Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ (E) Bogotá D. C. dieciocho (18) de enero de dos mil veinticuatro (2024). Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-04842-01 Accionante: Universidad de Cartagena Accionado: Consejo de Estado, Sección Cuarta Tema: Acción de tutela contra providencia judicial dictada en proceso de nulidad y restablecimiento del derecho mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda encaminadas a obtener la nulidad de los actos que negaron la devolución de unos dineros pagados por ECOPETROL por concepto de estampillas denominadas «Universidad de Cartagena siempre a la altura de los tiempos».

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO La Sala decide la impugnación formulada por la Universidad de Cartagena contra la providencia del 2 de noviembre de 2023 mediante la cual la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela de la referencia.

HECHOS El 21 de noviembre de 2006, la Universidad de Cartagena interpuso acción de cumplimiento contra Ecopetrol S.A. con el fin de que acatara el mandato contenido en la Ley 334 de 1996 por medio de la cual se creó la estampilla denominada «Universidad de Cartagena siempre a la altura de los tiempos» puesto que no había pagado dicho rubro por las exportaciones de petróleo desde el Puerto de Cartagena a partir de 1997.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-04842-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Surtido el trámite procesal pertinente, el Tribunal Administrativo de Bolívar, que conoció del asunto en segunda instancia, profirió sentencia el 12 de marzo de 2007 en la que le ordenó a Ecopetrol S.A. pagar los dineros que la Universidad debió recaudar a título de dicho tributo y le ordenó a la Contraloría General de la República determinar el monto adeudado.

Por esta razón, Ecopetrol pagó el 3 de marzo de 2009 y el 9 de abril de 2010, respectivamente, las sumas de $ 26-402-271,86 y $ 22.865.515.597. El 26 de julio de 2012, Ecopetrol S.A. le solicitó a la Universidad la devolución de los pagos excesivos o indebidos efectuados por la estampilla mencionada, petición que fue negada mediante oficio del 20 de septiembre de 2012 y su resolución confirmatoria núm. 00461 del 21 de febrero de 2013.

Contra dichos actos Ecopetrol instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyo conocimiento correspondió en primera instancia al Tribunal Administrativo de Bolívar, que a través de sentencia del 29 de mayo de 2020 declaró la nulidad de los actos demandados y ordenó la devolución de los pagos efectuados. Apelada la decisión por ambas partes, la Sección Cuarta del Consejo de Estado mediante providencia del 11 de mayo de 2023 confirmó lo resuelto por el a quo al considerar, en primer término, que no se encontraba configurado el fenómeno de cosa juzgada respecto de la acción de cumplimiento y, en segundo lugar, porque de acuerdo con el artículo 5 de la Ley 334 de 1996, para la procedencia del cobro de la estampilla es necesaria la intervención del funcionario departamental, distrital o municipal en los actos, documentos y contratos para que se configure el hecho generador, por lo que la exportación de petróleo y sus derivados no podían ser gravados, pues por la naturaleza de la entidad y de su operación, en ellos no intervienen dichos funcionarios.

En criterio de la Universidad de Cartagena, la Sección Cuarta del Consejo de Estado incurrió en un defecto fáctico toda vez que no valoró la totalidad del material probatorio, toda vez que la Secretaría del Tribunal Administrativo de Bolívar omitió remitir el expediente contentivo de la acción de cumplimiento que fue decretada como prueba en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, lo que Radicado: 11001-03-15-000-2023-04842-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 condujo a que el fallador de segunda instancia no contara con los medios de convicción suficientes para declarar la cosa juzgada respecto de dicha acción constitucional.

Señaló, también, que la Sección Cuarta tampoco tuvo la oportunidad de valorar las providencias proferidas en el curso del incidente de cumplimiento tramitado en virtud de la acción de cumplimiento; los fallos de tutela (no se especifica cuáles) que, en su entender, avalaron el pago de las estampillas por parte de Ecopetrol; la sentencia del 12 de marzo de 2007 y el informe rendido por Ecopetrol en la acción de cumplimiento.

Adicionalmente, sostuvo que desconoció la fuerza vinculante e inmodificable de las decisiones judiciales proferidas en el trámite de la acción de cumplimiento al ordenar la devolución de lo pagado por Ecopetrol en virtud de una orden judicial anterior, so pretexto de una nueva discusión judicial en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

PRETENSIONES La Universidad solicitó: PRIMERA: Amparar los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, confianza legitima, seguridad jurídica de la Universidad de Cartagena, los cuales fueron vulnerados por la sentencia del 11 de mayo de 2023 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por Ecopetrol S.A. contra la Universidad de Cartagena.

SEGUNDA: Dejar sin efectos integralmente la sentencia del 11 de mayo de 2023 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 13001-23-33-000-2013-90027-02, y en su lugar SE ORDENE que, con el propósito de no hacer ilusorios y prolongar en el tiempo la vulneración de los derechos fundamentales de la Universidad de Cartagena, como tampoco afectar la estabilidad educativa y demás servicios misionales de este importante ente universitario del Caribe Colombiano, así como lo ha realizado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, SE PROFIERA SENTENCIA DE REEMPLAZO declarando que la sentencia del 12 de marzo de 2007 y los autos que materializaron las órdenes de pago del 25 de febrero, 2 de septiembre, 5 de noviembre de 2009 y 24 de marzo de 2010 proferidos por el Juez 13 Administrativo del Circuito de Cartagena, al encontrarse ejecutoriadas, por lo que las reemisiones y Radicado: 11001-03-15-000-2023-04842-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 pagos que realizó Ecopetrol S.A., con destino a la Universidad de Cartagena, se dieron en el marco de órdenes judiciales debidamente ejecutoriadas, respecto de las cuales, el Consejo de Estado y la honorable Corte Constitucional ya habían declarado que se encontraban conforme a derecho.

PRIMERA SUBSIDIARIA: Dejar sin efectos integralmente la sentencia del 11 de mayo de 2023 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (…) y en consecuencia, ORDENAR a la Sección Cuarta del Consejo de Estado anular todo el trámite de la segunda instancia desarrollado en el citado proceso, hasta tanto sea remitido a esa corporación judicial, la integralidad del expediente judicial que existe en la Secretaría del Tribunal Administrativo de Bolívar.

SEGUNDA SUBSIDIARIA: Dejar sin efectos integralmente la sentencia de 11 de mayo de 2023 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (…) y en consecuencia: 1) ORDENAR a la Sección Cuarta del Consejo de Estado anular todo el trámite de segunda instancia desarrollado en el citado proceso, hasta tanto sea remitido a esa corporación judicial, la integralidad del expediente judicial que existe en la Secretaría del Tribunal Administrativo de Bolívar. 2) Se ordene a la Sección Cuarta del Consejo de Estado que una vez superados los yerros que dieron lugar a esta acción de tutela al momento de proferir sentencia de segunda instancia, respete la fuerza ejecutoria y vinculante, así como la cosa juzgada ordinaria y constitucional de los autos de fecha 25 de febrero, 2 de septiembre, 5 de noviembre de 2009 y 24 de marzo de 2010 dictados por el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Cartagena y la sentencia de 12 de marzo y 18 de abril de 2007 en los cuales se ordenó a Ecopetrol S.A., la remisión del tributo recaudado o que debió recaudar a la Universidad de Cartagena en el periodo consolidado y pagado, así como el respeto a lo decidido y debidamente ejecutoriado en la sentencia del 22 de marzo de 2013 proferida en sede de tutela por la Sección Cuarta del Consejo de Estado la cual declaró el pago realizado por Ecopetrol S.A., en virtud de la sentencia del 12 de marzo de 2007 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar tiene como título una providencia debidamente ejecutoriada que constituye cosa juzgada. 3) Se ordene que existió cosa juzgada respecto a la pretensión tercera de la acción de cumplimiento y la pretensión tercera o segunda inciso final del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en los que existió identidad de objeto y causa.

TERCERA: En el evento de que se estime que existe otro recurso o acción para atacar la decisión proferida, rogamos se acceda a las pretensiones como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable para la Universidad de Cartagena, ordenando suspender los efectos de la sentencia 11 de mayo de 2023 proferida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 13001- 23-33-000-2013-90027-02.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-04842-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 TRÁMITE DEL PROCESO DEL A QUO El 8 de septiembre de 2023 la Sección Quinta de esta corporación admitió la acción de tutela y ordenó notificar a la Sección Cuarta del Consejo de Estado y a la Secretaría del Tribunal Administrativo de Bolívar como accionados y al Tribunal Administrativo de Bolívar, a Ecopetrol S.A. y a los sindicatos Sintraunal y Sintraunicartagena, así como al representante de los estudiantes Daniel Hernando Herrera Blanco como terceros con interés. Asimismo, le ordenó a la universidad realizar una publicación en su página web o cualquier otro medio que considerara apropiado, informando sobre la existencia de la acción de tutela.

POSICIÓN DEL ACCIONADO La Sección Cuarta del Consejo de Estado, por conducto de la magistrada ponente de la decisión cuestionada, se opuso a la prosperidad de la acción de tutela, argumentando que aunque en el proceso no reposaron las pruebas mencionadas por el accionante, la Sala sí tuvo conocimiento de su contenido. En efecto, precisó que si bien no reposaron los autos del 25 de febrero y 5 de noviembre de 2009 así como del 24 de marzo de 2010 mediante los cuales se determinaron los montos a pagar, en los actos demandados se identificaron plenamente los pagos efectuados con ocasión de estas decisiones y, además, sí se aportaron los comprobantes de pago respectivos.

Igualmente, al proceso sí se aportó copia de la sentencia del 12 de marzo de 2007 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar dentro de la acción de cumplimiento y también tuvo conocimiento de las sentencias de tutela a través de la sentencia T-082 de 2010. Por tanto, indicó que, contrario a lo afirmado por la universidad accionante, dicha Sala de Sección advirtió la existencia de las mencionadas decisiones judiciales, las cuales fueron objeto de valoración al momento de resolver el asunto; además, puso de presente que dicho ente no advirtió, en el trámite de segunda instancia, las irregularidades relacionadas con el contenido del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-04842-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Por otra parte, en relación con el supuesto desconocimiento de los efectos de la cosa juzgada respecto de la acción de cumplimiento, destacó que esos argumentos fueron los presentados en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y en el recurso de apelación que resolvió dicha Sección, frente a lo cual consideró que dicho fenómeno no estaba configurado por cuanto no existía identidad de objeto, teniendo en cuenta que la acción de cumplimiento tenía como fin el acatamiento de lo dispuesto en el ordenamiento jurídico frente a la Estampilla Universidad de Cartagena y la nulidad y restablecimiento del derecho tenía como propósito la anulación de los actos que negaron la solicitud de devolución de las sumas pagadas indebidamente por concepto de dicha estampilla.

POSICIÓN DE LOS VINCULADOS Ecopetrol S.A. pidió que se declare la improcedencia de la acción de tutela por no tener relevancia constitucional, en tanto el eje central de los reparos del ente tutelante es idéntico a lo planteado en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con lo que busca reabrir un debate alrededor de la configuración de la cosa juzgada.

Además, que se trata de una discusión tributaria, de pleno derecho y cuyo objetivo es totalmente económico, pues gira en torno a la devolución del pago de las estampillas canceladas por Ecopetrol. Finalmente, sostuvo que el fallador de segunda instancia no incurrió en el defecto fáctico alegado, toda vez que en el cuaderno principal enviado al Consejo de Estado reposaban las piezas procesales principales de la acción de cumplimiento, las cuales fueron objeto de valoración y análisis crítico en la sentencia. Daniel Herrera Blanco y el Sindicato de Trabajadores Oficiales de la Universidad de Cartagena, en similares términos, rindieron informe en el que coadyuvaron las pretensiones de la acción de tutela debido al perjuicio irremediable que se le puede causar a los estudiantes de la Universidad con el cumplimiento de la orden judicial, pues se afectan los gastos de funcionamiento de la institución si Radicado: 11001-03-15-000-2023-04842-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 se tiene en cuenta que lo adeudado actualmente asciende a la suma de $ 200.000.000.

El Sindicato Mixto de Trabajadores de las Universidades Públicas Nacionales – Sintraunal pidió que se deje sin efectos la sentencia del 11 de mayo de 2023 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, remitiéndose a los argumentos expuestos por la Universidad de Cartagena en el escrito inicial y agregó que de materializarse lo ordenado en la mencionada sentencia se privaría inexorablemente a miles de jóvenes de escasos recursos de la oportunidad de acceder a una educación superior de calidad.

El Tribunal Administrativo de Bolívar, a través del despacho ponente de la sentencia de primera instancia dictada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, indicó que los elementos probatorios aportados al proceso resultaron suficientes para resolver el problema jurídico relacionado con la cosa juzgada, a partir de lo cual concluyó que no existía identidad de objeto entre el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y la acción de cumplimiento.

La Secretaría General del Tribunal Administrativo de Bolívar informó, por su parte, que cualquier falencia que pudiera ocurrir en la digitalización del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho y en la remisión del expediente al Consejo de Estado pudo haber ocurrido porque al momento de la digitalización, que se efectuó en el marco de la pandemia causada por el Covid-19, este no se encontraba con las demás piezas procesales pero que, sin embargo, ninguna falencia fue advertida o reportada en su momento.

LA PROVIDENCIA IMPUGNADA La Sección Quinta del Consejo de Estado mediante providencia del 2 de noviembre de 2023 declaró la improcedencia de la acción de tutela por considerar que el asunto no tiene una marcada relevancia constitucional, en tanto lo que pretende la entidad accionante es utilizar el mecanismo constitucional como una tercera instancia en la que se valoren nuevamente los medios probatorios obrantes en el plenario así como los antecedentes judiciales que fueron analizados por la Sección Cuarta de esta Radicado: 11001-03-15-000-2023-04842-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 corporación a fin de que se adopte una decisión favorable a sus intereses en sentido de declarar la cosa juzgada.

Además, no evidenció una verdadera tensión o trasgresión de los derechos fundamentales, máxime cuando si bien no se remitió la totalidad del expediente de la acción de cumplimiento que se decretó como prueba trasladada – lo que podría haber inducido en error a la Sección Cuarta del Consejo de Estado –, dicha situación no tuvo trascendencia puesto que dicha Sala sí tuvo conocimiento de los antecedentes judiciales relevantes y estos fueron objeto de valoración en la providencia. IMPUGNACIÓN La Universidad de Cartagena, por conducto de apoderado judicial, recurrió el fallo de primera instancia, para lo que expuso: Que el asunto sí es de marcada relevancia constitucional, toda vez que las pretensiones formuladas se encuentran dirigidas no solamente a la salvaguarda de los derechos fundamentales reconocidos por la Constitución a las partes involucradas en un proceso judicial sino, además, a garantizar y proteger los derechos de la Universidad por cuanto la decisión objeto de censura, al haberse proferido con desconocimiento de los derechos fundamentales de la universidad, conlleva al menoscabo del derecho a la educación de aproximadamente 23.000 estudiantes de los más escasos recursos de la región caribe, población que, adicionalmente, se encuentra integrada por jóvenes en condición de vulnerabilidad ubicados en gran medida en municipios PDET de la subregión de los Montes de María, como es el caso de los centros tutoriales de Carmen de Bolívar y Magangué, además de quienes se educan a través de los centros ubicados en el departamento de Córdoba, concretamente en los municipios de Cereté y Lorica.

Expuso, entonces, que de ejecutarse la decisión proferida por la Sección Cuarta, se haría imposible cumplir con las actividades misionales de docencia, investigación y extensión que desarrolla la universidad, si se tiene en cuenta que su presupuesto anual para 2023 es de $ 389.076.374.758, de manera que el ente educativo Radicado: 11001-03-15-000-2023-04842-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 resultaría inviable financieramente e implicaría la desatención de los más de 20.000 estudiantes que hacen parte de su comunidad.

Precisado lo anterior, indicó que el asunto también supera los criterios jurisprudenciales para que se amparen los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, confianza legítima, seguridad jurídica, igualdad y defensa, así como el de educación, puesto que la misma Sección Cuarta del Consejo de Estado reconoció no tener el expediente de la acción de cumplimiento al momento de fallar, por lo que le era imposible hacer el debido análisis sobre el aspecto de la controversia de lo contencioso administrativo sin contar con la totalidad del expediente y, particularmente, las piezas procesales en que reposaba la información relacionada con las pretensiones de uno y otro proceso.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: I) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y II) caso concreto. I. Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052.

Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU034/18, estas se enlistaron así: “(i) Que el asunto objeto de estudio tenga una clara y marcada relevancia constitucional, lo que excluye que el juez constitucional se inmiscuya en controversias cuya resolución corresponde a los jueces ordinarios, imponiéndole entonces la carga de exponer los motivos por los cuales la cuestión trasciende a la esfera constitucional, por estar comprometidos derechos fundamentales. 1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño Radicado: 11001-03-15-000-2023-04842-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 (ii) Que se hayan desplegado todos los mecanismos de defensa judicial, tanto ordinarios como extraordinarios, de que disponía el solicitante, a menos que se pretenda conjurar la consumación de un perjuicio irremediable a sus derechos fundamentales; exigencia enfocada a evitar que la tutela sea utilizada para sustituir el medio judicial ordinario.

(iii) Que la acción de tutela se haya interpuesto dentro de un término razonable y proporcionado a partir del evento que generó la vulneración alegada, es decir, que se cumpla con el requisito de inmediatez; con el fin de que no se sacrifiquen los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica que sustentan la certidumbre sobre las decisiones de las autoridades judiciales.

(iv) Que si se trata de una irregularidad procesal, tenga una incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión a la cual se atribuye la violación. Empero, de acuerdo con la sentencia C-591 de 2005, si la irregularidad constituye una grave lesión de derechos fundamentales, la protección de los mismos se genera independientemente del efecto sobre la decisión y, por lo tanto, hay lugar a la anulación del juicio (v. gr. prueba ilícita susceptible de imputarse como crimen de lesa humanidad).

(v) Que el solicitante identifique de forma razonable los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados, y que hubiere alegado tal circunstancia al interior del proceso en donde se dictó la sentencia atacada. (vi) Que la acción no se dirija en contra de sentencias de tutela, con el fin de que no se prolonguen indefinidamente las controversias en torno a la protección de los derechos fundamentales; máxime si tales fallos están sometidos a un riguroso proceso de selección ante la Corte, que torna definitivas las providencias excluidas de revisión.” Ahora, en cuanto a los defectos en que podría incurrirse en una decisión judicial, la Corte Constitucional identificó los siguientes: “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.

“b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. “c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. “d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. “f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.

“g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. “h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. “i. Violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2023-04842-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 […]”.

En ese orden de ideas, al juez de tutela le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto que habilite el amparo constitucional. II. Caso concreto En primer lugar, a la Sala le corresponde determinar si en el presente asunto se cumple la totalidad de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela para discutir la providencia del 11 de mayo de 2023 mediante la cual la Sección Cuarta del Consejo de Estado confirmó el fallo que accedió a las pretensiones formuladas por Ecopetrol S.A. Así, denota que 1) contrario a lo indicado en la primera instancia, el asunto a resolver sí es de marcada relevancia constitucional, en la medida que se centra en establecer una posible vulneración iusfundamental como consecuencia del defecto fáctico en que presuntamente incurrió la autoridad judicial accionada, por lo que se procederá a revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se realizará el estudio de fondo de la acción de tutela en cuestión a efectos de identificar si se incurrió en la vulneración de derechos fundamentales alegada; 2) la parte accionante no cuenta con otros medios de defensa judicial para discutir lo aquí expuesto; 3) la acción se presentó dentro de los seis meses siguientes a la ejecutoria de aquella; 4) no se está invocando una irregularidad procesal; 5) la solicitante identificó claramente los hechos generadores de la vulneración y los derechos transgredidos y 6) no se trata de una sentencia de tutela.

Esclarecido lo anterior, a esta Subsección debe examinar si en la providencia discutida en esta sede se configuró el defecto alegado. El desacuerdo recae en que, según la universidad accionante, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, al momento de resolver la alzada, no contó con la totalidad de las pruebas relevantes y necesarias para dirimir la controversia, puesto que no fue remitido a dicha Sala el expediente contentivo de la acción de cumplimiento, lo que le impidió conocer y valorar las sentencias proferidas en dicho proceso.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-04842-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Al respecto, la Sala observa que, en la providencia cuestionada, la Sección Cuarta de esta corporación resolvió el argumento expuesto relacionado con la existencia de cosa juzgada respecto del cobro de la estampilla por virtud de la acción de cumplimiento resuelta mediante sentencia del 12 de marzo de 2007, en sentido de precisar que dicha acción constitucional tiene como propósito la materialización de los mandatos contenidos en leyes o actos administrativos y que, en todo caso, no puede desconocerse que el administrado, atendiendo las órdenes legales o judiciales puede incurrir en pagos en exceso o de lo no debido, de ahí que tiene a su disposición el proceso de devolución de los mismos, que, para el caso de que verse sobre impuestos, está instituido en el Estatuto Tributario y que debe adecuarse por parte del titular del tributo.

Así, una vez adelantado ese procedimiento, como procedió Ecopetrol, la decisión puede ser negativa y ser susceptible de revisión judicial a través del medio de nulidad y restablecimiento del derecho. En ese sentido, precisó que no existe identidad de objeto entre la acción de cumplimiento y la de nulidad y restablecimiento del derecho, puesto que la primera de ellas tuvo como fin el acatamiento de lo dispuesto en el ordenamiento jurídico frente a la Estampilla Universidad de Cartagena, mientras que la segunda tuvo por objeto la nulidad de los actos que negaron la solicitud de devolución de las sumas pagadas indebidamente por concepto de la estampilla.

Visto lo anterior, es claro para la Sala que la Sección Cuarta del Consejo de Estado no incurrió en el defecto fáctico alegado, toda vez que, aunque como lo dejó consignado en el informe rendido, no le fue allegado el expediente de la acción de cumplimiento, esta sí tuvo conocimiento de dichos antecedentes judiciales, tanto así que a partir de ellos, particularmente del contenido de la sentencia que resolvió dicha acción constitucional, pudo establecer claramente cual fue el objeto perseguido, y determinar que no era idéntico al que tenía dicho medio de control.

Por tanto, no se advierte que la Sección Cuarta del Consejo de Estado hubiera desatado el asunto puesto a su consideración sin contar con el respaldo probatorio suficiente; por el contrario, contó con los elementos necesarios y fundamentales Radicado: 11001-03-15-000-2023-04842-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 para adoptar su decisión, por lo que no es dable considerar que la providencia del 11 de mayo de 2023 adolece del defecto fáctico alegado.

En efecto, lo que se observa es una diferencia de criterios frente a la valoración de un mismo conjunto de pruebas, circunstancia que no es suficiente para estructurar el defecto fáctico pues, para que ello ocurra, debe demostrarse que el juzgador se separó completamente de lo que resultó probado, lo que no ocurre en este asunto. Además, sustentó dicha decisión en la posición jurídica que venía siendo asumida por la misma Sala de Sección, relacionada con que el objeto de una acción de cumplimiento es diverso al del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, para lo que invocó, entre otras, la sentencia del 13 de septiembre de 2017 proferida dentro del expediente núm. 21514.

Por lo anteriormente expuesto, la Sala observa que la Sección Cuarta del Consejo de Estado sustentó su decisión en un análisis crítico de las pruebas necesarias y relevantes, a la luz de las normas y las pautas jurisprudenciales vigentes, lo que descarta la configuración de los defectos alegados, por lo que se revocará el fallo de primera instancia para, en su lugar, negar el amparo constitucional reclamado por la Universidad de Cartagena.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Revocar la sentencia de primera instancia del 2 de noviembre de 2023 mediante la cual la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró improcedente la presente acción de tutela.

En su lugar, Segundo: Negar el amparo constitucional solicitado por la Universidad de Cartagena, por las razones expuestas en precedencia. Radicado: 11001-03-15-000-2023-04842-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Tercero: Remítase el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cuarto: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTÍERREZ (E) Consejero de Estado RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.