CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero de Estado ponente: Juan Manuel Laverde Alvarez Bogotá, D.C., 3 de septiembre de 2025 Radicación: 11001-03-06-000-2025-00349-00. Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas. Partes: ESE Hospital San José de Viterbo (Caldas), Departamento de Caldas, Dirección Territorial de Salud de Caldas, Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Asunto: autoridad administrativa competente para el reconocimiento y pago de un bono pensional, ante la ausencia de soportes de pago que acrediten cotizaciones a Cajanal. Reiteración. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10 de la Ley 1437 de 20111, modificados por los artículos 2° y 19, respectivamente, de la Ley 2080 de 20212, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. El 22 de abril de 20223, la ESE Hospital San José de Viterbo (Caldas) expidió la certificación electrónica de tiempos laborados núm. 202204890802978000770002, correspondiente al señor Luis Enrique Londoño García, en la que indicó: i) que estuvo vinculado, como asistente, a esa institución del 1º de agosto de 1985 al 9 de junio de 1986; ii) que al empleado se le hicieron los descuentos por concepto de pensión y salud pero no por riesgos profesionales; y iii) que la entidad responsable por dicho período es la Nación. 1 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 3 Expediente digital, archivo «003_DemandaWeb__PruebasLuisLondonoGa.pdf», folios 1 a 3.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00349-00 2. Según información que reporta la AFP Colfondos4: «[d]e acuerdo con reporte de la página de la OBP del MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO, no se encuentran planillas de pago de aportes a CAJANAL para el período comprendido entre el 1 de agosto de 1985 al 9 de junio de 1986». 3. Según información que reporta la AFP Colfondos5: «se pidió información a HOSPITAL DE VITERBO si ellos conservaban las planillas de pago de aportes a CAJANAL y a través de comunicación de fecha 4 de febrero de 2025 dieron respuesta indicando lo siguiente»: El señor LUIS ENRIQUE LONDOÑO GARCÍA […] laboró en el Hospital de Viterbo en el periodo comprendido entre el primero (01) de agosto de 1985 y el nueve (09) de junio de 1986, de acuerdo con la información que reposa en el archivo físico de la entidad.
A partir del mes de agosto de 1985, se observa en la “NOMINA DE EMPLEADOS DEL SERVICIO DE SALUD DE CALDAS” las deducciones y pagos efectuados al señor LUIS ENRIQUE LONDOÑO GARCÍA, el cual se entiende recibido con la respectiva firma del beneficiario. Cabe señalar que el proceso administrativo de pago de salarios y pago de seguridad social se desarrollaba de forma manual […]. […] La operación se realizaba mensual, en la que se utilizaban formatos de “facturas” suministrados por el Departamento de Caldas, tramite en el que participaba el director y asistente administrativo del prestador de servicios de salud y se recibía a satisfacción por el Departamento de Tesoro de Caldas […]. 3.
La E.S.E. Hospital San José de Viterbo – Caldas antes de su transformación formaba parte de la red pública de hospitales del Departamento de Caldas, teniendo presente que no contaba con autonomía administrativa, entre otras facultades para asumir la responsabilidad de pagos en materia pensional, siendo procedente determinar como entidad responsable a la Nación y al Departamento de Caldas por el periodo laborado por el señor LUIS ENRIQUE LONDOÑO GARCÍA […]. 4.
El 6 de mayo de 20256, AFP Colfondos le solicitó al departamento de Caldas lo siguiente: Se debe precisar que AFP COLFONDOS no ha podido solicitar el reconocimiento de cupón de bono pensional, pues para este caso se encuentra bloqueado hasta que no se aporten las planillas de pago de aportes a CAJANAL 4 Este antecedente se extrae de lo expuesto por la AFP Colfondos en su escrito de fecha 6 de mayo de 2025, visible en el archivo «003_DemandaWeb__PruebasLuisLondonoGa.pdf», folios 5 a 9. 5 Este antecedente se extrae de lo expuesto por la AFP Colfondos en su escrito de fecha 6 de mayo de 2025, visible en el archivo «003_DemandaWeb__PruebasLuisLondonoGa.pdf», folios 5 a 9. 6 Expediente digital, archivo «003_DemandaWeb__PruebasLuisLondonoGa.pdf», folios 5 a 9.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00349-00 […] Teniendo en cuenta lo anterior, solicitamos que se de aplicación de lo establecido en el artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 1833 de 2016, el cual señala lo siguiente: “Para los efectos del reconocimiento y pago de un bono pensional, cuando un empleador, entidad pública o privada expida una certificación laboral, en la cual registre que cotizó a la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL) sin que obre prueba en relación a dichos pagos, será responsabilidad del empleador aportar copia de los recibos de caja o de las nóminas que contengan el sello de CAJANAL donde conste que los aportes fueron efectuados.
Los soportes deben entregarse dentro del mismo término establecido en el artículo 2.2.9.2.2.8. de este Decreto.” Con base en la expresión subrayada de la norma citada, se solicita el cumplimiento de dicha disposición, que ordena entrega de soportes de pago de planillas a CAJANAL y que fueron la base para el diligenciamiento del certificado CETIL […]. 5.
El 11 de junio de 20257, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) informó a la AFP Colfondos que: Consultada la base de datos de RECIBOS DE CAJA Y PLANILLAS DE AUTOLIQUIDACION (SECCIONAL – CALDAS) donde estaba ubicada la entidad HOSPITAL SAN JOSÉ DE VITERBO […] en los periodos comprendidos del 01/08/1985 al 09/06/1986 y verificada la documentación física en 19.102 folios, no se encontraron soportes de recibos de caja ni planilla de autoliquidación correspondientes a los periodos solicitados. 6.
Mediante escrito allegado a la Sala el 4 de julio de 20258, la AFP Colfondos solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado que resolviera el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), el departamento de Caldas y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y determinara la autoridad competente para aportar los soportes de pago a CAJANAL por el tiempo laborado en el Hospital San José de Viterbo (Caldas), del 1º de agosto de 1985 al 9 de junio de 1986.
II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3°, por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto núm. 324 del 15 de julio de 2025 en la Secretaría de esta Sala, por el término de 5 días hábiles, del 18 al 24 de julio de 2025, para que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto9. 7 Expediente digital, archivo «003_DemandaWeb__PruebasLuisLondonoGa.pdf», folios 14 a 15. 8 Expediente digital, archivo «001_DemandaWeb__conflictodecompetenc.pdf». 9 Expediente digital, archivo «007POREDICTO_02Edicto.pdf».
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00349-00 Consta que se comunicó la actuación, por conducto de la Secretaría de la Sala, a la ESE Hospital San José de Viterbo (Caldas), al departamento de Caldas, a la Dirección Territorial de Salud de Caldas, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al señor Luis Enrique Londoño García, a la AFP Colfondos y a su apoderado, el señor Juan Fernando Granados Toro10.
Obra informe secretarial del 25 de julio de 202511 en el que se señala que, dentro del término de fijación del edicto, el departamento de Caldas, la Dirección Territorial de Salud de Caldas y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentaron consideraciones. Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio.
Mediante Auto del 4 de agosto de 202512, el consejero ponente requirió a la ESE Hospital San José de Viterbo (Caldas), para que, dentro del término de cinco días hábiles siguientes a la comunicación del auto, rindiera un informe en el que señalara la naturaleza jurídica del hospital desde su creación hasta la actualidad, aportando la documentación pertinente.
De igual manera, requirió a la ESE Hospital San José de Viterbo (Caldas) y al Departamento de Caldas, para que, dentro del mismo término, allegaran copia de los actos de nombramiento y posesión del señor Luis Enrique Londoño García, por el periodo comprendido entre el 1º de agosto de 1985 hasta el 9 de junio de 1986. Consta en los informes secretariales del 1313 y 1914 de agosto de 2025, que el departamento de Caldas y la ESE Hospital San José de Viterbo (Caldas) dieron respuesta al auto mencionado.
III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. ESE Hospital San José de Viterbo (Caldas)15 Esta autoridad no presentó alegatos ni consideraciones en el trámite adelantado por esta Sala. No obstante, en el escrito del 15 de agosto de 2025 indicó que las entidades obligadas a concurrir para cubrir el pasivo prestacional del sector salud, causado hasta diciembre de 1993, son la Nación y las entidades territoriales, pero no las Empresas Sociales del Estado. 10 Expediente digital, archivo «007ED_03Informedecomunicac.pdf». 11 Expediente digital, archivo «028ALDESPACHOPOR_Informesecretarial2025-00349.pdf». 12 Expediente digital, archivo «029Autoparamejor_Autoparamejorfirma.pdf». 13 Expediente digital, archivo «033INFORMESECRETA_202500349INFORMESECR.doc». 14 Expediente digital, archivo «037INFORMESECRETA_Informesecretarial20.pdf». 15 Expediente digital, archivos «003_DemandaWeb__PruebasLuisLondonoGa.pdf», folios 1 a 3; «034RECIBEMEMORIAL_23RESPUESTAASOLICITU.pdf».
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00349-00 Adicionalmente, en la certificación CETIL de información laboral número 202204890802978000770002 del 22 de abril de 2022, la ESE Hospital San José de Viterbo (Caldas) indicó que la entidad responsable por el periodo comprendido entre el 1º de agosto de 1985 al 9 de junio de 1986 es la Nación. 2.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público16 El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante oficio del 21 de julio de 2025, hizo un recuento normativo del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud. Solicitó su desvinculación al presente asunto, «al no existir obligación […] frente a la pretensión de reconocimiento y pago del bono pensional del señor LUIS ENRIQUE LONDOÑO GARCÍA, frente a los tiempos laborados en la E.S.E. HOSPITAL SAN JOSÉ DE VITERBO».
Señaló que ese ministerio «no funge como empleador ni como administradora de pensiones, y a su vez no certifica, ni maneja los soportes de pagos o planillas por los tiempos laborados de trabajadores y ex trabajadores de las instituciones hospitalarias», y que dicha obligación recae única y exclusivamente en el empleador, que para el presente caso corresponde a la ESE Hospital San José de Viterbo.
De otro lado, manifestó que al revisar la documentación de las entidades del sector salud del departamento de Caldas, se estableció que el señor Luis Enrique Londoño García no es beneficiario del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, por el tiempo laborado en la ESE Hospital San José de Viterbo, toda vez que, dicha institución hospitalaria no lo reportó, y por ello, no quedó inscrito en la Certificación de Beneficiarios del extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud expedida por la Dirección General de Descentralización y Desarrollo Territorial del entonces Ministerio de Salud.
Señalando que «al no ser beneficiario de los recursos del citado Fondo, su pasivo prestacional causado a 31 de diciembre de 1993, por concepto de pensiones y cesantías, no puede ser financiado a través de los Convenios de Concurrencia». Adicionalmente, indicó que la «transformación de las empresas» no implica la creación de una nueva persona jurídica, y no se pueden desconocer los derechos laborales de sus trabajadores y extrabajadores, «máxime cuando las E.S.E., al tener autonomía financiera y administrativa, son responsables de sus propios pasivos». 16 Expediente digital, archivo «011_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda- ConflictoCompetenci.pdf».
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00349-00 Finalmente, precisó que la ESE Hospital San José de Viterbo es la encargada de «certificar, reconocer y pagar el bono pensional o cuota parte del bono pensional» del señor Luis Enrique Londoño García. 3. Dirección Territorial de Salud de Caldas17 Mediante escrito del 18 de julio de 2025, la Dirección Territorial de Salud de Caldas presentó sus alegatos y consideraciones.
Señaló que el departamento de Caldas, mediante el Decreto 00023 del 4 de febrero de 2002, delegó en esa Dirección la función de custodiar el Patrimonio Autónomo constituido para amparar los recursos del personal activo y jubilado del contrato de concurrencia 083 de 200118 y, al revisar el listado de beneficiarios del extinto fondo del pasivo prestacional del sector salud del departamento de Caldas, se observó que el señor Londoño «NO fue reportado como beneficiario ACTIVO y en atención a ello, el Patrimonio Autónomo constituido en virtud del Contrato de Concurrencia 083 de 2001, no podrá financiar dicho pasivo».
Indicó que, para el periodo que reclama el señor Luis Enrique Londoño García, la Dirección Territorial de Salud de Caldas «funcionaba como un Servicio Seccional de Salud en el Departamento de Caldas, dependiente técnica y normativamente del Ministerio de Salud Pública […] y administrativamente del Departamento de Caldas». De igual manera, manifestó que: […] la Dirección Territorial de Salud de Caldas sólo adquirió personería jurídica hasta el 19 de octubre de 1990 mediante la Ordenanza No. 02, la cual estableció en su artículo primero la Transformación del Servicio de Salud de Caldas en la Dirección Seccional de Salud de Caldas, cuya naturaleza será la de una unidad administrativa especial, adscrita al despacho del Gobernador, manteniendo una relación de interdependencia en el esquema organizativo con el Departamento de Caldas; de lo que se colige que el pasivo de que trata el caso en concreto le corresponde al ente territorial ya mencionado […]. […] […] el legislador a través de la Ley 1438 de 2011 en su artículo 78, estableció expresamente que este pasivo prestacional no era responsabilidad de las Empresas del Sociales del Estado ni de las entidades del sector salud como lo ha sido esta DTSC, quien ha funcionado como un actor de dirección técnica del sector salud, mas no como administrador del mismo, por cuanto al 31 de diciembre de 1993 eran 17 Expediente digital, archivo «022_MemorialWeb_Alegatos-04517AlegatosyC.pdf». 18 Celebrado entre el «Ministerio de Salud, Departamento de Caldas, Municipio de Manizales y el Hospital Rafael Henao Toro» con el objeto de realizar el «pago de la deuda prestacional correspondiente a los funcionarios y ex funcionarios del sector salud, reconocidos como beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional mediante Resolución No. 02937 del 20 de noviembre del 2000».
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00349-00 financiadas por las entidades territoriales y el Gobierno Nacional, quedando entonces a cargo de las entidades ya señaladas […]. 4. Departamento de Caldas19 En escrito de fecha «julio de 2025», el departamento de Caldas indicó que de «conformidad con la solicitud y con la Certificación de la historia laboral» del señor Luis Enrique Londoño García, el departamento de Caldas no es ni ha sido su empleador, por el contrario, el señor Londoño laboró al servicio de la ESE Hospital San José de Viterbo.
En esa medida, el tiempo de servicio solicitado en el bono pensional, no puede ser imputado al departamento de Caldas, pues este «no es aportante en la conformación del bono pensional del afiliado, al no tener un vínculo legal o reglamentario con ella». Señaló que, de conformidad con el Decreto 1748 de 1998, los bonos pensionales se emiten a cargo de la entidad responsable del pago de los aportes al sistema, que para el presente caso corresponde a la ESE Hospital San José de Viterbo.
Asimismo, indicó que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estableció que el Hospital San José de Viterbo no reportó al señor Londoño como beneficiario del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud del departamento de Caldas y por ello, el pasivo pensional reclamado debe ser cubierto por el Hospital San José de Viterbo, en calidad de empleador directo.
Finalmente, precisó que el presente asunto: […] se enmarca en una controversia de tipo netamente económico, y no propiamente de un conflicto de competencias administrativas, razón por la cual, considera esta entidad en principio, que la competencia para pronunciarse sobre la solicitud de reconocimiento, así como su trámite para la liquidación, se encuentra a cargo de las entidades administradoras de pensiones y de las responsables de asumir dicho título valor, sin que tenga responsabilidad o se derive de gestión alguna por parte del Departamento de Caldas conforme a los antecedentes fácticos y normativos realizados. 5.
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Esta autoridad no presentó alegatos ni consideraciones en el trámite adelantado por esta Sala. No obstante, obra en el expediente la «[r]espuesta de fondo al Derecho de Petición radicado No. 20250000101019442, sobre la solicitud de soportes de pago de aportes pensionales del señor LUIS ENRIQUE LONDOÑO GARCÍA, identificado con C.C: 15.940.046, empleador HOSPITAL SAN JOSÉ DE VITERBO» en la que señaló que: 19 Expediente digital, archivo «025_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda- RAD202500349CONF.pdf».
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00349-00 […] consultada la base de datos de RECIBOS DE CAJA y PLANILLAS DE AUTOLIQUIDACION (SECCIONAL - CALDAS) donde estaba ubicada la entidad HOSPITAL SAN JOSÉ DE VITERBO con NIT 890.802.978, en los periodos comprendidos del 01/08/1985 al 09/06/1986 y verificada la documentación física en 19.102 folios, no se encontraron soportes de recibos de caja ni planilla de autoliquidación correspondientes a los periodos solicitados.
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo.
En el caso bajo estudio se encuentran cumplidos estos requisitos debido a que: i) dos autoridades en conflicto son del orden nacional, esto es, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público; ii) está en curso una actuación administrativa, particular y concreta, en razón a que se trata de la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional a favor del señor Luis Enrique Londoño García, por el periodo comprendido entre el 1º de agosto de 1985 al 9 de junio de 1986, ante la ausencia de soportes que acrediten el pago de cotizaciones a Cajanal y iii) todas negaron la competencia, sucesivamente, para adelantar o continuar con la actuación administrativa. 2.
Suspensión de términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 prevé que, mientras se resuelve el conflicto de competencia, se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva20. 3.
Aclaración previa La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite 20 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00349-00 administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los documentos que forman parte del expediente. En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto.
Corresponderá a la autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho para decidir de fondo sobre el asunto de la referencia. 4. Problema jurídico y síntesis del conflicto Revisados los argumentos de las partes y demás documentación que obra en el expediente, se encuentra que el problema jurídico en el presente asunto consiste en determinar cuál es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional a favor del señor Luis Enrique Londoño García, por el periodo comprendido entre el 1º de agosto de 1985 al 9 de junio de 1986, ante la ausencia de soportes que acrediten el pago de cotizaciones a Cajanal por dicho periodo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 1883 de 2016, modificado por el artículo 1º del Decreto 790 de 2021.
Al respecto, la ESE Hospital San José de Viterbo (Caldas) indicó que las entidades obligadas a concurrir para cubrir el pasivo prestacional del sector salud, causado hasta diciembre de 1993, es la Nación y las entidades territoriales, excluyendo a las Empresas Sociales del Estado. El departamento de Caldas señaló que no tiene la competencia para entregar los soportes de pago que confirmen los aportes efectuados a Cajanal dado que, en el presente caso, en su criterio, ese departamento no ha tenido vínculo laboral alguno con el señor Luis Enrique Londoño García. La Dirección Territorial de Salud de Caldas manifestó que aquella es una entidad diferente a la institución hospitalaria para la que prestó sus servicios el señor Luis Enrique Londoño García y, que el pasivo prestacional reclamado no es responsabilidad de las Empresas Sociales del Estado ni de las entidades del sector salud si no de las entidades territoriales y del Gobierno Nacional.
Por su parte, la UGPP afirmó que «verificada la documentación física en 19.102 folios, no se encontraron soportes de recibos de caja ni planilla de autoliquidación correspondientes a los periodos solicitados». Finalmente, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público indicó que no tiene competencia ni la facultad para expedir certificaciones laborales de personas distintas a las que laboran en la mencionada cartera ministerial, dado que tal atribución radica única y exclusivamente en el empleador.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00349-00 Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará los siguientes temas: i) Antecedentes normativos generales sobre el Sistema Nacional de Salud y las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud. Reiteración. ii) La liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) y la creación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).
Reiteración. iii) El deber de los empleadores de conservar la información laboral. Reiteración. iv) Análisis del caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 5.1. Antecedentes normativos generales sobre el Sistema Nacional de Salud y las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud.
Reiteración21. La Sala de Consulta y Servicio Civil considera relevante destacar algunos aspectos generales, relacionados con el Sistema Nacional de Salud y con los mecanismos creados por el Legislador para la financiación del pasivo prestacional del sector salud. Sistema Nacional de Salud a. Sobre el Sistema Nacional de Salud debe recordarse que este fue creado desde el año 1968, con la expedición del Decreto Ley 247022, y reorganizado, en el año de 1973, por el presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas mediante la Ley 9ª23. b. Con fundamento en las facultades extraordinarias, mediante el Decreto Ley 056 de 1975 se definió el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tenían como finalidad 21 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 30 de julio de 2025, con radicado 11001-03-06-000-2023-00302-00. Decisión del 7 de junio de 2023, con radicado 11001-03-06-000- 2023-00107-00. Decisión del 12 de abril de 2023. Exp. 11001- 03-06-000-2022-00282-0. 22 Este decreto reorganizó el Ministerio de Salud Pública y definió el Sistema Nacional de Salud como el conjunto de organismos con la finalidad específica de procurar la salud de la comunidad (artículo 1º).
Dicho sistema quedó organizado en los niveles nacional, seccional y territorial (artículo 2°). 23 Ootorgó facultades extraordinarias al presidente de la República para reorganizar el Sistema Nacional de Salud y el Ministerio de Salud, con la finalidad de determinar la organización y el régimen de funcionamiento de los servicios seccionales de salud que funcionaban en las capitales de departamentos, intendencias, comisarías y en el Distrito Especial de Bogotá. También dispuso elaborar el Estatuto de Personal y escala salarial para los empleados oficiales que prestaban sus servicios en el Sistema Nacional de Salud, con base en la política general fijada y dentro de las posibilidades presupuestales.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00349-00 específica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación» (artículo 1º)24. Adicionalmente, se estableció que las entidades de salud quedaban integradas al sistema, unas, como entidades adscritas, que eran todas las personas jurídicas de derecho público que prestaban servicios de salud a la comunidad y, otras, como entidades vinculadas, que eran todas aquellas personas jurídicas de derecho privado que prestaban servicios de salud a la comunidad.
En ambos casos, dichas personas jurídicas podían recibir o no aportes del Estado (artículo 2, literales b. y c.)25. c. A su vez, el Decreto Ley 356 de 1975 desarrolló el régimen de adscripción y vinculación al Sistema Nacional de Salud y fue enfático en indicar que las entidades adscritas, es decir, las de derecho público que prestaban servicios de salud, entraban a depender administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que laboraba en tales entidades quedaba sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos (artículo 2).
Y, las entidades vinculadas, es decir, las de derecho privado que prestaban 24 Ese Decreto también señaló que los servicios seccionales de salud funcionarían como dependencias técnicas del Ministerio de Salud Pública al que, entre otros asuntos, le correspondía aprobar los planes seccionales de salud. Además, incorporó a las intendencias, a las comisarías y a las secretarías de salud de los departamentos y del Distrito Especial de Bogotá, al respectivo servicio seccional de salud.
Respecto del nivel seccional, ordenó dividirlo en Unidades Regionales de Salud, que correspondían a determinadas áreas geográficas, y dispuso que, en cada unidad regional, las instituciones ejecutoras de los programas de salud tendrían una organización homogénea en el aspecto técnico y administrativo (artículo 19). 25 «En torno a las normas transcritas y enunciadas [se refiere a los artículos 1º y 3º del Decreto Ley 056 de 1975], es conveniente hacer las precisiones siguientes: // - Los términos adscripción y vinculación referidos al Sistema Nacional de Salud, tienen una significación particular, diferente de la atribuida a ellos en la legislación general relativa a la organización administrativa del Estado.
La Corte Suprema de Justicia, al resolver sobre la constitucionalidad de las disposiciones del Decreto Ley 056 de 1975, que se comentan, puso de presente que con arreglo a ellas la administración de las entidades adscritas está a cargo de la Dirección del Sistema Nacional; respecto de las entidades vinculadas “solo se dispone que las actividades que en materia de salud y asistencia realicen deben cumplirse con estricta sujeción a los reglamentos del servicio ” Asimismo puntualizó que esas entidades vinculadas “como entes de derecho privado no hacen parte de la administración pública, pero sí están vinculadas a ella en los aspectos técnicos propios de las actividades de orden científico, en la misma forma que otras personas de igual naturaleza jurídica lo hacen en servicios públicos como el transporte, la educación, etc.”».
La siguiente cita es del original del texto: Ver sentencia ya citada de 21 de agosto de 1975, Gaceta Judicial Nos. 2393 y 2394, ps. 144 y 145. // Asimismo debe reseñarse el importante salvamento de voto formulado por el Doctor Manuel Gaona Cruz y otros distinguidos Magistrados a la sentencia de la Sala Plena de 19 de septiembre de 1983, que declaró inexequible el artículo 8º. del Decreto-Ley 356 de 1975.
En dicho salvamento se puntualiza que el Sistema Nacional de Salud “es una organización institucional heterogénea pero coordinada por el Estado en su acción conjunta y común de procurar la salud pública” (p.11) y que los criterios de “adscripción” y de “vinculación”, regulados en los Decretos 056 y 356 de 1975 “no tienen que ver con los que rigen la estructura de la administración pública, sino con la actividad o con el servicio público de salud” (p.13).
TAFUR GALVIS, Álvaro. Las personas jurídicas privadas sin ánimo de lucro y el Estado. Ediciones Rosaristas. Colección de Estudios 1984, pp. 107 – 108. Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00349-00 servicios de salud (tal es el caso de las instituciones de utilidad común sin ánimo de lucro), quedaban sometidas a la vigilancia y control sobre el cumplimiento de las disposiciones que regulaban la prestación de servicios de salud a la comunidad por parte de los organismos de dirección del sistema, en el respectivo nivel, y continuaban rigiéndose por sus propios estatutos, por lo cual debían ajustarse a las disposiciones que regulaban el funcionamiento del sistema (artículo 14). d. Posteriormente el Decreto Ley 694 de 1975 estableció «el estatuto de personal para el Sistema Nacional de Salud», y unificó el régimen de personal aplicable a los empleados oficiales vinculados a los organismos, dependencias e instituciones que integraban el Sistema Nacional de Salud en todos sus niveles (creados por ley, ordenanza o acuerdo) y remitió a las disposiciones nacionales para llenar los vacíos que la reglamentación del sector salud tuviera en la materia. e. Más adelante, con la Constitución Política de 199126 se inició el proceso de trasformación y descentralización del sector salud.
Con la expedición de la Ley 10 de 1990 se reorganizó el Sistema Nacional de Salud y se dispuso que: i) la salud seguía siendo un servicio a cargo de la Nación, administrado en asocio de las entidades territoriales, sus entes descentralizados y las personas privadas autorizadas (artículo 1º); ii) se sujetó a las organizaciones locales y seccionales de salud, que autónomamente establecieran las entidades territoriales, «a las normas científicas para el control de los factores de riesgo para la salud» que dictara el Ministerio de Salud; iii) ordenó la pertenencia «al nivel administrativo nacional o de la entidad territorial correspondiente», de las entidades descentralizadas creadas o que se crearan para prestar servicios de salud, conforme al acto de creación (artículo 4º) y iv) también determinó como primer nivel de atención en el orden municipal a los hospitales locales, los centros y puestos de salud y en los niveles segundo y tercero de atención, los departamentos, las intendencias, las comisarías, los distritos y las áreas metropolitanas, que comprendían los hospitales regionales, universitarios y especializados.
De igual forma, previó la prestación de servicios de atención médica por la Nación, entre otras atribuciones. f. Con la Ley 60 de 199327, que consolidó el proceso de descentralización del sector salud, para lo cual: i) definió los servicios y las competencias en temas de salud a cargo de las entidades territoriales y de la Nación; ii) estableció las reglas para que los departamentos, los distritos y los municipios asumieran las funciones de dirección y administración del servicio de salud, así como su prestación directa; iii) adoptó una serie de disposiciones tendientes a precisar 26 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 13 de diciembre de 2022, con radicado 11001-03-06-000-2022-00098-00 y decisión del 21 de abril de 2020, con radicado 11001- 03-06-000-2019-00213-00. 27 Ley 60 de 1993 (agosto 12) «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones».
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00349-00 las responsabilidades del nivel nacional y del nivel territorial en materia salarial y prestacional y, finalmente, iv) estableció un mecanismo para identificar el pasivo prestacional del sector salud y definir las responsabilidades que asumirían la Nación y las entidades territoriales para garantizar su pago.
Mecanismos para la financiación del pasivo prestacional28 a. En cuanto a los mecanismos para la financiación del pasivo prestacional del sector salud, el Legislador creó el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística (Ley 60 de 1993, artículo 33), en respuesta a la falta de sostenimiento de la deuda prestacional de los funcionarios y ex funcionarios de las instituciones hospitalarias.
Este, posteriormente, fue suprimido por la Ley 715 de 2001 (artículo 61) que dejó dicha responsabilidad financiera en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dependencia que se haría cargo del giro de los recursos de acuerdo con los convenios de concurrencia29, para lo cual continuaría aplicando los procedimientos del fondo (artículo 62). b. Según la citada Ley 60, el pasivo prestacional que se cubriría con los recursos del fondo era el causado hasta el fin de la vigencia presupuestal de 1993, su pago debía ser asumido, de manera concurrente, entre la Nación y las entidades territoriales, según el reglamento, y los beneficiarios eran los servidores que hubieren estado vinculados a las instituciones o dependencias del subsector oficial, del privado o a las indefinidas.
Las dos últimas clases de instituciones o dependencias debían haber estado sostenidas o administradas por el Estado o que se hayan liquidado y sus bienes se hayan destinado a una entidad pública. c. El artículo 242 de la Ley 100 de 1993 reiteró lo regulado por la Ley 60 de 1993 respecto del fondo, pero, en su último inciso les atribuyó a las entidades del sector salud la obligación de «seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales». d. Según el reglamento del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud (Decreto 530 de 1994), uno de los requisitos para acceder a dicho fondo era la obligación que tenían las dependencias o entidades de salud de enviar una relación completa del personal activo, pensionado o retirado, al 31 de 28 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 7 de junio de 2023, con radicado 11001-03-06-000-2023-00107-00.
Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 12 de abril de 2023. Exp. 11001- 03-06-000-2022-00282-0. 29 La distribución de la concurrencia estaba reglamentada por el Decreto núm. 700 de 2013 que precisó que la misma se daba entre la Nación y las entidades territoriales, luego de que fuera anulado el Decreto 306 de 2004 que había incorporado como entidades concurrentes a las instituciones del sector salud.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00349-00 diciembre de 1993, que no tuviese garantizado el pago del pasivo prestacional, con el fin de incluirlos como beneficiarios del fondo (artículo 10). De no enviarse dicha información dentro del término establecido se perdía la posibilidad de presentar solicitudes de reconocimiento de beneficiarios del fondo, sin que tal omisión implicara detrimento de los derechos prestacionales de los trabajadores privados y servidores públicos, los cuales se mantenían vigentes de pleno derecho (Decreto 530 de 1994, artículo 11). e. Si las entidades obligadas a reportar información sobre su personal retirado antes del 31 de diciembre de 1993, no lo hicieron oportunamente conforme a las obligaciones establecidas en la ley, ello no supone consecuencias negativas para los exfuncionarios, ni la pérdida de los derechos prestacionales de los involucrados.
Los empleadores siguen siendo los responsables de sus compromisos laborales, por lo que las entidades territoriales, de ser procedente, podrán celebrar nuevos contratos de concurrencia con el Ministerio de Hacienda, para lograr ese propósito. De hecho, el inciso final del artículo 242 de la Ley 100 de 1993 impuso a las entidades del sector salud, como ya se mencionó, la obligación de continuar «presupuestando y pagando» las pensiones, hasta cuando se realizara el corte de cuentas que permitiría establecer las obligaciones de las entidades territoriales para concurrir con la Nación, en el Fondo del Pasivo, en cada caso. f. Con la expedición de la Ley 1438 de 2011 (artículo 78) se creó una nueva fuente de financiación para el pago del pasivo prestacional de las instituciones del sector salud con los recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crearía con el proyecto de ley de regalías; se concedió un plazo de dos años contados a partir de la vigencia de la ley para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministraran al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia. Adicionalmente, se indicó que el pago del pasivo pensional no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. g. Finalmente, el Decreto 586 de 2017, que adicionó un capítulo al Decreto Único Reglamentario del Sector de Hacienda y Crédito Público, estableció el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud generado por el personal retirado a treinta y uno (31) de diciembre de 1993, que hubiese sido certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud; también estableció el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración y giro de dichos recursos y la responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1 Decreto 1068 de 2015). h. Por lo tanto, los extrabajadores del sector salud que no fueron reconocidos en su momento como beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00349-00 Salud, no por ese hecho perdieron sus derechos pensionales.
Estos derechos prestacionales se mantienen vigentes y deben ser asumidos por el empleador, que es el primero responsable de esas obligaciones laborales, o por la entidad o administradora de fondos pensionales a la que fue afiliada la persona y a la que le fueron girados los aportes pensionales correspondientes. También se podrán celebrar nuevos contratos de concurrencia con el Ministerio de Hacienda, de ser el caso, para lograr el propósito de cumplir con las obligaciones prestacionales que correspondan y que no pierden su vigencia, así los extrabajadores de la salud no hayan sido reconocidos como beneficiarios del Fondo, de acuerdo a las exigencias de ley. 5.2.
La liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) y la creación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). Reiteración30 En decisiones precedentes31, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado ha realizado un importante análisis sobre la liquidación de Cajanal y la distribución de competencias con la UGPP.
En dichos pronunciamientos, la Sala ha anotado que la Caja Nacional de Previsión Social fue creada por la Ley 6ª de 194532 como un establecimiento público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, a cuyo cargo se encomendó el reconocimiento y pago de las prestaciones de los empleados y obreros nacionales de carácter permanente33.
Dicha entidad fue transformada en empresa industrial y comercial del Estado mediante la Ley 490 de 199834, y en materia pensional, se le encomendó continuar «con las funciones de trámite y reconocimiento de pensiones, así como con el recaudo de las cotizaciones en los términos establecidos por la ley […]» (artículo 4º ibidem). 30 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 30 de julio de 2025, con radicado 11001-03-06-000-2023-00302-00. Decisión del 6 de agosto de 2025, con radicado 11001-03-06-000- 2023-00314-00. Decisión de 28 de febrero de 2023. Rad. núm. 11001-03-06-000-2022-00292-00 Decisión de 11 de julio de 2013. Rad. núm. 11001-03-06-000-2013-00378-00. Citada también dentro del conflicto con Rad. núm. 11001-03-06-000-2015-00149-00.
Ver también decisiones de la Sala de Consulta y Servicio Civil núm. 11001-03-06-000-2016-00029-00, 11001-03-06-000-2016-00054-00, 11001-03-06-000-2016-00256-00, 11001-03-06-000-2019-00021-00 y 11001-03-06-000-2020- 00227-00. 31 Ibidem. 32 Artículo. 18. El Gobierno procederá a organizar la Caja de Previsión Social de los Empleados y Obreros Nacionales, a cuyo cargo estará el reconocimiento y pago de las prestaciones a que se refiere el artículo anterior.
La organización de esta entidad se hará por el Gobierno antes del 1o. de julio de 1945. 33 Artículo 17. 34 Artículo. 1°. Naturaleza jurídica. La Caja Nacional de Previsión Social, establecimiento público del orden nacional creado mediante la Ley 6a de 1945, se transforma en virtud de la presente ley en Empresa Industrial y Comercial del Estado con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.
Su régimen presupuestal y de personal será el de las entidades públicas de esta clase. Estará vinculada al Ministerio del Trabajo y Seguridad Social. Para todos los efectos legales la denominación de la empresa es, Caja Nacional de Previsión Social y podrá utilizar la sigla Cajanal. […] Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00349-00 Luego, en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 15535 de la Ley 1151 de 2007 (Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010), el Gobierno nacional, mediante el Decreto 2196 de 200936, ordenó la supresión y liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal EICE.
En lo referente a la administración de los asuntos pensionales que estaban a cargo de dicha entidad, los artículos 3º y 4º del Decreto 2196 de 2009 dispusieron: (i) La Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal E.I.C.E. en Liquidación, adelantará, prioritariamente, las acciones que permitan garantizar el trámite y reconocimiento de obligaciones pensionales y demás actividades afines con dichos trámites, respecto de aquellos afiliados que hubieran cumplido con los requisitos de edad y tiempo de servicio para obtener pensión de jubilación o de vejez a la fecha en que se haga efectivo el traslado a que se refiere el artículo 4º del presente decreto, de acuerdo con las normas que rigen la materia (artículo 3º, inciso segundo).
(ii) Cajanal E.I.C.E. en Liquidación continuará con la administración de la nómina de pensionados, hasta cuando estas funciones sean asumidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la 35 Artículo 155. De la Institucionalidad de la Seguridad Social y la Administración del Régimen de Prima Media con Prestación Definida.
Con el fin de garantizar la actividad de aseguramiento en pensiones, salud y riesgos profesionales en condiciones de sostenibilidad, eficiencia y economía, se mantendrá una participación pública en su prestación. Para el efecto, se autoriza a las entidades públicas para que se asocien entre sí o con particulares para la constitución de sociedades que administran estos riesgos o participen en el capital de las existentes o para que las entidades públicas enajenen alguno o algunos de los negocios a otras entidades públicas o que los particulares inviertan o participen en el capital de las entidades públicas.
Adicionalmente créase una empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, vinculada al Ministerio de la Protección Social, denominada Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, cuyo objeto consiste en la administración estatal del régimen de prima media con prestación definida incluyendo la administración de los beneficios económicos periódicos de que trata el Acto Legislativo 01 de 2005, de acuerdo con lo que establezca la ley que los desarrolle.
Colpensiones será una Administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, de carácter público del orden nacional, para lo cual el Gobierno, en ejercicio de sus facultades constitucionales, deberá realizar todas las acciones tendientes al cumplimiento de dicho propósito, y procederá a la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administración de pensiones se refiere.
En ningún caso se podrá delegar el reconocimiento de las pensiones. Esta Empresa tendrá domicilio en Bogotá, D. C., su patrimonio estará conformado por los ingresos que genere en desarrollo de su objeto social y por los aportes del Presupuesto General de la Nación, los activos que le transfieran la Nación y otras entidades públicas del orden nacional y los demás ingresos que a cualquier título perciba.
(Se subraya). 36 Artículo. 1. Supresión y Liquidación. Suprímase la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE, creada por la Ley 6 de 1945 y transformada en empresa industrial y comercial del Estado, descentralizada de la rama ejecutiva del orden nacional, mediante la Ley 490 de 1998, vinculada al Ministerio de la Protección Social.
Para todos los efectos utilizará la denominación "Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE en Liquidación. […] En consecuencia, a partir de la vigencia del presente decreto, dicha entidad entrará en proceso de liquidación, el cual deberá concluir a más tardar en un plazo de dos (2) años, que podrá ser prorrogado por el Gobierno Nacional, mediante acto administrativo debidamente motivado.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00349-00 Protección Social – UGPP, creada por la Ley 1151 de 2007 (artículo 3º, inciso segundo, aparte final). (iii) La Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal E.I.C.E. en Liquidación deberá adelantar todas las acciones necesarias para el traslado de sus afiliados cotizantes, a más tardar dentro del mes siguiente a la vigencia del presente decreto, a la Administradora del Régimen de Prima Media del Instituto de Seguro Social – ISS […] (artículo 4º).
(Subraya la Sala). Mediante el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 se creó la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), como una entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.
En materia pensional, la Ley 1151, artículo 156 numeral 1°, atribuyó a la citada unidad: […] el reconocimiento de derechos pensionales, tales como pensiones y bonos pensionales, salvo los bonos que sean responsabilidad de la Nación, así como auxilios funerarios, causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación. Para lo anterior, la entidad ejercerá todas las gestiones inherentes a este numeral, tales como la administración de base de datos, nóminas, archivos y asignaciones al Gobierno Nacional en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003[…]. [Resalta la Sala].
De conformidad con el texto transcrito, observa la Sala que la misma ley otorgó al Gobierno nacional facultades extraordinarias para establecer las funciones de la entidad, entre otros fines, lo cual hizo mediante el Decreto Ley 169 de 200837. Por su parte, el artículo 1º, numeral 1, de dicho decreto dispuso que es función de la UGPP: […] el reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional, causados hasta su cesación de actividades como administradoras; así como el de aquellos servidores públicos que hayan cumplido el tiempo de servicio requerido por la ley para acceder a su reconocimiento y se hubieren retirado o desafiliado del Régimen de Prima Media con Prestación Definida sin cumplir el requisito de edad señalado, con anterioridad a su cesación de actividades como administradoras.
De igual manera, le corresponderá la administración de los derechos y prestaciones que reconocieron las mencionadas administradoras y los que reconozca la Unidad en virtud de este numeral. [Se destaca]. 37 Decreto Ley 169 de 2008 (6 de mayo) «[p]or el cual se establecen las funciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, y se armoniza el procedimiento de liquidación y cobro de las contribuciones parafiscales de la protección social».
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00349-00 La estructura y organización de la UGPP fue establecida mediante el Decreto 5021 de 28 de diciembre de 200938, y luego modificada por el Decreto 575 de 201339, que, de acuerdo con este, el objeto de la entidad incluye: […] reconocer y administrar los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional o de las entidades públicas del orden nacional que se encuentren en proceso de liquidación, se ordene su liquidación o se defina el cese de esa actividad por quien la esté desarrollando40.
Asimismo, la Sala recuerda que mediante el Decreto 4269 de 201141 se distribuyeron unas competencias entre Cajanal en Liquidación y la UGPP. El artículo 1º del citado decreto42 dispuso: Artículo 1°. Distribución de competencias. La ejecución de los procesos misionales de carácter pensional y demás actividades afines que se indican a continuación, será ejercida por la Caja Nacional de Previsión Social -Cajanal EICE en Liquidación y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP, en los siguientes términos: 1.
Atención de solicitudes relacionadas con el reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas. Estarán a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, las solicitudes de reconocimientos de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011.
A cargo de la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal EICE en Liquidación estarán las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011. […] [Se resalta]. En lo relacionado, específicamente, con la actividad judicial, la Sala ha señalado que el sucesor procesal de la extinta Cajanal, para efectos relacionados con las 38 Decreto 5021 de 2009 (diciembre 28)«por el cual se establece la estructura y organización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP– y las funciones de sus dependencias». 39 Decreto 573 de 2013 (marzo 22) «por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y se determinan las funciones de sus dependencias». 40 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Conflicto de competencias núm. 11001-03- 06-000-2013-00378-00. 41 Decreto 2040 de 2011 (junio 10) «Por el cual se prorroga el plazo de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE en Liquidación y se modifica el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009». 42 Decreto 4269 de 2011 (20 de diciembre) «[p]or el cual se distribuyeron unas competencias en materia de reconocimiento de derechos pensionales».
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00349-00 pensiones y otras prestaciones que estaban a cargo de dicha entidad, es la UGPP, quien está llamada a asumir los procesos judiciales que fueron adelantados contra la desaparecida caja de previsión, tal como lo dispuso el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009, modificado por el artículo 2º del Decreto 2040 de 2011.
Finalmente, mediante Resolución 4911 del 11 de junio de 201343, el liquidador de la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal EICE en liquidación declaró la extinción de la personería jurídica de Cajanal y, en consecuencia, finalizó el proceso de liquidación de dicha caja, a partir de las cero horas del 12 de junio de 2013. Por lo tanto, la Sala identificó en su momento, las siguientes reglas de competencia frente a las reclamaciones pensionales realizadas a la UGPP44: i) La competencia para conocer de las solicitudes pensionales o demás reclamaciones económicas radicadas a partir del 8 noviembre de 2011, son de competencia de la UGPP, mientras que aquellas que fueron presentadas antes de esta fecha quedaron radicadas en Cajanal E.I.C.E. ii) En lo referente a la defensa judicial de la entidad, la competencia para atender los procesos judiciales de carácter pensional que se encontraban en curso a la fecha de liquidación de Cajanal E.I.C.E. esto es, al 11 de junio de 2013, fue asignada a la UGPP. iii) Mutatis mutandis, las condenas y obligaciones que se derivan de los procesos que fueron decididos y ejecutoriados antes de la liquidación de Cajanal E.I.C.E., fueron radicados en la extinta entidad.
De acuerdo con todo lo anterior, las reclamaciones por solicitudes pensionales o demás reclamaciones económicas radicadas a partir del 8 noviembre de 2011 son de competencia de la UGPP. De hecho, la UGPP asumió íntegramente las competencias misionales que antes eran de Cajanal, a partir de la extinción de su personería jurídica, declarada mediante Resolución 4911 del 11 de junio de 2013, fecha en la que, por disposición legal y reglamentaria, es esa entidad la que asumió las competencias misionales y procesales que eran antes de Cajanal.
A su vez, el artículo 121 de la Ley 100 de 199345 dispuso que le corresponde al Ministerio de Hacienda y Crédito Público el reconocimiento, expedición y pago de 43 Resolución 4911 del 11 de junio de 2013. Por medio de la cual se declara terminado el proceso de liquidación de Cajanal EICE en liquidación. 44 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión de 28 de febrero de 2023. Rad. núm. 11001-03-06-000-2022-00292-00. Decisión del 26 de octubre de 2016, Conflicto negativo de competencias administrativas Radicación núm.11001-03-06-000-2016-00093-00. 45 Artículo 21 de la Ley 100 de 1991: Bonos Pensionales y Cuotas Partes a Cargo de la Nación. La Nación expedirá un instrumento de deuda pública nacional denominado Bono Pensional, de la naturaleza y con las características señaladas en los artículos anteriores, a los afiliados al Sistema General de Pensiones, cuando la responsabilidad corresponda al Instituto de Seguros Sociales, a la Caja Nacional de Previsión Social, o a cualquiera otra caja, fondo o entidades del sector público Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00349-00 los bonos pensionales, cuando estos sean responsabilidad del Instituto de los Seguros Sociales, la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal), o cualesquiera otra caja, fondo o entidades del sector público sustituido por el fondo de pensiones públicas del nivel nacional.
Esta función fue reglamentada por el Decreto 1748 de 1995, artículo 4646, que estableció que la Oficina de Obligaciones Pensionales u Oficina de Bonos pensionales sería la directamente responsable de liquidar, expedir y administrar los bonos pensionales emitidos por la Nación. Ahora bien, en virtud del artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 1883 de 2016, modificado por el artículo 1º del Decreto 790 de 2021, el reconocimiento y pago de un bono pensional que esté a cargo de la Nación requiere que el empleador pruebe que efectivamente se realizaron las cotizaciones a Cajanal.
En caso de no aportar las pruebas de dichas cotizaciones corresponderá al empleador responder por el pago del bono pensional al que hay lugar. Así lo indica la norma:
ARTÍCULO 2. 2.16.3.8. Emisor y cuotas partes. El bono será emitido por el último empleador o entidad pagadora de pensiones. Sí hubiere varios, por aquel con quien el trabajador tuvo una vinculación más larga, y, en caso de igualdad, por el que tenga el menor código, según el artículo 2.2.16.1.25. del presente decreto. La cuota parte a cargo de cada empleador o entidad pagadora de pensiones, es proporcional al correspondiente tiempo de servicios o aportes, sea o no simultáneo con otros tiempos de servicios o aportes.
La Nación asumirá la emisión y absorberá las cuotas partes de todos los empleadores que aportaban a cajas o fondos sustituidos por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional. Para los efectos del reconocimiento y pago de un bono pensional, cuando un empleador, entidad pública o privada expida una certificación laboral, en la cual registre que cotizó a la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL) sin que obre prueba en relación a dichos pagos, será responsabilidad del empleador aportar copia de los recibos de caja o de las nóminas que contengan el sello de CAJANAL donde conste que los aportes fueron efectuados.
Los soportes deben entregarse dentro del mismo término establecido en el artículo 2.2.9.2.2.8. de este Decreto. En ausencia de la información que demuestre el pago de las obligaciones a la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL), se presumirá que el responsable del pago es el propio empleador, quien tendrá la obligación de reconocer y pagar el bono pensional a que haya lugar, en los términos previstos en el presente Decreto.
PARÁGRAFO. El tiempo de servicio oficial que el empleador certifique haber cotizado a la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL), para el reconocimiento de prestaciones, sólo se contabilizará por la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) si obra el correspondiente soporte de pago en los archivos de la sustituido por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, y asumirá el pago de las cuotas partes a cargo de estas entidades. […]. 46 Modificado parcialmente en su inciso 2 por el artículo 19 del Decreto 1513 de 1998.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00349-00 Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para el respectivo traslado de aportes. En el reconocimiento de la indemnización sustitutiva por parte Colpensiones podrá incluir los aportes corroborados por la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (UGPP), siempre que la Unidad remita los recursos para tal efecto.
En cualquier caso, de no existir evidencia del pago de las obligaciones a la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL), si el empleador o quien haga sus veces garantiza la financiación de estos tiempos a través del pago del bono pensional, el traslado de aportes o el pago del cálculo actuarial por omisión, según corresponda, las semanas se convalidarán para el reconocimiento de la prestación solicitada. 5.3.
El deber de los empleadores de conservar la información laboral. Reiteración47 De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, las entidades de naturaleza pública o privada que cuentan con bancos de datos o archivos públicos están en la obligación de actualizar y rectificar constantemente la información que en ellos se consigna, así como de ponerla a disposición de sus titulares, y garantizar el acceso a esa información, con las restricciones que la Constitución y la ley establecen48.
En cuanto al manejo de archivos, la Ley 594 de 200049, en su artículo 4, destaca entre los principios generales de esa función el de contar con «documentación organizada, en tal forma que la información institucional sea recuperable para uso de la administración en el servicio al ciudadano y como fuente de la historia», a fin de servir a la comunidad y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución. Destaca la ley, en ese mismo artículo, que los archivos son importantes, «porque los documentos que los conforman son imprescindibles para la toma de decisiones basadas en antecedentes», y en el artículo 27 de ese compendio normativo se determina que «todas las personas tienen derecho a consultar los documentos de archivos públicos, y a que se les expida copia de los mismos, siempre que dichos documentos no tengan carácter reservado conforme a la Constitución o a la ley».
Finalmente, la misma ley señala que los «servidores públicos son responsables de la organización, conservación, uso y manejo de los documentos» y que las autoridades responsables de los archivos públicos y privados garantizarán el derecho a la intimidad personal y familiar, honra y buen nombre de las personas, así como el acceso de las personas a los archivos de documentos públicos. 47 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 30 de julio de 2025, con radicado 11001-03-06-000-2023-00302-00. Decisión del 6 de agosto de 2025, con radicado 11001-03-06-000- 2023-00314-00. 48 Ver la sentencia T-470 del 2019 y otras previas como la T-443 de 1994 y C-567 de 1997. 49 «Por medio de la cual se dicta la Ley General de Archivos y se dictan otras disposiciones».
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00349-00 Se trata de disposiciones normativas que permiten concluir que existe una obligación para los administradores de archivos públicos y privados, en el sentido de actualizar, a partir de las posibilidades existentes y de la función constitucional que desempeñan y soportan, la información que custodian y administran, toda vez que ésta permite el goce efectivo de otros derechos por parte de los titulares de la información50.
En materia laboral, y de acuerdo con la jurisprudencia constitucional reiterada51, los empleadores y las entidades administradoras de pensiones deben conservar indefinidamente la información laboral de sus trabajadores. Si bien existen normas sustantivas que determinan ese deber en la legislación laboral52, una «interpretación coherente con la protección especial del trabajo señalada en el artículo 25 de la Constitución, así como los derechos que se desprenden de la información contenida en los certificados laborales, supone la existencia general de un deber del empleador en ese sentido».
En ese orden, la Corte Constitucional ha considerado que la obligación del empleador de conservar los soportes de la relación laboral «debe ser entendida como un derecho del trabajador que no prescribe, es decir, que sin importar el tiempo transcurrido desde la desvinculación del trabajador hasta el día en el que solicite la certificación laboral tiene derecho a que su empleador se la expida».53 Lo anterior, en consideración a que al empleador le corresponde manejar de manera diligente esa información y mantener actualizados los datos correspondientes a la relación laboral de sus empleados, por lo que debe cumplir con la obligación de expedir las constancias que correspondan sobre la prestación del servicio de sus trabajadores y debe implementar mecanismos apropiados para la guarda de la información institucional, en especial, aquella relacionada con las materias laborales del personal a su servicio54.
Se trata, en todo caso, como bien lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional, de una labor de diligencia de la administración con respecto a la historia laboral55 50 Ver la sentencia T-470 del 2019. 51 Ibidem. 52 Artículo 264 CST. Archivos de las empresas. 1. Las empresas obligadas al pago de la jubilación deben conservar en sus archivos los datos que permitan establecer de manera precisa el tiempo de servicio de sus trabajadores y los salarios devengados. // 2.
Cuando los archivos hayan desaparecido o cuando no sea posible probar con ellos el tiempo de servicio o el salario, es admisible para aprobarlos cualquiera otra prueba reconocida por la ley, la que debe producirse ante el juez del Trabajo competente, a solicitud escrita del interesado y con intervención de la empresa respectiva. 53 Corte Constitucional.
Sentencia T-926 de 2013. 54 Corte Constitucional. Sentencia T-116 de 1997. 55 Según la jurisprudencia constitucional en el historial laboral de un empleado se encuentra registrada toda la información, positiva o negativa, relacionada con su hoja de vida, desempeño en el ejercicio de funciones tales como reconocimientos, llamados de atención, suspensiones.
Así mismo, la historia laboral contiene la información referente al tiempo laborado, las cotizaciones a la seguridad social, los periodos de vacaciones disfrutados o pendientes, el registro de sus cesantías, nombramientos, ascensos, traslados, retiros, incapacidades, comisiones de trabajo, entre otros datos indispensables para el goce de las prestaciones laborales que nuestro ordenamiento concede Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00349-00 del empleado por parte de las entidades públicas y privadas, que se constituye en uno de los objetos del derecho fundamental al habeas data56.
En cuanto a la responsabilidad frente a la historia laboral del trabajador o afiliado, debe señalarse que, tal y como lo indica la sentencia T-083 de 2023 de la Corte Constitucional, y lo previamente señalado, esta es un instrumento determinante en el archivo y manejo de datos, pues el reconocimiento o denegación de las prestaciones pensionales57 depende, en gran medida, de dicha historia.
Sobre esa base, la historia laboral crea obligaciones para todos los involucrados, puesto que «tanto el empleador, como las administradoras de pensiones son responsables de almacenar correctamente la información que reposa en su poder sobre la historia laboral de una persona. Ello, de manera que los ciudadanos interesados puedan acceder oportunamente a esta, presentar correcciones o solicitar certificaciones para realizar trámites legales»58.
Así las cosas, el empleador y/o los fondos de pensiones deben colaborar en la construcción de la historia laboral y disponer de la información pertinente, para que el afiliado tenga acceso a ella. Por lo tanto, ante las inconsistencias o errores que surjan en dicha historia, «las consecuencias desfavorables [no] pueden trasladarse sin más a los afiliados»59 [Énfasis de la Sala], puesto que los empleadores, los fondos de pensiones y las entidades involucradas tienen la obligación de consignar información cierta, precisa, fidedigna y actualizada en las historias laborales, de modo que se garantice el derecho al habeas data de los beneficiarios.
En ese orden, están obligados a brindar respuestas oportunas y completas a las solicitudes de información, corrección y/o actualización de la historia laboral que expresen los afiliados al Sistema. Ello implica, además, «la obligación de respeto del acto propio, que se torna en una protección al trabajador»60. La jurisprudencia constitucional ha indicado, en consecuencia, que, cuando surgen diferencias o reclamos en la historia laboral, la carga de la prueba sobre la exactitud o veracidad de los datos que obran en ella no puede serle exigible, a priori, al beneficiario, sino que recae sobre las administradoras de pensiones o los empleadores, según el caso, puesto que la desorganización, la no sistematización de los datos o el descuido no pueden repercutir negativamente y sin más en los derechos del trabajador.
De manera que, solo razones justificadas y debidamente sustentadas ante el afiliado o trabajador pueden llevar a la modificación de la información contenida, prima facie, en su historia laboral61. al trabajador. 56 Corte Constitucional. Sentencia T-718 de 2005 y T-317 de 2004 57 Ibid. 58 Corte Constitucional, Sentencia T-463 de 2017. 59 Corte Constitucional, Sentencia SU-405 de 2021. 60 Corte Constitucional, Sentencia SU-405 de 2021. 61 Ibid.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00349-00 Así las cosas, comparte la Sala la premisa de que los errores de los involucrados en el manejo de la historia laboral de un extrabajador no pueden ser imputables sin más al beneficiario, sin afectar su derecho al habeas data, y con él, eventualmente, sus derechos prestacionales. A ese respecto, la Corte Constitucional ha considerado, además, que las entidades que forman parte del Sistema General de Pensiones vulneran el derecho al debido proceso administrativo cuando exigen al solicitante «el cumplimiento de requisitos formales que constituyen obstáculos irrazonables y desproporcionados»62 en su contra, que hacen imposible, de cualquier modo, su acceso a los derechos sociales.
Por lo tanto, es claro que las entidades públicas encargadas o responsables del tratamiento de datos personales tienen deberes y obligaciones en el manejo de las historias laborales. Por ello, es exigible su diligencia ante la necesidad de corrección y/o actualización de la historia laboral que soliciten los afiliados al Sistema, o ante los ajustes o acuerdos que se den entre entidades al interior del sistema frente al manejo de los soportes o constancias de pago correspondientes, sin que esas situaciones o inconsistencias impliquen para los beneficiarios cargas desproporcionadas e irrazonables que, incluso, involucren la afectación de su debido proceso administrativo y de sus derechos pensionales.
Ahora bien, en lo concierne a las certificaciones de la historia laboral con destino a la emisión de bonos pensionales, CETIL, lo cierto es que de acuerdo con el Decreto 726 de 2018, la entidad responsable de administrar ese certificado es la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de acuerdo con el artículo 2.2.9.2.2.563 del decreto en mención. No obstante, según el artículo 2.2.9.2.2.10, relacionado con la corrección de las certificaciones, solo la entidad pública o privada obligada a expedir la certificación de tiempos laborados o cotizados64 puede corregirlas registrando previamente los motivos que dieron origen a la modificación. En lo concerniente al manejo en sí de los datos contenidos en el CETIL, el decreto enunciado determina un requerimiento de veracidad y certeza del dato y una responsabilidad de los empleadores para el efecto, acorde a los parágrafos del 62 Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-247 de 2021 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado 63 Artículo 2.2.9.2.2.5. Administrador del Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL). El administrador del Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL) será la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (OBP), que estará encargada de definir los lineamientos para la implementación del Sistema CETIL, así como de la operación del mismo y ejercerá las funciones de coordinación y apoyo técnico entre las diferentes entidades que requieran del sistema.
La Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (OBP) definirá y diseñará los módulos necesarios para el adecuado funcionamiento del Sistema CETIL. [Énfasis de la Sala] 64 Entidad certificadora: Entidad pública o privada obligada a expedir la certificación de tiempos laborados o cotizados y salarios con destino al reconocimiento de prestaciones pensionales y para el financiamiento de las mismas.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00349-00 artículo 2.2.9.2.2.865, como garantía del derecho al habeas data determinado en el artículo 2.2.9.2.2.12. Finalmente, según el artículo 2.2.9.2.2.11., la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (OBP) puede efectuar procesos de auditoría a las certificaciones, relacionadas con el contenido y calidad de la información que incluyan las entidades en el certificado. 6.
Análisis del caso concreto De conformidad con los documentos allegados al expediente y la normativa analizada previamente, respecto de la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional a favor del señor Luis Enrique Londoño García, por el periodo comprendido entre el 1º de agosto de 1985 al 9 de junio de 1986, ante la ausencia de soportes que acrediten el pago de cotizaciones a Cajanal por dicho periodo, la Sala concluye lo siguiente.
La autoridad que debe responder prima facie por los documentos y archivos relacionados con el pago de los aportes pensionales realizados a Cajanal correspondientes al señor Luis Enrique Londoño García, y/o la modificación eventual del CETIL, debe ser la autoridad empleadora. En el presente caso, el empleador corresponde al departamento de Caldas por las siguientes razones: • el acta de posesión nro. 237 del 29 de julio de 1985, por medio de la cual se nombró al señor Luis Enrique Londoño García como asistente de saneamiento para el Hospital San José de Viterbo, fue expedida por el jefe del Servicio de Salud del departamento de Caldas66, es decir, que para el periodo que se reclama, esa institución hospitalaria era una institución pública. • El 29 de febrero de 1992, mediante el Acuerdo nro. 01 expedido por el Concejo Municipal de Viterbo (Caldas)67, esta institución hospitalaria fue creada como establecimiento público descentralizado del nivel municipal, 65 […] Parágrafo 2°.
Todas las certificaciones expedidas a través del Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL), tendrán un mecanismo que las dotes de autenticidad, integridad y certeza, debiendo emplear para ello la firma digital, cuyos costos serán asumidos por cada entidad certificadora. //Parágrafo 3°. Por la veracidad de la información contenida en la certificación, responden civil, fiscal y administrativamente, de acuerdo con la ley, sin perjuicio de las acciones penales a que haya lugar, los empleadores, y en general, cualquiera que haya certificado vinculación laboral y de salarios. //Parágrafo 4°.
El funcionario competente para la expedición de certificaciones deberá acreditar tal calidad ante la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (OBP) de acuerdo con los lineamientos que dicha Oficina establezca. 66 Expediente digital, archivos «036RECIBEMEMORIAL_PRUEBASYANEXOSzip.zip», «RESOLUCIÓN Y ACTA DE POSESIÓN.pdf». 67 Expediente digital, archivos «036RECIBEMEMORIAL_PRUEBASYANEXOSzip.zip», «Acuerdo 01 febrero 29 de 1992.pdf».
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00349-00 adscrito a la Alcaldía dotado de personería municipal y con autonomía administrativa. • El 23 de mayo de 1997, mediante el Acuerdo 015 expedido por el Concejo Municipal de Viterbo (Caldas)68, el Hospital San José de Viterbo se transformó en una Empresa Social del Estado. • Como puede observarse, el 29 de julio de 1985 el Hospital San José de Viterbo (Caldas) era una institución pública y sólo hasta el año de 1997 (mayo 23) fue transformada en Empresa Social del Estado, adquiriendo así, calidad de entidad descentralizada del orden municipal con administración y patrimonio propio. • Ahora, en el año de 1975, cuando se reorganizó el Sistema Nacional de Salud entendido como el conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades cuya finalidad específica era procurar la salud de la comunidad (Decreto 056, artículo 1º), las personas jurídicas de derecho público que prestaban servicios de salud se consideraban adscritas al sistema. • El Decreto Ley 356 de 1975 que reguló el régimen de adscripción y vinculación de las entidades prestadoras de servicios de salud, dispuso en su artículo 2º que las entidades adscritas al Sistema Nacional de Salud, es decir, aquellas cuya naturaleza era pública, pasaban a depender administrativamente de los organismos de dirección del sistema69. • En el departamento de Caldas, el organismo encargado de la dirección a nivel seccional del Sistema Nacional de Salud era el Servicio de Salud de Caldas, creado mediante la suscripción del contrato de constitución del Servicio de Salud de Caldas de fecha 25 de febrero de 197570, entre el departamento de Caldas y el Ministerio de Salud Pública, como un organismo de Dirección a Nivel Seccional del Sistema Nacional de Salud una dependencia administrativa del departamento de Caldas, sometido al régimen departamental (cláusulas primera y segunda)71. • En dicho contrato se indicó, igualmente, que el Servicio de Salud de Caldas comprendería «todos los recursos de salud existentes en el territorio de 68 Expediente digital, archivos «036RECIBEMEMORIAL_PRUEBASYANEXOSzip.zip», «Acuerdo 015 mayo 23 de 1997.pdf». 69 Decreto Ley 356 de 1975, artículo 2: «Las entidades de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, están adscritas al Sistema Nacional de Salud, dependen administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que en ellas labora está sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos». [subrayado de la Sala]. 70 Ver archivo «28_EXPEDIENTEDIGI Contrato constitución servicio salud de Caldas (1).pdf,» del expediente digital 11001030600020250003800. 71 Debe señalarse que el Servicio de Salud de Caldas posteriormente se transformó en Dirección Seccional de Salud de Caldas (Ordenanza núm. 02 del 19 de octubre de 1990)1, cuya naturaleza jurídica era la de unidad administrativa especial adscrita al Despacho del gobernador, con régimen de establecimiento público del departamento, y en consecuencia, era un organismo dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio.
Luego, se transformó, mediante Ordenanza núm. 446 de 20022, en establecimiento público denominado Dirección Territorial de Salud de Caldas. Es decir, solo desde 1990 (octubre 19) adquirió personería jurídica. Los soportes documentales se evidencian, así: 1 28_EXPEDIENTEDIGI Ordenanza No. 02 del 19 Oct de 1990 (1).pdf, del expediente digital. //2 28_EXPEDIENTEDIGI ORDENANZA Nº 446 D T de Salud de Caldas (1).pdf del expediente digital.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00349-00 CALDAS, tales como Hospitales, Centros y Puestos de Salud, agencias de Salud de las entidades descentralizadas y demás Instituciones de Salud y las que establezcan en el futuro a las cuales les corresponderá ejecutar todos los planes y programas de salud de su jurisdicción» (cláusula tercera). • Es por ello que el Hospital San José de Viterbo (Caldas), con la reorganización del Sistema Nacional de Salud, pasó a depender administrativamente del servicio de salud de Caldas, el que, a su vez, era una dependencia del departamento de Caldas, y el personal quedó sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos. • Por lo tanto, la Sala entiende que es dicho ente territorial el que fungía, para la época en que se reclama el bono pensional (del 1º de agosto de 1985 al 9 de junio de 1986), como empleador del señor Londoño. En ese orden, le corresponde al departamento de Caldas acreditar los comprobantes de pago de los aportes a pensión realizados a Cajanal, correspondientes al señor Luis Enrique Londoño García, por el periodo entre el 1º de agosto de 1985 al 9 de junio de 1986.
Aquella autoridad es la primera responsable del tratamiento de los datos laborales generados, al ser la encargada de conservar los archivos y documentos necesarios para acreditar lo pagado por esta a Cajanal, en cuanto a las obligaciones prestacionales correspondientes, y de lo certificado en el CETIL. De hecho, como se afirmó anteriormente, la información que compone la historia laboral es fundamental para acceder al goce efectivo de los derechos sociales de los trabajadores, por lo que los empleadores tienen el deber de conservar en debida forma los archivos que soportan la información registrada en sus sistemas electrónicos, así como garantizar el acceso de los trabajadores a esa información, dado que, como se ha analizado, es a ellos a quienes les compete asegurar, a priori, que esa información sea veraz, de calidad y completa.
Por lo tanto, los soportes de la información laboral relativa a las cotizaciones en materia de seguridad social deben ser conservados, dado que ellos dan cuenta de la claridad y certeza de la información registrada en las bases de datos del sistema, y aseguran para el trabajador, como parte de sus derechos laborales y de habeas data, el que la expedición de un documento o la modificación o corrección de sus datos sea posible, porque la información reportada está debidamente soportada en los archivos conservados por el empleador.
Ahora bien, ante la imposibilidad de remitir los respectivos soportes que, de manera efectiva, acrediten el pago de aportes a Cajanal, es necesario traer a colación el artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 1883 de 2016, modificado por el artículo 1º del Decreto 790 de 2021, que expresamente señala:
ARTÍCULO 2. 2.16.3.8. Emisor y cuotas partes. El bono será emitido por el último empleador o entidad pagadora de pensiones. Sí hubiere varios, por aquel con quien el trabajador tuvo una vinculación más larga, y, en caso de igualdad, por el que tenga el menor código, según el artículo 2.2.16.1.25. del presente decreto. Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00349-00 La cuota parte a cargo de cada empleador o entidad pagadora de pensiones, es proporcional al correspondiente tiempo de servicios o aportes, sea o no simultáneo con otros tiempos de servicios o aportes.
La Nación asumirá la emisión y absorberá las cuotas partes de todos los empleadores que aportaban a cajas o fondos sustituidos por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional. Para los efectos del reconocimiento y pago de un bono pensional, cuando un empleador, entidad pública o privada expida una certificación laboral, en la cual registre que cotizó a la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL) sin que obre prueba en relación a dichos pagos, será responsabilidad del empleador aportar copia de los recibos de caja o de las nóminas que contengan el sello de CAJANAL donde conste que los aportes fueron efectuados.
Los soportes deben entregarse dentro del mismo término establecido en el artículo 2.2.9.2.2.8. de este Decreto. En ausencia de la información que demuestre el pago de las obligaciones a la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL), se presumirá que el responsable del pago es el propio empleador, quien tendrá la obligación de reconocer y pagar el bono pensional a que haya lugar, en los términos previstos en el presente Decreto.
PARÁGRAFO. El tiempo de servicio oficial que el empleador certifique haber cotizado a la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL), para el reconocimiento de prestaciones, sólo se contabilizará por la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) si obra el correspondiente soporte de pago en los archivos de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para el respectivo traslado de aportes.
En el reconocimiento de la indemnización sustitutiva por parte Colpensiones podrá incluir los aportes corroborados por la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (UGPP), siempre que la Unidad remita los recursos para tal efecto. En cualquier caso, de no existir evidencia del pago de las obligaciones a la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL), si el empleador o quien haga sus veces garantiza la financiación de estos tiempos a través del pago del bono pensional, el traslado de aportes o el pago del cálculo actuarial por omisión, según corresponda, las semanas se convalidarán para el reconocimiento de la prestación solicitada. [Resaltado de la Sala].
Por lo anterior, ante la ausencia de información que demuestre el pago de las obligaciones a Cajanal, y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 1883 de 2016, modificado por el artículo 1º del Decreto 790 de 2021, se presume que el responsable para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional aludido es el empleador, que para el presente caso es el departamento de Caldas.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00349-00 6.1. Exhorto Finalmente, y teniendo en cuenta que el señor Luis Enrique Londoño García es una persona adulta mayor y por tal razón tiene una especial protección constitucional, la Sala exhortará departamento de Caldas para que de manera prioritaria adelante la gestión que debe cumplir para dar una pronta respuesta a Colfondos AFP, como representante de su afiliado.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR competente al departamento de Caldas para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional a favor del señor Luis Enrique Londoño García, por el periodo comprendido entre el 1º de agosto de 1985 al 9 de junio de 1986, tiempo durante el cual laboró en la hoy ESE Hospital San José de Viterbo (Caldas), ante la ausencia de soportes de pago a Cajanal por dicho período, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 1883 de 2016, modificado por el artículo 1º del Decreto 790 de 2021, en los términos señalados en la parte considerativa de esta decisión.
SEGUNDO: REMITIR el expediente del conflicto al departamento de Caldas para los fines dispuestos en el numeral anterior.
TERCERO: EXHORTAR al departamento de Caldas para que, de manera prioritaria, adelante la gestión que debe cumplir, con el fin de dar una pronta respuesta a Colfondos AFP, como representante de su afiliado.
CUARTO: COMUNICAR esta decisión a la ESE Hospital San José de Viterbo (Caldas), al departamento de Caldas, a la Dirección Territorial de Salud de Caldas, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al señor Luis Enrique Londoño García, a la AFP Colfondos y a su apoderado, el señor Juan Fernando Granados Toro.
QUINTO: RECONOCER personería a los abogados i) Leidy Katherine Gómez Buitrago, identificada con cédula de ciudadanía nro. 1.013.615.989 y T.P. nro. 259.073, como apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, ii) Sandra Milena Ramírez Vasco, identificada con cédula de ciudadanía nro. 52.441.445 y T.P. nro. 168.650, como apoderada del departamento de Caldas y iii) Juan Fernando Granados Toro, identificado con cédula de ciudadanía nro. 79.870.592 y T.P. nro. 114.233, como apoderado de Colfondos S.A., en los términos de los poderes concedidos.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00349-00 SEXTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021.
SÉPTIMO: ADVERTIR que los términos legales se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Presidenta de la Sala Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado Consejero de Estado LEIDI CAROLINA HUASCA ARANA Secretaria de la Sala