CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá, D. C., primero (1.°) de julio de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 47001-23-33-000-2021-00254-01 (72.650) Demandante: Francisco José Noguera Martínez Demandado: Nación-Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otro Referencia: Reparación directa Temas: REPARACIÓN DIRECTA – No es la acción idónea para determinar la titularidad de un bien cuya propiedad se encuentra en discusión ni para solicitar la restitución de esa calidad, así como tampoco para reclamar las mejoras incorporadas al predio – Criterio fijado por la Subsección – No es posible pronunciarse sobre los cargos de apelación / ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y PRINCIPIO DE DOBLE INSTANCIA – Impide que esta Corporación adecue la demanda, en cuanto la eventual decisión que se adopte en primer grado es pasible de recursos. 1.
La Sala se pronuncia sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 3 de julio de 2024, a través del cual el Tribunal Administrativo del Magdalena rechazó la demanda de la referencia. SÍNTESIS DEL CASO 2. La primera instancia consideró que el actor no corrigió los yerros advertidos en el auto inadmisorio, irregularidades que impiden admitir la demanda de la referencia. En contraste, la parte recurrente señaló que sí subsanó las falencias correspondientes, distinto es que el juez no interpretó de manera amplia la demanda, por lo que se le vulneró el acceso a la administración de justicia. Previo a abordar los motivos de inconformidad, es necesario que esta Corporación verifique la acción judicial procedente en el presente caso.
ANTECEDENTES Demanda 3. El 29 de junio de 20211, el señor Francisco José Noguera Martínez, por conducto de apoderado judicial, interpuso demanda de reparación directa contra la Nación- Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible -en adelante, Ministerio de Ambiente- y la Unidad Administrativa Especial para el Sistema de Parques Nacionales -en lo subsiguiente, Parques Nacionales-, con el fin de que se le indemnizaran los perjuicios causados “restituyéndole la propiedad y posesión material (…) sobre los terrenos incautados a tal demandante (…) que este ostenta en el sector de Bonito Gordo de la ciudad de Santa Marta”2. 1 Índice 52 del Samai del Tribunal Administrativo del Magdalena. 2 Folio 2 de la demanda de la referencia. Radicación: 47001-23-33-000-2021-00254-01 (72.650) Demandante: Francisco José Noguera Martínez Demandado: Nación-Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otro Referencia: Reparación directa 2 4.
La parte actora solicitó subsidiariamente por concepto de daño emergente $174.232’594.000 correspondientes al “valor del inmueble y las mejoras adelantadas en el mismo”3, así como 100 smlmv por perjuicios morales. Inadmisión de la demanda 5. Mediante auto del 15 de marzo de 20224, el Tribunal Administrativo del Magdalena inadmitió la demanda de la referencia, con el fin de que la parte actora corrigiera las siguientes falencias: 6.
De las pretensiones: La primera instancia advirtió que se solicitó la declaratoria de responsabilidad de Parques Nacionales sin que se precisara el hecho, omisión, operación administrativa u ocupación por medio de la cual supuestamente la referida entidad le causó el daño antijurídico al demandante. Además, el a quo consideró que era necesario explicar si el menoscabo invocado deviene de la incautación de un predio o despojo “con la correspondiente explicación de cómo se efectuó cada uno”5 y, en todo caso, la solicitud de restitución de la propiedad y posesión material del lote no hace parte de los asuntos que conoce esta jurisdicción, de conformidad con el artículo 104 del CPACA, por lo que se debía aclarar la respectiva pretensión. 7.
De los hechos: El a quo consideró que, aunque se elaboró un acápite denominado “FUNDAMENTOS FATUALES (sic), JURÍDICOS Y NORMATIVOS”6 en el que se citó normatividad, jurisprudencia y doctrina, lo cierto es que la situación fáctica no fue debidamente determinada y clasificada, de ahí que debían relatarse las circunstancias de modo, tiempo y lugar en la que ocurrió el desalojo del predio por parte de Parques Nacionales, sumado a ello, era menester indicar la fecha exacta en la que tuvo lugar dicha circunstancia. 8.
Estimación razonada de la cuantía: El Tribunal manifestó que al accionante le correspondía, al menos en lo que se refiere a perjuicios materiales, precisar cuál era el monto del daño causado sobre el lote afectado y sus mejoras, toda vez que en la demanda se incluyó el valor probable del lote, el cual se consignó como daño emergente, pero no se indicó la cuantificación del menoscabo alegado, ni tampoco se realizaron las respectivas operaciones aritméticas para establecer la cuantía del presente litigio. 9.
Poder: La primera instancia explicó que, de conformidad con el artículo 74 del CGP, al actor le correspondía establecer con claridad el asunto en el respectivo poder. En ese sentido, si bien en el referido memorial se indicó que la pretensión se formuló contra el Ministerio de Ambiente y Parques Naturales, en la demanda solo mencionó a esa última entidad y, en todo caso, no se precisó cuál fue el daño antijurídico que se le causó. 10.
Designación de la parte demandada: Al respecto, se precisó que el demandante debía aclarar si la acción de reparación directa también está dirigida 3 Ibidem. 4 Índice 3 del Samai del Tribunal Administrativo del Magdalena. 5 Folio 2 de la referida providencia. 6 Folio 3 del mencionado auto. Radicación: 47001-23-33-000-2021-00254-01 (72.650) Demandante: Francisco José Noguera Martínez Demandado: Nación-Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otro Referencia: Reparación directa 3 contra el Ministerio de Ambiente y, en caso afirmativo, enviarle a la citada entidad la demanda, sus anexos e incluir el respectivo correo electrónico de notificaciones electrónicas. 11.
La parte demandante elevó solicitud de aclaración contra la anterior providencia7 respecto de las pretensiones y hechos de la demanda, la estimación razonada de la cuantía y el poder. Por medio de proveído del 24 de octubre de 20228, el Tribunal negó dicha petición, al estimar que en realidad el accionante cuestionaba la decisión de inadmisión, por lo que reiteró los aspectos que debían corregirse. 12.
Posteriormente, el actor formuló reposición contra el auto que inadmitió la demanda frente a los mismos puntos cuestionados en sede de aclaración9, recurso que fue resuelto de manera desfavorable por el a quo a través de auto del 9 de abril de 202410. Al respecto, señaló que, si bien el numeral 5º del artículo 42 del CGP prevé que al juez le corresponde interpretar la demanda, en el presente caso el referido memorial carece de claridad sobre las falencias advertidas en la inadmisión, etapa en la que el funcionario judicial debe señalar todos los yerros que advierta11. 13.
La parte demandante presentó escrito de subsanación de la demanda12, en el cual, en síntesis, manifestó que: (i) la acción de reparación directa también se dirigía contra el Ministerio de Ambiente; (ii) anexaba un escrito de aclaración respecto de las sumas de dinero indicadas en el dictamen pericial, y (iii) el daño alegado se derivaba de una vía de hecho y no una operación administrativa.
Decisión apelada 14. A través de auto del 3 de julio de 202413, el Tribunal Administrativo del Magdalena rechazó la demanda de la referencia, porque, aunque el accionante allegó memorial de subsanación, lo cierto es que no corrigió las falencias en los términos indicados en la inadmisión14. 15. Al respecto, la primera instancia revisó el mencionado escrito e indicó que: (i) el demandante señaló que la demanda de la referencia se dirige contra el Ministerio de Ambiente, pero no indicó cuál es su representante legal y dirección de notificaciones;
(ii) en lo relacionado con la estimación razonada de la cuantía, el actor solo reiteró que el dictamen pericial daba cuenta de las operaciones y criterios implementados para arribar a la suma allí señalada, y (iii) respecto de las pretensiones y hechos de la demanda, así como la fecha de ocurrencia del desalojo, el accionante explicó “que no se trataba de una operación administrativa sino a una 7 Memorial visible en el índice 7 del Samai del Tribunal Administrativo del Magdalena. 8 Índice 10 del Samai del Tribunal Administrativo del Magdalena. 9 Escrito que consta en los índices 14 y 15 del Samai del Tribunal Administrativo del Magdalena. 10 Previamente, a través de auto del 7 de junio de 2023, el Tribunal le ordenó a la secretaría de esa corporación que le diera el trámite correspondiente al recurso formulado por la parte demandante.
Índice 18 del Samai del Tribunal Administrativo del Magdalena. 11 Providencia que obra en el índice 24 del Samai del Tribunal Administrativo del Magdalena. 12 Índice 29 de Samai del Tribunal Administrativo del Magdalena. 13 Mediante providencia del 27 de mayo de 2024, en virtud del Acuerdo No. CSLMAA24-56 proferido el 8 de mayo de 2024, por el Consejo Seccional de la Judicatura del Magdalena, la magistrada sustanciadora en primera instancia remitió el asunto de la referencia al despacho a cargo de la magistrada Lucía Mogollón Sáker.
Índice 31 del Samai del Tribunal Administrativo del Magdalena. 14 Decisión que consta en el índice 37 del Samai del Tribunal Administrativo del Magdalena. Radicación: 47001-23-33-000-2021-00254-01 (72.650) Demandante: Francisco José Noguera Martínez Demandado: Nación-Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otro Referencia: Reparación directa 4 vía de hecho, que no es posible hablar de las circunstancias requeridas por el despacho y es difícil entrar en detalles”15. 16.
Adicionalmente, el a quo consideró que, a pesar de “la actitud asumida por el extremo demandante”16, era necesario determinar si realmente no era posible admitir la demanda de la referencia. Para lo anterior, se verificaron nuevamente cada uno de los siguientes parámetros: No. Requisito Argumentación 1 Conciliación extrajudicial El accionante aportó constancia expedida por la Procuraduría 52 Judicial II para asuntos administrativos del 3 de mayo de 2021. 2 Designación de las partes Las pretensiones solo se formularon contra Parques Naturales, por lo que, si bien en el escrito de subsanación se incluyó al Ministerio de Ambiente como accionada, no se indicó su representante legal, ni se corrigió el petitum. 3 Pretensiones El actor se limitó a señalar que el daño invocado no se trataba de una operación administrativa, sino de una vía de hecho.
En el acápite de pretensiones no se incluyó al Ministerio de Ambiente. 4 Hechos y omisiones El accionante no elaboró un acápite específico sobre la situación fáctica en el marco de la cual ocurrió el supuesto desalojo, ni tampoco la fecha en la que ello ocurrió. Los únicos hechos que se detallaron “se fincan en una posesión familiar sobre un terreno en el sector Bonito Gordo de más de setenta años y la creación del Parque Nacional Tayrona en 1964”17. 5 Fundamentos de derecho Se “mencionaron indistintamente mezclados”18 con los hechos en el acápite denominado “fundamentos factuales, jurídicos y normativos”19. 6 Pruebas El demandante anunció que aportaba un mapa cartográfico; sin embargo, dicho documento no obra en el expediente. 7 Estimación razonada de la cuantía El señor Francisco José Noguera Martínez se limitó a indicar que en el informe pericial se detallaron los montos de la indemnización. Además, en sede de conciliación extrajudicial se formularon pretensiones por $15.000’000.000, mientras que en la demanda de la referencia se pidieron $174.232’594.000 y en el referido dictamen se señalaron $10.000’000.000, por lo que no existe claridad sobre ese punto. 8 Dirección para notificaciones personales El señor Noguera Martínez no precisó los canales de notificación del Ministerio de Ambiente. 9 Envío simultáneo Explicó que el demandante no acreditó el mencionado requisito, pero como no fue advertido en la inadmisión, no le era exigible. 10 Oportunidad El Tribunal estimó que no se precisó en qué fecha ocurrieron los hechos causantes del daño alegado, en cuanto toda la explicación se edificó en señalar que la familia del actor 15 Folio 2 de la referida providencia. 16 Ibidem. 17 Folios 5 y 6 de la citada decisión. 18 Folio 6 de la mencionada providencia. 19 Ibidem.
Radicación: 47001-23-33-000-2021-00254-01 (72.650) Demandante: Francisco José Noguera Martínez Demandado: Nación-Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otro Referencia: Reparación directa 5 ejerció posesión sobre el inmueble desde 1959, construyeron dos viviendas y la prohibición de baldíos surgió en 1971. Al examinar el memorial por medio del cual se solicitó la aclaración del auto inadmisorio, era posible determinar que la vía de hecho alegada tuvo lugar en octubre de 2020, por lo que la demanda fue oportuna frente a ese aspecto.
Sin embargo, también se invocó como fuente del menoscabo la creación del Parque Nacional Tayrona y la incorporación de este al terreno poseído, “sin puntualizar cuando tuvo conocimiento de tal incorporación”20. 11 Anexos de la demanda A pesar de que el artículo 166 del CPACA prevé que la demanda deberá acompañarse con el documento idóneo que acredité la calidad con la que se acude al proceso, el accionante no allegó los elementos correspondientes, por lo que, si bien el perito mencionó una escritura pública y un folio de matrícula inmobiliaria, estos no fueron allegados al sub lite. 17.
En suma, el a quo concluyó que el actor no solo incumplió la carga de corregir los yerros advertidos en la inadmisión, “sino que los mismos son de tal envergadura que impiden la admisión y trámite de la presente demanda, razón por la cual se impone su rechazo”21. Recurso de apelación 18. La parte demandante apeló la anterior determinación, en el cual sostuvo que: (i) se vulneraron los principios pro damato, pro actione y no se interpretó la demanda de forma íntegra, rigorismos procesales que impidieron que la acción judicial fuera admitida;
(ii) la vía de hecho “de desalojo se adelantó (…) a sus espaldas (…) y por tanto no puede determinar con exactitud la fecha puntual del desagravio dañoso, sino la época en que tuvo lugar”22 como se adujo en el memorial de subsanación, por lo que eventualmente debió acudir a la carga dinámica de la prueba para efectos de establecer con exactitud cuándo ocurrió el menoscabo alegado;
(iii) la “confiscación” que se adelantó respecto del predio del actor fue ilícita, situación de la cual tuvo conocimiento cuando elevó la respectiva conciliación extrajudicial, como se expuso al corregir la demanda. 19. El recurrente también manifestó que: (iv) contrario a lo afirmado por la primera instancia, los fundamentos fácticos y las pretensiones fueron claras, distinto es que en el memorial de subsanación se optó por exponer el marco normativo en torno a la posesión de bienes baldíos, con el fin de establecer que al accionante le es aplicable la Ley 200 de 1936;
(v) la cuantía se sustentó con base en el dictamen pericial aportado, el cual hace parte del escrito contentivo del escrito inicial de la referencia, y (vi) con fundamento en el artículo 306 del CPACA, debió aplicarse el artículo 85 del CGP y concluir que no es necesario demostrar las direcciones de notificación y los representantes legales del Ministerio de Ambiente23. 20 Folio 9 del referido proveído. 21 Folio 10 del mencionado auto. 22 Folio 2 del referido recurso. 23 A través de proveído del 18 de marzo de 2025, la primera instancia concedió el recurso de apelación interpuesto.
El expediente digital fue enviado a esta Corporación ese mismo día y, previo reparto, inicialmente ingresó al despacho del magistrado ponente el 10 de abril siguiente. Índice 2 del Samai del Consejo de Estado. Radicación: 47001-23-33-000-2021-00254-01 (72.650) Demandante: Francisco José Noguera Martínez Demandado: Nación-Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otro Referencia: Reparación directa 6 20.
Mediante auto del 7 de mayo de 202524, el despacho a cargo del consejero sustanciador, previo a pronunciarse sobre el recurso interpuesto en el sub lite, requirió al Tribunal a quo para que allegara algunas piezas procesales faltantes25, las cuales fueron aportadas el 16 de mayo del año en curso26. CONSIDERACIONES Alcance de la segunda instancia: objeto del recurso de apelación interpuesto y los cuestionamientos a resolver 21.
El Tribunal Administrativo del Magdalena rechazó la demanda de la referencia, para lo cual sostuvo que la parte demandante no subsanó adecuadamente las falencias advertidas en el auto inadmisorio y, en todo caso, los yerros en los que incurrió el accionante impedían que el escrito inicial fuera admitido. En contraste, el recurrente considera que, bajo la óptica de los principios pro damato, pro actione y la facultad que le asiste al juez de interpretar de forma íntegra la demanda, el escrito inicial debió admitirse, en cuanto cumplió a cabalidad con cada uno de los requerimientos efectuados en primera instancia. 22.
Bajo ese contexto, los problemas jurídicos a resolver, en principio, corresponden a los siguientes: (i) ¿cuál es el alcance de los principios pro actione y pro damato en la etapa de inadmisión?; (ii) ¿en qué casos le es permitido al juez ejercer la facultad de interpretación de la demanda?, y (iii) ¿en procesos promovidos al amparo del CPACA, el actor puede, vía apelación contra el auto que rechazó la demanda, manifestar reparos frente a la inadmisión? No obstante, se advierte que en esta oportunidad es impertinente abordar tales cuestiones, toda vez que el a quo realizó el análisis de admisión bajo la perspectiva de una reparación directa, pese a que, según el criterio fijado por esta Subsección, el estudio debió realizarse conforme a los presupuestos de la acción de nulidad agraria. 23.
En esas condiciones, carece de objeto determinar si se subsanaron los yerros advertidos en el auto recurrido, toda vez que el análisis de admisibilidad se realizó bajo la perspectiva de la reparación directa y no con base en los requisitos propios de la acción procedente. En ese sentido, esta Subsección revocará la determinación del a quo para que, en su lugar, la primera instancia adelante nuevamente el estudio de admisión de cara a la vía procesal adecuada.
Se destaca que esta Corporación no llevará a cabo dicha calificación, en procura de proteger los derechos a la contradicción y a la doble instancia. 24. Para determinar cuál es la acción idónea a partir de la cual debe examinarse la admisión de la demanda, la Sala establecerá: (i) la fuente del daño invocado; (ii) el criterio jurisprudencial que se ha fijado respecto de la vía procesal procedente en asuntos similares, y (iii) las medidas por adoptar en el sub lite. 25.
Previo a desarrollar lo anterior, se recuerda que es posible adelantar el análisis sobre la acción idónea al margen de que el Tribunal hubiese examinado el asunto 24 Índice 3 de Samai. 25 En concreto, la demanda de la referencia. 26 Índice 8 de Samai. Radicación: 47001-23-33-000-2021-00254-01 (72.650) Demandante: Francisco José Noguera Martínez Demandado: Nación-Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otro Referencia: Reparación directa 7 como una reparación directa, dado que la procedencia de la vía procesal corresponde a un supuesto susceptible de ser estudiado de manera oficiosa, de ahí que el funcionario judicial se encuentra habilitado para encausar las pretensiones por la acción pertinente.
Lo expuesto, en virtud del deber de “analizar e interpretar [el texto de la demanda] de ser necesario, con el fin de desentrañar la voluntad de los demandantes”27 y en atención a lo dispuesto en el inciso primero del artículo 171 de la Ley 1437 de 2011, según el cual, el juez le dará a la demanda el trámite que legalmente le corresponda “aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada”.
Facultad interpretativa de la demanda de la referencia: Fuente del daño alegado en el sub lite 26. En virtud del principio dispositivo que se aplica a los litigios que conoce la jurisdicción de lo contencioso administrativo, tanto en la demanda como en su contestación, a las partes les asiste la carga de indicar lo pretendido con claridad, precisión y coherencia respecto de los fundamentos fácticos y jurídicos.
En ese sentido, de conformidad con esta Corporación28, las pretensiones y excepciones tienen una especial incidencia en la concreción de la relación jurídica procesal, en cuanto con base en dichas actuaciones se delimita las aspiraciones del actor, la contradicción del escrito inicial y los puntos que le competen decidir al operador judicial, salvo aquellos eventos en los que debe pronunciarse de oficio. 27.
Esta Subsección29 ha explicado que dichos memoriales pueden presentar ambigüedades o deficiencias, caso en el cual al juez le asiste la obligación de determinar la intención real de la parte demandante, con la precaución de no tergiversar la litis, de no suplantar la voluntad de quien demanda, de no modificar la causa petendi y el petitum planteado, porque ello llevaría al fallador a resolver pretensiones que no fueron planteadas o a dirimir el litigio con base en hechos que no hacían parte del debate. 28.
A su vez, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia ha indicado que al funcionario judicial le está vedado reemplazar la voluntad de las partes o alterar la controversia trabada por ellas, de ahí que no puede “moverse ad libitum o en forma ilimitada hasta el punto de corregir desaciertos de fondo, o de resolver sobre pretensiones no propuestas, o decidir sobre hechos no invocados.
Porque en tal labor de hermenéutica no le es permitido descender hasta recrear una causa petendi o un petitum, pues de lo contrario se cercenaría el derecho de defensa de la contraparte y, por demás, el fallo resultaría incongruente”30. 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto del 24 de enero de 2007, C.P.: Mauricio Fajardo Gómez, exp: 31.433.
Reiterado por esta Subsección mediante providencia del 21 de noviembre de 2022, C.P.: Marta Nubia Velásquez Rico, exp: 68.969. 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 8 de marzo de 2019, C.P.: Julio Roberto Piza Rodríguez, exp: 2011-01132-01(21295). 29 Respecto de la facultad de interpretar la demanda, se pueden consultar las siguientes sentencias proferidas por esta Subsección: (i) la del 13 de agosto de 2024, exp: 69.872, y (ii) la del 28 de junio de 2024, C.P.: María Adriana Marín, exp: 67.119. 30 Sentencia del 27 de agosto de 2008, M.P.: William Namén Vargas, exp: 1997-14171-01.
Reiterada en fallo del 24 de abril de 2024, M.P.: Martha Patricia Guzmán Álvarez, exp: 2012-00333-01. Radicación: 47001-23-33-000-2021-00254-01 (72.650) Demandante: Francisco José Noguera Martínez Demandado: Nación-Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otro Referencia: Reparación directa 8 29. En suma, si bien al operador judicial le corresponde, en aras de garantizar el acceso a la administración de justicia y la tutela judicial efectiva, interpretar la demanda cuando el respectivo memorial sea oscuro y establecer su verdadero sentido, lo cierto es que ante la inexistencia de elementos descriptivos que permitan realizar tal labor, es materialmente imposible adentrarse a resolver un problema jurídico que no ha podido determinarse o es incomprensible.
En virtud de dicha facultad, primero se debe determinar el daño que se pide indemnizar y la fuente de la que proviene para, en segundo lugar, confrontar tales supuestos con la finalidad propia de la acción ejercida y determinar si el petitum es o no susceptible de ser tramitado en los términos planteados en el escrito inicial. 30. En el sub lite la demanda de la referencia fue inadmitida, entre otras falencias, para que la parte actora corrigiera lo relacionado con las pretensiones y hechos que servían de fundamento.
Al revisar el referido memorial, la Sala observa que el actor formuló el petitum en los siguientes términos (se transcribe literal, incluso con posibles errores): “PRIMERA PRETENSIÓN.- Solicito en nombre y representación de mi anotado mandante, señor FRANCISCO JOSÉ NOGUERA MARTÍNEZ, fungiendo como DEMANDANTE, se declare que la NACIÓN- UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DEL SISTEMA DE PARQUES NACIONALES, aquí la DEMANDADA, es administrativamente responsable de los hechos antijurídicos en contra del citado demandante, de que da cuenta la presente demanda; por ende, se impone que la referida demandada ineluctablemente resarza al indicado demandante plenamente de todos y cada uno de los daños contrarios a derecho, tanto materiales (daño emergente y lucro cesante), cuanto morales y de otra naturaleza, sufridos por el prementado demandante.
SEGUNDA PRETENSIÓN: Como consecuencia inconcusa de la declaración de la responsabilidad en mención, se proceda a la Reparación Integral de parte de la NACIÓN- UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DEL SISTEMA DE PARQUES NACIONALES en favor del señor FRANCISCO JOSÉ NOGUERA MARTÍNEZ, restituyéndose la propiedad y posesión material (art 762 inc 2º del código civil) sobre los terrenos incautados a tal demandante- Francisco José Noguera Martínez, que este ostenta en el sector de Bonito Gordo de la ciudad de Santa Marta, en una extensión superficiaria de aproximadamente 40 hectáreas, dentro de los siguientes linderos y medidas: Norte: El mar Caribe, en 220 metros;
SUR: Cerro que lo limita con Taganga, en 300 metros; ESTE; terreno cuya posesión es o fue de la familia Vives Noguera, con 1.800 metros aproximadamente; OESTE: terreno poseído por ROCÍO DEL CARMEN GÓMEZ MARMOL, en 1.600 mts. Este terreno de propiedad de mi mandante ingresa, tal se expondrá, posteriormente a su citada posesión a formar parte del parque Tayrona.
La reparación integral implica la devolución del inmueble con sus mejoras. De no poderse llevar a cabo en tal forma, esto es, la devolución íntegra del referido predio, en acato de lo dispuesto en el artículo 63 constitucional y demás normativas pertinentes, se indemnice conforme a derecho así (…)” (se destaca). 31. En criterio de la Subsección, en el presente caso la parte demandante pretende que se declare patrimonialmente responsable a la parte demandada por: (i) el supuesto despojo de un inmueble ubicado en el sector de “Bonito Gordo” del Parque Nacional Natural Tayrona, y (ii) la destrucción de las mejoras de dicho predio.
El Radicación: 47001-23-33-000-2021-00254-01 (72.650) Demandante: Francisco José Noguera Martínez Demandado: Nación-Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otro Referencia: Reparación directa 9 actor pide que se le restituya la propiedad y posesión del lote o, de forma subsidiaria, la indemnización de los perjuicios materiales e inmateriales que se le causaron. 32.
En ese orden de ideas, establecida la fuente del daño invocado en el sub lite, se determinará la acción procedente, según el criterio establecido por la Sala en litigios semejantes. Criterio jurisprudencial que se ha fijado respecto de la acción procedente en asuntos similares 33. Mediante sentencia del 19 de mayo de 202531, esta Subsección conoció en segunda instancia del recurso de apelación interpuesto contra el fallo dictado el 19 de julio de 2023, por el Tribunal Administrativo del Magdalena, en el marco del proceso de reparación directa formulada por la señora Rocío del Carmen Gómez Mármol, con el fin de que Parques Nacionales y el Ministerio de Ambiente fueran condenadas patrimonialmente y restituyeran el inmueble de la demandante, el cual se encontraba en el sector denominado “Bonito Gordo” del Parque Natural Nacional Tayrona, como ocurre en el asunto de la referencia. 34.
En aquella oportunidad, esta Sala explicó que la acción de reparación directa no era la procedente para discutir la titularidad y la restitución de la propiedad y la posesión del referido lote, toda vez que existían acciones especiales para ello. Lo anterior, en cuanto en ese tipo de casos a la parte accionante le correspondía iniciar el procedimiento de clarificación de la propiedad previsto en la Ley 160 de 1994, escenario en el que debía cuestionar la correspondiente determinación de la Administración. 35.
El artículo 39 del Decreto Ley 902 de 2017 dispuso la denominada acción de nulidad agraria para controvertir las resoluciones que se dicten en el marco del Procedimiento Único Agrario, el cual se estableció con el fin de implementar los planes de ordenamiento social de la propiedad rural, a través del cual se abordan varios asuntos a cargo de la Agencia Nacional de Tierras -en lo subsiguiente, ANT-, como es el caso de la clarificación de la propiedad y la restauración de baldíos32. 36.
Respecto del Procedimiento Único Agrario, en sentencia del 16 de junio del año en curso33, esta Sala destacó que dicho trámite se rige bajo dos etapas: (i) fase administrativa, en la que se establece la apertura de la solicitud, se recauda el material probatorio y se decide el mérito del asunto, y (ii) fase judicial, la cual, aunque no opera en todos los asuntos, lo cierto es que en ella se busca decidir de fondo la diligencia iniciada por la autoridad agraria34 o controlar el acto administrativo definitivo cuando a ello hubiere lugar35. 31 Exp: 71.537. 32 De conformidad con el artículo 58 del citado decreto, a cuyo tenor: “Artículo 58.
Asuntos a tratar a través del Procedimiento Único. A través del Procedimiento Único se adelantarán los siguientes asuntos: (…).4. Clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos de que trata la Ley 160 de 1994” (se destaca). 33 Exp: 72.050. 34 De conformidad con el artículo 60 del Decreto 902 de 2017. 35 De acuerdo con los artículos 38 y 39 ejusdem.
Radicación: 47001-23-33-000-2021-00254-01 (72.650) Demandante: Francisco José Noguera Martínez Demandado: Nación-Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otro Referencia: Reparación directa 10 37. Bajo esa línea argumentativa, se explicó que la etapa administrativa finaliza con una serie de determinaciones cuyo objetivo es dar cierre al trámite administrativo, bien sea a través de una decisión definitiva que otorgue o niegue el derecho, o bien con la expedición de un acto que encuentre mérito o no para acudir a la fase judicial.
En el fallo citado en el párrafo anterior, la Subsección sintetizó el paso a paso del Procedimiento Único Agrario por medio del siguiente cuadro, el cual se trae a colación para fines metodológicos sobre dicho trámite: Clase de asunto Etapa 1. Asignación y reconocimiento de derecho de propiedad sobre predios administrados o de la ANT.
Solo fase administrativa 2. Asignación de recursos subsidiados o mediante crédito para la adquisición de predios rurales o como medida compensatoria. Solo fase administrativa 3. Formalización de predios privados. Fase administrativa, siempre que no haya oposición 4. Clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos de que trata la Ley 160 de 1994.
Fase administrativa y judicial 5. Extinción judicial del dominio sobre tierras incultas de que trata la Ley 160 de 1994. Fase administrativa y judicial 6. Expropiación judicial de predios rurales de que trata la Ley 160 de 1994. Fase administrativa y judicial 7. Caducidad administrativa, condición resolutoria del subsidio, reversión y revocatoria de titulación de baldíos de que trata la Ley 160 de 1994.
Fase administrativa y judicial 8. Acción de resolución de controversias sobre la adjudicación de que trata el presente decreto ley. Fase administrativa y judicial 9. Acción de nulidad agraria. Fase administrativa y judicial 10. Los asuntos que fueren objeto de acumulación procesal. Fase administrativa y judicial 38. En consecuencia, se verificarán las medidas por adoptar en el presente caso.
Medidas por adoptar en el sub lite 39. Como se explicó, el artículo 171 del CPACA previó el deber que le asiste al juez de admitir la demanda dando al proceso el trámite que corresponde, aun cuando el demandante indique otra vía procesal. Al respecto, esta Corporación ha señalado que el cambio introducido por la ley busca garantizar la seguridad jurídica y evitar que los accionantes escojan la acción judicial con el fin de eludir, entre otros aspectos, cargas procesales o el término de caducidad.
Además, tiene como propósito que no se produzcan decisiones inhibitorias con fundamento en una indebida escogencia36. 40. Bajo esa línea argumentativa, la Sala considera que, aunque el presente asunto se encuentra a cargo de esta Corporación para decidir los cargos de apelación 36 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 16 de octubre de 2014, CP: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, exp. 2012-00039-02.
Reiterada por esta Subsección a través de fallo del 10 de septiembre de 2020, C.P.: Marta Nubia Velásquez Rico, exp: 60.353. Radicación: 47001-23-33-000-2021-00254-01 (72.650) Demandante: Francisco José Noguera Martínez Demandado: Nación-Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otro Referencia: Reparación directa 11 formulados por el demandante contra el auto dictado el 3 de julio de 2024, por el Tribunal Administrativo del Magdalena, lo cierto es que la calificación realizada por dicho despacho se dio bajo el marco de una errónea identificación de la vía procesal, pues abordó el análisis de admisión como si se tratara de una acción de reparación directa, pese a que, conforme a lo expuesto, la acción idónea es la de nulidad agraria. 41.
En estas circunstancias, no resulta viable que esta Corporación adelante el estudio de la alzada, toda vez que: (i) tanto la inadmisión, el rechazo y el recurso de apelación se fundamentaron en los requisitos de procedibilidad de la acción de reparación directa, siendo esta una vía procesal inadecuada para tramitar el asunto, por lo que carece de efecto útil que esta Subsección determine si se corrigió de manera adecuada o no la demanda, pues se reitera su calificación se efectuó con base en criterios ajenos a la acción procedente, y (ii) no corresponde al ad quem realizar el análisis de admisión, esta labor se encuentra en cabeza de la primera instancia conforme a los presupuestos propios de la acción procedente.
De adelantarse dicho estudio en esta instancia, se comprometerían las garantías del debido proceso, el derecho de contradicción y la doble instancia. 42. En efecto, dado que las decisiones adoptadas por el Tribunal en las etapas de inadmisión, admisión o rechazo pueden ser objeto de reposición y/o apelación, según corresponda, resulta necesario que dicha autoridad judicial adelante el estudio de admisión con base en los presupuestos de la acción realmente procedente y no esta Corporación. 43.
Por otro lado, de acuerdo con el numeral 2 del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 202137, a los Tribunales Administrativos les corresponde conocer en primera instancia de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho -acción de nulidad agraria- cuya cuantía supere los 500 smlmv, según el numeral 2 de la citada norma, como ocurre en el sub lite, sin perjuicio de que el a quo arribe a una conclusión distinta respecto de la cuantía del presente caso. 44.
En suma, toda vez que la decisión de adecuar el escrito inicial conlleva a revisar cada uno de los parámetros necesarios de cara a la acción procedente y las eventuales providencias que se adopten serían pasibles de los recursos de reposición y apelación38, la Subsección revocará la providencia censurada, para que el Tribunal Administrativo del Magdalena adelante nuevamente el análisis de admisión de la demanda de la referencia acorde al criterio fijado por la Sala respecto de la vía procesal idónea en este tipo de casos. 45.
Para lo anterior, al Tribunal le corresponderá establecer si el actor agotó o no el procedimiento único previsto en el Decreto Ley 902 de 2017 y, por ende, si en el 37 “Artículo 152. (Artículo modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 2021). Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 2.
De los de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes (…)” (se destaca). 38 De conformidad con los artículos 242 y 243 del CPACA. Radicación: 47001-23-33-000-2021-00254-01 (72.650) Demandante: Francisco José Noguera Martínez Demandado: Nación-Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otro Referencia: Reparación directa 12 sub lite existe o no acto administrativo pasible de control judicial ante esta jurisdicción, superado dicho análisis, la primera instancia examinará si la demanda fue interpuesta en el plazo señalado en la ley, así como los demás parámetros propios de la acción procedente.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR el auto del 3 de julio de 2024, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Magdalena rechazó la demanda de la referencia, según la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría de la Sección, incorporarla al expediente digital y REMITIR copia al Tribunal de origen, para lo de su cargo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF