11001031500020220632502 — Consejo de Estado

Demandantes: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y UAE Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A Radicación: 11001-03-15-000-2022-06325-02 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá, D.C., treinta (30) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-06325-02 Demandantes: MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO Y UAE – COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN CUARTA – SUBSECCIÓN A Tema: Incidente de desacato – Se abstiene de imponer sanción AUTO Procede la Sala a resolver el incidente de desacato presentado por la parte actora contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A por el presunto incumplimiento de la orden impartida en el fallo de tutela del 4 de mayo de 2023, por la Sección Cuarta de esta Corporación. I.

ANTECEDENTES 1.1. La solicitud de amparo y trámite de la acción de tutela 1. Con escrito radicado el 29 de noviembre de 2022, la parte accionante interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A. Esto, en procura de la salvaguarda de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. 2.

En concepto de las entidades demandantes, la trasgresión de las garantías constitucionales se materializó con ocasión del fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, el 7 de septiembre de 2022. Mediante esta providencia se confirmó la decisión de primera instancia del Juzgado 44 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá que accedió parcialmente a las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la empresa Veolia Aseo Cúcuta SA ESP1 contra la Resolución UAE- 1 Proceso identificado con el número de radicado 11001-33-37-044-2020-00329-00/01.

La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se presentó con el fin de que se infirmaran los actos administrativos que ordenaron la liquidación oficial de contribución especial para la vigencia Demandantes: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y UAE Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A Radicación: 11001-03-15-000-2022-06325-02 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CRA N.° 472 del 3 de agosto de 20172 por considerar que se desbordó la facultad impositiva. 3.

Surtido el trámite correspondiente, el asunto en primera instancia fue zanjado por esta sección en sentencia del 26 de enero de 2023, en la que se declaró improcedente la solicitud de amparo por no cumplir con los requisitos de subsidiariedad y relevancia constitucional. 4. Frente al alegato relativo a la falta de motivación de la sentencia, consideró que la parte actora contaba con otro medio de defensa judicial, esto es, el recurso extraordinario de revisión particularmente por la causal del numeral 5.º del artículo 250 del CPACA, esto es, «existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación». 5.

Frente a los demás argumentos expuestos por la parte demandante, la acción de tutela no cumplía el requisito de relevancia constitucional, debido a que se trataba de una reiteración de los fundamentos de oposición que ya se habían expuesto en sede ordinaria, sin plantear un debate desde el punto de vista constitucional, más allá de invocar la vulneración de garantías superiores. 6.

La anterior decisión fue impugnada por la parte actora. En segunda instancia, el asunto correspondió a la Sección Cuarta de esta Corporación, que, en sentencia del 4 de mayo de 2023, decidió revocar el fallo de primer grado y en su lugar: 2. Amparar el derecho fundamental a la igualdad del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y la Unidad Administrativa Especial Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA. 3.

Dejar sin efectos la providencia del 7 de septiembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 11001-33-37-044-2020- 00329-01. 4. Ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que, en el término de 20 días, contados a partir de la notificación de esta decisión, profiera sentencia de reemplazo en la que tenga en cuenta las consideraciones aquí expuestas. 7.

Como fundamento de su decisión, la Sección Cuarta consideró que la autoridad judicial accionada, al proferir la sentencia del 7 de septiembre de 2022, incurrió en «indebida aplicación del precedente judicial» contenido en la providencia 2017. En concreto, la empresa fundamentó la demanda en que la Comisión se excedió en la facultad impositiva, al incluir en la base de contribución especial las cuentas pertenecientes al grupo 75: costos de producción – servicios personales, generales y honorarios. 2 Acto administrativo mediante el cual la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico efectuó la liquidación de la contribución especial por el servicio domiciliario de aseo a cargo de Veolia Aseo Cúcuta S.A. E.S.P. para la vigencia 2017.

En consecuencia, manifestó que la sentencia de reemplazo a dictarse por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A debía observar la jurisprudencia reciente de tal sección aplicable al caso concreto4. Lo anterior, con el propósito de establecer si los conceptos incluidos en la liquidación oficial contenida en el acto acusado del grupo 51, corresponden o no a la base gravable de la Contribución Especial a cargo de la empresa prestadora del servicio público. 9.

Esta decisión fue notificada por correo electrónico a las partes e intervinientes de la litis el 11 de mayo de 2023, como se visualiza en el índice 8 del expediente digital dispuesto en la plataforma Samai. 1.2. Sentencia de reemplazo 10. La autoridad judicial accionada, mediante providencia del 1.º de junio de 2023, dispuso modificar los numerales tercero y cuarto de la sentencia proferida el 6 de agosto de 2021 por el Juzgado 44 Administrativo del Circuito de Bogotá, así:

TERCERO: A título de restablecimiento del derecho, DECLÁRESE que la contribución especial a cargo de VEOLIA ASEO CÚCUTA S.A. E.S.P., para el año 2017, por el servicio de Aseo corresponde a la suma de $17.757.646, según la liquidación consignada en la parte considerativa.

CUARTO: Se ordena a la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA DEVOLVER a VEOLIA ASEO CÚCUTA S.A. E.S.P. la suma de $23.748.688 ajustada al IPC, junto con los intereses moratorios que legalmente se causen según lo previsto en los artículos 187, 192 y 195 del CPACA., de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 11.

Como fundamento de lo resuelto, el tribunal indicó, en síntesis, que las cuentas denominadas como «Beneficios a empleados», «Honorarios» y «Generales», pertenecen al grupo 51. Por ende, corresponden a los gastos de funcionamiento y sobre las cuales se constituye la regla general de determinación de la base gravable y, por tanto, había lugar a su inclusión en la liquidación oficial. 12.

Además, el tribunal advirtió que al momento de realizarse la liquidación oficial mediante el acto objeto de censura clasificó la cuenta «pagos por disposición final» 3 Consejo de Estado, Sección Cuarta del Consejo de Estado. Rad. 25000-23-37-000-2017-00475- 01. M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. 4 Para el efecto se refirió a las decisiones del 25 de febrero de 2021.

Rad. 11001-03-27-000-2019- 00035- 00 (24755). C.P. Milton Chaves García y del 24 de marzo de 2022, Rad. 11001-03-27-000- 2019-00037-00 (24757). C.P. Milton Chaves García. Demandantes: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y UAE Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A Radicación: 11001-03-15-000-2022-06325-02 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en el grupo 75166, siendo esta parte del grupo 75.

En consecuencia, concluyó que no podía ser incluida en la base gravable de la contribución en tanto la comisión no probó el faltante presupuestal. Por ello, indicó que se desatendieron los derroteros jurisprudenciales sobre el alcance de la expresión «gastos de funcionamiento». 13. Bajo tal orientación, confirmó lo resuelto por el juez de primera instancia respecto de la cuenta en comento que determinó inaplicar el acto general - Resolución UAECRA No. 237 del 12 de junio de 2017-, y por lo tanto declarar la nulidad parcial de los actos demandados. 1.2.

Incidente del desacato 14. Con escrito enviado el 30 de junio de 2023 al correo electrónico de la Secretaría General del Consejo de Estado, los apoderados judiciales del Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio y la Unidad Administrativa Especial – Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, afirmaron que, la sentencia de reemplazo proferida por la autoridad judicial accionada el 1.º de junio de 2023 en cumplimiento del citado fallo de tutela, desconoce lo resuelto en este último. 15.

Como sustento de su petición, la parte incidentante afirmó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, a través de la decisión de reemplazo desconoció y dejó sin efectos el fallo proferido en segunda instancia por la Sección Cuarta de esta Corporación en sede de tutela. 16. Concretamente, porque, en su criterio, fue modificado sin fundamento la valoración probatoria que el propio tribunal, en la sentencia de segunda instancia del 7 de septiembre de 2022, le había dado al faltante presupuestal, oportunidad en la que manifestó de manera expresa que «los actos acusados sí sustentaron el faltante presupuestal» y, por ende, la habilitación contenida en la parte final del parágrafo 2º del artículo 85 de la ley 142 de 1994.

En contraposición, en la sentencia de reemplazo se afirmó que dicho supuesto no estaba probado y, por tanto, la cuenta «pagos por disposición final» no podía ser incluida en la base gravable de la contribución. 17. En criterio de la parte que promueve el presente incidente, lo anterior no solo contraría lo probado dentro del proceso, sino que constituye «una variación ilegitima y a motu propio del contexto fáctico y jurídico analizado por el Juez de Tutela al momento de amparar los derechos que le fueron vulnerados a esta Comisión, pues es claro que el Honorable Consejo de Estado dio por sentado al igual que las partes procesales, que la existencia del faltante presupuestal NO era objeto de discusión en Segunda Instancia». 18.

En tal sentido, la parte incidentante aseveró que no resultaba de recibo que el tribunal desconociera sus propios actos al argumentar en la sentencia de Demandantes: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y UAE Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A Radicación: 11001-03-15-000-2022-06325-02 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reemplazo que la existencia del faltante presupuestal no se encontraba acreditada por parte de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico. 19.

Por lo anterior, la parte actora solicitó que se requiriera al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A, para que de cumplimiento al fallo de tutela de 4 de mayo de 2023; y en todo caso, «ante la renuencia de la autoridad judicial proceda con la apertura del incidente de desacato». 1.3. Trámite del incidente de desacato 20.

Por auto del 13 de julio de 2023, el despacho ponente, previo a decidir sobre la apertura del incidente de desacato, dispuso oficiar a los integrantes del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A para que, indicaran y acreditaran con los documentos pertinentes las actuaciones adelantadas para dar cumplimiento a la orden dada en la sentencia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el 4 de mayo de 2023. 1.3.1.

Intervención del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A 21. El despacho ponente de la decisión que se dejó sin efectos rindió informe en el que manifestó que la subsección de la que hace parte, el 1º de junio de 2023 dictó sentencia de reemplazo y con ello dio cumplimiento al fallo de tutela referenciado. 22.

Esto, en la medida que se siguieron los lineamientos dados en el fallo de tutela del 4 de mayo de 2023 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado relativos a diferenciar si las cuentas del grupo 51 que se enlistaron en la liquidación oficial hacen parte o no de la base gravable de la contribución especial a cargo de la empresa prestadora del servicio público. 23.

Así, explicó que en la sentencia de reemplazo se precisó que atendiendo al precedente contenido en la jurisprudencia de la Sección Cuarta de esta Corporación sobre los conceptos que se deben tener en cuenta en la base gravable de la contribución especial, se llegó a la conclusión que «las cuentas denominadas beneficios a empleados, honorarios y generales que pertenecen al grupo 51 corresponden a los gastos de funcionamiento» y aquellas constituyen la base del tributo discutido para el año 2017. 24.

Con fundamento en lo anterior, la magistrada ponente de la decisión indicó que dio cumplimiento a cabalidad de la orden impartida dentro del fallo de tutela del 4 de mayo de 2023 y que la misma se ajusta a la situación fáctica, normativa, jurisprudencial y probatoria del asunto. Esto, sin perjuicio de que, al descender en el análisis concreto del caso surgieran diferencias interpretativas de orden probatorio.

Auto de apertura del incidente de desacato 25. El despacho ponente mediante auto interlocutorio del 8 de agosto de 2023, dio apertura del incidente de desacato contra los magistrados Amparo Navarro López, Gloria Isabel Cáceres Martínez y Luis Antonio Rodríguez Montaño, integrantes de la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se les corrió traslado para que ejercieran su derecho de defensa y contradicción, así como para que aportaran los elementos de prueba que consideraran pertinentes para acreditar el cumplimiento a la orden dada en la sentencia de tutela proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el 4 de mayo de 2023. 26.

El auto de apertura del incidente de desacato se notificó en forma personal a los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A, encargados de dar cumplimiento a la orden del 4 de mayo de 20235. 27. La magistrada ponente de la decisión rindió informe en el que reiteró lo expuesto anteriormente.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 28. La Sección Quinta del Consejo de Estado es competente para conocer del incidente de desacato que promovió el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y la UAE Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 526 del Decreto Ley 2591 de 1991. 29.

Lo anterior, por cuanto esta Sección es la encargada de hacer cumplir la orden impartida en el fallo de tutela, dado que el juez de amparo de primera o única instancia mantiene la competencia hasta que se cumpla íntegramente dicha orden. 2.2. Problema jurídico y metodología de la decisión 30. Teniendo en cuenta la orden de tutela proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación en la sentencia del 4 de mayo de 2023 y la inconformidad formulada por la parte actora en el incidente de desacato en cuestión, los problemas jurídicos que subyacen al caso concreto son los siguientes: 5 La providencia fue notificada a los correos electrónicos anavarrl@cendoj.ramajudicial.gov.co, lrodrigm@cendoj.ramajudicial.gov.co y gcacerem@cendoj.ramajudicial.gov.co. 6 ARTICULO 52.

DESACATO. <Inciso CONDICIONALMENTE exequible> <Ver Notas del Editor> La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales salvo que en este Decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción. Demandantes: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y UAE Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A Radicación: 11001-03-15-000-2022-06325-02 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • ¿Los magistrados Amparo Navarro López, Gloria Isabel Cáceres Martínez y Luis Antonio Rodríguez Montaño, integrantes de la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrieron en desacato del fallo dictado el 4 de mayo de 2023, en el que, entre otras cosas, la Sección Cuarta de esta Corporación concedió el amparo formulado por las entidades demandantes y ordenó que se emitiera un fallo de reemplazo en el que se tuviera en cuenta el precedente de la Sala Especializada de esta Corporación para efectos de definir la liquidación oficial de contribución especial para la vigencia 2017? 31.

Para resolver los interrogantes planteados se analizarán los siguientes temas: (i) marco normativo y conceptual del cumplimiento del fallo de tutela y del incidente de desacato y (ii) análisis del caso concreto. 2.3. Marco normativo y conceptual del cumplimiento del fallo de tutela y del incidente de desacato7 32. En relación con el cumplimiento del fallo de tutela, el Decreto Ley 2591 de 1991, por medio del cual se reglamentó el artículo 86 de la Constitución Política, estableció en su artículo 27, lo siguiente: Cumplimiento del fallo.

Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirlo sin demora. Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y lo requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente disciplinario contra aquel. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo.

El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan la sentencia. (Negrita y subrayado fuera del texto). 33. Esta Corporación8 ha señalado que el desacato encierra el ejercicio de un poder disciplinario del juez, en el que es preciso indicar que para que proceda la imposición de la sanción debe verificarse que el incumplimiento de la orden de tutela sea producto de la negligencia del obligado, es decir, que la responsabilidad subjetiva debe estar comprobada; de ello necesariamente se infiere, que el llamado a responder debe ser adecuadamente delimitado en el fallo que se dice desobedecido y en el auto de apertura del incidente de desacato, a efectos de que pueda ejercer el derecho de defensa. 7 En el mismo sentido ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Quinta. Auto del 23 de febrero de 2023. Rad. 47001-23-33-000-2017-00320-04. 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”. Sentencia del 15 de agosto de 2012. Rad. 05001-23-31-000-2012-00410-01(AC). Demandantes: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y UAE Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A Radicación: 11001-03-15-000-2022-06325-02 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 34.

A su vez, la Corte Constitucional ha sostenido que el ámbito de acción del juez, definido por la parte resolutiva del fallo correspondiente, le obliga a verificar en el incidente de desacato: - A quien está dirigida la orden. - Cuál fue el término otorgado para ejecutarla. - El alcance de la misma. 35. Lo anterior, con el objeto de concluir si el destinatario de la orden la cumplió de forma oportuna y completa9.

De existir el incumplimiento “debe identificar las razones por las cuales se produjo con el fin de establecer las medidas necesarias para proteger efectivamente el derecho y si existió o no responsabilidad subjetiva de la persona obligada”10. Al respecto, ha considerado11: Incidente de desacato y responsabilidad subjetiva Dice el artículo 52 del decreto 2591 de 1991 que ‘la persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de veinte salarios mínimos mensuales, salvo que en este Decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar’.

Es, por lo tanto, una sanción y por lo mismo susceptible al debido proceso. …. Es pues el desacato un ejercicio del poder disciplinario y por lo mismo la responsabilidad de quien incurra en aquel es una responsabilidad subjetiva. Es decir que debe haber negligencia comprobada de la persona para el incumplimiento del fallo, no pudiendo presumirse la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento (…)”. 36.

En la sentencia C-367 de 2014, la Corte Constitucional consideró que incumplir una providencia judicial, además de afectar el acceso a la justicia, desconoce la prevalencia del orden constitucional y la realización de los fines del Estado, vulnera los principios de confianza legítima, de buena fe, de seguridad jurídica y de cosa juzgada, máxime si se trata de una sentencia de tutela en la cual se están garantizando derechos fundamentales. 37.

Esta Sección ha considerado que: “[a]nte una manifestación de incumplimiento formulada por alguna de las partes de la acción de tutela, el juez tiene dos posibilidades independientes, no excluyentes entre sí: 1) Iniciar el trámite tendiente a obtener el cumplimiento del fallo y 2) Iniciar un incidente de desacato; ii) el trámite para el cumplimiento tiene como única finalidad asegurar de manera efectiva y real el acatamiento de las órdenes contenidas en la sentencia de tutela; iii) en cambio, el incidente de 9 Corte Constitucional.

Sentencia T-631 del 26 de junio de 2008. Ver igualmente sentencia SU-034 de 2018. 10 Ibídem. 11 Corte Constitucional. Sentencia T-763 de 1998. Demandantes: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y UAE Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A Radicación: 11001-03-15-000-2022-06325-02 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desacato, tiene como finalidad la de sancionar al responsable de ese incumplimiento y, iv) el trámite para el cumplimiento del fallo es de naturaleza objetiva.

Sólo interesa demostrar que la sentencia no fue cumplida en los precisos términos en que fue proferida. El incidente de desacato, por el contrario, es de naturaleza subjetiva, ya que allí es necesario, además de demostrar el incumplimiento, determinar el grado de responsabilidad -a título de culpa o dolo- de la persona o personas que estaban obligadas a actuar en pro del cumplimiento de la sentencia”12. 2.4.

Caso concreto 38. El incidente objeto de decisión debe ser resuelto bajo los parámetros legales y jurisprudenciales anotados, dada su naturaleza sancionatoria, siendo obligatorio considerar el aspecto subjetivo, siempre que se haya acreditado el incumplimiento desde el punto de vista material, pues nuestro ordenamiento –entre sus principios rectores– proscribe la responsabilidad objetiva.

Por esto, se exige que sea resultado de una acción u omisión ejecutada dolosa o culposamente por el agente, de tal manera que no solo se debe determinar si el funcionario contra quien se inició el trámite incumplió la orden13. 39. En el presente asunto, los apoderados judiciales del Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio y la Unidad Administrativa Especial – Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico afirmaron que, la autoridad judicial accionada en la sentencia de reemplazo proferida el 1º de junio de 2023, en cumplimiento del citado fallo de tutela desconoció lo resuelto por la Sección Cuarta de esta Corporación en la aludida decisión de amparo. 40.

Arribados a este punto debe recordarse que en el fallo de tutela referenciado, se amparó el derecho fundamental a la igualdad de las entidades accionantes, pues se constató que la autoridad judicial accionada en la providencia del 7 de septiembre de 2022 incurrió en indebida aplicación del precedente judicial, bajo los siguientes argumentos. 41.

La Sección Cuarta de esta Corporación hizo alusión al precedente judicial contenido en la sentencia por ella dictada el 29 de abril de 202014 en la que se señaló que las cuentas del grupo 75, correspondientes a gastos de operación, no se incluían en la base gravable de la contribución especial. En aquella oportunidad, 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Quinta. Auto de 22 de enero de 2009. Actor Guillermo Alberto Pulido Mosquera. C.P. Dra. Susana Buitrago Valencia, criterio que se ha reiterado por la Sala entre otros, en los siguientes pronunciamientos: auto del 21 de abril de 2015, con ponencia de la Magistrada Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 76001-23-33-000- 2014-01083-01; 26 de enero de 2017, dictado por la Sección Quinta del Consejo de Estado, con ponencia de la Magistrada Rocío Araujo Oñate, Rad.

No. 25000-23-42-000-2016-04024-01, auto del 13 de octubre de 2016, con ponencia del Magistrado Alberto Yepes Barreiro, entre otros. 13 Fase subjetiva. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 29 de abril de 2020. Rad. 25000-23-37-000-2017-00475-01 (24.166). Demandantes: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y UAE Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A Radicación: 11001-03-15-000-2022-06325-02 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se indicó que no hacían parte de aquel grupo las cuentas de servicios personales, generales, arrendamientos, costos de bienes y servicios públicos para la venta, licencia de operación del servicio, consumo de insumos directos, órdenes y contratos de mantenimiento y reparaciones, honorarios, materiales y otros costos de operación (pertenecientes al grupo 51). 42.

Luego, el juez de tutela de segunda instancia encontró que el Tribunal demandado pese a que citó la decisión en comento, indicó que en el caso concreto las cuentas de servicios personales, generales, honorarios y pago por disposición final no podían ser incluidas en la base gravable de la contribución especial. 43. Por lo anterior, el juez constitucional consideró que el tribunal no tuvo en cuenta que los conceptos relacionados en la sentencia del 29 de abril de 2020 pertenecen al grupo 75 (costos de producción), mientras que los importes que por beneficios a empleados, honorarios y generales registrados en la liquidación oficial corresponden al grupo de cuentas 51 (gastos de administración). 44.

En punto, indicó que el «hecho de que unas cuentas se denominen igual no implica que tengan la misma naturaleza para efectos contables, razón por las que justamente están clasificadas en grupos diferentes, se reitera: 75– costos de producción y 51– gastos de administración». 45. Por esto, aseveró que el hecho de que dentro del grupo 75 se encontraran unos conceptos que, de acuerdo con la sentencia del 29 de abril de 2020, ni siquiera por vía de excepción se pueden incluir en la base gravable de contribución, tal escenario no implica que los conceptos que para el caso concreto del grupo 51 fueron incluidos, corran la misma suerte, pues así no lo sustentó la jurisprudencia que le sirvió de apoyo al tribunal accionado. 46.

Por lo anterior, el juez del amparo de segundo grado concluyó que la sentencia del 7 de septiembre de 2022 aplicó indebidamente el precedente contenido en la sentencia del 29 de abril de 2020, pues la ratio decidendi se concretó únicamente en el grupo correspondiente a costos de producción (grupo 75) y no a otros de naturaleza diferente.

Por esto, consideró que el tribunal administrativo demandado vulneró el derecho a la igualdad de los accionantes. 47. En consecuencia, se ordenó a la autoridad judicial accionada que en los 20 días siguientes a la notificación del fallo de tutela de segunda instancia, emitiera un nuevo pronunciamiento en el que se observara la jurisprudencia reciente de la Sección Cuarta de esta Corporación relacionada con el caso concreto, a partir de la cual pueda determinar si los conceptos del grupo 51 enlistados en la liquidación oficial, hacen parte o no de la base grabable de la contribución especial a cargo de la empresa prestadora del servicio público.

Ahora bien, tal y como se mencionó con antelación, la magistrada de la decisión reprochada informó que en cumplimiento a lo dispuesto en segunda instancia por la Sección Cuarta de esta Corporación en la citada providencia, se emitió el 1º de junio de 2023 un nuevo fallo en el que confirmó parcialmente la sentencia de primer grado. 49.

La autoridad judicial accionada en la sentencia de reemplazo indicó que se siguieron los lineamientos dados por la Sección Cuarta de esta Corporación en el fallo de tutela relativos a diferenciar si las cuentas del grupo 51 que se enlistaron en la liquidación oficial, hacen parte o no de la base gravable. Al efecto, señaló: Es del caso precisar que en el citado fallo de tutela se determinó que en esta sentencia de reemplazo se debe tener en cuenta el precedente contenido en las sentencias del 25 de febrero de 2021, dentro del proceso No. 11001-03-27-000- 2019-00035-00 (24.755) y del 24 de marzo de 2022, proceso No. 11001-03-27- 000-2019-00037-00 (24.757) con ponencia del M.P. Dr. Milton Chaves García. De acuerdo con lo anterior, una vez analizadas las mismas, se observa que en estas providencias se revisaron actos administrativos mediante los cuales se liquidó la contribución especial del año 2018, por lo tanto, estas sentencias contienen elementos fácticos, jurídicos y probatorios encaminados a debatir actos administrativos diferentes a la contribución especial del año 2017 que se revisa en este asunto, no obstante, allí se reitera la distinción en cuanto a que las cuentas 75 y 53 no podrán ser parte de la base gravable de la contribución especial, salvo que exista un faltante presupuestal en la entidad que deba cubrirse para así dar aplicación a la excepción prevista en el parágrafo 2º del artículo 85 de la Ley 142 de 1994. 50.

Así, teniendo en cuenta tales precisiones, en cuanto a la diferenciación de si las cuentas del grupo 51 que se enlistaron en la liquidación oficial hacían parte o no de la base gravable, en la providencia aludida indicó lo siguiente: Así las cosas, como en los actos administrativos demandados, la CRA manifestó la existencia de un faltante presupuestal por la vigencia 2017, que constituye el supuesto de hecho previsto en la ley como excepción a la regla general y de acuerdo a los argumentos en los recursos de apelación, la discusión se centra en determinar si los conceptos incluidos en la base gravable de la contribución especial tales como (i) 51102 beneficios a empleados;

(ii) 51101 honorarios; (iii) 51105 generales; y (iv) 75166 pagos por disposición final, se ajustan a lo previsto en la norma antes citada. […] En virtud de lo anteriormente expuesto, y contrario a lo manifestado y liquidado por la juez de primera instancia, las cuentas denominadas como beneficios a empleados, honorarios y generales pertenecen al grupo 51, las cuales corresponden a los gastos de funcionamiento y sobre las cuales se constituye la regla general de determinación de la base gravable, por lo tanto, la base del tributo discutido para el año 2017, se restringe a los montos de las cuentas 51 (gastos de administración).

De otro lado, la CRA expresa en su recurso de apelación que la cuenta pagos por disposición final también hacen parte de la base gravable, toda vez que son una Demandantes: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y UAE Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A Radicación: 11001-03-15-000-2022-06325-02 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co actividad inherente a la prestación del aseo en Colombia, de acuerdo con las normas citadas y con la finalidad del servicio público.

De acuerdo con lo anterior, se advierte que la CRA al momento de realizar la liquidación oficial, esto es, Resolución No. CRA 472 del 3 de agosto de 2017, la clasificó en el grupo 75166 siendo esta parte del grupo 75, lo cual conlleva a que no pueda ser incluida en la base gravable de la contribución especial, pues no probó el faltante presupuestal, en razón a que desconoce los lineamientos jurisprudenciales sobre el alcance de la expresión gastos de funcionamiento que como ya se dijo, constituye la regla general de determinación de la base gravable de la contribución analizada.

En esa medida se comparte respecto de la cuenta 75166 la decisión del a quo de inaplicar el acto general, esto es, Resolución UAE-CRA No. 237 del 12 de junio de 2017, y por lo tanto declarar la nulidad parcial de los actos demandados, no obstante, se modificarán los ordinales tercero y cuarto del restablecimiento del derecho de la providencia apelada, conforme lo analizado en precedente y la nueva liquidación que se efectúa. 51.

Del extracto en cita, se advierten 2 situaciones relevantes para la resolución del presente asunto: la primera, es que el tribunal enjuiciado en aplicación de la jurisprudencia indicada por la Sección Cuarta de esta Corporación en el caso concreto, determinó conforme le fue ordenado si los conceptos del grupo 51 que se enlistaron en la liquidación oficial hacían parte o no de la base gravable de la contribución especial a cargo de la empresa prestadora del servicio público. 52.

La segunda, que, con relación a la cuenta denominada disposición final, la cual fue clasificada en el grupo 75166 siendo esta parte del grupo 75, el tribunal dispuso que no podía ser incluida en la base gravable de la contribución especial, pues no se probó el faltante presupuestal que habilitara la aplicación de la excepción del parágrafo 2º del artículo 85 de la Ley 142 de 1994. 53.

Con tales precisiones, esta Sala considera que del análisis de la providencia proferida el 1.º de junio de 2023 por la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, no se presenta el desacato invocado por las entidades demandadas. 54. Ello, comoquiera que la orden contenida en el numeral segundo del fallo que se considera desatendido consistió en que la autoridad judicial accionada emitiera un nuevo pronunciamiento en el que se observara la jurisprudencia reciente de la Sección Cuarta de esta Corporación con el caso concreto, a partir de la cual pueda determinar si los conceptos del grupo 51 enlistados en la liquidación oficial, hacían parte o no de la base gravable de la contribución especial a cargo de la empresa prestadora del servicio público, lo cual en efecto realizó la autoridad judicial accionada. 55.

Al respecto, se tiene que en el fallo del 1º de junio de 2023, la autoridad judicial accionada indicó con claridad y precisión que las cuentas denominadas Demandantes: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y UAE Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A Radicación: 11001-03-15-000-2022-06325-02 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co beneficios a empleados, honorarios y generales pertenecen al grupo 51, las cuales corresponden a los gastos de funcionamiento y sobre las cuales se constituye la regla general de determinación de la base gravable, por lo tanto, la base del tributo discutido para el año 2017, dándose así cumplimiento a lo ordenado en la sentencia. 56.

Sin embargo, tal pronunciamiento no fue favorable a lo pretendido por las entidades demandadas, las cuales además en su escrito incidental tampoco reprochan que la autoridad judicial haya adoptado la decisión de reemplazo sin tener en cuenta el precedente indicado por la Sala Especializada en la sentencia de tutela de segunda instancia del 4 de mayo de 2023. 57.

En concreto, la Sala nota que las entidades incidendantes reprochan el hecho que en la sentencia de reemplazo se negó la inclusión de la cuenta denominada disposición final, al señalar que no probó el faltante presupuestal. Esto, pese a que en la sentencia que se dejó sin efectos había dicho que sí se había demostrado. En efecto, revisada la sentencia que se dejó sin efectos, la autoridad judicial accionada se limitó a indicar que tal «cuenta no podía ser incluida en la base gravable así se hubiere probado un faltante presupuestal», mientras que en la decisión de remplazo indicó que aquella cuenta no podía ser incluida porque no se probó el faltante presupuestal. 58.

Sin embargo, tal argumento no implica un desconocimiento del precedente referido por la Sección Cuarta de esta Corporación. Por el contrario, ello obedece a que justamente al aplicar en la sentencia de remplazo, los parámetros definidos por la sala especializada, el tribunal administrativo constató que la cuenta por disposición final hacía parte del grupo 75 que está exceptuado de ser incluido en la base gravable del impuesto; y en todo caso, al verificar el acervo probatorio no encontró demostrado el faltante presupuestal que era la única forma de que procediera su inclusión. Esto, pese a que en la providencia que se dejó sin efectos, de su lectura eventualmente se pudiese llegar a entender lo contrario. 59.

En ese orden, si bien el asunto no giraba en torno a la acreditación del faltante presupuestal, lo cierto es que sí se debía determinar que conceptos debían incluirse en la base gravable del impuesto, dentro de los cuales se encontraba una cuenta que hacía parte de uno de los grupos exceptuados y frente al cual debía verificarse si procedía la excepción prevista en el parágrafo 2º del artículo 85 de la Ley 142 de 1994. 60.

Así las cosas, y teniendo en cuenta que por medio de la sentencia del 1º de junio de 2023, la referida autoridad judicial accionada dio cumplimiento al fallo de tutela del 4 de mayo de 2023, la orden dispuesta en el numeral segundo del fallo presuntamente desconocido se encuentra satisfecha por la autoridad a quien se le encomendó. Demandantes: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y UAE Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A Radicación: 11001-03-15-000-2022-06325-02 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 61.

En consecuencia, al haberse acreditado el cumplimiento de la orden de tutela por parte de los funcionarios accionados, corresponde declarar que estos no incurrieron en desacato, por lo tanto, la Sala se abstiene de imponer sanción y declarar cumplida la orden de tutela, lo cual implica el cierre y el archivo definitivo del incidente. Por lo expuesto, El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, en uso de sus facultades constitucionales y legales, III.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR que las magistradas Amparo Navarro López, Gloria Isabel Cáceres Martínez y el magistrado Luis Antonio Rodríguez Montaño, integrantes de la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, no incurrieron en desacato de la orden de tutela dispuesta en el fallo dictado el 4 de mayo de 2023 y, en consecuencia, se ABSTIENE de imponerle sanción.

SEGUNDO: DECLARAR cumplido el fallo de tutela y, por ende, disponer el cierre del incidente y el archivo definitivo del expediente, decisión contra la cual no procede recurso alguno.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”