Consejero ponente: Jorge Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., nueve (9) de mayo de dos mil veinticuatro (2024). La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia del 8 de marzo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que declaró probada la excepción de prescripción propuesta por la entidad demandada y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES 1. La demanda. 1.1. Pretensiones. El señor José Luis Echeverri Cadavid, por intermedio de apoderada judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), con el fin de solicitar la nulidad del acto ficto negativo producto del silencio en el que incurrió la accionada respecto a la solicitud de mora en el pago de las cesantías radicada el 3 de abril de 2018, de acuerdo con la Ley 1071 de 2006.

A título de restablecimiento del derecho, pidió que se condene a la parte demandada a pagar: (i) un día de salario por cada día de retardo en el pago de las cesantías definitivas, a partir del vencimiento de los 70 días hábiles con los que contaba para el reconocimiento y pago de las cesantías; (ii) la indexación de todas las sumas de dinero;

(iii) los intereses moratorios desde la ejecutoria de la sentencia; y (iv) las costas y agencias en derecho. 1.2. Hechos. Los hechos en los que se fundan las pretensiones son los siguientes: El 5 de abril de 2014 el demandante solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas ante el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.

Petición que fue resuelta mediante Resolución 3051 del 5 de mayo de 2017. El demandante manifestó que sólo hasta el 7 de septiembre de 2017 le fueron pagadas las cesantías, por intermedio de su entidad bancaria. Lo anterior, a pesar de que los 70 días hábiles con los que disponía la accionada para efectuar dicho pago, vencieron el 21 de julio de 2014, esto es, transcurrieron 163 días de mora.

El 3 de abril de 2018 el actor reclamó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por pago extemporáneo de sus cesantías, petición que no fue resuelta y, por tanto, se configuró un silencio administrativo negativo. 1.3. Normas violadas y concepto de violación. El demandante citó como desconocidos los artículos 5, 9 y 15 de la Ley 91 de 1989; 1 y 2 de la Ley 244 de 1995; 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006; y el Decreto 2831 de 2005.

Sostuvo que, las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, contemplaron un término perentorio para la liquidación de las cesantías y, además, fijaron una protección para cuando el empleado se queda cesante, por lo que la tardanza en el pago de dicha prestación genera una sanción con la finalidad de resarcir los daños causados. 2. Contestación de la demanda.

La parte accionada se opuso a las pretensiones de la demanda, al indicar que la sanción de que trata la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, en el caso concreto, se hizo exigible a partir del 21 de julio de 2014 (día siguiente al vencimiento del término para pagar), momento desde el cual, la parte demandante contaba con tres años para solicitar su reconocimiento y pago, plazo que vencía el 21 de julio de 2017; sin embargo, la petición se presentó sólo hasta el 3 de enero de 2018, tal y como lo reconoce el actor en los hechos de la demanda y se puede corroborar con la prueba que reposa en el expediente.

En consecuencia, operó el fenómeno de la prescripción. Como excepciones de mérito propuso las siguientes: (i) legalidad de los actos administrativos atacados; (ii) improcedencia de la indexación de la condena; y (iii) prescripción. 3. La sentencia de primera instancia. El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia del 8 de marzo de 2023, declaró probada la excepción de prescripción propuesta por la accionada y, en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda.

Para el efecto, consideró que, el actor tenía tres años para reclamar ante la accionada el pago de la sanción moratoria, contados desde el momento en el que venció el término para cancelar las cesantías. Por tanto, a partir del 22 de julio de 2014 y hasta el 22 de julio de 2017 el interesado podía haber realizado dicha solicitud, pero en el caso concreto lo hizo sólo hasta el 3 de abril de 2018.

Adicionalmente, coligió que no era procedente condenar en costas a la parte vencida. 4. El recurso de apelación. La parte demandante solicitó revocar la sentencia de primera instancia, al argumentar que (i) la sanción moratoria por la no cancelación oportuna de las cesantías, no prescribe conforme a la jurisprudencia reciente de la máxima autoridad de lo Contencioso Administrativo, (ii) la sanción por mora no está consagrada en los Decretos 3135 de 1967 ni 1848 de 1969;

(iii) la sanción establecida en la Ley 1071 de 2006 «no es una prestación social ni laboral, que sigue las reglas del C.C. para efectos de su prescripción.». Citó varios antecedentes del Consejo de Estado, que datan del 2006, 2008, 2010, 2011 y 2012 para insistir que le asiste derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria aquí reclamada. 5.

Alegatos de conclusión En auto del 22 de marzo de 2024, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y, en virtud del numeral 5° del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, que modificó el artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, se prescindió de la etapa de alegaciones. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso, de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).

Es importante destacar que, de acuerdo con el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), el análisis en esta instancia se limitará a analizar los reparos señalados por el apelante único, en garantía del principio de la non reformatio in pejus. 2. Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, la Sala debe determinar si la sanción moratoria reclamada por el señor José Luis Echeverri Cadavid se vio afectada por el fenómeno de la prescripción extintiva del derecho al no reclamarla dentro de los tres años siguientes al vencimiento del plazo con el que contaba la accionada para pagarle las cesantías definitivas.

Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.1. Marco normativo y jurisprudencial sobre la sanción moratoria; 2.2. Hechos probados; 2.3. Análisis del caso concreto; y 2.4. Condena en costas. 2.1 Marco normativo y jurisprudencial sobre la sanción moratoria La Ley 244 del 29 de diciembre de 1995 «por medio de la cual se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones» señala el procedimiento para la liquidación y pago de las cesantías definitivas de todos los servidores públicos, y en el parágrafo del artículo 2.° regula la sanción moratoria causada por el incumplimiento de la entidad pública empleadora consistente en un día de salario por cada día de retardo hasta el pago efectivo de las mismas.

Esta ley fue adicionada y modificada por la Ley 1071 del 31 de julio de 2006, con el objeto de «reglamentar el reconocimiento de cesantías definitivas o parciales a los trabajadores y servidores del Estado, así como su oportuna cancelación» (art. 1). Igualmente, estipuló el término para la expedición de la resolución que reconoce las cesantías y la procedencia de la sanción moratoria, en los artículos 4.° y 5.°, así: «Artículo 4°.

Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.

Parágrafo. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.

Artículo 5°. Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.

Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.

Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este.» Ahora bien, con el fin de establecer el momento a partir del cual se hace exigible la sanción por mora, la Sentencia de Unificación del 18 de julio de 2018 estudió las distintas hipótesis que pueden presentarse en cuanto a la forma y oportunidad del acto de reconocimiento de la prestación (acto ficto o expreso oportuno o extemporáneo), la notificación, interposición de recursos y términos de ejecutoria de dicha actuación, y determinó las siguientes reglas jurisprudenciales: «SEGUNDO: SENTAR JURISPRUDENCIA en la sección segunda del Consejo de Estado para señalar en cuanto a la exigibilidad de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, las siguientes reglas: i) En el evento en que el acto que reconoce las cesantías definitivas y parciales se expida por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago. ii) Así mismo, en cuanto a que el acto que reconoce la cesantía debe ser notificado al interesado en las condiciones previstas en el CPACA, y una vez se verifica la notificación, iniciará el cómputo del término de ejecutoria.

Pero si el acto no fue notificado, para determinar cuando corre la ejecutoria, deberá considerarse el término dispuesto en la ley para que la entidad intentará notificarlo personalmente, esto es, 5 días para citar al peticionario a recibir la notificación, 5 días para esperar que compareciera, 1 para entregarle el aviso, y 1 más para perfeccionar el enteramiento por este medio.

Por su parte, cuando el peticionario renuncia a los términos de notificación y de ejecutoria, el acto adquiere firmeza a partir del día que así lo manifieste. En ninguno de estos casos, los términos de notificación correrán en contra del empleador como computables para sanción moratoria. iii) Cuando se interpone recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto que lo resuelva.

Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía, correrán pasados 15 días de interpuesto.» La citada Sentencia de Unificación también sentó jurisprudencia en cuanto al salario de liquidación de la sanción moratoria y la imposibilidad de indexar esa base (sin perjuicio de la actualización de la respectiva condena): «TERCERO: SENTAR JURISPRUDENCIA en la sección segunda del Consejo de Estado para señalar que, en tratándose de cesantías definitivas, el salario base para calcular la sanción moratoria será la asignación básica vigente en la fecha en que se produjo el retiro del servicio del servidor público; a diferencia de las cesantías parciales, donde se deberá tener en cuenta para el mismo efecto la asignación básica vigente al momento de la causación de la mora sin que varíe por la prolongación en el tiempo.

CUARTO: SENTAR JURISPRUDENCIA en la sección segunda del Consejo de Estado para señalar que es improcedente la indexación de la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías. Lo anterior, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA.» Sea del caso resaltar que respecto a si el régimen contenido en la Ley 244 de 1995, que fue modificado por la Ley 1071 de 2006, sobre el reconocimiento y pago de la sanción moratoria de las cesantías, es aplicable al personal docente oficial, la H. Corte Constitucional en sentencia de unificación SU-336 de 2017 consideró y concluyó que si bien los docentes estatales se encuentran cobijados por un régimen especial, el contenido en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, también lo es que regula lo concerniente al pago de las cesantías pero no al pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las mismas, también se les debe reconocer esta última, en los términos de las normas en cita. 2.2.

De la prescripción de la sanción moratoria por el pago tardío o no pago de las cesantías definitivas. La Sección Segunda de esta Corporación, mediante sentencia de unificación SUJ-034-CE-S2-2023 del 2 de noviembre de 2023, unificó su criterio en torno al fenómeno de la prescripción de la sanción moratoria. Específicamente, fijó las siguientes reglas: «PRIMERO: UNIFICAR la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado para señalar en cuanto a la prescripción de la sanción moratoria de las cesantías definitivas consagrada en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, se fijan las siguientes reglas: (i) El plazo trienal de la prescripción de la sanción moratoria por el incumplimiento en el pago de las cesantías definitivas, regulado por el artículo 151 del CPTSS, se inicia a contabilizar desde que la penalidad se hace exigible, esto es, al vencimiento del plazo legal para el pago de la prestación social.

Si el reclamo de la sanción se presenta después de los tres años contados desde su exigibilidad, se configura la prescripción total. (ii) El término de la prescripción extintiva de la sanción moratoria derivada del pago tardío o no pago de las cesantías definitivas se interrumpe por una sola vez con la reclamación oportuna, y por un lapso igual de tres años, que no puede ser entendido como un término que habilita al beneficiario para presentar múltiples solicitudes, sin que opere la prescripción. […]» Para el efecto, se concluyó que el derecho al reconocimiento de la sanción moratoria por el incumplimiento en el pago de las cesantías definitivas prevista en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, está supeditado a la observancia del término de prescripción consagrado en el artículo 151 del CPTSS, que dispone: «ARTICULO 151.

PRESCRIPCION. Las acciones que emanen de las leyes sociales prescribirán en tres años, que se contarán desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del trabajador, recibido por el {empleador}, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpirá la prescripción pero sólo por un lapso igual.» Adicionalmente, se determinó que la contabilización del término trienal de la prescripción de la sanción moratoria inicia desde cuando esta se hace exigible, al vencer el plazo establecido en la ley para el pago de las cesantías definitivas.

Por tanto, se consideró que el fenómeno de la prescripción opera en aquellos casos en los cuales el reclamo de la penalidad se haya efectuado después de los tres años contados desde la exigibilidad de la sanción y el efecto extintivo se proyecta a todas las sumas causadas y no reclamadas oportunamente por la inacción del interesado (prescripción total).

Aunado a lo anterior, se destacó la importancia de la reclamación, pues aquella tiene la virtualidad de interrumpir la prescripción, siempre que el interesado reclame ante la administración el reconocimiento y pago de la sanción moratoria dentro de los tres años siguientes a su exigibilidad, evento en el cual la prescripción se interrumpe, por una sola vez y por un lapso igual, en el cual, el beneficiario de la sanción deberá reclamarla judicialmente.

Además, la Sala aclaró el alcance que tiene el aparte normativo que prevé la posibilidad de interrumpir la prescripción por un lapso igual, en el sentido de que no puede ser entendido como un término que habilita al beneficiario para presentar una nueva solicitud, sin que opere la prescripción. 2.3. Hechos probados. El 5 de abril de 2014 el señor José Luis Echeverri Cadavid solicitó el pago de sus cesantías definitivas ante la Secretaría de Educación de Envigado, Antioquia, bajo radicado 2014-CES-010586. ii) La Secretaría de Educación de Envigado, Antioquia, a través de la Resolución 3051 del 5 de mayo de 2017, reconoció las cesantías definitivas en favor del señor José Luis Echeverri Cadavid, específicamente por la suma de $ 84.311.575 m/cte.

(fls. 22 y 23). iii) La Resolución 3051 del 5 de mayo de 2017 fue notificada personalmente al demandante el 9 de junio de ese mismo año (fl. 24). iv) El 3 de abril de 2018 el actor solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías definitivas (fls. 19 a 21). v) El 30 de enero de 2019 la Fiduprevisora S.A., certificó que el dinero de las cesantías definitivas del accionante fue puesto a su disposición a partir del 7 de septiembre de 2017 (fl. 28). 2.4.

Análisis del caso concreto. Resulta pertinente resaltar que, en el presente asunto, no está en discusión que la accionada en efecto incurrió en mora por el pago tardío de las cesantías definitivas que fueron reclamadas por el señor José Luis Echeverri Cadavid, pues está acreditado lo siguiente: Así mismo, se corrobora que las cesantías fueron puestas a disposición del beneficiario por parte de la Fiduprevisora S.A., el 7 de septiembre de 2017; por lo tanto, le asiste razón al a quo en cuanto a las fechas que tuvo en cuenta para contabilizar la sanción moratoria causada por el pago tardío de las cesantías.

Ahora, adviértase que la discusión se presenta dado que el actor reclamó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por cancelación tardía de las cesantías definitivas sólo hasta el 3 de abril de 2018, esto es, después de transcurridos tres años contabilizados desde el 22 de julio de 2014, día siguiente al vencimiento del plazo con el que la accionada disponía para pagar la prestación en mención. En el recurso de apelación, la parte actora reprocha que la sanción moratoria que aquí se reclama no se encuentra sujeta a la prescripción que fue declarada por el a quo; sin embargo, tal como se expuso en el acápite normativo de esta providencia, la Sección Segunda de esta Corporación en sentencia de unificación SUJ-034-CE-S2-2023 del 2 de noviembre de 2023, dejó claro que el fenómeno de la prescripción, en efecto, opera sobre la sanción moratoria por pago tardío, o no pago, de las cesantías, consagrada en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006.

Sumado a lo anterior, se unificó el momento a partir del cual se contabiliza la prescripción de la sanción moratoria, en los siguientes términos: «PRIMERO: UNIFICAR la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado para señalar en cuanto a la prescripción de la sanción moratoria de las cesantías definitivas consagrada en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, se fijan las siguientes reglas: (i) El plazo trienal de la prescripción de la sanción moratoria por el incumplimiento en el pago de las cesantías definitivas, regulado por el artículo 151 del CPTSS, se inicia a contabilizar desde que la penalidad se hace exigible, esto es, al vencimiento del plazo legal para el pago de la prestación social.

Si el reclamo de la sanción se presenta después de los tres años contados desde su exigibilidad, se configura la prescripción total. (ii) El término de la prescripción extintiva de la sanción moratoria derivada del pago tardío o no pago de las cesantías definitivas se interrumpe por una sola vez con la reclamación oportuna, y por un lapso igual de tres años, que no puede ser entendido como un término que habilita al beneficiario para presentar múltiples solicitudes, sin que opere la prescripción. […]» En consecuencia, en aplicación de la primera regla jurisprudencial, en el caso concreto el término de los tres años con los que disponía el interesado para reclamar el reconocimiento y pago de la mora, inició el 22 de julio de 2014, día siguiente al vencimiento del plazo con el que la accionada contaba para pagar las cesantías definitivas en favor del señor Echeverri Cadavid, esto es, que la fecha límite para radicar la reclamación era el 22 de julio de 2017, pero la misma se presentó sólo hasta el 3 de abril de 2018.

Así las cosas, sin mayores disquisiciones sobre el particular, la Sala colige que operó el fenómeno de la prescripción extintiva, tal como lo concluyó el Tribunal Administrativo de Antioquia. Por ello, para la Sala no son de recibo los reparos que realizó la parte demandante en el recurso de apelación, en consecuencia, se confirmará la sentencia cuestionada. 2.5.

Condena en costas. Sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, «[…] solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación […]». Por consiguiente, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario, esta Sala no condenará en costas a la parte vencida.

III. DECISIÓN En atención a lo anterior, la Sala confirmará la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia, que declaró probada la excepción de prescripción propuesta por la entidad demandada. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 8 de marzo de 2023, por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que declaró probada la excepción de prescripción propuesta por la entidad demandada y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda interpuesta por el señor José Luis Echeverri Cadavid, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.

TERCERO: Ejecutoriada esta decisión, por Secretaría, devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.