños complementarios para la construcción del sistema de alcantarillado Malecón Fase II – Ribera del Río 26 Radicado: 17001 23 33 000 2018 00232 02 Demandante: Merardo Martínez Chiquito y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Magdalena del municipio de La Dorada, comprendido entre los sectores de La Egipciaca y la curva de La Barrigona”, contrató a la empresa INGEH&S Ingeniería y Consultoría S.A.S. para la elaboración de los estudios y diseños requeridos en los componentes topográfico, hidrológico, hidráulico, geotécnico, estructural, arquitectónico, eléctrico y de formulación. El propósito de esta consultoría es estructurar y presentar un proyecto ante el Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico, con miras a la obtención de recursos que permitan la ejecución de las obras, cuyo alto costo impide su financiación con recursos propios derivados de la estructura tarifaria de la empresa.
Advirtió que la ejecución del proyecto contribuirá al cumplimiento de las metas de saneamiento en materia de vertimientos de aguas residuales. Sin embargo, no está orientado a mitigar el riesgo de inundación en el municipio, dado que dicho fenómeno se relaciona con el aumento del nivel del Río Magdalena, situación que no guarda relación directa con el sistema de alcantarillado pluvial.
Surtido el traslado del informe técnico presentado por el ingeniero Juan David Jaramillo, las demás partes guardaron silencio. VI. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público se abstuvo de emitir concepto en este proceso. VII. CONSIDERACIONES DE LA SALA 7.1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998, el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019, proferido por el Consejo de Estado, esta Corporación es competente para conocer, en segunda instancia, de los recursos de apelación en contra de las sentencias emitidas por los Tribunales Administrativos en los medios de control de defensa de intereses y derechos colectivos. 27 Radicado: 17001 23 33 000 2018 00232 02 Demandante: Merardo Martínez Chiquito y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 7.2.
Planteamiento La Sala advierte que las partes están de acuerdo en la vulneración del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, la cual surge debido a las inundaciones generadas por el Río Magdalena, que recrudecen en época de invierno, y ante el proceso de erosión de las orillas del afluente que amenaza la estabilidad de las viviendas de una amplia parte de la comunidad ribereña del Municipio de La Dorada.
No obstante, las discrepancias planteadas por los recurrentes se encuentran relacionadas con: (i) la incongruencia entre la parte considerativa y resolutiva de la sentencia de primera instancia, (ii) la competencia para cumplir con las obligaciones de recuperar la faja forestal protectora de la ronda hídrica del río, reubicar los asentamientos humanos y concluir la construcción del enrocado como medida de control para la erosión, (iii) el impacto económico del cumplimiento de las órdenes impartidas por el Tribunal, y (iv) el deber de presidir y coordinar el Comité de Verificación de cumplimiento del fallo.
En efecto, respecto del primer punto, la UNGRD es del criterio que, en la parte motiva, el Tribunal indicó que debía acompañar al Municipio de La Dorada en la formulación y promoción del plan de vivienda ante entidades nacionales; sin embargo, en la parte resolutiva, la señaló como responsable de la reubicación de los asentamientos humanos localizados dentro de la faja protectora forestal de la ronda hídrica.
Por su parte, para el Tribunal, según el artículo 15 de la Ley 1523 de 2012, la Unidad es instancia de orientación y coordinación, cuyo propósito es optimizar el desempeño de las diferentes entidades públicas, privadas y comunitarias en la ejecución de acciones de gestión del riesgo. Por ende, consideró que debía acompañar a la administración municipal en formulación y promoción del plan de vivienda ante las entidades nacionales competentes en la materia hasta lograr su materialización. En relación con el segundo aspecto, Corpocaldas y Cormagdalena discutieron la obligación del ordinal quinto, numeral 1, del fallo del Tribunal, referente a la recuperación de la faja forestal protectora de la ronda hídrica del río. En esa dirección, la UNGRD, el municipio y el Fondo Adaptación advirtieron que carecían de competencia para ejecutar el ordinal quinto, numeral 2, de la parte resolutiva de 28 Radicado: 17001 23 33 000 2018 00232 02 Demandante: Merardo Martínez Chiquito y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co la sentencia del 18 de abril de 2022, que tiene que ver con la reubicación de los asentamientos humanos. El Departamento de Caldas reparó en la orden de concluir la construcción de enrocado (rip rap).
Mientras que, para el Tribunal, de conformidad con el artículo 206 de la Ley 1450 de 2011, Corpocaldas y Cormagdalena respondían por el acotamiento de la faja paralela a los cuerpos de agua. Además, la Ley 161 de 1994 asignaba a Cormagdalena, entre otras funciones, la responsabilidad de coordinar, conforme a las normas superiores y la política nacional de medio ambiente, las actividades de las corporaciones autónomas regionales encargadas de la gestión ambiental en la cuenca hidrográfica del Río Magdalena y sus afluentes.
Esta coordinación abarca aspectos que afectan el comportamiento de la corriente del río, como la reforestación, la contaminación del agua y las restricciones artificiales de caudales. En el mismo sentido, el juez de primera instancia argumentó que era un deber del Fondo Adaptación acompañar y asesorar al municipio en las gestiones para la materialización del plan de reubicación de las viviendas y que, por disposición de las Leyes 388 de 1997, 715 de 2001 y 1523 de 2012, el Municipio de La Dorada estaba facultado para la implementación de los procesos de gestión del riesgo y el manejo de los desastres.
Sobre el Departamento de Caldas indicó que la imposición de la orden pretendía garantizar la continuidad del proceso de gestión del riesgo por socavación, dado que la entidad departamental aportó recursos para las obras de mitigación de riesgos por erosión e inundación. También se respaldó en los principios de subsidiariedad y concurrencia, propios del Sistema Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres.
Sobre el tercer punto, el municipio sostiene que no dispone de los recursos financieros para materializar las órdenes impuestas por la sentencia y Empocaldas señala que las obras de mitigación de inundaciones tendrían un impacto económico significativo en la tarifa que finalmente se trasladaría a los usuarios del servicio. Finalmente, Cormagdalena se encuentra inconforme con que se asigne la función de encabezar y organizar el Comité de Verificación de cumplimiento del fallo.
En ese orden, la Sala desatará los reparos esgrimidos. 29 Radicado: 17001 23 33 000 2018 00232 02 Demandante: Merardo Martínez Chiquito y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 7.3. De la controversia relacionada con la congruencia En este punto, se debe dirimir si es incongruente el fallo de primera instancia, si, en criterio del recurrente, existe una presunta falta de relación entre la parte motiva, que determinó que la entidad demandada debía acompañar al municipio en la formulación y promoción del plan de vivienda ante entidades nacionales y, pese a ello, en la parte resolutiva de la providencia, se le señaló como responsable de la reubicación de los asentamientos humanos localizados dentro de la faja protectora forestal de la ronda hídrica.
De la revisión de la sentencia del 18 de abril de 2022, la Sala observa que en las consideraciones el Tribunal afirmó: “2. La reubicación de los asentamientos humanos que se ubican dentro de la faja protectora forestal correspondiente a la ronda hídrica, previo el siguiente procedimiento: (…) ENTIDADES OBLIGADAS: El municipio de La Dorada, la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo y el Fondo Adaptación. (…) FUNDAMENTO: (…) En lo referente a la responsabilidad de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, según el artículo 15 de la ley 1523 es instancia de orientación y coordinación, cuyo propósito es optimizar el desempeño de las diferentes entidades públicas, privadas y comunitarias en la ejecución de acciones de gestión del riesgo.
Por ende le corresponderá acompañar a la administración del Municipio de La Dorada en formulación y promoción del plan de vivienda ante las entidades nacionales competentes en la materia hasta lograr su materialización.”. De igual forma, de la lectura de la anotada providencia, la Sala evidencia que en la parte resolutiva se dijo: “2.
La reubicación de los asentamientos humanos que se ubican dentro de la faja protectora forestal correspondiente a la ronda hídrica, previo el siguiente procedimiento: (…) ENTIDADES OBLIGADAS: El municipio de La Dorada, la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo y el Fondo Adaptación.”. 30 Radicado: 17001 23 33 000 2018 00232 02 Demandante: Merardo Martínez Chiquito y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Así las cosas, la Sala observa que la congruencia externa no se encuentra afectada, comoquiera que en las acciones populares dicho concepto es más flexible dada la naturaleza de los derechos que se encuentran concernidos, y el límite lo marca la garantía del derecho al debido proceso, concretamente, el derecho de defensa, en lo que atañe al extremo pasivo del litigio, esto es, que haya contado con la oportunidad de pronunciarse sobre los hechos que se ventilan, de tal suerte que no se vea sorprendido por la decisión adoptada al definir la controversia.
Sin embargo, respecto de la congruencia interna, esto es, la armonía y consistencia mínima que debe existir entre la parte motiva y la resolutiva del pronunciamiento del juez, la Sala observa que le asiste razón a la entidad recurrente pues, si bien de las consideraciones de la sentencia del 18 de abril de 2022, se entiende con claridad que al apelante le corresponde acompañar el proceso de reubicación, lo cierto es que, por la forma en que se redactó y estructuró dicha orden, una opción interpretativa sugiere que la UNGRD se encuentra obligada a efectuar el trámite comentado de forma conjunta con el municipio y el Fondo Adaptación. Tal posibilidad torna en confusa e imprecisa la obligación y, por ende, le resta fuerza al amparo del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.
Sobre el particular, esta Sección ha convenido en señalar lo siguiente: “La [congruencia] externa, se traduce en la concordancia debida entre el pedido de la partes en la demanda y su corrección, junto con las excepciones, con lo decidido en la sentencia y encuentra su fundamento en los artículos 55 de la Ley 270 de 1996 y 170 del C.C.A. en concordancia con el 305 del C.P.C., que señala que el juez en la sentencia debe analizar “los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, con el objeto de resolver todas las peticiones”. […] La congruencia interna, está referida a la armonía y concordancia que debe existir entre las conclusiones judiciales derivadas de las valoraciones fácticas, probatorias y jurídicas contenidas en la parte considerativa, con la decisión plasmada en la parte resolutiva de la sentencia.”33 En aplicación del concepto de congruencia interna, esta Sección ha sostenido que: 33 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia del 15 de marzo de 2002. Radicación número: 76001-23-24-000-1997-3983-01(12439) C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié. 31 Radicado: 17001 23 33 000 2018 00232 02 Demandante: Merardo Martínez Chiquito y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co “Acreditado como se evidencia en el aparte de material probatorio, la Sala encuentra que le asiste razón a la entidad apelante en su alegación, en tanto la expresión y las conclusiones de la parte considerativa del fallo resultan incongruentes con lo decidido como mandato en la parte resolutiva.
En efecto, el análisis del que se ocupó el a quo en la parte motiva de la providencia siguieron una línea argumentativa que respondía de una parte, a despachar de manera negativa los reproches de la sociedad demandante, y ello daba a entender que, por esos motivos, las pretensiones serían adversas a la demandante. (…) Sin embargo, y a pesar de que razonó en el sentido de mantener incólume las resoluciones acusadas, resolvió ordenar la devolución de los pagos realizados después del 19 de septiembre de 2001, teniendo en cuenta los efectos hacia el futuro de la sentencia C-992 de 2001 de la Corte Constitucional.
Son precisamente estas circunstancias, las que hacen evidente la incongruencia de la sentencia, en razón a que, si el Tribunal concluyó que no había lugar a la anulación de los actos, la orden de acceder a un restablecimiento, como finalmente lo dispuso el artículo 1º de la parte resolutiva del fallo, resultó confusa.”34 En consecuencia, el cargo prospera, y al final de la presente decisión se ajustará la parte resolutiva del fallo de primera instancia. 7.4.
De la controversia sobre las órdenes del Tribunal Reparos formulados por Corpocaldas y Cormagdalena 7.4.1. En este punto tendrá que dirimirse si son competentes una corporación autónoma regional y la entidad encargada de la protección y gestión integral del Río Magdalena para cumplir con la orden judicial prevista para la recuperación de la faja forestal protectora de la ronda hídrica del mencionado afluente. 7.4.1.1.
Para dar respuesta al anterior interrogante, en primer lugar, es necesario estudiar las obligaciones previstas para las autoridades ambientales en el numeral 12 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993, cuyo texto es el siguiente: “Artículo 31. Funciones. Las Corporaciones Autónomas Regionales ejercerán las siguientes funciones: 34 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 24 de octubre de 2019. Radicación número: 13001-23-31-000-2003-00212-01. C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. 32 Radicado: 17001 23 33 000 2018 00232 02 Demandante: Merardo Martínez Chiquito y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co (…) 12) Ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos del agua, el suelo, el aire y los demás recursos naturales renovables, lo cual comprenderá el vertimiento, emisión o incorporación de sustancias o residuos líquidos, sólidos y gaseosos, a las aguas en cualquiera de sus formas, al aire o a los suelos, así como los vertimientos o emisiones que puedan causar daño o poner en peligro el normal desarrollo sostenible de los recursos naturales renovables o impedir u obstaculizar su empleo para otros usos, estas funciones comprenden expedición de las respectivas licencias ambientales, permisos concesiones, autorizaciones y salvoconductos;” (Subrayas de la Sala).
De lo anterior se desprende que Corpocaldas tiene precisas prerrogativas relacionadas con el cuidado de los recursos naturales renovables respeto de los usos de suelo y de las fajas de protección de las cuencas, las cuales van más allá del simple establecimiento de áreas respectivas. Se suma a lo expuesto que el artículo 31 de la Ley 1523 de 201235 dispuso que las corporaciones autónomas regionales fuesen parte del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo.
Asimismo, les fue asignada la función de brindar soporte a los entes territoriales en lo que tiene que ver con la gestión del riesgo en materia ambiental en su jurisdicción. El artículo en cuestión es del siguiente tenor: “Artículo 31. Las corporaciones autónomas regionales en el sistema nacional. Las corporaciones autónomas regionales o de desarrollo sostenible, que para efecto de la presente ley se denominarán las corporaciones autónomas regionales, como integrantes del sistema nacional de gestión del riesgo, además de las funciones establecidas por la Ley 99 de 1993 y la Ley 388 de 1997 o las leyes que las modifiquen.
Apoyarán a las entidades territoriales de su jurisdicción ambiental en todos los estudios necesarios para el conocimiento y la reducción del riesgo y los integrarán a los planes de ordenamiento de cuencas, de gestión ambiental, de ordenamiento territorial y de desarrollo. Parágrafo 1o. El papel de las corporaciones autónomas regionales es complementario y subsidiario respecto a la labor de alcaldías y gobernaciones, y estará enfocado al apoyo de las labores de gestión del riesgo que corresponden a la sostenibilidad ambiental del territorio y, por tanto, no eximen a los alcaldes y gobernadores de su responsabilidad primaria en la implementación de los procesos de gestión del riesgo de desastres.
Parágrafo 2o. Las corporaciones autónomas regionales deberán propender por la articulación de las acciones de adaptación al cambio climático y la de gestión del riesgo de desastres en su territorio, en virtud que ambos procesos contribuyen explícitamente a mejorar la gestión ambiental territorial sostenible. 35 “Por el cual se crea la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, se establece su objeto y estructura”. 33 Radicado: 17001 23 33 000 2018 00232 02 Demandante: Merardo Martínez Chiquito y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Parágrafo 3o.
Las corporaciones autónomas regionales como integrantes de los consejos territoriales de gestión del riesgo, en desarrollo de los principios de solidaridad, coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva, deben apoyar a las entidades territoriales que existan en sus respectivas jurisdicciones en la implementación de los procesos de gestión del riesgo de acuerdo con el ámbito de su competencia y serán corresponsables en la implementación. Parágrafo 4o.
Cuando se trate de Grandes Centros Urbanos al tenor de lo establecido en la Ley 99 de 1993, en lo relativo a los comités territoriales, harán parte de estos las autoridades ambientales locales.” (Subrayas de la Sala). En ese sentido, esta Sección, en pronunciamiento del 20 de junio de 2019, señaló que las corporaciones autónomas regionales tienen responsabilidades en materia de la gestión del riesgo que deben acatar en coordinación con los entes territoriales; veamos: “XI.4.
Aunque el ordenamiento jurídico también le confiere a las entidades territoriales funciones precisas en materia de gestión del riesgo de desastres naturales, yerra el apoderado de la Carder cuando manifiesta que este es un asunto que no le compete en absoluto a la entidad que representa y respecto del cual puede desentenderse. Como pudo observarse, la Ley 1523, al definir el principio de sostenibilidad ambiental, es clara en indicar que “[…] [e]l riesgo de desastre se deriva de procesos de uso y ocupación insostenible del territorio, por tanto, la explotación racional de los recursos naturales y la protección del medio ambiente constituyen características irreductibles de sostenibilidad ambiental y contribuyen a la gestión del riesgo de desastres […]”.
Así pues, en la medida en que la Carder es el organismo supremo, técnico y especializado del sector ambiente en el Departamento de Risaralda a efectos de administrar, manejar y planificar el uso sostenible de los recursos naturales, y en tanto que la propia ley identifica la protección y la explotación racional de tales recursos como presupuesto para prevenir el acaecimiento de desastres naturales, resulta necesario que dicha autoridad ambiental desempeñe sus obligaciones en materia de gestión del riesgo, con el fin de cumplir a cabalidad con los propósitos para los cuales fue creada.
XI.5. Ahora bien, no obstante, la autonomía de la que gozan los municipios como entidades fundamentales de la división político-administrativa del Estado, es un hecho que, en atención a la transversalidad de los asuntos ambientales y a las dificultades propias de la función administrativa, el desempeño de las competencias en dicha materia debe realizarse en el contexto que disponen los principios de solidaridad, coordinación, concurrencia, subsidiariedad positiva y complementariedad.”36.
(Subrayas de la Sala). Además de lo expuesto, para el caso concreto, la lectura del artículo 4º de la Ley 161 de 1994, que más adelante se presentará, corrobora la competencia de la autoridad ambiental para cumplir con la orden judicial, en la medida en que 36 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Sentencia del 20 de junio de 2019. Número de radicación: 66001-23-33-000-2014-00244-01 Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. 34 Radicado: 17001 23 33 000 2018 00232 02 Demandante: Merardo Martínez Chiquito y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co establece que Cormagdalena coordina las actividades de las demás corporaciones autónomas regionales, entre las cuales se incluye la reforestación. Finalmente, es pertinente destacar que, al resolver controversias relacionadas con la vulneración de derechos e intereses colectivos, esta Sección ha confirmado órdenes impartidas por diferentes tribunales dirigidas a que autoridades ambientales como la recurrente, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, inicien acciones y ejecuten programas de reforestación.37 En suma, Cormagdalena debe encargarse de la coordinación de la actividad en cuestión, mientras que a Corpocaldas le corresponde ejecutarla.
En la parte resolutiva de la presente sentencia se precisarán de esa forma las labores que le corresponden a cada una de las entidades involucradas en la obligación impartida por el Tribunal. En consecuencia, el cargo formulado por Corpocaldas no prospera. 7.4.1.2. En segundo lugar, es indispensable remitirse a las disposiciones de la Ley 161 de 1994, “Por la cual se organiza la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena, se determinan sus fuentes de financiación y se dictan otras disposiciones”.
Puntualmente, corresponde destacar los artículos 2º, 4º y 6º, cuyo texto es el siguiente: “ARTÍCULO 2o. OBJETO. La Corporación tendrá como objeto la recuperación de la navegación y de la actividad portuaria, la adecuación y conservación de tierras, la generación y distribución de energía así como el aprovechamiento sostenible y la preservación del medio ambiente, los recursos ictiológicos y demás recursos naturales renovables.
(…) ARTÍCULO 4o. ORDENAMIENTO DE LA CUENCA. Cormagdalena estará investida de las facultades necesarias para la coordinación y supervisión del ordenamiento hidrológico y manejo integral del Río Magdalena. La Corporación coordinará, con sujeción a las normas superiores y a la política nacional sobre medio ambiente, las actividades de las demás corporaciones autónomas regionales encargadas por la ley de la gestión medio ambiental en 37 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Sentencia del 1º de agosto de 2024. Número de radicación: 13001-23-33-000-2017-01038-01. Consejero Ponente: Oswaldo Giraldo López. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 20 de junio de 2024. Número de radicación: 66001-23-33-000-2019-00764-01. Consejero Ponente: Hernando Sánchez Sánchez. 35 Radicado: 17001 23 33 000 2018 00232 02 Demandante: Merardo Martínez Chiquito y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co la cuenca hidrográfica del Río Magdalena y sus afluentes, en relación con los aspectos que inciden en el comportamiento de la corriente del río, en especial, la reforestación, la contaminación de las aguas y las restricciones artificiales de caudales.
Cormagdalena participará en el proceso de planificación y armonización de políticas y normas regulatorias que se dicten por las distintas autoridades competentes, para un manejo adecuado y coordinado de la cuenca hidrográfica del Río Magdalena. (…) ARTÍCULO 6o. FUNCIONES Y FACULTADES. La Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena, Cormagdalena, tendrá las siguientes funciones y facultades: (…) 14.
Adoptar las disposiciones necesarias para la preservación del equilibrio hidrológico de la cuenca, conforme a las disposiciones medio ambientales superiores y en coordinación con las Corporaciones Autónomas Regionales encargadas de la gestión medio ambiental en el área de su jurisdicción. (…) 18. Asesorar, armonizar y coordinar las actividades, desde todas las entidades públicas y privadas, que incidan en el comportamiento hidrológico de la cuenca. 19.
Elaborar los estudios y programas tendientes a la configuración o complementación de un plan general de ordenamiento y manejo integral de la cuenca, que deberá ser adoptado por la Corporación para su progresiva aplicación, bajo la supervisión y coordinación de la misma.”. De la lectura de las normas expuesta se deduce que Cormagdalena tiene como objeto la adecuación y conservación de tierras, el aprovechamiento sostenible y la preservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables.
Para cumplir este objetivo, coordina y supervisa el manejo integral del Río Magdalena, armonizando políticas y normativas ambientales y colaborando con otras corporaciones en aspectos como reforestación, control de contaminación y regulación de caudales. Entre sus principales funciones están la implementación de proyectos de control de inundaciones y aprovechamiento sostenible de recursos.
Además, lidera la adopción de un plan integral de manejo de la cuenca, coordinando las actividades públicas y privadas que incidan en su equilibrio hidrológico. A lo ya dicho debe agregarse que el artículo 206 de la Ley 1450 de 2011 establece: “ARTÍCULO 206. RONDAS HÍDRICAS. Corresponde a las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, los Grandes Centros Urbanos y los Establecimientos Públicos Ambientales efectuar, en el área de su jurisdicción y en el marco de sus competencias, el acotamiento de la faja 36 Radicado: 17001 23 33 000 2018 00232 02 Demandante: Merardo Martínez Chiquito y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co paralela a los cuerpos de agua a que se refiere el literal d) del artículo 83 del Decreto-ley 2811 de 1974 y el área de protección o conservación aferente, para lo cual deberán realizar los estudios correspondientes, conforme a los criterios que defina el Gobierno Nacional.” En consecuencia, el cargo formulado por Cormagdalena no prospera.
Inconformidades del Municipio de La Dorada, la UNGRD y el Fondo Adaptación 7.4.2. La Sala tendrá que definir si es competente el municipio para cumplir con la orden judicial prevista para reubicar los asentamientos humanos localizados en la faja forestal protectora de la ronda hídrica de un afluente. 7.4.2.1. Con el fin de resolver ese cuestionamiento, es pertinente aludir a las facultades en materia de ordenamiento territorial y gestión del riesgo por parte de los entes territoriales: Pues bien, el artículo 311 de la Constitución Política es del siguiente tenor: “Artículo 311.
Marco de funciones de los Municipios. Al municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes”.
En desarrollo de esta disposición se expidió la Ley 1551 de 2012, “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, que modificó la Ley 136 de 1994, y que sobre el particular estableció: “Artículo 3o. Funciones de los municipios. Corresponde al municipio: (…) 9. Formular y adoptar los planes de ordenamiento territorial, reglamentando de manera específica los usos del suelo en las áreas urbanas, de expansión y rurales, de acuerdo con las leyes y teniendo en cuenta los instrumentos definidos por la UPRA para el ordenamiento y el uso eficiente del suelo rural.
Optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar los planes sectoriales en armonía con las políticas nacionales y los planes departamentales y metropolitanos. Los Planes de Ordenamiento Territorial serán presentados para revisión ante el Concejo Municipal o Distrital cada 12 años. 10. Velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del ambiente, de conformidad con la Constitución y la ley.” (Subrayas de la Sala). 37 Radicado: 17001 23 33 000 2018 00232 02 Demandante: Merardo Martínez Chiquito y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Por su parte, la Ley 9° de 1989, “Por medio de la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones”, en su artículo 56, modificado parcialmente por el artículo 5° de la Ley 2° de 1991,38 dispone que los alcaldes deberán levantar un inventario sobre los asentamientos que presenten alto riesgo con el objetivo de tomar las medidas de precaución acordes y así proceder a su reubicación, recurriendo a la enajenación voluntaria o a la expropiación de ser necesario.
Además, la Ley 388 de 1997, “Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones”, contempló como uno de los principales objetivos de la función pública de ordenamiento del territorio, el establecimiento de mecanismos que permitan al municipio garantizar la prevención de desastres: “Artículo 8.
Acción urbanística. La función pública del ordenamiento del territorio local se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades distritales y municipales, referida a las decisiones administrativas y a las actuaciones urbanísticas que les son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo.
Son acciones urbanísticas, entre otras: 1. Clasificar el territorio en suelo urbano, rural y de expansión urbana. (…) 3. Establecer la zonificación y localización de los centros de producción, actividades terciarias y residenciales, y definir los usos específicos, intensidades de uso, las cesiones obligatorias, los porcentajes de ocupación, las clases y usos de las edificaciones y demás normas urbanísticas. 4.
Determinar espacios libres para parques y áreas verdes públicas, en proporción adecuada a las necesidades colectivas. 5. Determinar las zonas no urbanizables que presenten riesgos para la localización de asentamientos humanos, por amenazas naturales, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda. (…) 10. Localizar las áreas críticas de recuperación y control para la prevención de desastres, así como las áreas con fines de conservación y recuperación paisajística.”. 38 Ley 2° de 1991.
Artículo 5°. A partir de la vigencia de la presente Ley, los alcaldes y el Intendente de San Andrés y Providencia levantarán y mantendrán actualizado un inventario de las zonas que presenten altos riesgos para la localización de asentamientos humanos por ser inundables o sujetas a derrumbes o deslizamientos, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda. 38 Radicado: 17001 23 33 000 2018 00232 02 Demandante: Merardo Martínez Chiquito y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co En esa línea, el artículo 10 ibidem previó que las entidades territoriales, en la elaboración y adopción de sus planes de ordenamiento territorial – POT, deben tener en cuenta el factor de prevención de amenazas y riesgos naturales.
La norma en cita es del siguiente tenor: “Artículo 10. Determinantes de los planes de ordenamiento territorial. En la elaboración y adopción de sus planes de ordenamiento territorial los municipios y distritos deberán tener en cuenta las siguientes determinantes, que constituyen normas de superior jerarquía, en sus propios ámbitos de competencia, de acuerdo con la Constitución y las leyes: 1.
Las relacionadas con la conservación y protección del medio ambiente, los recursos naturales la prevención de amenazas y riesgos naturales, así: (…) d) Las políticas, directrices y regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos naturales, el señalamiento y localización de las áreas de riesgo para asentamientos humanos, así como las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales” (Subrayas de la Sala).
A su vez, la Ley 715 de 2001 también reiteró la responsabilidad de los municipios con respecto a la prevención y atención de desastres dentro de su jurisdicción, así: “Artículo 76. Competencias del Municipio en otros sectores. Además de las establecidas en la Constitución y en otras disposiciones, corresponde a los Municipios, directa o indirectamente, con recursos propios, del Sistema General de Participaciones u otros recursos, promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal y en especial ejercer las siguientes competencias: (…) 76.9.
En prevención y atención de desastres Los Municipios con la cofinanciación de la Nación y los departamentos podrán: 76.9.1. Prevenir y atender los desastres en su jurisdicción. 76.9.2. Adecuar las áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo y reubicación de asentamientos.” (Subrayas de la Sala). En tal contexto, la Ley 1523 de 201239 adoptó la Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y estableció el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, y definió la gestión del riesgo de desastres como “un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones 39 Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones. 39 Radicado: 17001 23 33 000 2018 00232 02 Demandante: Merardo Martínez Chiquito y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible.” Asimismo, dispuso que era una política de desarrollo indispensable para asegurar, entre otros, la seguridad territorial y los derechos e intereses colectivos de las poblaciones y las comunidades en riesgo, razón por la cual debe estar intrínsecamente asociada con la planificación del desarrollo seguro, con la gestión ambiental territorial sostenible en todos los niveles de gobierno y la efectiva participación de la población.40 Como responsables de la gestión del riesgo, la Ley 1523 de 2012 señaló a todas las autoridades y habitantes del territorio.
Así, asignó a las entidades públicas, privadas y comunitarias el desarrollo y ejecución de los procesos de gestión del riesgo que comprenden conocimiento y reducción de este y manejo de desastres, en el marco de sus competencias, su ámbito de actuación y su jurisdicción, como componentes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.
En relación con el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, el artículo 5° ídem dispuso que era el conjunto de entidades públicas, privadas, de políticas, normas, procesos, recursos, planes, estrategias, instrumentos, mecanismos, así como la información atinente a la temática, que se aplica de manera organizada para garantizar la gestión del riesgo en el país. En cuanto a su organización, el Sistema de Gestión del Riesgo a nivel nacional está dirigido por el presidente de la República, el director de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo y los Gobernadores y alcaldes en sus respectivas jurisdicciones.41 Por su parte, el artículo 12 integró a los gobernadores y alcaldes como conductores del sistema nacional en el respectivo nivel territorial, facultándolos para adoptar las medidas necesarias para conservar la seguridad, la tranquilidad y la salubridad en el ámbito de su jurisdicción. “Artículo 12.
Los Gobernadores y Alcaldes. Son conductores del sistema nacional en su nivel territorial y están investidos con las competencias 40 Ley 1523 de 2012. Artículo 1° así como el artículo 11. 41 Ley 1523 de 2012. Artículo 9. 40 Radicado: 17001 23 33 000 2018 00232 02 Demandante: Merardo Martínez Chiquito y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co necesarias para conservar la seguridad, la tranquilidad y la salubridad en el ámbito de su jurisdicción.” En ese sentido, los alcaldes, como conductores del desarrollo local, son los responsables directos de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción en su territorio, y deberán integrar en la planificación del desarrollo local acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres, especialmente, a través de los planes de ordenamiento territorial, de desarrollo municipal o distrital y demás instrumentos de gestión pública, como lo ordena el artículo 14 ibidem.
Aunado a esto, los artículos 39 y 40 consagraron de manera expresa la obligación de incorporar como un elemento de planificación y ordenamiento territorial las directrices que sobre gestión del riesgo se estimen pertinentes para dar cumplimiento a los mandatos de la Ley. “Artículo 39. Integración de la gestión del riesgo en la planificación territorial y del desarrollo.
Los planes de ordenamiento territorial, de manejo de cuencas hidrográficas y de planificación del desarrollo en los diferentes niveles de gobierno, deberán integrar el análisis del riesgo en el diagnóstico biofísico, económico y socioambiental y, considerar, el riesgo de desastres, como un condicionante para el uso y la ocupación del territorio, procurando de esta forma evitar la configuración de nuevas condiciones de riesgo.
Artículo 40. Incorporación de la gestión del riesgo en la planificación. Los distritos, áreas metropolitanas y municipios en un plazo no mayor a un (1) año, posterior a la fecha en que se sancione la presente ley, deberán incorporar en sus respectivos planes de desarrollo y de ordenamiento territorial las consideraciones sobre desarrollo seguro y sostenible derivadas de la gestión del riesgo, y por consiguiente, los programas y proyectos prioritarios para estos fines, de conformidad con los principios de la presente ley.
En particular, incluirán las previsiones de la Ley 9ª de 1989 y de la Ley 388 de 1997, o normas que la sustituyan, tales como los mecanismos para el inventario de asentamientos en riesgo, señalamiento, delimitación y tratamiento de las zonas expuestas a amenaza derivada de fenómenos naturales, socio naturales o antropogénicas no intencionales, incluidos los mecanismos de reubicación de asentamientos; la transformación del uso asignado a tales zonas para evitar reasentamientos en alto riesgo; la constitución de reservas de tierras para hacer posible tales reasentamientos y la utilización de los instrumentos jurídicos de adquisición y expropiación de inmuebles que sean necesarios para reubicación de poblaciones en alto riesgo, entre otros.” Así las cosas y de cara a lo ordenado por el Tribunal, se observa que la Ley 1523 de 2012 asignó expresas obligaciones a los alcaldes sobre la implementación de los procesos de gestión del riesgo en su territorio.
Esto implica que también les 41 Radicado: 17001 23 33 000 2018 00232 02 Demandante: Merardo Martínez Chiquito y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co corresponde ejecutar las acciones dirigidas al conocimiento y mitigación del riesgo, así como al manejo de desastres en su jurisdicción. Por lo tanto, la Sala no comparte las afirmaciones del Municipio de la Dorada, que sostiene que es responsabilidad del Ministerio de Vivienda, dado que, como se ha señalado, ese ente territorial tiene facultades expresas en materia de ordenamiento del territorio y gestión del riesgo, las cuales son plenamente compatibles con la obligación asignada en el fallo recurrido.
Al respecto, téngase en cuenta que esta Sección, en sentencia del 14 de septiembre de 2014, tuvo la oportunidad de referirse a las obligaciones de los municipios en materia de prevención de desastres, en los siguientes términos: “Sobre el particular, es preciso recordar que de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 1523 de 2012 “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones” los Alcaldes son los responsables directos de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el municipio, la reducción del mismo, el conocimiento y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción.”42 En este mismo sentido, en providencia del 10 de mayo de 2018, también aludió a las competencias de los municipios en relación con la gestión de riesgo en las áreas comprendidas dentro de su jurisdicción, así: “De conformidad con las normas expuestas anteriormente, los entes territoriales municipales tienen dentro de sus deberes prevenir, atender y mitigar los riesgos que se puedan generar en su territorio frente a la población que se encuentra localizada en zonas donde puedan presentarse desastres, para lo cual precisamente se desarrolla un plan de ordenamiento territorial; de esta manera pueden identificar dichas zonas y así coordinar y ejecutar las gestiones necesarias para proteger a sus habitantes, así como proteger su espacio público.
En este orden de ideas, en el caso bajo examen, quedó demostrado que las viviendas ubicadas en el barrio Jordán en el municipio de Tunja, están construidas en una zona no sólo declarada como de espacio público ambiental sino de incidencia directa por inestabilidad de taludes, lo que demuestra un proceder negligente por parte del municipio al permitir su construcción, y lo cual hace necesario tomar las medidas pertinentes para mitigar el riesgo en el que se encuentran, siendo forzosa la reubicación de la población residente en dichas viviendas que se encuentran en alto riesgo y con miras a evitar un posible desastre. 42 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 18 de septiembre de 2014, expediente nro. 05001-23-31-000-2011-00032-01(AP).
Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala. 42 Radicado: 17001 23 33 000 2018 00232 02 Demandante: Merardo Martínez Chiquito y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co En razón de lo anterior, habiéndose demostrado la vulneración de los derechos colectivos al goce del espacio público, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, se mantendrá la declaración de vulneración de los mismos contenida en el numeral tercero de la sentencia de primera instancia, así como también se mantendrá la orden impartida de reubicación de las viviendas ubicadas en la ronda del río Jordán y la siembra de especies nativas en ese sector, contenidas en los numerales quinto y sexto de la mencionada sentencia.”43 (Subrayas de la Sala).
En ese mismo sentido, en posterior pronunciamiento se sostuvo: “En consecuencia, la Sala concluye que en materia de gestión del riesgo a quien le corresponde implementar, ejecutar, desarrollar, etc., las políticas, actividades y gestiones tendientes a dicho fin es, principalmente, al Municipio en cabeza de su Alcalde, razón por la que no es de recibo que se excuse de su deber bajo el argumento de que otras entidades, como la CDMB o el AMB, son las competentes para realizar las actividades tendientes a controlar el proceso erosivo en la zona, dado que ello no anula sus responsabilidades claras en materia de gestión del riesgo en su territorio, máxime si la normativa en comento le impone la obligación de delimitar y tratar las zonas expuestas a amenaza derivada de fenómenos naturales, socio naturales o antropogénicas no intencionales, así como también hacerse cargo de los mecanismos de reubicación de asentamientos en alto riesgo y transformar el uso asignado a esas zonas para evitar los reasentamientos.
Ahora, en relación con el argumento del Municipio relativo a que no le corresponde efectuar ninguna obra de mitigación por cuanto el predio donde se presenta el fenómeno erosivo es de propiedad privada, se advierte que, en este caso particular, la titularidad de dicho inmueble tampoco lo exime de sus responsabilidades respecto de efectuar las actuaciones tendientes a prevenir las situaciones que puedan afectar los bienes jurídicos de sus administrados, pues en el expediente no se demostró que los habitantes del inmueble fuesen los causantes del proceso erosivo o que construyeron la vivienda en contravención de las normas urbanísticas o actuaron de forma negligente o dolosa, evento en los cuales la Sala ha hecho a los particulares corresponsables del riesgo en virtud de los deberes de precaución, solidaridad y auto protección de lo personal y sus bienes, de conformidad con lo ordenado en el artículo 2° de la Ley 152344.”45 (Subrayas de la Sala).
En consecuencia, el cargo del municipio no tiene vocación de prosperidad. 43 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 10 de mayo de 2018, expediente nro. 15001-31-33-005-2011-00067-01(AP). Consejero Ponente: Oswaldo Giraldo López. 44 Tal es el caso de la sentencia de 26 de septiembre de 2019, proferida dentro del expediente núm. 680012333000201600592 01, Consejero ponente Hernando Sánchez Sánchez. 45 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 28 de enero de 2021, expediente nro. 68001-23-33-000-2019-00250-01(AP).
Consejera Ponente: Nubia Margoth Peña Garzón. 43 Radicado: 17001 23 33 000 2018 00232 02 Demandante: Merardo Martínez Chiquito y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 7.4.2.2. En este punto, la Sala tendrá que verificar si es cierto que en la sentencia de primera instancia se ordenó a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres y al Fondo Adaptación la reubicación de los asentamientos humanos localizados en la faja forestal protectora de la ronda hídrica del Río Magdalena.
En caso de que la respuesta a ese interrogante sea afirmativa, tendrá que constatarse si esas entidades son competentes para realizar dicha actividad. Con miras a abordar dicha problemática es pertinente indicar que, en la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, se ordenó: “2. La reubicación de los asentamientos humanos que se ubican dentro de la faja protectora forestal correspondiente a la ronda hídrica, previo el siguiente procedimiento: 2.1.
Se deberá realizar un censo de las familias asentadas en faja protectora forestal correspondiente a la ronda hídrica acotada conforme a la orden anterior y cuyas viviendas deban ser objeto de reubicación, identificando a quien funja como cabeza de familia, y a todos los demás habitantes de cada inmueble. Lo anterior deberá efectuarse dentro de los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, dejando el correspondiente soporte documental. 2.2.
De manera concomitante, dentro de los seis (6) meses siguientes el Municipio deberá estructurar y promover ante las autoridades nacionales competentes un plan de vivienda subsidiado, de conformidad con las normas que regulan la materia para la reubicación de las familias identificadas conforme al numeral 2.1. Se ofrecerá una solución de vivienda por cada una de las viviendas a reubicar sin importar los grupos familiares que las habiten actualmente. 2.3.
El plan anterior deberá ejecutarlo a más tardar dentro de las tres vigencias fiscales siguientes a la ejecutoria de la sentencia. 2.4 En caso de que alguna de las familias objeto del plan de vivienda, no lo acepten, deberá proceder al desalojo de las mismas de conformidad con las normas de policía. 2.5. En tanto se cumple lo anterior, a partir de la fecha de notificación de esta sentencia se deberá realizar un monitoreo permanente del río Magdalena a su paso por el Municipio de La Dorada con el fin de evitar nuevos asentamientos y de tomar las medidas de emergencia que se requieran ante una eventual creciente del rio, incluido el desalojo de los inmuebles en alto riesgo y demás que determine el Consejo Municipal de Gestión del Riesgo.
ENTIDADES OBLIGADAS: El municipio de La Dorada, la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo y el Fondo Adaptación.” Los términos en que la Unidad y el Fondo debían cumplir con dicho mandato estaban previamente definidos en la parte motiva de la sentencia del 18 de abril de 2022, tal y como se puede evidenciar enseguida: 44 Radicado: 17001 23 33 000 2018 00232 02 Demandante: Merardo Martínez Chiquito y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co “En lo referente a la responsabilidad de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, según el artículo 15 de la ley 1523 es instancia de orientación y coordinación, cuyo propósito es optimizar el desempeño de las diferentes entidades públicas, privadas y comunitarias en la ejecución de acciones de gestión del riesgo.
Por ende, le corresponderá acompañar a la administración del Municipio de La Dorada en formulación y promoción del plan de vivienda ante las entidades nacionales competentes en la materia hasta lograr su materialización. En el mismo sentido, el Fondo Adaptación al hacer parte del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo (…) deberá acompañar y asesorar al municipio en las gestiones para la materialización del plan de reubicación de las viviendas.”.
(Énfasis fuera del texto original). Así, es claro que, si bien en la parte resolutiva de la sentencia, en relación con la reubicación de los asentamientos humanos, se dispuso: “ENTIDADES OBLIGADAS: El municipio de La Dorada, la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo y el Fondo Adaptación”, lo cierto es que en la parte motiva, luego de la mención a las facultades constitucionales, legales y reglamentarias de cada una de las entidades recurrentes, se definió con claridad que la labor de la Unidad y del Fondo sería de acompañamiento en el procedimiento de formulación y promoción del plan de vivienda ante las entidades del orden nacional correspondientes y de asesoría para la materialización del plan de reubicación, por lo que no puede entenderse que exista imposición de un mandato en los términos propuestos en la alzada, máxime cuando en los numerales 2.1 a 2.6 del ordinal quinto del fallo impugnado, se precisaron las tareas de ese componente, las cuales se asignaron de manera expresa al municipio.
En todo caso, en aras de asegurar el amparo del derecho colectivo en cuestión y el correcto cumplimiento de las obligaciones impuestas a la UNGRD y el Fondo Adaptación en el fallo del 18 de abril de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas en el trámite de la referencia, la Sala precisará la parte resolutiva al final del presente pronunciamiento.
Desacuerdo del Departamento de Caldas 7.4.2.3. La Sala tendrá que definir si es competente el departamento para cumplir con la orden judicial prevista para concluir la construcción del enrocado (rip rap), como medida para el control de la erosión de la cuenca de un río. 45 Radicado: 17001 23 33 000 2018 00232 02 Demandante: Merardo Martínez Chiquito y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Para solucionar este interrogante, basta con hacer referencia a las normas previamente expuestas en el presente pronunciamiento (acápite 7.4.2.1.) sobre las competencias de las entidades territoriales en materia de gestión de riesgo y el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, donde se realizó una mención expresa a los departamentos, de las cuales es dable inferir que, si bien las funciones sobre este particular recaen principalmente en el ente municipal, cuando la municipalidad no tenga la capacidad de asumir esta competencia, podrá solicitar el apoyo del departamento y de la Nación, en virtud de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.
En particular, cabe destacar lo dispuesto en los artículos 73, 74 y 76 de la Ley 715 de 2001, donde se desarrolla la “Participación de Propósito General” y se definen las competencias de la Nación, los departamentos y los municipios. Estas responsabilidades incluyen el deber de brindar apoyo financiero, técnico y administrativo, desde una perspectiva de planificación multisectorial que permita materializar el principio de coordinación. También corresponde resaltar el artículo 13 de la Ley 1523 de 2012, según el cual los gobernadores cumplen un rol fundamental en la gestión del riesgo de desastres, tanto como agentes del presidente de la República en materia de orden público y desarrollo, como en su calidad de jefes de la administración seccional.
En este sentido, son responsables de proyectar en las regiones la política del Gobierno Nacional y garantizar la implementación de los procesos de conocimiento, reducción del riesgo y manejo de desastres dentro de su jurisdicción. Además, tienen el deber de impulsar y asegurar la continuidad de estos procesos en su territorio, integrándolos estratégicamente en la planificación del desarrollo departamental, especialmente a través del plan de desarrollo y demás instrumentos de planificación bajo su responsabilidad.
Asimismo, les corresponde ejercer las competencias de coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva frente a los municipios que conforman su departamento, garantizando una gestión articulada y eficiente del riesgo de desastres. A lo ya dicho debe sumarse que el Departamento de Caldas ha desarrollado un papel participativo en la construcción del enrocado, comoquiera que, según las 46 Radicado: 17001 23 33 000 2018 00232 02 Demandante: Merardo Martínez Chiquito y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co pruebas que reposan en el expediente, aportó significativos recursos46 para la realización de los estudios del Malecón del Municipio de la Dorada y las obras de mitigación respectivas, al tiempo que incluyó la problemática en el Plan Departamental de Gestión del Riesgo; en esa medida es importante que continúe asistiendo en el proceso de gestión del riesgo para frenar el fenómeno de erosión de la cuenca del río. En consecuencia, el cargo del departamento no tiene vocación de prosperidad. 7.5.
De la controversia sobre el impacto económico del cumplimiento de las órdenes impartidas por el Tribunal 7.5.1. Corresponde a la Sala establecer si procede revocar o modificar la orden judicial impartida a la empresa encargada de prestar el servicio público de alcantarillado, con el objeto de realizar obras de mitigación de inundaciones, si, en criterio de la recurrente, tales edificaciones tendrían un impacto económico significativo para los usuarios del servicio, puesto que aumentaría la tarifa del comentado servicio. 7.5.2.
De forma previa a dar respuesta al anterior interrogante, es indispensable volver sobre la orden del juez de primera instancia: “4. Construir la obra que se determine como solución para eliminar los 48 descoles que vierten al río Magdalena y las estaciones de bombeo proyectadas (calle 17, La Egipciaca y Las Villas) de conformidad con el rediseño o recomendación de la necesidad de las mismas que arroje la consultoría adelantada por el ingeniero Juan David Jaramillo.
ENTIDAD OBLIGADA: Empocaldas SA ESP. Para el efecto, se le concede el término de tres (3) años a partir del 31 de diciembre de 2022.” 7.5.3. Ahora bien, como quedó expuesto en el acápite 5.2 del presente pronunciamiento, con auto del 6 de junio de 2025, el Despacho Sustanciador requirió a Empocaldas para que remitiera copia del informe técnico presentado por 46 Del estudio de las pruebas se extrae que el departamento ha realizado inversiones cercanas a los MIL CUATROCIENTOS SESENTA Y SIETE MILLONES SEISCIENTOS CATORCE MIL SEISCIENTOS NOVENTA PESOS ($1.467.614.690) provenientes del Sistema General de Regalías, entre contratos y convenios que propenden por mejorar la situación objeto de la presente acción popular. 47 Radicado: 17001 23 33 000 2018 00232 02 Demandante: Merardo Martínez Chiquito y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Juan David Jaramillo, ingeniero civil, especialista en ingeniería hidráulica y ambiental, como resultado de la consultoría adelantada para establecer las soluciones alternativas a la problemática que presentan los descoles del proceso de la referencia. De la documentación allegada se destaca que el ingeniero Juan David Jaramillo sugirió las siguientes tres (3) alternativas: Alternativa 1: Optimizar los descoles existentes y rediseñar como emisarios submarinos con el objetivo de generar sello hidráulico en la descarga.
Esta propuesta contempla la construcción de un colector que inicia en el barrio La Egipciaca, impulsado por una estación de bombeo de aguas residuales equipada con dos bombas sumergibles. La operación de dicha estación se prevé para los días sin presencia de lluvias intensas. En caso de presentarse altos niveles de precipitación, el sistema contará con una conexión de respaldo hacia la estación de bombeo existente, la cual deberá ser activada en tales circunstancias.
El trazado del interceptor comienza en La Egipciaca, continúa por el barrio La Delicias y bordea el río Magdalena, atravesando el box culvert por su parte superior, hasta llegar al barrio El Conejo, con una pendiente uniforme del 0,1 %. Se proyectan seis puntos de alivio ubicados estratégicamente: el primero en el barrio La Delicias, el segundo en Liborio, el tercero y cuarto en Corea, el quinto en Las Villas y el sexto en Buenos Aires.
La longitud total del colector es de 3.770 metros, y se utilizarán tuberías con diámetros que oscilan entre 12 y 54 pulgadas. 48 Radicado: 17001 23 33 000 2018 00232 02 Demandante: Merardo Martínez Chiquito y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Alternativa 2: Construir colector – interceptor de aguas residuales que se conecte al colector de la carrera 2ª por medio de una sola estación elevadora de bombeo de aguas residuales y/o por gravedad.
Al igual que en la alternativa 1, esta propuesta contempla un colector que inicia en el barrio La Egipciaca, impulsado por una bomba sumergible y conectado simultáneamente a la estación de bombeo existente, la cual se activará en caso de presentarse precipitaciones intensas. La alternativa incluye seis aliviaderos estratégicamente localizados, así como una estación de bombeo adicional equipada con dos bombas centrífugas, encargadas de elevar un caudal de aguas residuales de 60 litros por segundo (L/s).
El punto de entrega del colector se encuentra en el barrio Bucamba. Los aliviaderos proyectados se ubican en los siguientes sectores: el primero en el barrio La Delicias, el segundo en Liborio, el tercero y cuarto en Corea, el quinto en Las Villas y el sexto en Buenos Aires. Alternativa 3: Optimización del diseño de las estaciones de bombeo de la egipciaca y las villas.
Al igual que en las alternativas anteriores, el colector inicia en el barrio La Egipciaca, contando con una estación de bombeo con bombas sumergibles y conexión a la estación de bombeo existente. Para esta opción se proyectan dos aliviaderos, ubicados en los barrios Corea y Buenos Aires, respectivamente. Adicionalmente, se contemplan dos estaciones de bombeo para el transporte de las aguas residuales, una con capacidad de 40 litros por segundo (L/s) y otra de 60 L/s. El tramo total del colector tiene una longitud de 2.792 metros, con diámetros de tubería que varían entre 12” y 60”. 49 Radicado: 17001 23 33 000 2018 00232 02 Demandante: Merardo Martínez Chiquito y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 7.5.4.
Luego de realizar el análisis comparativo de las alternativas propuestas, la consultoría concluyó que la opción más idónea era la alternativa 2. Esto debido a que, dadas las cotas finales de implantación del sistema de alcantarillado de la fase I —las cuales solo requieren el bombeo de aguas residuales desde un pequeño sector al inicio del interceptor— no resultaba técnica ni hidráulicamente viable la conducción completamente por gravedad planteada en la alternativa 1, puesto que el punto de entrega se encuentra por encima de la mayoría de los vertimientos correspondientes a la fase II.
Por su parte, la alternativa 3 se descartó por su baja viabilidad operativa, debido a la complejidad que implicaba la administración simultánea de múltiples estaciones de bombeo. En contraste, se afirmó que la alternativa 2 permite la recolección de la totalidad de las aguas residuales provenientes de la zona sur del municipio y su conducción por gravedad hacia la fase I, mediante un único punto de bombeo localizado en el sector de Puerto Amor. 7.5.5.
Empocaldas explicó que con la formulación detallada del proyecto a nivel de estudios y diseños fase III, podría iniciar el proceso ante el Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico, con el fin de gestionar los recursos necesarios para la ejecución de las obras, cuyo elevado costo excede la capacidad de financiación mediante la estructura tarifaria actual de la empresa.
Además, señaló que la ejecución de este proyecto contribuirá significativamente al cumplimiento de las metas de saneamiento en lo relativo al control de vertimientos de aguas residuales, aunque no está orientado a mitigar el riesgo de inundación en el municipio, fenómeno asociado al incremento del nivel del Río Magdalena, el cual no está directamente relacionado con el sistema de alcantarillado pluvial. 50 Radicado: 17001 23 33 000 2018 00232 02 Demandante: Merardo Martínez Chiquito y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 7.5.6.
Así las cosas, la Sala modificará la sentencia para ordenar a Empocaldas S.A. E.S.P. que adelante las gestiones necesarias para estructurar, presentar y ejecutar el proyecto correspondiente a la alternativa número 2, identificada en el estudio técnico elaborado por el ingeniero Juan David Jaramillo, como solución para eliminar los descoles de aguas residuales que actualmente vierten al Río Magdalena en el Municipio de La Dorada (Caldas), así como para construir las estaciones de bombeo proyectadas.
Tal alternativa, como se acaba de ver, consiste en la construcción de un sistema de colector–interceptor de aguas residuales, que se conecte al colector de la carrera 2ª mediante una estación elevadora de bombeo y/o mediante conducción por gravedad. Este sistema incluye: - Un colector que inicia en el barrio La Egipciaca, impulsado por una bomba sumergible. - Una conexión complementaria a la estación de bombeo existente, activable en eventos de lluvias intensas. - Seis (6) aliviaderos localizados estratégicamente en los barrios La Delicias, Liborio, Corea (dos), Las Villas y Buenos Aires. - Una estación de bombeo adicional, equipada con dos bombas centrífugas, con capacidad de elevar un caudal de hasta 60 litros por segundo (L/s). - El punto final de entrega del sistema se encuentra en el barrio Bucamba.
Esta obra deberá ser desarrollada conforme a los estudios y diseños complementarios contratados por Empocaldas mediante el contrato de consultoría CTO 303 de 2024, sus avances y resultados, así como las aprobaciones técnicas que correspondan por parte de las autoridades competentes. El cumplimiento de esta orden se sujetará a las disponibilidades presupuestales y a la viabilidad de financiación externa, en especial mediante la presentación del proyecto al Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico, sin perjuicio del 51 Radicado: 17001 23 33 000 2018 00232 02 Demandante: Merardo Martínez Chiquito y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co cumplimiento de los compromisos adquiridos en el Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos (PSMV) aprobado por Corpocaldas, en cuyos términos y cronograma deberá enmarcarse la ejecución del proyecto.
Para tal efecto, se concederá un plazo de tres (3) años, contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, dentro del cual deberán culminarse las fases de estructuración, gestión de recursos, contratación y ejecución de las obras necesarias para dar cumplimiento a la presente orden. Correlato de lo expuesto, en la parte resolutiva de la presente providencia se efectuará la modificación de la orden impartida por el juez de primera instancia. 7.5.7.
Por último, en cuanto al argumento del municipio relacionado con la ausencia de recursos económicos para materializar las órdenes impuestas en la sentencia recurrida, la Sala reitera el criterio de jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado47, según el cual la falta de capacidad presupuestal de las entidades que deben cumplir una orden judicial para la protección o el restablecimiento de los derechos e intereses colectivos no es un motivo suficiente para revocar o modificar el fallo de primera instancia, en tanto ello desconoce que, de conformidad con el artículo 2º de la Constitución Política, uno de los fines esenciales del Estado Social de Derecho consiste en garantizar la efectividad de los derechos.
No obstante, la Sala advierte que el municipio se encuentra en la obligación de adelantar los trámites y gestiones administrativas correspondientes para incluir las actividades que le fueron ordenadas en el fallo de primera instancia en su presupuesto anual de ingresos y gastos. Al respecto de la planeación y el presupuesto de los entes territoriales, esta Sección, en providencia del 7 de marzo de 2019, consideró: “6.3.1.
Consideraciones generales acerca de la planeación y el presupuesto en las entidades territoriales A efectos de contextualizar la decisión que se adopte en el proceso, la Sala estima pertinente realizar, de manera preliminar, las siguientes consideraciones generales acerca de la planeación y el presupuesto en las entidades territoriales. 6.3.1.1.
El Plan de Desarrollo Territorial – PDT. Para lograr los compromisos 47 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 16 de mayo de 2019, núm. único de radicación 170012333000201700452-01, C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 52 Radicado: 17001 23 33 000 2018 00232 02 Demandante: Merardo Martínez Chiquito y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co adquiridos en los programas de gobierno de los mandatarios elegidos popularmente, la Constitucional Política establece en su artículo 339 que las entidades territoriales deberán elaborar y adoptar de manera concertada entre ellas y el gobierno nacional, planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la Constitución y la ley.
Así, el Plan de Desarrollo Territorial (PDT) es el documento de planificación que orienta las acciones de las administraciones departamentales, distritales o municipales durante su período de gobierno, en el cual se establece la visión, los programas, proyectos y metas asociadas a los recursos públicos que se ejecutarán durante los próximos cuatro (4) años.
La Ley 152 de 1994, “por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo”, consagra los procedimientos y mecanismos para la elaboración, aprobación, ejecución, seguimiento, evaluación y control de los PDT. Elaboración y Aprobación del Plan de Desarrollo Territorial – PDT. De acuerdo con el inciso final del artículo 339 de la Constitución, el PDT tiene dos componentes, a saber: i) Una parte estratégica, que comprende la identificación y formulación de objetivos, programas, metas e indicadores que la nueva administración pretende lograr en su periodo de gobierno, y ii) un plan de inversiones, que constituye la asignación de los recursos financieros disponibles para el cumplimiento de los programas y proyectos definidos en la parte general del plan.
Para poder formular el PDT, previamente se debe realizar un diagnóstico que permita conocer el estado actual de la entidad territorial y de esta manera profundizar en la identificación de sus necesidades. Adicionalmente, se debe tener en cuenta la articulación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como la correspondencia con el programa de gobierno que haya sido registrado al momento de la inscripción como candidato por el Alcalde o Gobernador electo.
Conforme el artículo 39 de la Ley 152 de 1994, el Alcalde o Gobernador elegido es la autoridad responsable de impartir las orientaciones para la elaboración del PDT, función que está en cabeza de la Secretaría, Departamento Administrativo u Oficina de Planeación. Una vez elaborado el proyecto del plan, éste se presentará en forma integral o por componentes del mismo a consideración del Consejo de Gobierno o el cuerpo que haga sus veces, quien tendrá la función de consolidarlo.
El proyecto de plan consolidado será presentado por el Alcalde o Gobernador a revisión de los Consejos Territoriales de Planeación, a más tardar dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha de su posesión, para análisis y discusión del mismo y con el propósito de que rinda su concepto y formule las recomendaciones que considere convenientes dentro del mes siguiente.
Dentro de los primeros cuatro (4) meses del período de Gobierno se debe someter a consideración del Concejo Municipal o Asamblea Departamental el proyecto de plan de desarrollo territorial para su correspondiente aprobación. 6.3.1.2. El Presupuesto General de la Entidades Territoriales. Una vez aprobado el PDT, para lograr el cumplimiento de los planes y programas en él contenidos, las entidades territoriales (ET) cuentan con el presupuesto anual de ingresos y gastos, elemento del Sistema Presupuestal que consiste en una estimación anticipada de los ingresos y la autorización máxima de gastos públicos que han de efectuarse dentro del período fiscal respectivo.
En este punto, se debe precisar que el sistema presupuestal se rige, entre otros 53 Radicado: 17001 23 33 000 2018 00232 02 Demandante: Merardo Martínez Chiquito y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co principios, por el de anualidad, el cual establece que el año fiscal comienza el 1° de enero y termina el 31 de diciembre de cada año, por lo que las asambleas departamentales y los concejos municipales solamente pueden aprobar el presupuesto para una vigencia. Así mismo, se advierte que el presupuesto deberá contener la totalidad del gasto público que se espera realizar durante la vigencia fiscal respectiva; en consecuencia, ninguna autoridad podrá efectuar gastos públicos o erogaciones con cargo al Tesoro que no figuren en el presupuesto.
Lo anterior es lo que se denomina principio de Universalidad, el cual está consagrado en el artículo 15 del Estatuto Orgánico del Presupuesto y exige por parte de la administración efectuar una juiciosa y acertada programación presupuestal pues, a pesar de que el presupuesto es susceptible de modificaciones, no debe someterse a constantes ajustes consecuencia de la falta de planeación. Igualmente, se debe mencionar que las apropiaciones contempladas en el presupuesto general de la entidad territorial, en aplicación del principio de Especialización, son autorizaciones máximas de gasto y delimitan éste según su finalidad; es decir, se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas, lo cual evita que los recursos se destinen para financiar un gasto diferente para el cual fue autorizado en el presupuesto.
Elaboración y Aprobación del Presupuesto Anual de las ET. Ahora bien, para elaborar el prepuesto se requiere lograr coherencia entre los sistemas de planeación y presupuestal, ya que, como se indicó, este último es un instrumento para la materialización de los objetivos y metas estipulados en el PDT. En esa medida las ET deberán armonizar el presupuesto que está en ejecución y la programación presupuestal anual con el nuevo PDT durante todo el periodo de gobierno. En la formulación del presupuesto general de las ET, como punto de partida, la Administración local debe elaborar el Marco Fiscal de Mediano Plazo – MFMP, instrumento de planeación financiera y de gestión pública a diez (10) años, que se construye a partir del conocimiento detallado de la situación financiera e institucional de la entidad territorial, con el objeto de ser referencia para la toma de decisiones fiscales en la elaboración de los presupuestos anuales.
Este documento se debe presentar por los Gobernadores y Alcaldes a título informativo a la respectiva Asamblea o Concejo, en el mismo período en el cual se deba presentar el proyecto de presupuesto, y debe incluir el Plan Financiero, documento que determina objetivos, estrategias y metas de ingresos y gastos, para sanear las finanzas territoriales y lograr la financiación de los programas y proyectos del PDT.
A partir de las metas financieras establecidas en el Marco Fiscal de Mediano Plazo y en el Plan Financiero, se debe elaborar el Plan Operativo Anual de Inversiones – POAI, elemento que integra el Sistema Presupuestal, que tiene por objeto incluir y comparar los programas, subprogramas y proyectos de inversión debidamente inscritos y evaluados en el Banco de Proyectos de Inversión, con los recursos financieros disponibles, para identificar en cada vigencia fiscal la posibilidad de llevar a cabo los programas que se diseñaron en la parte estratégica del PDT, así como priorizar la inversión pública.
El POAI debe guardar correspondencia con el Plan de Inversiones así como con la parte estratégica del PDT, teniendo en cuenta que es el principal vínculo entre éste y el Sistema Presupuestal. Cabe mencionar que este instrumento requiere ser aprobado anualmente por el Consejo Municipal o Departamental de Política Económica y Social, previo a la presentación del proyecto de presupuesto a la Asamblea Departamental o Concejo Municipal.
Una vez aprobado el POAI, la dependencia de Hacienda lo incluirá en los gastos 54 Radicado: 17001 23 33 000 2018 00232 02 Demandante: Merardo Martínez Chiquito y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co de inversión del proyecto de presupuesto anual de la entidad territorial, el cual será presentado por el Gobernador o Alcalde para aprobación de la Asamblea Departamental o el Concejo Municipal, la que una vez se obtenga, dará inicio a la ejecución de los proyectos de la entidad territorial al establecer específicamente cuáles son los gastos que se podrán ejecutar y cuáles son los recursos financieros para su financiación dentro del período fiscal respectivo.
Ejecución del Presupuesto General de las ET. Aprobado el presupuesto se deberá iniciar su ejecución, para lo cual cada dependencia de la entidad territorial, en coordinación con la oficina de planeación, estará encargada de elaborar un Plan de Acción - PA orientando los procesos, instrumentos y recursos disponibles (humanos, financieros, físicos, tecnológicos e institucionales) para el cumplimiento de las metas, proyectos y actividades previstas en el PDT durante una vigencia fiscal.
Respecto de la ejecución del presupuesto, es preciso señalar que la misma se concreta cuando la entidad territorial asume compromisos con cargo a las apropiaciones contenidas en su presupuesto de gastos. Cabe mencionar que el Decreto 111 de 1996, Estatuto Orgánico del Presupuesto, contiene diferentes disposiciones que condicionan de manera expresa la ejecución del presupuesto, entre estas, el certificado de disponibilidad y el registro presupuestal.
El primero consiste en la certificación que expide el funcionario encargado de administrar los recursos de la entidad, donde hace constar que en el presupuesto existe dinero disponible, libre de afectación y suficiente para asumir compromisos nuevos que permitan respaldar el acto administrativo o contrato que la entidad tiene interés en expedir o celebrar.
Por su parte, el segundo consiste en la operación mediante la cual se afecta en forma definitiva la apropiación presupuestal, indicando el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar, garantizando que los recursos no serán orientados a un fin diferente. Por último, otro instrumento de planeación y programación del presupuesto de la entidad territorial que se debe articular es el Programa Anual Mensualizado de Caja – PAC, mediante el cual la entidad territorial establece el monto máximo mensual de fondos disponibles para alcanzar las metas del presupuesto anual y regular los pagos mensuales, para el cumplimiento de las actividades programadas en el Plan de Acción que realiza cada dependencia. Modificaciones del Presupuesto General de las ET.
Ahora, si bien en principio el presupuesto es el resultado de un ejercicio de planificación y programación que se ha efectuado de manera juiciosa por parte de la entidad territorial y, por tanto, un instrumento poco flexible, en ocasiones se presentan situaciones que obligan a realizar modificaciones para solventar situaciones de carácter urgente o prioritario sobre aquello que se presupuestó. Así, las modificaciones surgen de la necesidad de realizar ajustes con relación a la programación o estimación inicial en atención a diferentes factores: el cambio de comportamiento de la economía, situaciones coyunturales, fortuitas e imprevistas de inaplazable atención, aplazamiento de programas y proyectos, entre otros.
Por lo anterior, existen diferentes tipos de modificaciones presupuestales, a saber: i) las adiciones: procedimiento que se adelanta para incorporar conceptos de gastos no contemplados en el presupuesto inicial, el cual requiere contar con el recurso que lo va a financiar y que se apruebe por medio de Ordenanza o Acuerdo para tales efectos; ii) reducciones y aplazamientos: se 55 Radicado: 17001 23 33 000 2018 00232 02 Demandante: Merardo Martínez Chiquito y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co presenta en aquellos eventos en que la ET o alguna de sus entidades, requiere reducir o posponer la apropiación de un gasto, cuando los ingresos resultan ser menores a los previstos y, por tanto, se requiere mantener el equilibrio presupuestal. iii) traslados (créditos y contracréditos): propiamente no es una modificación, ya que consiste en proporcionar a una apropiación insuficiente o agotada recursos sobrantes, en la que, dependiendo de las partidas que se afecten, requerirá autorización por la autoridad o dependencia correspondiente.
Del anterior contexto, se advierte que los trámites administrativos y presupuestales demandan una planeación y programación estricta que permite lograr la ejecución y seguimiento de los compromisos adquiridos en el orden de prioridad que demande las necesidades de la Entidad.”48 (Subrayas de la Sala). De los argumentos expuestos es dable concluir que el gasto en el sector público está plenamente reglado: comienza con los planes y programas de desarrollo y se materializa a través de los proyectos aprobados para su cumplimiento, los cuales quedan incorporados en los presupuestos.
En consecuencia, las órdenes judiciales no pueden desconocer tal realidad. Desde esta perspectiva, considerando que la orden impartida por el Tribunal abarca tres (3) vigencias fiscales, para la Sala es necesario complementarla para que, dentro de dicho periodo, la administración adopte las medidas necesarias para su inclusión en los proyectos municipales a desarrollar.
Asimismo, el ente territorial deberá garantizar la asignación de los recursos requeridos, en función de las fuentes de ingreso y financiación disponibles. De esa forma se modificará el fallo de primera instancia en la parte resolutiva de la presente sentencia. 7.6. Comité de Verificación Es importante agregar que esta Sección49 definió que era menester no sólo que se incluyera, por mandato legal, al Tribunal que emitió sentencia de primera instancia, 48 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Sentencia del 7 de marzo de 2019. Número de radicación: 88001 23 33 000 2016 00022 01. Consejero Ponente: Oswaldo Giraldo López. 49 Verbigracia: Sentencia de 28 de junio de 2019, Consejero Ponente: Hernando Sánchez Sánchez. Radicación Número: 52001-23-33-000-2018-00361-01(AP), en la que se dijo: “Comité de verificación. 167. Para el cumplimiento de las órdenes proferidas en esta sentencia, se ordenará la conformación de un comité de verificación, según lo dispone el artículo 34 de la Ley 472: “[…] En la sentencia el juez señalará un plazo prudencial, de acuerdo con el alcance de sus determinaciones, dentro del cual deberá iniciarse el cumplimiento de la providencia y posteriormente culminar su ejecución. En dicho término el juez conservará la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de conformidad con las normas contenidas en el Código de Procedimiento Civil y podrá conformar un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además del juez, las 56 Radicado: 17001 23 33 000 2018 00232 02 Demandante: Merardo Martínez Chiquito y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co sino que además precisó que quien debía presidir el Comité de Verificación es el Magistrado que adelantó la sustanciación y proyección de la decisión en la anotada instancia como Ponente de esta50. partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo.
También comunicará a las entidades o autoridades administrativas para que, en lo que sea de su competencia, colaboren en orden a obtener el cumplimiento del fallo […]” (Resaltado fuera de texto original). 1.Así las cosas, en el comité de verificación de esta sentencia participarán: i) la parte actora; ii) el Municipio de Mocoa; ii) la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía – CORPOAMAZONIA-; iii) la Empresa Metropolitana de Aseo EMAS Putumayo S.A.S. E.S.P.; y iv) el delegado de la Procuraduría General de la Nación ante el Tribunal Administrativo de Nariño. Este Comité será presidido por el Tribunal Administrativo de Nariño, a través de la Magistrada ponente de la sentencia proferida, en primera instancia.” (Negrillas del texto original) (Subrayas de la Sala). 50 “Sobre el particular, la Sala advierte que de acuerdo con el artículo 34 de la Ley 472, el Juez tiene la facultad de conformar un comité de verificación del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además del juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo.
La implementación de dicho comité no pugna con la facultad que tienen las partes o los interesados de acudir al incidente de desacato ante el incumplimiento de una orden judicial, pues aquel tiene por finalidad efectuar un seguimiento a la ejecución de las medidas de amparo previstas en la sentencia y también puede servir de instancia de articulación entre las partes, el juez y demás personas interesadas, para lograr la efectiva protección de los derechos colectivos vulnerados.
Sobre el particular, la Corte Constitucional en sentencia T-254 de 2014, precisó lo siguiente: “[…] Como punto de partida, se destaca el hecho de que ambos cuerpos normativos hayan considerado que dichas autoridades debían conservar su competencia, después de proferido el fallo, para adoptar las medidas que conduzcan a hacer efectivo el amparo.
Eso explica que tanto el juez de tutela como el de la acción popular puedan convocar a las entidades encargadas de ejecutar las órdenes de protección, cuantas veces sea necesario; practicar pruebas para establecer los motivos de su negligencia y adelantar las diligencias que correspondan para corregir tales obstáculos.50 El juez de la acción popular cuenta con una herramienta adicional para esos efectos: la conformación del comité para la verificación del cumplimiento que, integrado de la manera en que se anunció previamente (Supra 4.5.) cumple la función de asesorar al funcionario judicial en la formulación de propuestas que conduzcan a realizar la protección concedida y, además, permite hacer un seguimiento de las gestiones que los responsables de restablecer el derecho colectivo vulnerado han adoptado con ese objeto.50 […] 10.
Para resolver ese interrogante, hay que remitirse a lo referido con antelación acerca de la responsabilidad del juez de la acción popular en la ejecución de sus sentencias y de los instrumentos jurídicos de los que él y las partes pueden valerse para impulsar el cumplimiento de las órdenes de protección de los derechos colectivos. Se dijo entonces que la sentencia de la acción popular debe indicar de forma precisa el plazo previsto para su ejecución y que, durante ese término, el juez conserva la competencia para tomar las medidas que conduzcan a la pronta y efectiva materialización de la protección concedida.
Esto significa que puede practicar pruebas para identificar las circunstancias que obstaculizan la concreción del amparo, requerir a las entidades encargadas de ejecutar las órdenes de protección y adoptar los correctivos que conduzcan a superar la dilación verificada. Además, se advirtió sobre el importante papel que cumplen el comité de verificación de cumplimiento de la sentencia de acción popular y el incidente de desacato frente a dicho propósito, el primero porque opera como un espacio para la elaboración y discusión de las alternativas de cumplimiento de la sentencia y el segundo porque permite que, ante la inminencia de una sanción disciplinaria, las autoridades se apresuren a ejecutar las medidas necesarias para hacer realidad el amparo concedido. […] El papel que cumple el comité de verificación en la asesoría y seguimiento de las órdenes de protección, la competencia que se le confirió al juez para vincular a las entidades que podrían contribuir a acelerar el cumplimiento del fallo, la labor que en aras de este objetivo pueden ejercer los organismos de control y los intereses que están en juego tratándose de derechos colectivos cuya protección, por definición, concierne a toda la sociedad, son razones suficientes para considerar que, 57 Radicado: 17001 23 33 000 2018 00232 02 Demandante: Merardo Martínez Chiquito y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co En consecuencia y toda vez que se trata uno de los aspectos objeto del recurso de apelación presentado por Cormagdalena, se modificará la parte resolutiva del fallo en ese sentido.
Finalmente, de conformidad con el artículo 38 de la Ley 472 y los numerales 1º y 8º del artículo 365 de la Ley 1564, la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, en atención a que no está probada su causación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: MODIFICAR el ordinal quinto (numeral 2) y el ordinal sexto de la parte resolutiva de la providencia recurrida, así:
QUINTO: En consecuencia, ORDENAR: 1. La recuperación de la faja protectora forestal correspondiente a la ronda hídrica a través del acotamiento y la reforestación de la misma, tanto del Río Magdalena a su paso por el Municipio de La Dorada como de los caños y demás afluentes de éste dentro del mismo municipio. ENTIDADES OBLIGADAS: Cormagdalena y Corpocaldas.
De conformidad con la parte considerativa de la presente providencia, en atención a sus facultades constitucionales, legales y reglamentarias, Corpocaldas será responsable de la ejecución de la actividad descrita, mientras que Cormagdalena deberá coordinar su desarrollo. El acotamiento deberá realizarse en un plazo máximo de tres (3) meses a partir de la ejecutoria de esta sentencia. La reforestación deberá iniciarse de inmediato en las zonas sin construcciones, y en las áreas con construcciones, se llevará a cabo progresivamente a medida que se liberen los terrenos mediante la reubicación de las viviendas. en efecto, el juez de la acción popular está habilitado para ajustar sus órdenes cuando ello resulte indispensable para asegurar el goce efectivo de tales derechos o conjurar las circunstancias que lo amenazan […]”.
Es por lo anterior que la Sala considera que el comité de verificación en el asunto sub-examine no debe ser revocado, pero sí modificado en el sentido de incluir al Tribunal, a través de su magistrado ponente, quien lo presidirá.” (Negrillas del original) (Subrayas de la Sala). 58 Radicado: 17001 23 33 000 2018 00232 02 Demandante: Merardo Martínez Chiquito y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.
La reubicación de los asentamientos humanos que se ubican dentro de la faja protectora forestal correspondiente a la ronda hídrica, previo el siguiente procedimiento: 2.1. Se deberá realizar un censo de las familias asentadas en faja protectora forestal correspondiente a la ronda hídrica acotada conforme a la orden anterior y cuyas viviendas deban ser objeto de reubicación, identificando a quien funja como cabeza de familia, y a todos los demás habitantes de cada inmueble.
Lo anterior deberá efectuarse dentro de los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, dejando el correspondiente soporte documental. 2.2. De manera concomitante, dentro de los seis (6) meses siguientes el municipio deberá estructurar y promover ante las autoridades nacionales competentes un plan de vivienda subsidiado, de conformidad con las normas que regulan la materia para la reubicación de las familias identificadas conforme al numeral 2.1.
Se ofrecerá una solución de vivienda por cada una de las viviendas a reubicar sin importar los grupos familiares que las habiten actualmente. 2.3. El plan anterior deberá ejecutarlo a más tardar dentro de las tres vigencias fiscales siguientes a la ejecutoria de la sentencia. 2.4 En caso de que alguna de las familias objeto del plan de vivienda, no lo acepten, deberá proceder al desalojo de las mismas de conformidad con las normas de policía. 2.5.
En tanto se cumple lo anterior, a partir de la fecha de notificación de esta sentencia se deberá realizar un monitoreo permanente del Río Magdalena a su paso por el Municipio de La Dorada con el fin de evitar nuevos asentamientos y de tomar las medidas de emergencia que se requieran ante una eventual creciente del río, incluido el desalojo de los inmuebles en alto riesgo y demás que determine el Consejo Municipal de Gestión del Riesgo. 2.6.
La administración municipal deberá adoptar las medidas necesarias para garantizar la inclusión de las obligaciones previamente descritas en los proyectos municipales a desarrollar en las siguientes tres (3) vigencias fiscales, priorizando en cada una de estas las actividades que se deban concretar de forma más inmediata en el tiempo. Asimismo, el ente territorial deberá garantizar la asignación de los recursos requeridos, en función de las fuentes de ingreso y financiación disponibles.
ENTIDAD OBLIGADA: El municipio de La Dorada. De conformidad con la parte considerativa de la presente providencia, en atención a sus facultades constitucionales, legales y reglamentarias, la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo se encargará de acompañar al ente territorial en el procedimiento de formulación y promoción del plan de vivienda ante las entidades del orden nacional correspondientes hasta lograr su materialización y el Fondo Adaptación deberá acompañar y asesorar al municipio en las gestiones para la materialización del plan de reubicación de las viviendas.
(…) 4. A Empocaldas S.A. E.S.P. que adelante las gestiones necesarias para estructurar, presentar y ejecutar el proyecto correspondiente a la alternativa número 2, identificada en el estudio técnico elaborado por el ingeniero Juan David Jaramillo, como solución para eliminar los descoles de aguas residuales que actualmente vierten al Río Magdalena en el Municipio de La Dorada (Caldas), así como para construir las estaciones de bombeo proyectadas. 59 Radicado: 17001 23 33 000 2018 00232 02 Demandante: Merardo Martínez Chiquito y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Tal alternativa consiste en la construcción de un sistema de colector–interceptor de aguas residuales, que se conecte al colector de la carrera 2ª mediante una estación elevadora de bombeo y/o mediante conducción por gravedad.
Este sistema incluye: - Un colector que inicia en el barrio La Egipciaca, impulsado por una bomba sumergible. - Una conexión complementaria a la estación de bombeo existente, activable en eventos de lluvias intensas. - Seis (6) aliviaderos localizados estratégicamente en los barrios La Delicias, Liborio, Corea (dos), Las Villas y Buenos Aires. - Una estación de bombeo adicional, equipada con dos bombas centrífugas, con capacidad de elevar un caudal de hasta 60 litros por segundo (L/s). - El punto final de entrega del sistema se encuentra en el barrio Bucamba.
Esta obra deberá ser desarrollada conforme a los estudios y diseños complementarios contratados por Empocaldas mediante el contrato de consultoría CTO 303 de 2024, sus avances y resultados, así como las aprobaciones técnicas que correspondan por parte de las autoridades competentes. El cumplimiento de esta orden se sujetará a las disponibilidades presupuestales y a la viabilidad de financiación externa, en especial mediante la presentación del proyecto al Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico, sin perjuicio del cumplimiento de los compromisos adquiridos en el Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos (PSMV) aprobado por Corpocaldas, en cuyos términos y cronograma deberá enmarcarse la ejecución del proyecto.
Para tal efecto, se concede un plazo de tres (3) años, contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, dentro del cual deberán culminarse las fases de estructuración, gestión de recursos, contratación y ejecución de las obras necesarias para dar cumplimiento a la presente orden. (…)
SEXTO: CONFORMAR un comité para la verificación del cumplimiento de esta providencia, el cual estará integrado por la Magistrada Ponente quien lo presidirá y coordinará, el señor Procurador Judicial 28 Judicial II adscrito a Despacho, el representante legal de Cormagdalena o un delegado, el representante legal de Corpocaldas o un delegado; el Gobernador del departamento de Caldas o un delegado, el Alcalde del municipio de La Dorada o un delegado y el accionante; de conformidad con lo establecido por el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, quienes se reunirán por convocatoria de quien lo preside a petición de cualquiera de sus integrantes, harán seguimiento a lo ordenado e informarán al Tribunal sobre las acciones que se adopten y ejecuten.
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la decisión impugnada. 60 Radicado: 17001 23 33 000 2018 00232 02 Demandante: Merardo Martínez Chiquito y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: NO CONDENAR en costas en esta instancia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998, REMITIR copia de esta decisión a la Defensoría del Pueblo.
QUINTO: Ejecutoriado esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 28 de agosto de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado OSWALDO GIRALDO LÓPEZ GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Consejero de Estado Aclara voto La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial Samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.