CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintinueve (29) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 17001-2333-000-2016-00804-01 (6740-2024) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandado: Ramiro Flórez Gómez Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Decisión: Resuelve recurso de apelación contra auto que niega medidas cautelares Decide la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de 27 de julio de 20241, proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante el cual, negó la suspensión provisional del acto administrativo que reconoció y ordenó reliquidar la pensión de jubilación del señor Ramiro Flórez Gómez por haber laborado como detective en el Departamento Administrativo de Seguridad -DAS-, con el promedio de lo devengado el último año de servicio, incluyendo el 100% de la bonificación de servicios prestados y el aumento del porcentaje en el IBL en un 6% por concepto de prima de riesgo.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda. El 9 de diciembre de 20162, la UGPP, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra el señor Ramiro Flórez Gómez, con el fin de obtener la nulidad de la Resolución UGM 050750 del 27 de junio de 2012, mediante la cual dio cumplimiento a la sentencia de tutela dictada por el Juzgado Civil del Circuito de Anserma- Caldas, que ordenó reliquidar la pensión de jubilación del señor Ramiro Flórez Gómez obtenida por haber laborado como detective en el Departamento Administrativo de Seguridad -DAS. 1 Samai, actuaciones del Tribunal Administrativo de Caldas índice 00019 2 Samai, actuaciones del Tribunal Administrativo del Caldas índice 00023. 2 Número interno: 6740-2024 Demandante: UGPP Demandada: Ramiro Flórez Gómez A título de restablecimiento del derecho, requirió declarar que al accionado debe reintegrar las sumas de dinero correspondientes a tener como relevante el 100% de la bonificación por servicios prestados y al aumento en el IBL de un 6% por concepto de prima de riesgo. 1.2.
La solicitud de suspensión provisional. La parte demandante, en el escrito introductorio, solicitó la suspensión provisional del acto administrativo acusado, al considerar que el reconocimiento de la pensión de vejez otorgada al accionado contraviene el ordenamiento jurídico, por cuanto su liquidación no se efectuó con base en el promedio de los salarios devengados en los últimos diez años de servicios, sino únicamente con el del último año laborado.
Mediante auto del 27 de julio de 2024, el Tribunal Administrativo de Caldas negó la solicitud de decreto de la medida cautelar, decisión que fue apelada por la parte actora. II. PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante auto interlocutorio de 27 de julio de 2024, denegó el decreto de la suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Resolución 050750 del 27 de junio de 2012 al estimar que, en lo referente a la liquidación de la pensión con el promedio del último año de servicios, para el momento en que se profirió el acto acusado no existía unificación sobre la temática en el seno de la jurisdicción. Y en lo pertinente a la inclusión de la bonificación por servicios prestados en un porcentaje del 100% y no en una doceava parte, consideró el Tribunal que si bien está acreditado que no debía tomarse en cuenta en su totalidad la entidad demandante no acreditó la existencia de un perjuicio derivado de tal inclusión, razón por la cual no se configuraban los requisitos para acceder a la medida cautelar solicitada.
III. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante, mediante escrito de 4 de julio de 20243, controvirtió la decisión adoptada por el Tribunal, al estimar que « En consecuencia, las disposiciones contenidas en la 3 Samai, actuaciones del Tribunal Administrativo de Caldas, índice 00024 3 Número interno: 6740-2024 Demandante: UGPP Demandada: Ramiro Flórez Gómez Ley 100 de 1993 o en disposiciones anteriores deberán ser aplicadas en su totalidad para efectos del reconocimiento de las prestaciones económicas en ellas contenidas, en el caso particular, no es posible tomar las prerrogativas de la Ley 860 de 2003 (en armonía con la Ley 100 de 1993) para determinar el monto pensional y sumar la prerrogativa de la prima de riesgo y los requisitos de reconocimiento como edad y tiempo de servicio e incluso Ingreso Base de Liquidación Decreto 1047 de 1978.
Así las cosas conforme al artículo 1 del Decreto 1047 de 1978 y concordantes con el artículo 36 de ia Ley 100 de 1993, no admite la inclusión del 6% por concepto de prima de riesgo como factor salarial Incluido normativamente por la Ley 860 de 2003, toda vez que para disfrutar de los beneficios allí establecidos debe acogerse de manera INTEGRAL a lo dispuesto en el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones y por lo tanto en caso de liquidarse conforme la Ley 860 de 1993 se exigiría el cumplimiento de la edad de 55 años para acceder al reconocimiento de la pensión. Sin embargo, en aplicación de lo señalado por el Decreto 1047 de 1978, se reconoció una pensión de vejez sin tener en cuenta la edad del señor FLOREZ GOMEZ, situación que sería menos favorable para el accionante, en todo caso no se puede beneficiar el accionante de lo más favorable de cada régimen pensional, es decir, la prima de riesgo de la Ley 860 de 2003 y los requisitos de edad y tiempo del Decreto 1047 de 1978, razón por la cual, el acto administrativo No. Resolución No. UGM 050750 del 27 de Junio de 2012, mediante el cual la extinta Cajanal dio cumplimiento ai fallo de tutela del JUZGADO CIVIL DEL CIRCUITO DE ANSERMA - CALDAS del 24 de mayo de 2010, no se ajusta a lo establecido en la normativa referida.
Ahora bien, se establece que la regla que fijó la Corte Constitucional en la sentencia C-258 de 2013 y que hizo extensiva en la SU- 230 de 2015 consiste en que el ingreso base de liquidación no era un aspecto sujeto a transición y, por tanto, existe sujeción sobre esta materia a lo dispuesto en el artículo 36 de la ley 100 de 1993. En consecuencia, a quienes son beneficiarios del régimen de transición establecido en la mencionada ley se les calculará el IBL con base en lo dispuesto por la Ley 100 de 1993, esto es, con el promedio de los factores salariales devengados durante los últimos 10 años de servicio.
La Resolución acusada, al liquidar la prestación con el promedio del 75% de todos los factores de salario devengados en el último año de servicios es contrarias a la normatividad vigente, conforme a la posición de la Corte constitucional, donde se establece que la transición excluye el ingreso base de liquidación, como se ha establecido en las sentencias de unificación aludidas que son de obligatoria observancia.».
IV. CONSIDERACIONES 4.1. Competencia. La Sala es competente para resolver el recurso de apelación formulado en esta ocasión, conforme a lo preceptuado en los artículos 125 (letra h), 150, 243 (numeral 5) y 244 (numeral 4) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 4.2. Procedencia. 4 Número interno: 6740-2024 Demandante: UGPP Demandada: Ramiro Flórez Gómez La alzada contra la providencia que denegó la solicitud de medida cautelar resulta procedente, de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 243 (numeral 5) del CPACA. 4.3.
Oportunidad. Asimismo, se tiene que la providencia recurrida fue notificada por estado el 28 de junio de 20244, y la impugnación fue presentada el 4 de julio de ese mismo año5, razón por la cual, conforme al numeral 3 del artículo 244 del CPACA, el recurso resulta oportuno. 4.4. Problema jurídico. Determinar si resulta procedente la suspensión provisional de la Resolución 33513 de 23 de julio de 2008, mediante la cual, la UGPP reconoció la pensión de vejez de alto riesgo al señor Omar Villamizar Camacho, toda vez que su pago implicaría una erogación de recursos públicos carente de sustento legal. 4.5.
De las medidas cautelares Las medidas cautelares dentro de los procesos contenciosos administrativos declarativos, han sido reguladas en los artículos 229 y subsiguientes del CPACA. Dicha normativa le confiere al juez o magistrado, la competencia para efectuar un análisis preliminar de legalidad de los actos administrativos demandados, a través de «su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud».
En consecuencia, una vez realizado el análisis mencionado, el fallador deberá determinar si para el caso en concreto resulta procedente la suspensión del acto administrativo demandado, y con ello, evitar temporalmente su ejecutoriedad. Lo anterior con la finalidad de garantizar provisionalmente el objeto del proceso y procurar por la efectividad de la sentencia. Ahora bien, la Sala reitera que la decisión que el juez o magistrado adopte sobre la solicitud de medida cautelar no constituye, en ninguna circunstancia, un prejuzgamiento. 4 Samai, actuaciones del Tribunal Administrativo de Caldas, índice 00022 5 Samai, actuaciones del Tribunal Administrativo de Caldas, índice 00024 5 Número interno: 6740-2024 Demandante: UGPP Demandada: Ramiro Flórez Gómez En ese sentido, y con ocasión del inciso segundo del artículo 229 de la Ley 1437 de 2011, la Sección Segunda de esta Corporación ha sostenido6: Igualmente debe tenerse en cuenta que lo anteriormente descrito corresponde a un estudio o análisis preliminar que versa sobre los planteamientos y pruebas que fundamentan la solicitud de la medida, es decir, se trata de una percepción previa y sumaria que, por regla general, se adopta en una etapa inicial del proceso.
Entonces, la decisión sobre la medida comporta un primer acercamiento al debate, en el que se realizan interpretaciones normativas y valoraciones, pero sin que ello afecte o comprometa el contenido de la sentencia que debe poner fin a la cuestión litigiosa. En igual sentido, para el caso de la nulidad y restablecimiento del derecho la norma en mención impone un estándar probatorio mínimo que permita definir la procedencia de la suspensión provisional del acto acusado, así como del restablecimiento del derecho y las indemnizaciones pretendidas.
En consecuencia, quien solicite el decreto de una medida cautelar de suspensión dentro de un asunto de esta naturaleza, debe aportar una prueba sumaria de los perjuicios que alega. De allí que, para arribar al decreto de una medida cautelar de suspensión provisional, es necesario que el operador jurídico tenga los elementos probatorios suficientes que denoten una transgresión del ordenamiento jurídico y la causación correlativa de un perjuicio, derivados de la ejecución del acto administrativo demandado.
Lo anterior, por supuesto, sin desconocer que la valoración de fondo de legalidad se realiza en etapa de juzgamiento. 4.6. Análisis del caso concreto. En el caso en cuestión, la parte demandante ha reafirmado su consideración de ilegalidad del acto demandado, aduciendo que la medida cautelar de suspensión provisional de la Resolución 050750 del 27 de junio de 2012, es procedente, toda vez que, con la ejecución de dicho acto se está afectando el interés público y vulnerando el principio de sostenibilidad fiscal.
Insiste en que el señor Omar Villamizar Camacho no cumplía con los requisitos legales necesarios para ser titular de una pensión de vejez en los términos otorgados en el acto administrativo enjuiciado. Al respecto, la Sala advierte que la premisa en la que se sustenta la solicitud de la entidad demandante radica en que el reajuste pensional reconocido al ciudadano demandado 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, auto interlocutorio del 25 de enero de 2024, expediente 66001-23-33-000-2022-00034-01 (3651-2023), Consejero Ponente: Rafael Francisco Suarez Vargas. 6 Número interno: 6740-2024 Demandante: UGPP Demandada: Ramiro Flórez Gómez adolece de ilegalidad, al haberse liquidado con base en el salario del último año de servicios e incluido la bonificación por servicios prestados en su totalidad, y no en una doceava parte correspondiente al año respectivo.
En efecto, la UGPP sostiene que el reconocimiento de la pensión de vejez con esos reparos está quebrantando el precedente jurisprudencial. En cuanto al reproche relacionado con la liquidación de la prestación periódica con base en el salario del último año de servicios, y en particular frente a las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional, debe señalarse que, en principio, dichas providencias no serían aplicables al caso concreto, por cuanto son posteriores al pronunciamiento emitido por el Juzgado Civil del Circuito de Anserma el 24 de mayo de 2010.
En tal virtud, el análisis de la legalidad del acto acusado debe efectuarse teniendo en cuenta el marco normativo y jurisprudencial vigente para la época de su expedición. Ahora bien, en lo que respecta al reconocimiento de la bonificación por servicios prestados en un 100% y no en una doceava parte, si bien la Sala advierte que, por regla general, el valor computable de dicha bonificación para efectos pensionales corresponde a una doceava parte de su monto anual, en el presente caso resulta necesario verificar si dicha exigencia ya había sido acogida en pronunciamientos judiciales previos al momento en que fue proferida la sentencia que dio origen al acto administrativo cuya legalidad se controvierte.
En consecuencia, dado que los argumentos expuestos en el recurso de apelación por la parte demandante no tienen vocación de prosperidad, la Sala confirmará el auto de 27 de julio de 2024, emitido por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante el cual negó la medida cautelar de suspensión provisional de la Resolución UGM 050750 del 27 de junio de 2012.
Con fundamento en lo anteriormente expuesto, la Sala, V.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas del 27 de julio de 2024, a través del cual, negó la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de la Resolución UGM 050750 del 27 de junio de 2012, de 7 Número interno: 6740-2024 Demandante: UGPP Demandada: Ramiro Flórez Gómez acuerdo con los argumentos reunidos en la motivación.
SEGUNDO: Por Secretaría, DEVOLVER la presente diligencia al Tribunal de origen para continuar con el trámite del proceso.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Ausente con permiso Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.