05001233300020170021401 — Consejo de Estado

w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D.C., veintidós (22) de septiembre de dos mil veintidós (2022). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2017-00214-01 (2532-2017) Actor: PAOLA VIVIANA ZAPATA OROZCO Demandado: HOSPITAL GENERAL DE MEDELLÍN Tema: Recurso de apelación auto que declaró configurada la caducidad de la acción. Ley 1437 de 2011.

APELACIÓN AUTO I. ASUNTO 1. La Sala de Subsección A resuelve el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de Paola Viviana Zapata Orozco, contra el auto del 23 de marzo de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio del cual se rechazó la demanda por caducidad de la acción. II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda 2. Paola Viviana Zapata Orozco, por intermedio de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 1, demandó la nulidad del Oficio HGM 012 4081 del 4 de diciembre de 2015 y del Oficio HGM 012 2016003181 del 27 de julio de 2016, por medio de los cuales se negó el reconocimiento de una relación laboral entre la demandante y el Hospital General de Medellín en el lapso comprendido entre el 1 de junio de 2007 y el 30 de junio de 2014. 3.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó que se condene al Hospital General de Medellín a que reconozca y pague a la señora Paola Viviana Zapata Orozco las diferencias entre lo percibido y lo que le correspondía por salarios y prestaciones sociales con base en lo devengado por los servidores de planta en el mismo cargo; además, el pago de recargos en dominicales y horas extras; el reajuste de los aportes a seguridad social; la devolución de aportes económicos a las cooperativas; y que se realice la nivelación salarial desde el 1 Folios 23 a 24 del expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05001-23-33-000-2017-00214-01 (2532-2017) Demandante: Paola Viviana Zapata Orozco w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 2 momento en que fue vinculada en planta, esto es, desde el 1 de julio de 2014, una vez culminó su relación enmascarada a través de contratos de prestación de servicios; que se condene a la demandada al pago de costas y agencias en derecho; y que se cumpla con la sentencia en los términos de los artículos 187, 192, 195 de la Ley 1437 de 2011. 2.2.

Hechos 4. La señora Paola Viviana Zapata Orozco se desempeñó como contratista de prestación de servicios en el Hospital General de Medellín desde el 1 de junio de 2007 hasta el 30 de junio de 2014, como auxiliar de enfermería. 5. Esta vinculación se realizó a través de cooperativas de trabajo asociado. 6. La parte demandante afirmó que los servicios fueron prestados de manera personal, bajo continuada subordinación y dependencia, sujetos a un horario de trabajo y que las labores se cumplían en las mismas condiciones que las de los servidores de planta, y por ellas recibía los honorarios pactados. 7.

A través de la petición del 5 de octubre de 2015 solicitó el reconocimiento de la relación laboral, y este le fue negado a través del Oficio HGM 012 4081 de 4 de diciembre de 2015. 8. El 29 de junio de 2016 pidió nuevamente el reconocimient o de la relación laboral, a lo que el gerente del Hospital General de Medellín, a través del Oficio HGM 012 2016003181 del 27 de julio de 2016, contestó que ya se le había dado una respuesta a la petición por medio de la comunicación de l 4 de diciembre de 2015. 2.3.

La providencia objeto de apelación 9. Mediante el auto del 23 de marzo de 2017, el Tribunal Administrativo de Antioquia rechazó la demanda por caducidad de la acción, puesto que la demandante presentó dos veces la petición de reconocimiento de sus derechos laborales, esto es, el 5 de octubre de 2015 y el 29 de junio de 2016. 10.

Al respecto, sostuvo que el acto a través del cual se negó el reconocimiento de la relación laboral se encuentra en el Oficio HGM 012 4081 del 4 de diciembre de 2015, el cual contiene una decisión de fondo y al respecto agregó que este le fue notificado a la señora Zapata Orozco el 30 de diciembre de 2015. 11. En ese orden de ideas, consideró que a través de la petición de l 29 de junio de 2016, lo que la señora Zapata Orozco pretendió fue revivir términos. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05001-23-33-000-2017-00214-01 (2532-2017) Demandante: Paola Viviana Zapata Orozco w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 3 12.

Así las cosas, señaló que la caducidad de la acción se debe computar desde la fecha en la que fue notificado el Oficio HGM 012 4081 del 4 de diciembre de 2015. 13. En otro punto señaló que entre la notificación de la decisión, esto es, desde el 30 de diciembre de 2015, y la fecha de presentación de la solicitud de conciliación, a saber, el 25 de abril de 2016 transcurrieron 3 meses y 25 días, motivo por el cual a la fecha de reanudación del término, quedaban 5 días para presentar la demanda. 14.

La constancia de que la conciliación fue fallida se expidió el 26 de mayo de 2016, motivo por el cual la demandante contaba hasta el 31 de mayo de 2016 para presentar la demanda. 15. Pese a ello, el apoderado de la señora Zapata Orozco solo la radicó el 19 de enero de 2017, cuando se había producido el fenómeno de la caducidad, motivo por el cual la rechazó de plano. 2.4.

El recurso de apelación 16. El apoderado de la demandante apeló la anterior decisión 2, con base en lo establecido en la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado el 25 de agosto de 2016, en la que se determinó que la persona que pretenda el reconocimiento de una relación laboral con el Estado, encubierta a través de contr atos de prestación de servicios debe reclamarla dentro de los tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual. 17.

Con base en lo anterior, consideró que la señora Zapata Orozco contaba con el término de tres años para presentar la demanda y no de cuatro meses como lo afirmó el Tribunal Administrativo de Antioquia. 18. En ese orden de ideas, señaló que la demandante tenía hasta el 30 de junio del 2017 para reclamar del juez el reconocimiento de su relación laboral, puesto que el ví nculo culminó el 30 de junio de 2014.

III. CONSIDERACIONES 19. De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 23 de marzo de 2017 que declaró la caducidad de la acción, por tratarse de la providencia a que se refiere el numeral 1 del artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Folios 92 a 95 del expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05001-23-33-000-2017-00214-01 (2532-2017) Demandante: Paola Viviana Zapata Orozco w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 4 3.1. Problema Jurídico 20. El problema jurídico se contrae a determinar si en el caso concreto se presentó el fenómeno de la caducidad, y, en consecuencia, si había lugar a rechazar de plano la demanda interpuesta por Paola Viviana Zapata Orozco contra el Hospital General de Medellín. 3.2.

El fenómeno de la caducidad de la acción. 21. Para efectos de resolver la providencia es preciso referirse a los conceptos de prescripción y de caducidad, debido a que al parecer el apoderado de la parte demandante los confunde. 22. En cuanto a la caducidad, se recuerda que se trata de un presupuesto procesal, relacionado con la oportunidad de presentación de la demanda, y que constituye una sanción a la inactividad del interesado, cuando ejerce su derecho de acción por fuera de los plazos previstos en la ley. 23.

Para el caso de las demandas con pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho, en el artículo 164 de la Ley 1437 del 2011 se previeron los siguientes términos: «Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales;

(…)». 24. Este fenómeno jurídico procesal, se diferencia del jurídico sustancial de prescripción, tal como lo señaló esta Corporación al afirmar: «Ahora bien, la prescripción se relaciona con el derecho, en tanto que la caducidad se identifica con la oportunidad d e acudir a la jurisdicción a instaurar la correspondiente acción, una y otra tienen términos diferentes: la prescripción tres años, según lo dispuesto por los artículos 151 del Código de Procedimiento Laboral y artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, por el que se reglamentó el Decreto 3135 de 26 de diciembre de 1968, y la caducidad 4 meses.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05001-23-33-000-2017-00214-01 (2532-2017) Demandante: Paola Viviana Zapata Orozco w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 5 LA JURISPRUDENCIA El Consejo de Estado al analizar la caducidad y la prescripción, ha dicho: “(…) La caducidad es un fenómeno cuya ocurrencia depende del cumplimiento del término perentorio establecido para ejercer las acciones ante la jurisdicción derivadas de los actos, hechos, omisiones u operaciones de la administración, sin que se haya ejercido el derecho de acción por parte del interesado.

De lo anterior se concluye que la caducidad ocurre por la inactividad de quien tiene el deber de demandar en el tiempo permitido para hacerlo, para no perder el derecho de ejercer la acción, lo cual no genera un pronunciamiento de fondo por parte de las autoridades judiciales(…) En este orden de ideas, la acción prevista debe interponerse dentro del plazo indicado para cada acción so pena de incurrir en caducidad de la acción, que para el caso de los actos administrativos de carácter prestacional implica la pérdida de los derechos incluidos en cada acto, los cuales pueden solicitarse nuevamente ante la administración, evento en el cual se genera un nuevo acto con un nuevo termino perentorio.

(…) La prescripción es el fenómeno mediante el cual el ejercicio de un derecho se adquiere o se extingue con el solo transcurso del tiempo de acuerdo a las condiciones descritas en las normas que para cada situación se dicten bien sea en materia adquisitiva o extintiva. La prescripción extintiva tiene que ver con el deber de cada persona de reclamar sus derechos en un tiempo prudencial el cual está fijado en la Ley, es decir, que los derechos que se pretenden adquiridos, para ejercerlos se tiene un lapso en el que deben ser solicitados so pena de perder dicha administración. (…): “El fin de la prescripción es tener extinguido un derecho que, por no haberse ejercitado, se puede presumir que el titular lo ha abandonado.

( ) Por ello en la prescripción se tiene en cuenta la razón subjetiva del no ejercicio, o sea la negligencia real o supuesta del titular;”. De acuerdo con lo anterior se tiene que la norma establece para el ejercicio de los derechos un tiempo determinado dentro del cual se debe solicitar su ejecución, y si transcurre dicho tiempo y no se solicitó, se traduce en la pérdida de interés para ejercerlo.

(…) La prescripción de derechos del régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales se encuentra regulado en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, el cual establece lo siguiente: “Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.

El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual.”. El Decreto 1848 de 4 de noviembre de 1969, reglamentario del Decreto 3135 de 1968, por medio del cual se dispuso la Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05001-23-33-000-2017-00214-01 (2532-2017) Demandante: Paola Viviana Zapata Orozco w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 6 integración de la Seguridad Social entre el sector p rivado y público, en el artículo 102, dispuso: “PRESCRIPCIÓN DE ACCIONES. 1.

Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 2. El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual.” Es decir, un a vez causado un derecho, se cuenta con un lapso de tres años para reclamarlo inicialmente ante la Administración y posteriormente en sede judicial; el solo hecho de reclamar ante la Administración, interrumpe el lapso de tiempo por otro periodo igual, lo que significa que inicia nuevamente a contarse los tres años (…)” Así, pues, en el entendido de que tanto la caducidad como la prescripción son conceptos diferentes y tienen consecuencias distintas, se procede a decidir el asunto de la referencia»3. 25.

De acuerdo con la providencia transcrita, la prescripción se relaciona con el derecho en tanto que la caducidad se identifica con la oportunidad de acudir a la jurisdicción a instaurar la correspondiente acción, y tal como se infiere de manera clara de la anterior cita, la consecuencia de que opere esta última consiste en que el juez de la causa no puede pronunciarse sobre el fondo de la controversia. 26.

A partir de lo expuesto, se concluye que es factible que se presente la caducidad de la acción, pese a que no se haya configurado la prescripción, cuando el interesado no haya demandado el acto que definió su situación jurídica dentro de los 4 meses siguientes. 27. Sin embargo, ello en algunos casos puede resultar paradójico, en la medida que puede suceder que una persona tenga un derecho sustancial imprescriptible, pero que no lo pueda reclamar por haberse presentado el fenómeno jurídico procesal de la caducidad, en tanto no ejerció a tiempo la acción correspondiente, y, por lo tanto, carezca de un vehículo jurídico para hacer valer sus pretensiones. 28.

Justamente en los casos en los que se pr etende la declaración de una relación laboral encubierta a través de contratos de prestación de servicios y en los que se busca la consignación de los aportes a seguridad social en pensiones, se puede dar el evento en el que el interesado promueva un pronunciamiento por parte de la administración, pero una vez notificado, no radique la demanda 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, auto de 7 de septiembre de 2015, expediente 0327 -2014, magistrado ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05001-23-33-000-2017-00214-01 (2532-2017) Demandante: Paola Viviana Zapata Orozco w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 7 dentro de los cuatro meses siguientes, por lo que si bien tendría un derecho sustancial imprescriptible, no contaría con la acción para lograr obtener de la Administración este derecho. 29.

Pues bien, para evitar esta situación, en la sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016 4 se fijó la siguiente regla: «iv) Las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA)» 30.

A partir de lo determinado en la sentencia de unificación, y debido a que, tal como se señaló previamente, es posible que no haya prescrito el derecho, pero haya caducado la acción, y de acuerdo con lo establecido en otras oportunidades por parte de esta Corporación 5, no es posible rechazar de plano la demanda o declarar la terminación del proceso sin que se haya definido la pretensión principal de declaración de existencia de la relación laboral. 31.

En estos eventos se requiere que, una vez se haya analizado si se demostró la existencia de una relación laboral, se proceda a decidir lo relacionado con la prescripción sin que se pueda declarar que operó el fenómeno de la caducidad. 32. Con base en lo anterior, se revocará el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 23 de marzo de 2017, y se ordenará la devolución del expediente a dicha corporación para lo de su cargo. 33.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A,

RESUELVE

PRIMERO. REVOCAR el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 23 de marzo de 2017 que rechazó de plano la demanda con pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho de Paola Viviana Zapata Orozco, contra el Hospital General de Medellín. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, expediente 0088 -2015, magistrado ponente: Carmelo Perdomo Cuéter. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secc ión Segunda, auto del 18 de febrero de 2021, expediente: 4635 -2017, magistrado ponente: William Hernández Gómez.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión del veintidós (22) de septiembre de dos mil veintidós (2022). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado