Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., ocho (8) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2016-01187-01 (6174-2023) Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón Demandado: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia1 Tema: Disciplinario.
Imposición de la sanción de amonestación escrita. Sentencia de segunda instancia __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala en segunda instancia el recurso de apelación presentado por la parte demandada contra la sentencia del 28 de junio de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia que accedió las pretensiones de la demanda.
I. Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Pretensiones 1. Luis Carlos Ochoa Tobón presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso - Administrativo2, en orden a que se declarara la nulidad de los siguientes actos: 1.1.
Fallo de primera instancia del 16 de diciembre de 2013, expedido por el director de control interno disciplinario de Corantioquia, por medio del cual se le impuso sanción de amonestación escrita. 1 En adelante Corantioquia. 2 En adelante CPACA. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-01 (6174-2023) Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón 1.2.
Fallo de segunda instancia, expedido por el director general de Corantioquia, que confirmó la decisión «y además [ ] orden[ó] que la amonestación escrita [sería] con “copia a la hoja de vida”». 2. A título de restablecimiento del derecho pidió (i) el pago de los perjuicios materiales en cuantía de $10.000.000 y morales que ascendían a 100 smlmv3 liquidados a la fecha de la sentencia; y (ii) la reparación integral, de acuerdo con los estándares internacionales impartidos por la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. 1.1.2.
Fundamentos fácticos 3. En la demanda se narraron los siguientes hechos: 3.1. La investigación disciplinaria con radicado CDI 2011-11 se inició con base en el memorando 040-6944 del 30 de diciembre de 2010, suscrito por el director general de Corantioquia, con fundamento en la queja 150-6838 del 24 de diciembre de 2010, suscrita por la subdirectora administrativa de Corantioquia, Liliana María Estrada Ramírez, quien solicitó a la Oficina de Control Interno Disciplinario que se iniciara la indagación preliminar para determinar si existieron irregularidades en relación con «la negación a una reclamación presentada por el Municipio de Remedios, contra la factura número ZF-398 de septiembre 29 de 2009, y la orden de anulación de la precitada factura por concepto de tasa retributiva». 3.2.
Liliana María Estrada Ramírez era la subdirectora administrativa y financiera y fungía como jefe de la Oficina de Control Interno Disciplinario. El 14 de abril de 2012 ordenó la indagación preliminar en contra de indeterminados por inconsistencias encontradas en la Resolución 130ZF-4096 del 20 de agosto de 2010. En esta etapa se decidió de oficio la práctica de «todas las pruebas» documentales y testimoniales.
Este no fue notificado por ninguno de los medios previstos en la Ley 734 de 2002. 3.3. El 11 de febrero de 2012 la misma funcionaria inició la investigación disciplinaria en contra de Luis Carlos Ochoa Tobón, en calidad de director de la Territorial Zenufaná, por inconsistencias en el contenido de la Resolución 130ZF4096 del 20 de agosto de 2010, por medio de la cual se resolvió no aceptar la reclamación del municipio de Remedios y ordenar «bajar o ajustar cuentas de capital y de intereses moratorios»; también se decretaron pruebas. 3.4.
El 12 de octubre de 2012, el subdirector administrativo y financiero, Jorge Humberto López Jaramillo, formuló pliego de cargos. Entre otros, se le imputó el siguiente: «[s]e le endilga al funcionario Luis Carlos Ochoa Tobón, la presunta falta disciplinaria al desconocer su deber de cumplir y hacer que se cumplan los deberes contenidos en las leyes, los decretos y reglamentos y las órdenes superiores emitidas por funcionario competente: 1.
Al suscribir la resolución No. 130ZF-4096 de agosto 20 de 2010 3 Salarios mínimos legales mensuales vigentes. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-01 (6174-2023) Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón negando una reclamación que fue presentada el 22 de diciembre de 2009, es decir en un término mayor a los quince (15) días hábiles.». 3.5.
En auto del 24 de enero de 2013 se decretó la nulidad de lo actuado a partir del pliego de cargos por haberse omitido declarar el cierre de la investigación y con fundamento en la solicitud del disciplinado que, además, contenía «otros aspectos que viciaban la investigación disciplinaria»; sin embargo, estos no fueron tenidos en cuenta. 3.6.
El 9 de abril de 2013 se formuló el pliego de cargos en los mismos términos. Este fue notificado personalmente el 9 de mayo de 2013. 3.7. El 16 de diciembre de 2013 fue sancionado con amonestación escrita por haber suscrito la Resolución 130ZF-4096 del 20 de agosto de 2010, en la cual se negó una reclamación que fue presentada el 22 de diciembre de 2009, es decir, en un término mayor a 15 días. 3.8.
Contra la anterior decisión presentó y sustentó el recurso de apelación. El 28 de febrero de 2014 el director general de Corantioquia confirmó la decisión de primera instancia y, adicionalmente, dispuso que la amonestación escrita debía ser con copia a la hoja de vida. Esta decisión fue notificada el 26 de marzo de 2014. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación 4.
Como tales se invocaron los artículos 29 de la Constitución Política; 6, 7, 13, 17, 66, 97, 101, 116, 128, 129 y 130 de la Ley 734 de 2002; 249, 251, 254 y 255 de la Ley 600 de 2000; en su concepto, porque: → Vía de hecho por desconocimiento del precedente 5. Se desconoció la providencia del 10 de mayo de 2007 dictada por la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación [radicación 161-03189] y se impuso la sanción de manera objetiva, toda vez que lo hizo responsable por haber expedido la Resolución 130ZF-4096 del 20 de agosto de 2010, al considerar que «[s]i bien la Dirección Territorial Zenufaná, no contaba para la época de los hechos con el personal suficiente para desarrollar las funciones que tenía a su cargo, ello no da[ba] lugar para exonerarse de la responsabilidad que le asistía al disciplinado en su condición de Director territorial, ya que era el funcionario con mayor jerarquía». 6.
Se incurrió en vías de hecho al dictar los fallos disciplinarios sin considerar las circunstancias especiales de la Territorial de Zenufaná, la cual tenía alta carga de trabajo y un número mínimo de funcionarios para desarrollar labores en los términos perentorios previstos en la ley. Además, no tuvo en cuenta las condiciones topográficas de la zona que retardaban la movilización de los servidores hacia las diferentes zonas en las que se debían desarrollar diligencias y tampoco que tenía jurisdicción sobre 12 municipios del departamento de Antioquia. 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-01 (6174-2023) Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón 7.
Cuando se posesionó como director territorial de Zenufaná encontró un número considerable de expedientes, peticiones, quejas y solicitudes en general de los entres de control, el cual se incrementó año a año, tan así que en el análisis que se hizo a nivel central se reportó que (i) para el año 2011 contaba con 13 funcionarios vinculados y 4 contratistas de los cuales 15 eran del nivel asistencial y solo 2 abogados, uno de ellos contratista y otro de planta, asignados a la sede de Vengachí y Puerto Berrio para atender aproximadamente 1200 expedientes y 2400 documentos; y (ii) en 2012 había 10 funcionarios y 5 contratistas [3 del nivel asistencial y 2 abogados] para atender 1600 expedientes y 2600 documentos entre peticiones, quejas y respuestas a los entes de control y solicitudes en general, «con el agravante que los abogados contratistas solo podían atender asuntos relacionados con el objeto del contrato, por lo que no los podía ocupar en asuntos distintos a los allí definidos» [sic]. 8.
La carga laboral se hizo «más excesiva» año tras año, de ahí que fuera imposible responder las solicitudes con eficiencia, eficacia y celeridad y en los términos de la Ley 1333 de 2009, razón por la cual en memorandos radicados en 2010 y 2011 solicitó a la gerencia el nombramiento de personal asistencia y profesional, «pues en comparación con otras territoriales era la que menos personal tenía para atender los asuntos propios de la entidad»; sin embargo, solo hasta enero de 2013 procedieron a autorizar algunos nombramientos que, de cualquier modo, no eran suficientes.
Lo anterior lo eximía de responsabilidad, pues no se afectó el deber funcional sin justificación alguna. → Violación del debido proceso por práctica de pruebas sin el lleno de requisitos legales 9. Mediante auto del 11 de febrero de 2012, la Oficina de Control Interno Disciplinario ordenó la práctica de algunas pruebas, entre ellas, unos conceptos; sin embargo, se desconoció el deber legal de correrle traslado de estos como lo ordenaban los artículos 249, 241 y 254 de la Ley 600 de 2000, en concordancia con la Ley 734 de 2002, la cual en su artículo 130 estableció el peritaje como medio de prueba idóneo para llegar a la verdad material de los hechos investigados. 10.
En el auto del 7 de junio de 2013 se decretaron otras pruebas, las cuales fueron practicadas sin que se ordenara correr el traslado. Además, respecto de la prueba testimonial, no se le informó sobre la fecha y hora en que se practicaría, «haciendo nugatorio el derecho de defensa y contradicción [ ], violando así también el principio de publicidad de los actos de la administración pública». → Violación del principio de publicidad 11.
No se notificaron los autos del 14 de abril de 2011 [que ordenó la indagación preliminar] y del 11 de febrero de 2012 [que dio apertura a la investigación disciplinaria], omisión que desconoció el artículo 313 del Código de Procedimiento 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-01 (6174-2023) Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón Civil.
Esto, sumado a que algunas pruebas testimoniales fueron comunicadas vía correo electrónico «sin que se indicara la fecha y hora de la realización de las mismas, circunstancia que impidió a los sujetos procesales comparecer a las diligencias». → Violación del debido proceso por ausencia de imparcialidad 12. Se violó el principio de imparcialidad y el derecho al debido proceso porque fue investigado en la etapa de indagación preliminar y hasta el pliego de cargos por Liliana María Estrada Ramírez, quien fungía en el mismo proceso como quejosa y estaba impedida para iniciar el proceso disciplinario, pues no solo había tenido conocimiento previo de los hechos objeto de investigación, sino que se había pronunciado al rendir el «informe de queja» dirigido al director general de Corantioquia. → Violación al debido proceso «por aplicación de la no reformatio in pejus» 13.
El superior enmendó el fallo de primera instancia al confirmar la sanción, pero adicionalmente estableció que la amonestación escrita debía ser con copia a la hoja de vida, es decir, se pronunció más allá de los aspectos impugnados y reformó «en peor la decisión del a quo» con desconocimiento de los artículos 171 de la Ley 734 de 2002 y 357 del Código de Procedimiento Civil. 1.2.
Contestación de la demanda 14. La entidad demandada se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda con fundamento en lo siguiente: 15. En virtud del artículo 69 de la Ley 734 de 2002 se dio inicio a la indagación preliminar, con motivo del memorando 040-6944 del 30 de diciembre de 2010, en el que se informó sobre la reclamación presentada contra la factura por concepto de tasa retributiva en el municipio de Remedios, la cual fue resuelta a través de la Resolución 130ZF-4096 del 20 de agosto de 2010; sin embargo, los considerandos no aplicaban para sustentar la «no procedencia del cobro». 16.
En la indagación preliminar se practicaron las pruebas necesarias para identificar a los posibles autores de la falta, por tal razón, no se vulneraron los derechos de defensa y contradicción del demandante. De cualquier modo, si ello fuera una irregularidad, cuando se vinculó a la investigación tuvo la oportunidad de advertirla, pero no lo hizo. 17.
No era cierto que Liliana María Estrada Ramírez fuera la quejosa o informante; actuó con ocasión de la solicitud «elevada» por el director general de la corporación por las presuntas irregularidades en la atención a la reclamación presentada por el municipio de Remedios frente a una factura de la tasa retributiva. 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-01 (6174-2023) Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón 18.
En virtud del principio de economía procesal y como existían varias investigaciones en contra del actor, se le notificaron varias decisiones de inicio de investigación disciplinaria en una sola acta. En esta se anotó expresamente que una de ellas obedecía al expediente CDI-2011-11 y así lo firmó. Además, en la parte inferior del documento consignó su dirección, correo electrónico y teléfono, «aceptando con ello el ser notificado y comunicado de todas las actuaciones procesales». 19.
De acuerdo con la autorización del disciplinado, el 11 de junio de 2013 se le envió por correo electrónico el auto del 7 del mismo mes y año que decretó las pruebas, en el cual se podía observar la fecha y hora para la práctica del testimonio de Octavio de Jesús Franco Álvarez. De esta diligencia se le envió copia al correo electrónico el 5 de agosto de 2013; «tanto lo conoció que el mismo solicitó cambio de hora de la práctica de la prueba» [sic]. 20.
No era cierto que se hubiera transgredido el principio de non reformatio in pejus, pues fue el artículo 45 de la Ley 734 de 2002 el que definió que la amonestación escrita implicaba un llamado de atención formal, por escrito, que debía registrarse en la hoja de vida, es decir, el fallo de segunda instancia se limitó a dar cumplimiento a la norma. 21.
Propuso la excepción de «caducidad de la acción», con sustento en que la notificación que resolvió el recurso de apelación se surtió el 26 de marzo de 2014; la solicitud de conciliación fue presentada el 21 de julio de 2014; y la audiencia se realizó el 28 de agosto de 2014; y el término vencía el 3 de septiembre de 2014; sin embargo, según la página web de la Rama Judicial, la demanda se presentó extemporáneamente el 13 de mayo de 2016 a las 4:52 p.m. Igualmente, invocó las siguientes: «falta de causa para pedir por parte del señor Luis Carlos Ochoa Tobón» y «legalidad de las actuaciones administrativas atacadas». 1.3.
Audiencia inicial 22. En la audiencia realizada el 11 de mayo de 2017, el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró no probada la excepción de caducidad por lo siguiente: «[ ] se encuentra que el 26 de marzo de 2014 [ ] fue notificada personalmente al demandante la providencia del 28 de febrero de ese año, que confirmó la decisión tomada en el fallo de primera instancia del 16 de diciembre de 2013, la cual sancionó con amonestación escrita al señor Luis Carlos Ochoa Tobón [ ], es decir, que a partir del 27 de marzo del año 2014 empezó a correr el término de cuatro (4) meses para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, término que fue suspendido con la solicitud de conciliación presentada el 21 de julio de 2014, es decir que habían transcurrido tres (3) meses y veinticuatro (24) días de término de caducidad.
La audiencia de conciliación se realizó el 28 de agosto de 2014, fecha en la cual se expidió la constancia de no conciliación, por lo que, a partir del 29 de agosto de 2014 se empezarían a correr los 6 días que tenían para presentar la demanda y como quiera que la misma se presentó ese mismo 29 de agosto de 2014, ante la Oficina de Apoyo de los Juzgados Administrativos de 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-01 (6174-2023) Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón Medellín, por lo que se evidencia que los cuatro (4) meses que contempla la norma no habían transcurrido». 1.4.
Sentencia de primera instancia 23. En sentencia proferida el 28 de junio de 2023 el Tribunal Administrativo de Antioquia4 declaró la nulidad de los actos acusados, negó las demás pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte vencida. 24. Para tal efecto, reseñó las pruebas aportadas al plenario y se detuvo en el marco normativo y jurisprudencial del control integral de los actos de carácter disciplinario y del debido proceso en materia disciplinaria.
A continuación, resolvió el caso concreto en los siguientes términos: → Vía de hecho por desconocimiento del precedente 25. No se acreditó el cargo, por cuanto los fallos dictados por la Procuraduría General de la Nación no constituían precedente y tampoco obligaban a las entidades que ejercían control interno disciplinario respecto de sus empleados. → Vulneración al debido proceso 26.
El actor fue sancionado con amonestación, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 734 de 2002, razón por la cual debía registrarse en la hoja de vida; en consecuencia, no se vulneró el principio de non reformatio in pejus, «toda vez que, esa era la sanción que consideró el fallador que se aplicaba». 27. Respecto de la ausencia de imparcialidad, la indagación preliminar se inició en atención a la solicitud presentada por el director general de Corantioquia por presuntas irregularidades referentes a la atención de la reclamación presentada por el municipio de Remedios en una factura de tasa retributiva, es decir que la queja fue presentada por aquel funcionario y no por Liliana María Estrada Ramírez.
A la par, el deber que ella tenía como subdirectora administrativa de Corantioquia consistía en actuar como jefe de la Oficina de Control Interno Disciplinario, de conformidad con la Resolución 3877 del 18 de febrero de 2001. 28. Sobre la vulneración del principio de publicidad y la práctica de pruebas sin el lleno de los requisitos se encontró probado que mediante auto del 4 de abril de 2011 se dio apertura a la indagación preliminar con el propósito de verificar la ocurrencia de la conducta, si era constitutiva de falta disciplinaria, identificar o individualizar al posible autor y para determinar si era procedente la investigación. Si bien en un principio fue indeterminada, con fundamento en el artículo 101 de la Ley 734 de 2002, debió notificársele personalmente al disciplinado, una vez fue individualizado; sin embargo, ello no ocurrió. De conformidad con dicho canon, el auto que dio 4 Con salvamento parcial de voto del magistrado John Jairo Alzate López [costas]. 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-01 (6174-2023) Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón apertura a la investigación disciplinaria debía ser notificado personalmente y así fue cumplido. 29.
Según el artículo 102 de la Ley 734 de 2002, para que procediera la notificación por medios electrónicos era necesario que previamente y por escrito se hubiera aceptado; sin embargo, en el expediente no obraba documento alguno en el cual constara la aceptación por parte de Luis Carlos Ochoa Tobón para ser notificado por este medio. A pesar de ello, Corantioquia le comunicó los autos del 7 de marzo de 2013, la declaración juramentada de Octavio Franco, el auto del 28 de agosto de 2013, y la citación para notificar el fallo de primera instancia del 16 de diciembre de 2013. 30.
Las notificaciones de los autos del 7 de marzo y 28 de agosto de 2013, por los cuales se declaró el cierre de la investigación y se corrió el traslado para alegar de conclusión, respectivamente, debían hacerse por estado, «de donde se [entendía] que las comunicaciones enviadas por correo electrónico al señor Ochoa Tobón, fueron realizadas de manera subsidiaria, lo que [permitía concluir] que las notificaciones de estas decisiones se hicieron según [ ] la Ley 734 de 2002, sin que el envío del correo electrónico que le informó lo decidido al disciplinado, [viciara] la notificación». 31.
En lo que concernía a la notificación del fallo disciplinario de primera instancia, si bien podía considerarse que fue irregular porque se le citó por correo electrónico para, posteriormente, surtirla por edicto, lo cierto es que interpuso el recurso de apelación, con lo que se subsanó la irregularidad. 32. No se podía establecer lo mismo con la publicidad del auto del 7 de junio de 2013, por el cual se decretaron pruebas, pues al ser una decisión que no era susceptible de recurso, «de conformidad con el artículo 109 de la Ley 734 de 2002, debía “ comunicarse al día siguiente por el medio más eficaz y de ello se dejar[ía] constancia en el expediente” lo cual en el proceso disciplinario objeto de controversia no ocurrió, lo que genera[ba] una irregularidad en el trámite del proceso disciplinario, lo que vicia[ba] el debido proceso al demandante» [sic]. 33.
El dictamen pericial rendido en el proceso disciplinario debía someterse a las reglas previstas en los artículos 249 a 258 de la Ley 600 de 2000, de conformidad con el artículo 130 de la Ley 734 de 2002. En el auto del 11 de febrero de 2012, por el cual se dio apertura a la investigación disciplinaria se requirieron unos conceptos y, el 7 de junio de 2013, se decretaron otras; todas estas como experticias y, de conformidad con el artículo 254 del Código de Procedimiento Penal, la Oficina de Control Interno Disciplinario debía correr traslado a los sujetos procesales por el término de 3 días; sin embargo, ello no ocurrió, pues en el expediente no obraba ninguna decisión en tal sentido. 34.
Además de la omisión del traslado de la prueba pericial, se podía establecer que esta resultaba inadmisible, pues el inciso tercero del artículo 226 del Código General del Proceso establecía que no procedía en aquellos casos en que versara 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-01 (6174-2023) Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón sobre puntos de derecho; en consecuencia, «esta prueba no podía decretarse, practicarse y mucho menos valorarse como lo hizo el operador disciplinario».
Esto sumado a que no se le comunicó el auto que decretó pruebas, razón por la cual no pudo controvertirlas. 35. En suma, Corantioquia vulneró el derecho al debido proceso del demandante al «i) no haberle notificado personalmente el auto que dio apertura a la indagación preliminar, ii) no se le comunicó al demandante el auto que decretó pruebas, iii) se omitió el requisito relacionado con el traslado de la prueba pericial a la parte para efectos de que pudiera solicitar aclaración, ampliación o adición y, iv) la prueba decretada y practicada como experticio era inadmisible de conformidad con el inciso tercero del artículo 226 del Código General del Proceso». 36.
Debían negarse los perjuicios reclamados, comoquiera que no se demostró el daño emergente. En cuanto a los perjuicios morales, Lina Marcela Pérez Restrepo en su declaración no precisó la forma en la que el actor se vio afectado por la sanción disciplinaria. 1.5. Recurso de apelación 37. Contra la anterior decisión la parte demandada presentó recurso de apelación y lo sustentó en los siguientes términos: 38.
Debía atenderse la sentencia dictada por esta Subsección el 27 de noviembre de 2020, en el proceso con radicación 41001-23-33-000-2003-00445-01 (5963-18), la cual servía de referente para señalar que en el proceso disciplinario se cumplió con todos los presupuestos procesales para que el actor pudiera tener una debida defensa y ejercicio de contradicción. 39.
La indagación preliminar tenía como finalidad absolver las dudas que se pudieran presentar antes de iniciar la investigación disciplinaria, por lo tanto, era viable que el operador disciplinario verificara la ocurrencia de la conducta, determinara si era constitutiva de falta, si el servidor pudo actuar amparado en algunas de las causales de exoneración de responsabilidad e identificar al autor de la conducta cuando no estuviera plenamente identificado, como en este caso.
En consecuencia, la notificación personal del auto de indagación preliminar no procedía cuando se realizaba en averiguación de responsables. 40. El disciplinado pudo pronunciarse sobre las pruebas decretadas y practicadas que sirvieron de sustento a la decisión; sin embargo, no hizo manifestación alguna sobre ellas y, además, tuvo a su disposición el expediente a efectos «precisamente de consultar cada una de las piezas recaudadas y efectuar los pronunciamientos que [considerara]». 41.
Era necesario analizar si, en efecto, se trataba de una «experticia jurídica», pues en el proceso disciplinario generalmente se solicitaban documentos y conceptos a 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-01 (6174-2023) Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón las diferentes áreas de la entidad, los cuales no necesariamente eran dictámenes periciales. «[P]or más que se le haya dado un nombre o un título [se debía] revisar la calidad que verdaderamente [tenía], esto [era] una prueba documental que tuvo a su disposición el disciplinado para que se pronunciara respecto de esta, razón por la cual tampoco deb[ía] tenerse como vicio de los fallos disciplinados demandados». 42.
Debía revocarse la condena en costas porque la entidad actuó de buena fe en el proceso disciplinario, con sustento en la Ley 734 de 2002 «y a partir de la conducta desplegada por el servidor público disciplinado, conforme a unos hechos, unas pruebas y unas normas, sin que en alguna de sus actuaciones se haya asomado el más mínimo viso de temeridad; y así mismo se ha observado en el proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho una actuación de la Entidad demandada, acorde a la normatividad, con argumentos fundamentados en derecho y sin prácticas dilatorias». 1.6.
Trámite de segunda instancia 43. En auto del 13 de febrero de 2024 se admitió el recurso de apelación presentado por la parte demandada contra la sentencia proferida el 28 de junio de 2023 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en los términos de la Ley 2080 de 2021. No se corrió traslado para alegar, por cuanto no fue necesario el decreto de pruebas. 44.
El Ministerio Público guardó silencio. II. Consideraciones 2.1. Problemas jurídicos 45. De conformidad con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, se debe resolver el siguiente interrogante: ¿En el proceso disciplinario adelantado por Luis Carlos Ochoa Tobón, director territorial de Zenufaná, se garantizaron los derechos de contradicción y debido proceso? 46.
Para resolver estos planteamientos se seguirá la siguiente estructura expositiva: primero, se expondrá el marco normativo y jurisprudencial del debido proceso en las actuaciones disciplinarias; segundo, se reseñarán las actuaciones adelantadas en el proceso disciplinario; y tercero, se resolverán los cargos de apelación. En este último, de ser el caso, se realizará el control integral de la sanción. 2.2.
El debido proceso en las actuaciones disciplinarias 47. El artículo 29 de la Constitución Política prevé que el debido proceso se deberá aplicar a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Además, que (i) nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-01 (6174-2023) Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio; y (ii) quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento, a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas, a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho. 48.
A su turno, el artículo 6 de la Ley 734 de 2002 previó que el sujeto disciplinable «deberá ser investigado por funcionario competente y con observancia formal y material de las normas que determinen la ritualidad del proceso, en los términos de este código y de la ley que establezca la estructura y organización del Ministerio Público». 49.
En términos de la Corte Constitucional5, el debido proceso en sede administrativa comprende lo siguiente: «(i) ser oído durante toda la actuación, (ii) a la notificación oportuna y de conformidad con la ley, (iii) a que la actuación se surta sin dilaciones injustificadas, (iv) a que se permita la participación en la actuación desde su inicio hasta su culminación, (v) a que la actuación se adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico, (vi) a gozar de la presunción de inocencia, (vii) al ejercicio del derecho de defensa y contradicción, (viii) a solicitar, aportar y controvertir pruebas, y (ix) a impugnar las decisiones y a promover la nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso». 50.
Entonces, el debido proceso se conforma por garantías procedimentales y sustanciales; las primeras que corresponden a la observancia de las formas de cada juicio, mientras que las segundas se concretan a la legalidad de la falta y sanción disciplinaria, la defensa, publicidad, contradicción y la posibilidad de solicitar las pruebas6. 51.
En lo que respecta a las primeras, concretamente las formas propias de cada juicio, la Corte Constitucional sostuvo que deben comprenderse como «las reglas - señaladas en la norma legal- que, de conformidad con la naturaleza de cada juicio, determinan cada una de las etapas propias de un proceso y que, a su vez, se constituyen en las garantías de defensa y de seguridad jurídica para los intervinientes en el respectivo litigio»7. 52.
Ahora bien, esta Sección ha señalado que no cualquier irregularidad en el procedimiento administrativo conlleva a la declaratoria de nulidad de los actos. Por ejemplo, en la sentencia proferida el 11 de noviembre de 20218, esta Subsección indicó lo que sigue: 5 Sentencia C-980 de 2010 6 Ver entre otras: Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia proferida el 6 de octubre de 2016.
Demandante: Piedad Córdoba. Demandado: Procuraduría General de la Nación. Radicación: 11001- 03-25-000-2012-00681-00 (2362-2012) 7 Sentencia C-140 de 1995. También se puede consultar la sentencia proferida el 26 de octubre de 2017, radicación 11001-03-25-000-2010-00290-00(2388-10). 8 Expediente 2202-28, C.P. César Palomino Cortés. 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-01 (6174-2023) Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón «El artículo 228 de la Constitución Política, establece que en las actuaciones de la administración de justicia prevalecerá el derecho sustancial sobre el procedimental, lo que significa que no cualquier defecto al interior del proceso acarrea nulidades, ante dicha situación fáctica el Consejo de Estado en sentencia de 10 de octubre de 2013.
M.P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expresó: “En el contencioso de anulación de los actos administrativos disciplinarios, no cualquier irregularidad que se presente tiene por efecto generar una nulidad de las actuaciones sujetas a revisión – únicamente aquellas que, por su entidad, afectan los derechos sustantivos de defensa y contradicción del investigado.
Así lo ha expresado inequívocamente esta Corporación, al afirmar que “no toda irregularidad dentro del proceso disciplinario, genera de por sí la nulidad de los actos a través de los cuales se aplica a un funcionario una sanción disciplinaria, pues lo que interesa en el fondo es que no se haya incurrido en fallas de tal entidad que impliquen violación del derecho de defensa y del debido proceso”.
Recuérdese que únicamente aquellas situaciones que, por su entidad, afectan los derechos sustantivos de defensa y contradicción del investigado son las que generan nulidad, escenario que en el caso bajo examen no se dan. [ ] Resalta la Sala, que el artículo 143 de la Ley 734 de 2002, consagra como causales de nulidad las siguientes: i) la falta de competencia del funcionario para proferir fallo; ii) la violación del derecho de defensa del investigado; y iii) la existencia de irregularidades sustanciales que afectan el debido proceso.
Las dos últimas son causales saneables, por lo tanto, deben ser alegadas, si no se alegan quedan saneadas, como sucede en el caso estudiado al convalidarse la actuación anormal, cuando no se reclama en concreto sobre la posible irregularidad al omitirse dar traslado para alegar de conclusión, por ende, se impide alegar cualquiera de dichas nulidades saneables a quien haya actuado en el proceso después de ocurrida la respectiva causal sin proponerla.
De lo anterior se desprende que la posibilidad de alegar las causales de nulidad susceptibles de saneamiento al igual que sucede con las demás irregularidades que se configuren dentro de un proceso, distintas de las causales legales de nulidad procesal, es una posibilidad que se encuentra sometida a precisas y determinadas etapas procesales cuyo vencimiento determina su preclusión, a lo cual debe agregarse que dicho saneamiento supone la convalidación de la actuación, que puede darse bien por manifestación expresa del consentimiento de la parte afectada o bien por consentimiento tácito, como el que corresponde a la realización de actuaciones posteriores sin alegación de la nulidad correspondiente.» 53.
Y, en otra oportunidad se puntualizó que «no toda irregularidad acaecida en el curso de un procedimiento administrativo o inobservancia de requisitos formales por parte de la administración pública constituye por sí sola, un motivo para declarar la nulidad de los actos 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-01 (6174-2023) Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón administrativos producto de una actuación administrativa»9.
En ese orden, solo cuando se transgredan las garantías fundamentales o se presenten falencias sustanciales procederá la declaratoria de nulidad de los actos administrativos definitivos, tal como lo sostuvo esta Subsección10: «Una irregularidad acaecida en el curso de un procedimiento administrativo se considera sustancial, cuando incide en la decisión de fondo que culmina con la actuación administrativa, contrariando los derechos fundamentales del administrado, es decir, que de no haber existido tal irregularidad, el acto administrativo que define la situación jurídica debatida hubiese tenido un sentido sustancialmente distinto.
Por el contrario, las irregularidades o vicios, que no afectan el fondo del asunto discutido, esto es, que de no haber ocurrido, la decisión definitiva hubiese sido en igual sentido, no tienen la relevancia para generar la nulidad del mismo, pues, esto no desconoce la finalidad del debido proceso administrativo, es decir, la protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos.» 54.
En suma, en cada caso se deberá verificar cuáles fueron las irregularidades presentadas en el proceso disciplinario y si quebrantaron los derechos del investigado o tienen tal magnitud para declarar la nulidad del acto administrativo que impuso la sanción, pues de ser así, se concluirá que fue expedido irregularmente al quebrantar las formas propias del juicio. 2.3.
La actuación disciplinaria 55. Al plenario se aportó la totalidad del expediente disciplinario en el que se observan las siguientes actuaciones: 56. Mediante memorando 6838 del 24 de diciembre de 2010 suscrito por Liliana María Estrada Ramírez -subdirectora administrativa y financiera-, dirigido al subdirector de regionalización, Arbey Osorio Restrepo, y con asunto «notas crédito por reclamaciones», se indicó lo siguiente: «De acuerdo con la sesión del Comité de Sostenibilidad realizada el pasado 24 de diciembre de 2010, en la cual se trató el tema de notas de crédito por reclamaciones que se elaboran según lo establecido en la parte resolutiva de los actos administrativos expedidos por los Directores Territoriales, le estoy comunicando que las siguientes situaciones deben ser evaluadas con el fin de corregir las que se consideren necesarias y se proceda establecer las directrices que corrijan las situaciones anómalas presentadas. [ ] Se resuelve no aceptar la reclamación, pero ordenan bajar o ajustar cuentas de capital y aún de intereses moratorios.
Este caso se evidencia en la Resolución N° 130ZF-4096 del 20 de agosto de 2010. 9 Subsección B, sentencia del 2 de octubre de 2019, radicación 76001-23-33-000-2014-00576- 01(1010-19). 10 Ibidem. 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-01 (6174-2023) Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón En la resolución citada anteriormente se basa en considerandos sobre materia presupuestal, los cuales no aplican para sustentar la no procedencia del cobro.» 57.
Con el memorando 6944 del 30 de diciembre de 2010 dirigido por la dirección general a la Oficina de Control Interno Disciplinario, en concreto a Bifrancy Sierra Miranda, con asunto «Indagación Preliminar», se anotó: «Remito para su conocimiento las actuaciones que se convierten en hechos demostrativos para iniciar las diligencias del caso, por las inconsistencias que desde el Comité de Sostenibilidad Contable de la Subdirección Administrativa y Financiera se han detectado, respecto al tema de notas de crédito que deben generarse en atención a reclamaciones de Tasa por Utilización del Agua y Tasa Retributiva. [ ] Resolución No. 130ZF-4096 del 20 de agosto de 2010, por el cual se niega una reclamación al Municipio de Remedios y se ordena anual cuentas de cobro por concepto de Tasa Retributiva, actuación que obra en el expediente ZF-2003-2» [sic]. 58.
En auto del 14 de abril de 2012, expedido por la subdirectora administrativa y financiera de Corantioquia, se ordenó la indagación preliminar y el decreto de pruebas. 59. El 11 de febrero de 2012 se dio apertura a la investigación disciplinaria en contra de Luis Carlos Ochoa Tobón y se ordenó la práctica de pruebas. 60. Mediante memorando 150PD-1201-796 del 28 de febrero de 2012, dirigido a Luis Carlos Ochoa Tobón, se le requirió para que compareciera con el fin de surtir la notificación personal del auto.
La decisión se notificó el 8 de marzo de 2012. 61. El 12 de octubre de 2012 se dictó el pliego de cargos en los siguientes términos: «4.1. Descripción y determinación de la conducta investigada, con indicación de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se realizó: Se endilga al funcionario LUIS CARLOS OCHOA TOBON, la presunta falta disciplinaria al desconocer su deber de cumplir y hacer que se cumplan los deberes contenidos en las leyes, los decretos, los reglamentos y las órdenes superiores emitidas por funcionario competente: 1.
Al suscribir la resolución No. 130ZF-4096 de agosto 20 de 2010 negando una reclamación que fue presentada el 22 de diciembre de 2009, es decir en un término mayor a los quince (15) días hábiles. 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-01 (6174-2023) Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón 2.
Al suscribir la resolución 130ZF-4096 de agosto 20 de 2010 y 4346 de marzo 18 de 2011 cuya motivación no correspondía a la normatividad vigente. 3. Al suscribir la resolución No. 130ZF-4096 de agosto 20 de 2010 y luego tenerla que modificar para efectos de no generar intereses entre la fecha límite de pago y la ejecutoria de la Resolución ordenando además en su artículo 3, al área de Facturación y Cartera, anular este documentos equivalente a factura y generar uno (sic) nueva con las correcciones dadas en dicha resolución respecto a las fuentes receptoras y cuenca a la que pertenecen. 4.
Al suscribir finalmente y después de las correcciones, la resolución que atendió finalmente la reclamación que fue marzo 18 de 2011, más de un año después de presentada la reclamación. 5. Al suscribir la resolución No. 130ZF-4346 de marzo 18 de 2011 por medio de la cual se determina modificar la R.130ZF 4096 en su artículo 2 para efectos de no generar intereses entre la fecha límite de pago y la ejecutoria de la resolución ordenando anular este documento (factura ZF-398) y generar una nueva; desconociendo la aplicación del artículo 62 numeral 2 del Código Contencioso Administrativo al que remite el artículo 7 del Decreto 3440 de 2004. 4.2.
Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación, concretando la modalidad específica de la conducta: Con base en los argumentos expuestos en el anterior numeral, el funcionario LUIS CARLOS OCHOA TOBÓN con su actuar presuntamente desconoció el mandato establecido en el numeral 1 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002 que señala al respecto: ART. 34.- Deberes.
Son deberes de todo servidor público: 1. Cumplir y hacer que se cumplan los deberes contenidos en la Constitución, los tratados de Derecho Internacional Humanitario, los demás ratificados por el Congreso, las leyes, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales, los estatutos de la entidad, los reglamentos y los manuales de funciones, las decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas, los contratos de trabajo y las órdenes superiores emitidas por funcionario competente.
Y en consecuencia incurrió en la prohibición prevista en el numeral 1 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002, toda vez que presuntamente incumplió con su deber funcional. ART. 35.- Prohibiciones. A todo servidor público le está prohibido: 1. Incumplir los deberes o abusar de los derechos o extralimitar las funciones contenidas en la Constitución, los tratados internacionales ratificados por el Congreso, las leyes, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales, los estatutos de la entidad, los 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-01 (6174-2023) Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón reglamentos y los manuales de funciones, las decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas y los contratos de trabajo.
Lo anterior, de conformidad con lo previsto del artículo 23 de la Ley 734 de 2002 “ Constituye falta disciplinaria, y por lo tanto da lugar a acción e imposición de la sanción correspondiente la incursión en cualquiera de las conductas o comportamientos previstos en este código que conlleve incumplimiento de los deberes, extralimitación en el ejercicio de derechos y funciones, prohibiciones y violación al régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, sin estar amparado por cualquiera de las causales de exclusión de responsabilidad contempladas en el artículo 28 del presente ordenamiento” (negrilla fuera de texto).
Particularmente el Decreto 3100 de 2003 modificado por el Decreto 3400 de 2004 que regulan el procedimiento en los términos de derecho de petición consagrado en el Código Contencioso Administrativo. [ ] Del análisis de los documentos aportados al expediente se tiene que los hechos objeto de investigación si existieron y configuran un comportamiento descrito como falta en la Ley 734 de 2002, cual es el incumplimiento de sus deberes al no cumplir y hacer cumplir las leyes, decretos y las directrices y/o reglamentos de la Corporación. 4.6 La exposición fundada de los criterios tenidos en cuenta para determinar la gravedad o levedad de la falta, de conformidad con lo señalado en el artículo 43 de este código.
Hasta el momento el comportamiento desplegado por el exfuncionario disciplinado LUIS CARLOS OCHOA TOBÓN en relación con los hechos objeto de investigación, dan lugar a una calificación provisional de la falta grave toda vez que aplicando los criterios del artículo 43 de la Ley 734 de 2002, que permiten establecer la gravedad o levedad de la falta, se tiene que: 4.6.1 El grado de culpabilidad: De conformidad con el parágrafo del artículo 44 de la Ley 734 de 2002 La culpa será gravísima cuando se incurra en falta disciplinaria por ignorancia supina, desatención elemental o violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento, toda vez que el disciplinado debió cumplir y hacer cumplir tanto las leyes y decretos como la reglamentación expedida por la Corporación para la facturación y atención de reclamaciones correspondientes a la tasa retributiva. 4.6.2 La naturaleza esencial del servicio: La función pública desempeñada por la territorial se vio afectada con dicha conducta al no cumplir los términos legales estipulados para tal fin y no aplicar la normatividad vigente. 4.6.3 El grado de perturbación del servicio: La prestación del servicio se afectó pues el usuario tuvo que esperar más de quince días y al final más de un año para que su solicitud fuera resuelta. 4.6.4 La jerarquía y mando que el servidor público tenga en la respectiva institución: El funcionario disciplinado ostenta y ejerce un cargo directivo lo 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-01 (6174-2023) Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón que le da mayor conocimiento en las consecuencias de sus actos y la de sus subalternos. 4.6.5 La trascendencia social de la falta y el perjuicio causado: Dicha circunstancia trascendió fuera de la territorial toda vez que el particular tuvo que esperar más de un año para ser resuelta su petición. 4.6.6 Las modalidades y circunstancias en que se cometió la falta: Del acervo probatorio se puede concluir que fue un hecho negligente por parte del disciplinado, no obstante el cargo directivo que ocupa le da mayor responsabilidad en el cumplimiento de las directrices y reglamentos de la entidad. 4.6.7 Los motivos determinantes del comportamiento: De las circunstancias presentadas no se tiene conocimiento qué motivación llevó al funcionario a inobservar su deber de acatar y hacer cumplir los reglamentos corporativos. 4.6.8 Cuando la falta se realice con la intervención de varias personas, sean particulares o servidores públicos: En los hechos se presentaron más personas que pudieron haber participado en la ocurrencia de los hechos. [ ] Producto de dicho análisis se determinó que la falta es grave a título de culpa gravísima, como quiera que el servidor público actuó por ignorancia supina, desatención elemental y violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento al no verificar el acatamiento a las leyes, decretos y los reglamentos de la Corporación frente a las reclamaciones de tasa retributiva, siendo este, funcionario de cargo directivo que tiene personal a su cargo a quienes debe dar ejemplo en el cumplimento estricto de sus deberes en virtud de la relación especial de sujeción que existe entre el servidor público y el Estado.
Así se incurrió en incumplimiento de sus deberes y desconocimiento de las prohibiciones que trae el Código Disciplinario Único. [ ]
RESUELVE
PRIMERO: FORMULAR PLIEGO DE CARGOS frente al señor LUIS CARLOS OCHOA TOBON, en su condición de DIRECTOR TERRITORIAL ZENUFANÁ, como presunto responsable de incurrir en una FALTA GRAVE a TÍTULO DE CULPA GRAVÍSIMA porque con su conducta faltó a su deber de cumplir y hacer cumplir los deberes contenidos en las leyes, decretos y reglamentos relacionados con la tasa retributiva, de conformidad con la parte motiva del presente.
Diligencias que reposan en el expediente CDI-2011-11.» [sic] 62. Con el memorando 150PD-1210-4494 del 17 de octubre de 2012 se requirió a Luis Carlos Ochoa Tobón que compareciera para la notificación personal del auto de pliego de cargos. 63. En correo electrónico del 25 de octubre de 2012 se le remitió el auto del 8 de marzo de 2012 «para efectos del ejercicio de su derecho de defensa y presentación de los descargos a partir de esta fecha»; asimismo, se dejó una anotación a mano alzada: «[s]e le entregó copia el 26 octubre/12». 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-01 (6174-2023) Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón 64.
Con el memorando 130ZF-1211-313 (sin fecha), Luis Carlos Ochoa Tobón presentó el escrito de descargos. 65. En auto del 24 de enero de 2013 se declaró la nulidad de lo actuado a partir del auto del 3 de octubre de 2013, por el cual se formuló el pliego de cargos [las pruebas allegadas conservaron su validez]. Esta decisión se notificó el 25 de enero de 2013. 66.
En auto del 7 de marzo de 2013 se declaró el cierre de la investigación y el 9 de abril de 2013 se dictó el pliego de cargos en los mismos términos. La notificación se surtió el 9 de mayo de 2013. 67. El 24 de mayo de 2013, Luis Carlos Ochoa Tobón presentó escrito de descargos. En esta oportunidad solicitó el testimonio de Octavio de Jesús Franco Álvarez. 68.
El 7 de junio de 2013 se decretaron pruebas de oficio y el testimonio solicitado por el disciplinado. Esta decisión se notificó al correo electrónico anotado por el actor, esto es lucaroto@hotmail.com. 69. Mediante el memorando 080-1306-2328 del 21 de junio de 2013, dirigido a Octavio de Jesús Franco Álvarez, se informó que sería escuchado en declaración juramentada el viernes 28 de junio de 2013 a las 08:00 horas.
Sin embargo, no reposa en el expediente certificación de comunicación al demandante. 70. El 6 de agosto de 2013, se remitió al correo electrónico lucaroto25@hotmail.com el audio de la declaración rendida por Octavio Franco «con el fin de garantizar el debido proceso y su derecho de defensa». 71. El 28 de agosto de 2013 se corrió el traslado para alegar de conclusión. Se notificó por estado el 30 de agosto de 2013 y el 3 de septiembre de 2013 se remitió correo electrónico a la misma dirección. 72.
El 16 de diciembre de 2013 se dictó el fallo de primera instancia. Se sancionó al demandante únicamente por el hecho 1 del pliego de cargos, esto es «suscribir la resolución No. 13ZF-4096 del 20 de agosto de 2010 negando una reclamación que fue presentada el 22 de diciembre de 2009, es decir en un término mayor a los quince (15) días hábiles».
Para tal efecto, se indicó lo siguiente: «5 LA FUNDAMENTACIÓN DE LA CALIFICACIÓN DE LA FALTA Con base en el acervo probatorio allegado a la presente investigación disciplinaria y según los argumentos expuestos en los descargos, el Despacho pasa a calificar de manera definitiva el comportamiento endilgado al funcionario disciplinado LUIS CARLOS OCHOA TOBON, en los siguientes términos y frente al hecho: 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-01 (6174-2023) Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón 1.
Al suscribir la resolución No. 13ZF-4096 del 20 de agosto de 2010 negando una reclamación que fue presentada el 22 de diciembre de 2009, es decir en un término mayor a los quince (15) días hábiles. Este hecho se encuentra demostrado para el Despacho y no son de recibo los argumentos expuestos por el disciplinado puesto que la norma es clara en los términos de atención de las reclamaciones y es función de un cargo directivo realizar las gestiones para superar las debilidades que en ejercicio de su delegación se le presenten y cuyo argumento no constituye un imposible de superar.
Por lo tanto, el disciplinado deberá responder por este cargo. [ ] Así las cosas, este despacho procederá a endilgarse solo responsabilidad al disciplinado por el hecho 1, dadas las consideraciones ya expresadas en dicho ítem. Por lo tanto, se calificará definitivamente como leve, toda vez que al no existir responsabilidad del disciplinado en los hechos señalados con excepción del hecho 1, la aplicación de los criterios del artículo 43 de la ley 734 de 2002, le permite al despacho graduar la falta con menor intensidad. [ ]
6. ANÁLISIS DE CULPABILIDAD Concordante con lo expresado en el numeral anterior y con base en las circunstancias descritas en el acervo probatorio, se considera que el funcionario disciplinado actuó con culpa, puesto que obró de manera negligente ya que no asumió con diligencia sus funciones de Director Territorial dentro de las cuales se requería que en su calidad de Director ejerciera el seguimiento y control a las actividades que recibió en delegación fomentando el autocontrol y logrando el objetivo de los fines del Estado. [ ]
7. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO [ ] Del acervo probatorio obtenido por este Despacho dentro de la investigación disciplinaria, se considera en síntesis, y con el fin de no ser reiterativo, pues los hechos objeto de investigación ya están evidenciados así como la responsabilidad disciplinaria de quien realizó la conducta y una vez calificada la falta como leve culposa, que se debe dar aplicación a lo señalado en el artículo 44 de la Ley 734 de 2002 según las clases de sanciones que el servidor público está sometido a las siguientes sanciones: 5.
Amonestación escrita, para las faltas leves culposas.» [ ]
RESUELVE
ARTICULO PRIMERO: SANCIONAR CON AMONESTACIÓN ESCRITA al señor LUIS CARLOS OCHOA TOBON identificado con cedula de ciudadanía 71172510, en su condición de EX DIRECTOR TERRITORIAL ZENUFANÁ 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-01 (6174-2023) Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón CÓDIGO 0042 GRADO 19, por incurrir con su conducta en la falta disciplinaria contenida en el artículo 34 numeral 1 de la Ley 734 de 2002 por los hechos investigados, de conformidad con lo expuesto en la parte motive del presente.
Diligencias que reposan en el expediente CDI-2011-11.» 73. Contra la anterior decisión presentó recurso de apelación. El fallo de segunda instancia se dictó el 28 de febrero de 2014. Se confirmó la sanción en los siguientes términos: «ARTÍCULO PRIMERO. CONFIRMAR en todas sus partes, el fallo de primera instancia proferido por la Oficina Asesora Jurídica – Control Disciplinario de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia – Corantioquia -, de fecha 16 de diciembre de 2013, en el cual resuelve imponer sanción disciplinaria al señor LUIS CARLOS OCHOA TOBÓN, [ ], quien para la fecha de los hechos se desempeñaba como Director Territorial de Zenufaná, con AMONESTACIÓN escrita con copia a la hoja de vida de conformidad con lo expresado en el presente proveído.» 2.4.
Caso concreto 2.4.1. La notificación del auto dictado el 4 de abril de 2011, por medio del cual se dio apertura a la indagación preliminar 74. El a quo consideró que, si bien en un principio el auto del 4 de abril de 2011 dio inicio a la indagación preliminar de manera indeterminada, de conformidad con el artículo 101 de la Ley 734 de 2002 debió notificarse personalmente cuando estuvo debidamente individualizado el disciplinado. 75.
Por su parte, Corantioquia manifestó en el recurso de apelación que la notificación del auto de indagación preliminar no procedía cuando se realizaba «en averiguación de responsables». Para tal efecto, citó la sentencia dictada por la Subsección A de esta Sección el 25 de abril de 2019, radicación 11001-03-25-000-2012-00203-00(0821-12). 76.
El artículo 150 de la Ley 734 de 2002 previó que en caso de duda sobre la procedencia de la investigación disciplinaria se ordenaría una indagación preliminar, la cual tenía como fines verificar la ocurrencia de la conducta, determinar si era constitutiva de falta disciplinaria o si se actuó al amparo de una causal de exclusión de la responsabilidad; asimismo, «en caso de duda sobre la identificación o individualización del autor de la falta disciplinaria, se adelantará indagación preliminar.
En estos eventos [ ] se adelantará por el término necesario para cumplir su objetivo». A su turno, el artículo 101 dispuso que se notificarían personalmente «los autos de apertura de indagación preliminar y de investigación disciplinaria, el pliego de cargos y el fallo». 77. En el expediente está acreditado que mediante auto del 4 de abril de 2011, la subdirectora administrativa y financiera de Corantioquia ordenó la indagación preliminar «con el propósito de verificar la ocurrencia de la conducta, determinar si la misma [era] constitutiva de falta disciplinaria, si se actuó al amparo de una causal de exclusión de 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-01 (6174-2023) Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón responsabilidad, identificar o individualizar al autor de la posible falta disciplinaria y determinar la procedencia o no de la investigación»; asimismo, decretó las siguientes pruebas: «[ ] - Recibir declaración bajo juramento al funcionario José Octavio Vásquez, quien se desempeñaba como abogado de la Dirección Territorial Zenufaná en la época de expedición de la providencia 130ZF-4096 del 20 de agosto de 2010. - Solicitar al Centro de Administración de Documentos de la Corporación remitir a este Despacho copia de lo siguiente: - Carta radicada número 130ZF912-2246 el 22 de diciembre de 2009. - Informe técnico No. 130ZF-8336 fechado agosto 4 de 2010. - Solicitar al auxiliar administrativo de la Dirección Territorial Zenufaná de la Corporación, remitir a este Despacho copia de las cuentas de cobro radicadas con los No. ZF-398, ZF-421 y ZF-426 e informar el valor de todas las facturas que se han expedido en esa dependencia, por concepto de tasa retributiva al municipio de Remedios, así como las sumas de dinero que la entidad territorial efectivamente ha pagado a Corantioquia por la citada tasa. - Las demás que resulten de la actuación». 78.
Dichas pruebas fueron aportadas el 14 de abril de 2011 y el 11 de febrero de 2012 se dictó auto por el cual se dio apertura a la investigación disciplinaria en contra de Luis Carlos Ochoa Tobón y se ordenó la práctica de otras pruebas. Esta decisión se le notificó el 8 de marzo siguiente. 79. Obsérvese que la indagación preliminar tuvo como objeto determinar si la conducta constituía falta disciplinaria y, en especial, para individualizar o identificar al autor, razón suficiente para que la autoridad disciplinaria no surtiera la notificación personal que establecía el artículo 101 de la Ley 734 de 2001. 80.
Lo anterior encuentra respaldo en un pronunciamiento de esta Sección, en el cual sostuvo que «la razón de este proceder [no notificar el auto] obedeció a que la decisión de adelantar la indagación preliminar se expidió en averiguación de responsables y no en contra de una persona en particular. No bastaba interpretar ni considerar que el Jefe de Control Interno Disciplinario pudiera tener conocimiento acerca de que el indiciado era el posible autor [ ] porque era él quien debía valorar los hechos de la queja en esa etapa»11. 81.
A lo anterior se agrega que si bien es cierto que dicho auto se dictó el 4 de abril de 2011, las pruebas documentales decretadas se aportaron el 14 de abril siguiente y el auto de apertura de la investigación disciplinaria solo se expidió hasta el 11 de febrero de 2012, también lo es que en ese interregno no se surtieron otras actuaciones 11 Subsección A, sentencia del 25 de abril de 2019, radicación 11001-03-25-000-2012-00203- 00(0821-12). 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-01 (6174-2023) Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón o se decretaron otras pruebas, sino que fue en esta última fecha que hizo la valoración de la queja de acuerdo con las pruebas para determinar quién era el funcionario que posiblemente había cometido la falta. 82.
En ese orden, la Sala no encuentra irregularidad alguna en la «omisión» de notificar el auto que inició la indagación preliminar y, por consiguiente, tampoco la vulneración al debido proceso del actor, razón por la cual el cargo de apelación prospera. 2.4.2. Las pruebas decretadas y practicadas en la actuación disciplinaria 83. En la sentencia de primera instancia se expuso lo siguiente: «De otra parte, el último aspecto que analizará la Sala, es el relacionado con que el operador disciplinario obvió el deber legal que le asistía de correr traslado a la parte de los conceptos técnicos decretados y practicados, tal y como lo ordena la Ley 600 de 2000, en sus artículos 249, 251 y 254 a 255, en concordancia con el artículo 130 de la Ley 734 de 2002, [ ]. [ ] Analizadas las pruebas antes relacionadas [autos del 11 de febrero de 2012 y 7 de junio de 2013], se tiene que las mismas fueron decretadas como experticia y, atendiendo a lo dispuesto en el artículo 254 del Código de Procedimiento Penal la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia – Corantioquia, debía correr traslado de la prueba a los sujetos procesales por el término de tres (3) días, para efectos de que estos puedan solicitar su aclaración, ampliación o adición; sin embargo, en el presente caso ello no ocurrió, como quiera que, en el expediente disciplinario no reposa ninguna decisión en la cual se le hubiere dado traslado al señor Luis Carlos Ochoa Tobón de los experticios decretados y practicados.
Ahora, encuentra a Sala que, en el presente caso se evidencia, además de la omisión en el requisito dispuesto relacionado con el traslado de la prueba decretada como pericial, la misma resultaba inadmisible, como quiera que, el inciso tercero del artículo 226 del Código General del Proceso establece que “No serán admisibles los dictámenes periciales que versen sobre puntos de derecho, [ ]”, razón por la cual esta prueba no podía decretarse, practicarse y mucho menos valorarse como lo hizo el operador disciplinario.» 84.
Por su parte, la entidad demandada manifestó que «el disciplinado pudo alegar sobre las pruebas decretadas, practicadas y sobre las cuales se tomaron decisiones disciplinarias, no obstante, no efectuó manifestación alguna sobre ellas, y además de lo anterior, el disciplinado [tenía] total disposición del expediente disciplinario a efectos precisamente de consultar cada una de las piezas recaudadas y efectuar los pronunciamientos que consider[ara]».
Asimismo, sobre la «experticia jurídica» alegó que debía examinarse si, en efecto, se trató de una prueba de tal naturaleza, toda vez que «generalmente se solicitan documentos, conceptos y demás aspectos» a las distintas áreas de la entidad para tener claridades técnicas, razón por la cual, la respuesta no es necesariamente un dictamen pericial. 23 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-01 (6174-2023) Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón 85.
Pues bien, el artículo 13012 de la Ley 734 de 2002 previó que eran medios de prueba la confesión, la peritación, la inspección o visita especial y los documentos, los cuales se practicarían «de acuerdo con las reglas previstas en la Ley 600 de 2000, en cuanto [fueran] compatibles con las reglas del derecho disciplinario». 86. En el expediente se observa que en los autos del 11 de febrero de 2012 y 7 de junio de 2013 se decretaron las siguientes pruebas: Auto del 11 de febrero de 2012 Auto del 7 de junio de 2013 «[ ]
SEGUNDO: Practíquense las siguientes pruebas: - Solicitar a la Subdirección de Regionalización para que conceptúe técnica y jurídicamente frente al límite y decisión final de la reclamación que dio lugar a la Resolución No. 130ZF-4096 del 20 de agosto de 2010, si fue o no adecuado a la normatividad aplicable con base en los hechos objetivamente considerados. [Este se cumplió con el memorando 160- 1520PD-1202-793-1203-1135] - Solicitar al Grupo de Apoyo Financiero conceptúe y precise porqué la Resolución No. 130ZF-4096 del 20 de agosto de 2010 se basa en considerandos sobre materia presupuestal, los cuales no aplican para sustentar la no procedencia del cobro; según memorando 150 6838 de diciembre 24 de 2010.» [sic] [A este se le dio respuesta mediante el memorando 150AF-1203-1052] «2.
CONCEPTO O EXPERTICIA Solicitar a la Oficina Asesora Jurídica rinda concepto o experticia, que deberá contener la argumentación jurídica para llegar a él: a. En materia de reclamaciones frente a la facturación por tasa retributiva, a partir de qué momento se generan los intereses moratorios? b. Con relación a los intereses moratorios sobre sumas en reclamación, es jurídicamente posible aplicar por “analogía” lo contemplado en la Ley 142 de 1994? Téngase como pruebas las que se hasta ahora han sido aportadas al plenario, excepto las practicadas ilegalmente. [ ]
RESUELVE
PRIMERO: DECRETAR la práctica de las pruebas solicitadas en el escrito contentivo de los descargos presentados por el disciplinado LUIS CARLOS OCHOA TOBÓN en su calidad de Director Territorial Zenufaná, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva del presente. Diligencias que reposan en el expediente CDI-2011-11.
SEGUNDO: DECRETAR de oficio la práctica de las pruebas señaladas en la parte motiva del presente, para tal efecto se comisiona con amplias facultades a la profesional adscrita a esta dependencia por el término de 90 días.» [sic] [El dictamen se allegó el 11 de julio de 2013 12 Modificado por la Ley 1474 de 2011, «[p]or la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública». 24 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-01 (6174-2023) Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón con el consecutivo 080-1307-8301] 87.
En el primer caso [auto del 11 de febrero de 2012], se evidencia que mediante correo electrónico del 25 de julio de 2012 dirigido a Luis Carlos Ochoa Tobón, con asunto «traslado pruebas expediente CDI-2011-11 Memorandos 150AF-1203-1052 y 16C- 1203-1135», se le indicó: «[c]on el fin de garantizar el debido proceso y su derecho de defensa, me permito informarle que dentro del expediente y en atención al auto de apertura de investigación se encuentran los memorandos del asunto, los cuales son pruebas dentro de la misma».
Frente a estas, la Sala no encuentra irregularidad alguna, en razón a que el disciplinado las conoció y manifestó lo siguiente en el escrito de descargos: «Las pruebas relacionadas en el pliego de cargos no conducen a establecer la existencia de ninguna conducta sancionable disciplinariamente. [ ] El concepto técnico jurídico contenido en el Memorando N° 160-1203-1135 del 15 de marzo de 2012 no puede servir como prueba objetiva para ninguno de los cargos, porque en él simplemente se plasman unas consideraciones subjetivas de la forma como sus autoras consideran que se deben hacer las cosas desde su particular realidad, que en nada se identifica con la realidad del territorio.
Como concepto que es, resulta respetable pero no es vinculante ni dirime las diferencias conceptuales existentes entre diferentes abogados que pertenecen al mismo nivel jerárquico de la Corporación. [ ].» 88. Ahora, respecto del segundo [auto del 7 de junio de 2013], ha de precisarse que la prueba se denominó «concepto o experticia», pero la solicitud se dirigió a la Oficina Asesora Jurídica, dependencia de la misma entidad.
En ese sentido, lo que en realidad se decretó fue un informe técnico. 89. Vale la pena destacar que, tanto el dictamen pericial como el informe técnico de entidades o dependencias oficiales se previeron en el ordenamiento jurídico para que se dilucidaran hechos que interesaran a un determinado proceso, toda vez que para su esclarecimiento se requieren especiales conocimientos técnicos, científicos o artísticos.
Sin embargo, ambos medios probatorios tienen diferencias que fueron expuestas por la Corte Constitucional13 en los siguientes términos: «35. Así las cosas, se concluye que la prueba pericial practicada de manera anticipada tendrá pleno valor probatorio y, por consiguiente, podrá ser apreciada por el juez solamente si fue: 1. Sometida al principio de contradicción y 2.
Regular y legalmente incorporada al proceso en el cual se pretende hacer valer, conforme con las reglas previstas en la ley para el efecto. Dicho de otro modo, si el dictamen pericial fue indebidamente incorporado al proceso y, además, no fue sometido a contradicción dentro de él, carece de mérito probatorio y, por lo mismo, no puede ser valorado judicialmente porque no corresponde a una prueba legalmente practicada. 13 Sentencia T-274 del 11 de abril de 2012 M.P. Juan Carlos Henao Pérez 25 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-01 (6174-2023) Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón Cosa distinta ocurriría si la prueba es debidamente incorporada, pues en tal evento: i. Si no fue materia de contradicción se estaría ante una prueba sumaria y no ante plena prueba, ii.
Si no reúne los requisitos propios de una prueba pericial se estará entonces frente a un informe técnico como se verá a continuación. [ ] 37. Las experticias técnicas difieren de los dictámenes periciales regulados en los artículos 233 a 242 del Código de Procedimiento Civil, así como también difieren de los informes técnicos de entidades y dependencias oficiales que reglamenta el artículo 243 del mismo estatuto procesal, que el juez puede solicitar de oficio o a petición de parte y, que deben ponerse en conocimiento de las partes por el término de tres días para que se complementen o aclaren.» [se resalta] 90.
Y, respecto de los informes técnicos aportados a un proceso judicial, la Corte consideró que, si bien no se consideran un medio de prueba autónomo respecto de la prueba pericial, sí tienen valor probatorio al consignar lo siguiente: «38. En cuanto a los conceptos técnicos su incorporación al proceso se valora dentro de la sana crítica judicial, como las demás pruebas, y se aprecian en conjunto, pues al igual que el dictamen pericial, el juez es autónomo para valorar las pruebas técnicas y verificar la veracidad de sus fundamentos y conclusiones, en tanto que es al juez, y no al perito o al profesional especializado, a quien corresponde administrar justicia y resolver la controversia que se somete a su decisión final.
De esta forma, es evidente que aunque el juez no se encuentra atado a la opinión técnica porque debe someterla a su valoración y apreciación objetiva y razonada, la especialidad de los conocimientos que se expresan en los documentos técnicos sí constituye un importante instrumento de apoyo judicial para su convencimiento.»14 [se resalta] 91.
En suma, la diferencia entre uno y otro radica en su trámite, pues mientras que el peritaje —a título enunciativo— necesita del (i) nombramiento de un perito, que puede ser un particular o una entidad del Estado, el informe técnico es rendido por las entidades oficiales; (ii) el perito necesita tomar posesión del cargo y, en el informe técnico, tal posesión no es necesaria;
(iii) una vez presentado el dictamen pericial debe ser objeto de traslado por 3 días, término dentro del cual se puede pedir su aclaración, complementación o ser objeto de objeción por error grave, mientras que el informe técnico solo está sujeto a traslado por 3 días, plazo dentro del cual se puede solicitar aclaración o complementación15. 92.
Más allá de la denominación y naturaleza de la prueba, la Sala encuentra que se aportó el 11 de julio de 2013; sin embargo, el 6 de agosto siguiente la autoridad disciplinaria se limitó a correr traslado «de la declaración rendida por el señor Octavio 15 Sobre el particular, se puede consultar la sentencia de 2 de marzo de 2023, proferida por esta Subsección en el expediente 2010-119-01 (1226-2019), con ponencia del consejero César Palomino Cortés. 26 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-01 (6174-2023) Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón Franco» y el 28 de agosto siguiente dictó el auto con el fin de que el disciplinado presentara sus alegaciones finales. 93.
Lo anterior permitiría afirmar que se quebrantaron los derechos de contradicción y debido proceso del disciplinado, comoquiera que no tuvo la oportunidad de pronunciarse ni solicitar la aclaración o complementación; sin embargo, su objeto se contrajo a exponer en qué momento se generaban los intereses moratorios en materia de reclamaciones frente a la facturación por tasa retributiva y si en este tema era posible aplicar por analogía la Ley 142 de 1994, asunto respecto del cual la autoridad disciplinaria consideró en el fallo de primera instancia que: «no existiendo claridad en el tema de intereses moratorios para la época de los hechos, la duda se resolver[ía] a favor del disciplinado». 94.
Dicho de otro modo, la «experticia» no sirvió de sustento a la sanción, comoquiera que esta última devino exclusivamente por la omisión de dar respuesta a la reclamación radicada por el municipio de Remedios dentro de los 15 días previstos en los artículos 6 del Decreto 01 de 198416 y 28 del Decreto 3100 de 200317. 95. En ese orden de ideas, aunque existió una irregularidad porque no se corrió el traslado de la prueba, lo cierto es que esta no fue sustancial o de tal magnitud para predicar la vulneración del derecho al debido proceso porque, finalmente, sirvió de sustento para absolverlo de uno de los cargos endilgados. 96.
Finalmente, en lo que respecta a la notificación vía correo electrónico, la Sala considera que no se cumplió con el presupuesto previsto en el artículo 102 de la Ley 734 de 2002 porque no manifestó por escrito su aceptación, sino que se limitó a anotar su nombre, cédula y correo electrónico porque así se requería en el formato de notificación. No obstante, ello no vulneró el derecho de defensa y contradicción del disciplinado, en razón a que sí pudo impugnar las decisiones adoptadas en el proceso disciplinario como, por ejemplo, el fallo disciplinario, tal como ocurrió. 16 «Artículo 6°.
Las peticiones se resolverán o contestarán dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de su recibo. Cuando no fuere posible resolver o contestar la petición en dicho plazo, se deberá informar así al interesado, expresando los motivos de la demora y señalando a la vez la fecha en que se resolverá o dará respuesta. Cuando la petición haya sido verbal, la decisión podrá tomarse y comunicarse en la misma forma al interesado.
En los demás casos será escrita.» 17 Modificado por el artículo 7 del Decreto 3440 de 2004 «por medio del cual se reglamentan las tasas retributivas por la utilización directa del agua como receptor de los vertimientos puntuales y se toman otras determinaciones», cuyo tenor literal es el siguiente: «Artículo 28. Presentación de reclamos y aclaraciones.
Los usuarios sujetos al pago de la tasa tendrán derecho a presentar reclamos y aclaraciones escritos con relación al cobro de la tasa retributiva ante la Autoridad Ambiental Competente. La presentación de cualquier reclamo o aclaración deberá hacerse dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha de pago establecida en la factura de cobro.
La autoridad ambiental competente deberá llevar cuenta detallada de las solicitudes presentadas, del trámite y la respuesta dada. Los reclamos y aclaraciones serán tramitados de conformidad con el derecho de petición previsto en el Código Contencioso Administrativo.» 27 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-01 (6174-2023) Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón 2.4.3.
Del control integral de las decisiones sancionatorias en materia disciplinaria 97. Lo expuesto en acápites precedentes permitiría afirmar que no se vulneró el derecho al debido proceso porque (i) el auto que inició la indagación preliminar no debía ser notificado al actor, en razón a que se dictó «en averiguación de responsables»; y (ii) aunque existió una irregularidad porque se omitió correr el traslado de la prueba decretada en auto del 7 de junio de 2013, lo cierto es que ella no tuvo injerencia en la decisión sancionatoria, por el contrario, sirvió de sustento para eximirlo de responsabilidad frente a otro de los hechos que se le imputó en el pliego de cargos. 98.
No obstante, se advierte que el a quo accedió a las pretensiones por los defectos procedimentales invocados [supra desestimados] y, por lo mismo, omitió resolver los cargos de la demanda consistentes en que lo hizo responsable «de manera objetiva» y que: «La dirección General de Corantioquia, incurrió en vías de hecho al emitir fallo sancionatorio en contra de mi defendido, sin considerar las circunstancias especiales de la Territorial de Zenufaná, que la convertían en una territorial con una alta carga de trabajo y un número mínimo de funcionarios para desarrollar las funciones y trabajo a su cargo, dentro del término perentorio establecido en la ley, sin contar además, con las condiciones topográficas de la zona, las cuales retardaban la movilización de los funcionarios de la Territorial, hacía las diferentes zonas donde era necesario desarrollar diligencias oficiales; además la Territorial de Zenufaná, estaba compuesta por las sedes de Vengachí y Puerto Berrío y tenía jurisdicción sobre 12 Municipios del Departamento de Antioquia.» [sic] 99.
Comoquiera que estos asertos no fueron objeto de examen por parte del a quo, la Sala considera indispensable realizar un pronunciamiento al respecto, en razón a que en la sentencia de unificación del 9 de agosto de 201618, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta corporación puntualizó que, en asuntos disciplinarios, el control judicial es integral y debe entenderse bajo los siguientes parámetros: «1) La competencia del juez administrativo es plena, sin “deferencia especial” respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. 2) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. 3) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. 4) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. 5) Las irregularidades del trámite procesal, serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. 6) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. 7) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. 8) El juez de lo contencioso 18 Radicación: 11001-03-25-000-2011-00316-00(SU). 28 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-01 (6174-2023) Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón administrativo es garante de la tutela judicial efectiva.» [se resalta] 100.
En esa línea, se mencionó que el alcance del control integral que tiene el juez abarca todo aquello que tenga vinculación con las causales de nulidad invocadas y los derechos fundamentales involucrados; del mismo modo, este obligó a que se examinara de la actuación sancionatoria «el estricto cumplimiento de todos los principios rectores de la ley disciplinaria, esto es, la legalidad, ilicitud sustancial, debido proceso, reconocimiento de dignidad humana, presunción de inocencia, celeridad, culpabilidad, favorabilidad, igualdad, función de la sanción disciplinaria, derecho a la defensa, proporcionalidad, motivación, interpretación de la ley disciplinaria, aplicación de principios e integración normativa con tratados internacionales sobre derechos humanos y los convenios internacionales de la OIT ratificados por Colombia». 101.
Por lo anterior, se establecieron 2 reglas de unificación: (i) la Jurisdicción de lo contencioso - administrativo ejerce el control judicial integral de los actos administrativos sancionatorios, proferidos por los titulares de la acción disciplinaria regulada en la Ley 734 de 2002, con el fin de garantizar la tutela judicial efectiva; y (ii) el control que ejerce la jurisdicción de lo contencioso administrativo constituye el recurso judicial efectivo en los términos del ordinal 1º del artículo 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos. 102.
No pasa por alto la Sala que el apelante único es Corantioquia; sin embargo, en caso de que prospere el argumento expuesto en el escrito introductorio no se vulneraría el derecho a la non reformatio in pejus, en razón a que la decisión de declarar la nulidad de los actos se mantendría. 103. Así las cosas, procede la Sala a examinar los elementos de la responsabilidad disciplinaria: i. La tipicidad 104.
Al tenor de la jurisprudencia constitucional, la potestad sancionadora administrativa es una manifestación del ius puniendi del Estado que se concreta, fundamentalmente, en el derecho penal, contravencional, disciplinario, y correccional19. Para que esta potestad se pueda concretar, se requiere que para imponer una sanción se cumpla con las garantías del debido proceso. 105.
En efecto, el artículo 29 de la Constitución Política prevé que nadie podrá ser juzgado, sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa y, a su turno, la Ley 734 de 2002 que el servidor público y el particular solo serían investigados y sancionados disciplinariamente por comportamientos que estuvieran descritos como falta en la ley vigente al momento de su realización. 106.
Esta corporación ha sostenido que la tipicidad es una «categoría dogmática» que 19 Sentencias C-827 de 2001 y C-135 de 2016. 29 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-01 (6174-2023) Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón «encuentra su razón de ser en el principio de legalidad como expresión del debido proceso»20, así como en el de reserva de ley.
Ciertamente, la Constitución autorizó solo al legislador para que establezca qué conductas constituían una infracción de carácter disciplinario, el cual está obligado «a describir la conducta o comportamiento que considera ilegal o ilícito, en la forma más clara y precisa posible, de modo que no quede duda alguna sobre el acto, el hecho, la omisión o la prohibición que da lugar a la sanción»21 Esa conjunción ocurre, en suma, para garantizar que aquel servidor público o sujeto pasivo de la acción disciplinaria tenga conocimiento pleno, claro y preciso de la falta que se le reprocha, de ahí que corresponda al legislador «definir de forma abstracta y objetiva, qué conductas desplegadas por quienes tienen a su cargo el ejercicio de funciones públicas deben ser objeto de sanción por afectar el correcto desarrollo del servicio que le ha sido encomendado o por el abuso de su ejercicio22».23 107.
Es decir que este principio comprende dos garantías24: la primera, de orden material y alcance absoluto que se refiere a que la conducta y la sanción estén previamente consignadas a la comisión de la falta y, la segunda, que es formal y se concreta en que aquellas estén contenidas en una norma de rango legal, «la cual podrá hacer remisión a otra ley o un reglamento siempre y cuando queden determinados los elementos estructurales de la conducta antijurídica»25. 108.
En línea con ello, debe atenderse que tanto la Corte Constitucional como esta corporación han puntualizado que, cuando se trata del derecho disciplinario, el legislador puede establecer las normas con mayor grado de flexibilidad ante la imposibilidad de establecer todas y cada una de las conductas que puede ejecutar un servidor público.
Al respecto se dijo lo siguiente26: «El proceso de adecuación típica supone la comprobación lógica y razonada de la relación de subsunción entre la descripción legal de la conducta disciplinable y la efectivamente desplegada por el sujeto activo, de lo cual surge a su vez, una relación de contrariedad entre el comportamiento de quien tiene a su cargo el ejercicio de funciones públicas y el deber presuntamente incumplido.
El análisis de la tipicidad es un apartado fundamental en la motivación del acto administrativo que impone una sanción disciplinaria y dentro del mismo, la autoridad cuenta con un margen de interpretación más amplio que el que se encuentra en el derecho penal, pues la precisión con la cual deben estar descritos los comportamientos disciplinariamente reprochables tiene una mayor flexibilidad al concebido en materia criminal, ante la dificultad de que la ley haga un listado detallado de absolutamente todas las conductas constitutivas de 20 Subsección A, sentencia del 26 de octubre de 2017, radicación 11001-03-25-000-2010-00290-00 (2388-2010). 21 Sentencia C-135 de 2016. 22 El artículo 6 de la Constitución Política prevé: Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes.
Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones. 23 Óp. Cit. sentencia del 26 de octubre de 2017. 24 Corte Constitucional, sentencia C-135 de 2016. 25 Ibidem 26 Óp. Cit. sentencia del 26 de octubre de 2017. 30 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-01 (6174-2023) Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón falta27; como consecuencia de ello se ha avalado, desde un punto de vista constitucional28, la inclusión de conceptos jurídicos indeterminados y la formulación de los tipos abiertos y en blanco que están redactados con una amplitud tal que hace necesario remitirse a otras normas en las que se encuentren consagrados los deberes, las funciones o las prohibiciones que se imponen en el ejercicio del cargo, y que exigen un proceso de hermenéutica sistemática lógica que demuestre en forma congruente cómo la conducta investigada se subsume en la descrita por la ley.» 109.
En lo atinente a los conceptos jurídicos indeterminados, la sentencia citada apuntó a que «son admisibles en la forma de consagrar infracciones administrativas siempre que las remisiones a otras normas o a otros criterios permitan determinar los comportamientos censurarles», lo cual tiene asidero en que permitir que el operador disciplinario establezca a su arbitrio la conducta reprochable desconocería el principio de legalidad previsto en el artículo 29 superior. 110.
De otro lado, respecto de la formulación de los tipos abiertos y en blanco, también explicó está Sección29: «Lo anterior se desprende del concepto jurídico avalado en la sentencia C-818 de 200530, entre otras, en la cual se sostuvo que los tipos abiertos son «aquellas infracciones disciplinarias que ante la imposibilidad del legislador de contar con un listado detallado de comportamientos que se subsumen en las mismas, remiten a un complemento normativo, integrado por todas las disposiciones en las que se consagren deberes, mandatos y prohibiciones que resulten aplicables a los servidores públicos.
Así, la tipicidad en las infracciones disciplinarias se determina por la lectura sistemática de la norma que establece la función, la orden o la prohibición y aquella otra que de manera genérica prescribe que el incumplimiento de tales funciones, órdenes o prohibiciones constituye una infracción disciplinaria». En relación con los tipos en blanco, aquella Corporación también considera que apunta a preceptos que requieren de una remisión normativa para completar su sentido31 bajo la condición de que se «verifique la existencia de normas jurídicas precedentes que definan y determinen, de manera clara e inequívoca, aquellos aspectos de los que adolece el precepto en blanco» exigencia que trasciende al campo disciplinario, según lo señalado por la sentencia C-343 de 2006.
No obstante, la doctrina distingue los tipos en blanco de los abiertos, para señalar que los primeros requieren de un suplemento normativo para completar su alcance32, mientras que los segundos se pueden delimitar así «El tipo abierto, 27 Al respecto la Corte Constitucional en la sentencia C-404 de 2001 indicó «la naturaleza de las conductas reprimidas, los bienes jurídicos involucrados, la teleología de las facultades sancionatorias, los sujetos disciplinables y los efectos jurídicos que se producen frente a la comunidad, hacen que la tipicidad en materia disciplinaria admita -en principio- cierta flexibilidad»27, posición reiterada en sentencias C-818 de 2005 y C-030 de 2012. 28 Frente a este punto se pueden ver varias sentencias de la Corte Constitucional, entre ellas, la C- 393 de 2006. 29 Óp. Cit. sentencia del 26 de octubre de 2017. 30 En este aparte cita la Sentencia C-401 de 2001. 31 Ver la sentencia 404 de 2001. 32 Gómez Pavajeau, Carlos Arturo.
Dogmática del Derecho Disciplinario, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2017, pp. 433 – 445. 31 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-01 (6174-2023) Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón como lo ha definido su creador, es aquel en el cual el legislador no ha determinado de manera completa la materia de la prohibición, correspondiéndole cerrarlo al juez: “la materia de la prohibición no está descrita en forma total y exhaustiva por medio de elementos objetivos”33, afirma Hans Welzel»34.
Es así como los tipos en blanco se han incluido en la clasificación de tipos según su estructura formal35, mientras que los abiertos ingresan en la división según su contenido36». 111. En definitiva, el principio de tipicidad se materializa cuando la conducta que se sanciona está descrita de manera precisa, bien porque está determinada en el mismo cuerpo normativo o porque sea determinable a partir de otras normas jurídicas; la sanción se encuentre definida en la ley y que exista correlación entre la conducta y la sanción. 112.
Ahora bien, en el pliego de cargos dictado el 9 de abril de 2013 por la Oficina de Control Interno Disciplinario de Corantioquia se acudió a los artículos 34 y 35 de la Ley 734 de 2002 y el Decreto 3100 de 2003 —modificado por el Decreto 3400 de 2004—. 113. Las normas citadas por la autoridad disciplinaria, en concreto, los artículos 34 y 35 de la Ley 734 de 2002, previeron que (i) eran deberes de todo servidor público cumplir y hacer que se cumplieran con los deberes contenidos en la Constitución, las leyes, decretos, estatutos de la entidad, reglamentos y manuales de funciones; y (ii) estaba prohibido incumplir los deberes. 114.
Además, acudió al Decreto 3100 de 200337 «por medio del cual se reglamentan las tasas retributivas por la utilización directa del agua como receptor de los vertimientos puntuales y se toman otras determinaciones», el cual en su artículo 28 estableció que «[l]os reclamos y aclaraciones serán tramitados de conformidad con el derecho de petición previsto en el Código Contencioso Administrativo», norma que, a su vez, dispuso: «Artículo 6°.
Las peticiones se resolverán o contestarán dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de su recibo. Cuando no fuere posible resolver o contestar la petición en dicho plazo, se deberá informar así al interesado, expresando los motivos de la demora y señalando a la vez la fecha en que se resolverá o dará respuesta. Cuando la petición haya sido verbal, la decisión podrá tomarse y comunicarse en la misma forma al interesado.
En los demás casos será escrita. Artículo 7°. La falta de atención a las peticiones de que trata este capítulo, la inobservancia de los principios consagrados en el artículo 3º y la de los términos para resolver o contestar, constituirán causal de mala conducta para el funcionario y darán lugar a las sanciones correspondientes.» [se resalta] 33 Claus Roxin.
Teoría del tipo penal. Tipos abiertos y elementos del deber jurídico, Buenos Aires, Depalma, 1979, p.6. 34 Gómez Pavajeau. Op. Cit., p. 431. 35 Reyes Echandía, Alfonso. Derecho Penal, Bogotá, Editorial Temis S.A. 2000, p.115. 36 Ibidem p.118. 37 Vigente para la época de los hechos porque fue derogado por el Decreto 2667 de 2012. 32 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-01 (6174-2023) Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón 115.
En el caso concreto, se demostró que mediante el Oficio 130ZF912-2246 del 22 de diciembre de 2009, el alcalde del municipio de Remedios solicitó la reevaluación del cobro de la tasa retributiva; sin embargo, la Resolución 130ZF-4096 [que dio respuesta a dicha reclamación] fue expedida el 20 de agosto de 2010, es decir, 7 meses y 27 días después. 116.
Lo anterior demuestra que, tal como lo sostuvo el operador disciplinario, se superó ampliamente el término para responder la reclamación presentada contra la factura emitida por la territorial de Zenufaná. En consecuencia, como este elemento de la responsabilidad se encuentra acreditado, se procede al análisis del siguiente, esto es la ilicitud sustancial. ii.
Ilicitud sustancial 117. El artículo 5 de la Ley 734 de 2002 previó que la falta sería antijurídica cuando afectara el deber funcional sin justificación alguna. En términos de esta corporación, para que una conducta típica sea antijurídica se requiere una afectación injustificada al deber funcional «como bien jurídico del Estado protegido por el derecho disciplinario»38, a lo cual se agrega el adjetivo sustancial, es decir que «la actuación u omisión del servidor público debe desembocar en una afectación material, real y efectiva del buen funcionamiento del Estado y por tanto del servicio público». 118.
Sobre el particular, a la luz de la jurisprudencia constitucional, el derecho disciplinario está integrado por todas las normas que exigen a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones. En esa línea, las normas que lo rigen buscan «encausar la conducta de quienes cumplen funciones públicas mediante la imposición de deberes con el objeto de lograr el cumplimiento de los cometidos fines y funciones estatales»39.
Asimismo: «Las conductas que pertenecen al ámbito del derecho disciplinario, en general, son aquellas que comportan quebrantamiento del deber funcional por parte del servidor público. En cuanto al contenido del deber funcional, la jurisprudencia ha señalado que se encuentra integrado por (i) el cumplimiento estricto de las funciones propias del cargo, (ii) la obligación de actuar acorde a la Constitución y a la ley;
(iii) garantizando una adecuada representación del Estado en el cumplimiento de los deberes funcionales. Se infringe el deber funcional si se incurre en comportamiento capaz de afectar la función pública en cualquiera de esas dimensiones. El incumplimiento al deber funcional es lo que configura la ilicitud sustancial que circunscribe la libertad configurativa del legislador, al momento de definir las faltas disciplinarias.» 119.
Lo anterior impide que las faltas se remitan a conductas que cuestionan la actuación del servidor público sin que se precisen los deberes funcionales que le incumben, «como tampoco es posible consagrar cláusulas de responsabilidad disciplinaria que permitan la imputación de faltas desprovistas del contenido sustancial de toda falta»40 38 Óp. Cit. sentencia del 26 de octubre de 2017, 39 Corte Constitucional, sentencia C-948 de 2002. 40 Ibidem. 33 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-01 (6174-2023) Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón que, se reitera, se materializa en la inobservancia del deber funcional que perturba el correcto funcionamiento del Estado y la consecución de sus fines. 120.
Dicho en términos de la jurisprudencia de esta corporación, para que exista una falta disciplinaria es ineludible que la acción u omisión «conlleve una verdadera afectación de la función pública encomendada al disciplinado, lo que significa que si la ilicitud sustancial no fue “sustancial” no es posible declarar la responsabilidad disciplinaria»41. 121.
Pues bien, en el pliego de cargos dictado el 9 de abril de 2013 se abordaron los siguientes elementos: (i) descripción y determinación de la conducta investigada, con indicación de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se realizó; (ii) las normas presuntamente violadas y el concepto de violación concretando la modalidad específica de la conducta;
(iii) identificación del autor y la función desempeñada; (iv) el análisis de las pruebas; (v) la forma de culpabilidad; y (vi) la exposición de los criterios para determinar la gravedad o levedad de la falta. 122. Por su parte, en el fallo de primera instancia expedido el 16 de diciembre de 2013, se limitó a exponer debía ejercer el control y seguimiento a las actividades que se requirieran tendientes a desarrollar el objeto de la corporación; además, debía realizar las gestiones para superar las debilidades que se presentara. 123.
A continuación, procedió a hacer el análisis de la culpabilidad sin detenerse en el examen de la ilicitud sustancial y, por consiguiente, sin explicar por qué se afectó el deber funcional sin justificación alguna. Dicho de otro modo, la autoridad disciplinaria declaró la responsabilidad sin probar los 3 elementos que la componen, lo cual deriva en una irregularidad que, sin duda, quebranta el derecho al debido proceso del aquí demandante y enerva la legalidad de los actos acusados, en razón a que para que aquella [la responsabilidad] se estructure, todos deben estar debidamente comprobados. 124.
Lo anterior sería suficiente para declarar la nulidad de los actos acusados, en tanto se desconoció el derecho al debido proceso del actor al declarar la responsabilidad sin realizar el estudio de uno de sus elementos; sin embargo, la Sala considera necesario exponer las siguientes consideraciones adicionales: 125. Es claro que con la respuesta extemporánea a la petición se quebrantó el artículo 6 del Decreto 01 de 1984, en razón a que debió resolver la reclamación dentro del término allí previsto [15 días] y, sin embargo, lo hizo 7 meses después de que fue radicada; incluso, así lo reconoció el disciplinado cuando manifestó que «conocía los términos» para dar respuesta a las peticiones; no obstante, ello no resulta suficiente para declarar la responsabilidad, en razón a que al tenor del artículo 5 de la Ley 734 de 2002 debe demostrarse la infracción al deber funcional sin justificación alguna. 41 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 12 de mayo de 2014, radicación: 11001-03-25-000-2012-00167-00(0728-12). 34 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-01 (6174-2023) Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón 126.
En el expediente está demostrado que, desde los descargos, el actor manifestó que los requerimientos, peticiones y demás labores superaban ampliamente el recurso humano con el que contaba la territorial de Zenufaná. Manifestó in extenso: «1. Al suscribir la resolución No. 130ZF-4096 del 20 de agosto de 2010 negando una reclamación que fue presentada el 22 de diciembre de 2009, es decir en un término mayor a los quince (15) días hábiles.
La formulación de este cargo desconoce una realidad palpable que se relaciona con las múltiples vicisitudes que se presentan en el desempeño práctico de la función administrativa y que hace imposible dar cumplimiento en los términos legales y reglamentarios establecidos para la totalidad de los trámites que nos corresponde atender. [ ] Pero no se trata de ignorancia supina, ni de negligencia u otro aspecto subjetivo que comprometa la responsabilidad de los funcionarios de manera culposa o dolosa.
Sencillamente se trata de la imposibilidad física derivada de la carencia de los recursos suficientes, fundamentalmente humanos, para atender con oportunidad las demandas de los administrados. En mi caso, jamás he ahorrado esfuerzos para que mi trabajo contribuya a superar las dificultades propias de la escasez de recursos. Optimizo los recursos que tenemos y trabajo sin límite temporal.
Sin embargo en la expedición de los actos administrativos yo dependo de que los abogados los proyecten oportunamente; para los abogados proyectar los actos administrativos, dependen de que los técnicos emitan su concepto y que el asunto les sea repartido oportunamente; para que los técnicos emitan su concepto dependen de que el asunto les sea repartido oportunamente por el CAD y para que el CAD pueda hacer los repartos hace falta más personal de apoyo.
Las dificultades que se presentan en cada uno de estos eslabones afecta toda la cadena de actuaciones, generando retrasos y represamiento. Particularmente en la Dirección Territorial, para la época en se presentó la reclamación cuya respuesta tardía se cuestiona, oficiaba un solo abogado encargado de proyectar la totalidad de las respuestas a solicitudes de concesiones de agua, permisos de vertimientos, licencias ambientales, quejas, procesos sancionatorios, derechos de petición, aprovechamientos forestales y un largo etcétera de funciones para cuya atención también existen términos legales y reglamentarios que seguramente el Despacho conoce.
Ello sin contar el escaso personal administrativo en el CAD que siempre ha impedido los repartos oportunos y el escaso personal técnico que impide emitir oportunamente los conceptos técnicos y la realización de las visitas en campo en un tiempo menor. Como ExDirector de esta Territorial y como investigado, lo primero que tengo que decir es que conozco y puedo dar fe del esfuerzo desplegado por el personal a mi cargo, extendiendo su horario laboral a horas nocturnas y trabajando en días de descanso (sábados, domingos y festivos), solamente animados por la mística, sin recibir remuneración alguna.
Pero la realidad supera cualquier esfuerzo y eso lo saben los directivos de la Corporación, 35 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-01 (6174-2023) Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón porque ellos también se han esforzado sin éxito para superar las carencias, porque se trata de un problema estructural, complejo que se resuelve invirtiendo unos recursos que la Corporación no tiene.
Esas carencias tienen como efecto directo fallas y retrasos en la prestación de muchos de nuestros servicios que implican la imposibilidad de cumplir normas y reglamentos. Pero esos incumplimientos hay que analizarlos racionalmente, en el entendido de que sus causas no dependen de Luis Carlos Ochoa, que es una realidad que no se debe a mi ignorancia supina o a mi desatención o a mi intención de violar normas de obligatorio cumplimiento.
Yo conozco los términos en que se deben responder los derechos de petición e imagino que todos los directores territoriales y los subdirectores y el Director General los conocen, pero también sé que en todas las dependencias se incumplen esos términos y sé eso no se debe a la pereza o negligencia o descuido de la mayoría de los funcionarios responsables de atenderlos, sino que se trata de una deficiencia estructural de la organización. Por eso para que esos incumplimientos puedan ser considerados falta disciplinaria deben ser analizados racionalmente en el contexto real en que ocurrieron.
Si tenemos en cuenta que todas las solicitudes y quejas que presentan los administrados son la manifestación del constitucional derecho de petición, muy pocos funcionarios de la Corporación quedarían exentos de un proceso disciplinario ante la fuerza de la realidad. Eso no es racional. Es imposible que exista en este momento, con los recursos actuales, un cumplimiento cabal de los términos legales y reglamentarios y por eso resulta jurídicamente cuestionable la exigencia a ultranza de los funcionarios de la Corporación para que sometan sus actuaciones a las normas que establecen términos procedimentales.
Resulta, entonces, aplicable al caso sub examine el aforismo según el cual “nadie está obligado a lo imposible”. [ ]. No está dentro de mis posibilidades superar las situaciones que generan el represamiento de los trámites en la Corporación. Tampoco eso está al alcance de ninguno de los funcionarios a mi cargo en la Dirección Territorial de Zenufaná, y exigimos la estricta observancia de los términos legales en todos los casos, es pretender irracionalmente obligarnos a un imposible. [ ] En síntesis, la causa directa del represamiento de trámites y del retraso para resolver los asuntos propios de la Dirección Territorial de Zenufaná es la insuficiencia de personal de apoyo en las diferentes áreas (administrativa, técnica y jurídica) que para época en que se presentó al reclamación que originó este proceso estaba particularmente acentuada al disponer solo de un abogado para atender los requerimientos de los 12 municipios que conforman el territorio distribuido en dos sedes, una territorial (Puerto Berrío) y una local (VEngachí), a cuatro horas de camino una de la otra, lo tradicionalmente ha dificultado la gestión documental; ello sumado a la falta de personal suficiente en el CAD para repartir oportunamente la totalidad de solicitudes y documentos que diariamente ingresan.
No estaba ni está dentro de mis competencias como servidor público, ni dentro de mis capacidades físicas remediar esa insuficiencia de personal, pues es un asunto de competencia exclusiva de la directiva central. En ese 36 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-01 (6174-2023) Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón sentido para mí era un imposible jurídico remover la causa que tantos retrasos originó y sigue originando a nivel de toda la organización. Esa imposibilidad de resistir la causa descrita como determinadora de la conducta que se me endilga en este punto, se denomina fuerza mayor y está prevista como causal de exclusión de la responsabilidad en el artículo 28 numeral 1 de la Ley 734 de 2002, cuya aplicación invoco por todo lo expuesto y solicito al Despacho se me exonere de responsabilidad por el cargo de haber resuelto la reclamación de manera extemporánea. [ ].» [sic] 127.
Sin embargo, en el fallo de primera instancia la autoridad disciplinaria se limitó a señalar lo que sigue: «Frente a lo anterior, el Despacho pasa a pronunciarse en los siguientes términos: sin desconocer la realidad corporativa y en especial la dinámica de la Territorial Zenufaná en cuanto a su escaso personal y el cúmulo de asuntos a atender, también es cierto que precisamente esa es una de las funciones del Director Territorial la de ejercer el control y seguimiento a las actividades que se requieran y se reciban por delegación, tendientes a desarrollar el objeto de la Corporación, fomentando la cultura del autocontrol.
En este caso, y dado que la atención de la reclamación hace relación a las rentas e ingresos corporativos y cuyo tratamiento de derecho de petición lo trae la normatividad específica para el asunto, el disciplinado como Director Territorial debió dar las instrucciones del caso para su atención oportuna. [ ] 5 LA FUNDAMENTACIÓN DE LA CALIFICACIÓN DE LA FALTA [ ] 1.
Al suscribir la resolución No. 130ZF-4096 del 20 de agosto de 2010 negando una reclamación que fue presentada el 22 de diciembre de 2009, es decir en un término mayor a los quince (15) días hábiles. Este hecho se encuentra demostrado para el Despacho y no son de recibo los argumentos expuestos por el disciplinado puesto que la norma es clara en los términos de atención de las reclamaciones y es función de un cargo directivo realizar las gestiones para superar las debilidades que en el ejercicio de su delegación se le presenten y cuyo argumento no constituye un imposible de superar.» [sic] [se resalta] 128.
Nótese que la autoridad disciplinaria reconoció que la territorial contaba con escaso recurso humano para atender todos los asuntos que le correspondían; sin embargo, desestimó dicha situación con que el disciplinado debía ejercer el control y seguimiento de las actividades; su función era realizar las gestiones para superar las debilidades; y debía ejercer el control y seguimiento a las actividades que se requirieran, a pesar de que ello no era objeto de reproche. 129.
Si de eso se tratara, es decir, del control sobre las personas que estaban a su 37 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-01 (6174-2023) Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón cargo, lo cierto es que tampoco se hizo un análisis con relación a qué medidas se debían tomar y, de cualquier modo, conllevaría a una falta de precisión en el cargo, pues se reprochó la tardanza en la respuesta y, a su vez, el deber de tomar medidas aun cuando son hechos con características diferenciadas que, ni por asomo, fueron advertidas en el acto examinado. 130.
En la misma línea, sostuvo que si la atención de la reclamación se relacionaba con las rentas e ingresos corporativos, debía dar las instrucciones del caso para su atención oportuna, pero no verificó cuántas reclamaciones estaban pendientes de resolver para esa fecha y tampoco explicó por qué esa, la presentada por el municipio de Remedios, tenía especial importancia y prevalencia sobre los demás asuntos que tenía a cargo la territorial Zenufaná. Ello, sin dejar de lado que tampoco se constató si una vez radicada tuvo conocimiento de esta y si las demás áreas encargadas que dictaban conceptos [como el área técnica] procedieron oportunamente. 131.
También consideró que no se trataba solo del incumplimiento del término para la atención de la reclamación, «sino toda la cadena de errores en el procedimiento para atender finalmente la reclamación interpuesta y la generación de la factura», pero no justificó este dicho, es decir, no detalló cuáles fueron los errores que se cometieron en dicha actuación administrativa. 132.
Además, se observa que, si bien es cierto que en el acápite de «análisis de las pruebas en que se basa el fallo» se refirió a la declaración rendida por Octavio Franco, también lo es que incumplió el deber que le imponía el artículo 141 de la Ley 734 de 2002, esto es exponer razonadamente en la decisión «el mérito de las pruebas en que esta se fundamenta», pues en ningún aparte hizo el examen de su declaración que, por demás, resultaba trascendental para determinar si era cierto o no lo que el actor había manifestado en los descargos.
Es así porque el declarante manifestó lo siguiente: «[ ] eso tiene que ver con el volumen que hay en la Dirección Territorial, yo he trabajado en cuatro direcciones territoriales de Corantioquia y en todas ellas he detectado la misma problemática que tiene que ver con la insuficiencia de personal para atender oportunamente toda la demanda de servicios que presentan los usuarios [ ] particularmente en la Dirección Territorial de Zenufaná me toco mucho tiempo trabajar siendo yo el único abogado, mucho tiempo es intervalo de aproximadamente seis meses cuatro meses [ ] en esas intermitencias me tocaba a mi solo atender todos los asuntos jurídicos de la territorial nos referimos 2008, 2009 y 2010 [ ] pero sí sé que cuando se presentó esta reclamación yo estaba solo en la territorial [ ] el problema de la administración documental es muy grande en todas las territoriales en donde es el personal del CAD el encargado de priorizar los asuntos [ ] en la Dirección Territorial Zenufaná hay un represamiento desde hace mucho tiempo [ ] porque yo no daba abasto [ ] lo cierto es que cada vez que llegaba alguien temporalmente era imposible hacer una planificación y una priorización [ ] adicionalmente la carga de los técnicos [ ] entonces ellos tenían que atenderlas de acuerdo a sus posibilidades [ ] tenemos un represamiento, el represamiento viene desde mucho antes, han tratado de hacer contingencias. [ ]» [sic] [se resalta] 38 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-01 (6174-2023) Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón 133.
Los elementos que brindaba la declaración de este testigo eran relevantes para determinar que, ciertamente, existía una dificultad que impedía cumplir con los términos legales para dar respuesta a las solicitudes. Por ejemplo: (i) en el periodo 2009 a 2011 [que coincide con la omisión reprochada] era el único que atendía los asuntos jurídicos;
(ii) la respuesta no se circunscribía a la expedición del acto, pues además se requería que el área encargada, esto es el CAD, priorizara los asuntos y que los técnicos rindieran su concepto; y (iii) no era posible hacer la planificación y priorización del trabajo, en razón a que llegaban empleados temporales a la territorial. 134. Dicho de otro modo, ello evidenciaba las dificultades de la territorial para dar respuesta a las reclamaciones, peticiones y requerimientos y, aun conociendo dicha información, la autoridad disciplinaria no hizo ningún esfuerzo probatorio para establecer si ese represamiento fue el que generó la respuesta tardía reprochada, a pesar de que la Ley 734 de 2002 en su artículo 129 ordenaba que el funcionario buscaría la verdad real y, para ello debía «investigar con igual rigor» tanto los hechos que demostraran la falta disciplinaria y la responsabilidad, como aquellos tendientes a probar su inexistencia o que lo eximieran de responsabilidad; incluso, a renglón seguido se previó que el funcionario podía decretar pruebas de oficio, lo cual no ocurrió. 135.
Y es que a pesar de que el actor manifestó insistentemente que conocía los términos y que no pudo cumplir con el previsto en la norma para dar respuesta a la reclamación presentada por el municipio de Remedios y que el declarante así lo ratificó, Corporinoquía decidió obviar dichas afirmaciones y declararlo responsable por superar el término de respuesta so pretexto de que su función era superar esas debilidades, sin consideración adicional alguna. 136.
Pero además, en la apelación contra esa decisión de primera instancia, el disciplinado insistió en los argumentos de los descargos y adicionalmente sostuvo: «Nunca he negado la ocurrencia de ese vencimiento de términos para resolver. Sin embargo sí expliqué las razones por las cuales me era imposible dar cumplimiento a los términos legales establecidos para todos los trámites ambientales en la Dirección Territorial a mi cargo, explicación que el fallador de primera instancia pasó de soslayo como si fueran circunstancias irreales inventadas por mí. [ ] Señor Director: en toda mi vida laboral como servidor público, el único patrimonio que he adquirido es una hoja de vida inmaculada que da cuenta de mi honestidad y voluntad de servir.
Le pido que no permita que esa hoja de vida se manche por una realidad que nos desborda, que usted como Director General conoce mejor que nadie y que el único que parece no conocer es el señor Secretario General. Sin embargo en el fallo de primera instancia se considera que sí podía 39 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-01 (6174-2023) Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón solucionar esas falencias (aunque no dice cómo) y que no lo hice por negligencia.» [sic] 137.
Y en segunda instancia, el director general de Corporinoquía desestimó los argumentos de la apelación con sustento en lo que se transcribe a continuación: «En varios apartes de su escrito, el apelante insiste y se apega al mismo argumento, consistente en aducir que la causa directa del represamiento de trámites durante el tiempo que fue director se ocasionó por la insuficiencia de personal de apoyo en las diferentes áreas, administrativa, técnica y jurídica, que para la época en que se presentó la reclamación disponía solo de un funcionario, además es reiterativo al señalar la falta de personal que presentaba la territorial para atender en general todos los trámites encomendados, argumento que no puede ser de recibo, ya que si así fuera, habría justificación para muchas de las conductas disciplinables de los empleados públicos además, revisados los archivos de la Corporación no se obtuvo ninguna queja o escrito por parte de este funcionario y que estuviese dirigido a denunciar la necesidad de medios para cumplir con las labores de la territorial.
Es claro que en este caso en particular, el exfuncionario omitió el cumplimiento de sus deberes, los cuales juró cumplir al momento de tomar posesión del cargo, por lo que si en algún momento en su desempeño como director territorial, sintió la necesidad de denunciar falencias o la carencia de herramientas para realizar bien la labor encomendada, debió haberlo hecho de una manera adecuada de modo que quedara constancia de sus denuncias y así evitar situaciones como la que ahora enfrenta. [ ] Aceptar los argumentos expuestos por el apelante es cercenar de un tajo los principios inspiradores de la función pública y los sostenimientos de las altas cortes de este país, además, como ya también se anotó, dentro del expediente no obra ninguna prueba documental donde el disciplinado manifieste a la Dirección General de la Corporación las falencias que presentaba la Territorial Zenufaná, especialmente en lo referente al recurso humano, problemática tantas veces manifestada en su escrito de apelación.» [se resalta] 138.
Nótese que en las consideraciones antes transcritas se plantearon 2 argumentos principales: (i) en el expediente no obraban pruebas que demostraran la congestión de la territorial Zenufaná; y (ii) se «revisaron» los archivos de la corporación sin que se encontraran quejas o escritos en los que se manifestara la carencia de recurso humano. 139.
Frente al punto (i) basta volver sobre el deber de investigar con igual rigor los hechos que demostraran la responsabilidad y de aquellos que la desvirtuaran. El aquí demandante manifestó en los descargos que para la época de los hechos existían dificultades con el recurso humano que le impidieron dar respuesta oportuna a la reclamación radicada por el municipio de Remedios; sin embargo, pese a que en el auto de pruebas se citó el artículo 129 de la Ley 734 de 2002, no se desplegaron las acciones probatorias para verificar la veracidad de los asertos expuestos por el disciplinado y el testigo.
Ello, sin dejar de lado que en la segunda instancia tampoco 40 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-01 (6174-2023) Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón se valoró el testimonio que daba cuenta de la carga laboral y escaso recurso humano de la territorial. 140.
Se recuerda que el artículo 128 ibidem previó expresamente que la carga de la prueba correspondía al Estado, luego no era al disciplinado a quien le concernía demostrar su inocencia. Además, ejerció su derecho de defensa al solicitar el testimonio de Octavio de Jesús Franco Álvarez, quien —se insiste— dio cuenta de los obstáculos para cumplir los términos legales en las respuestas a las peticiones presentadas; sin embargo, esta declaración no fue objeto de análisis ni se tuvo como referente para decretar otras pruebas que ratificaran o desvirtuaran lo manifestado. 141.
Respecto del punto (ii), la Sala considera que una revisión informal de los archivos de la entidad no era suficiente para demostrar la supuesta inactividad u omisión del actor y, por consiguiente, tampoco podía servir de sustento a la decisión, máxime si se tiene en cuenta que en este proceso se allegaron las pruebas que desvirtúan lo anotado en el fallo de segunda instancia. 142.
En la audiencia inicial realizada el 11 de mayo de 2017, el Tribunal Administrativo de Antioquia decretó como prueba por informe las solicitadas por la parte demandante en el numeral 9.1.2. literales c) y d) del escrito introductorio, esto es: «c) Se solicite a la Oficina de Control Disciplinario Interno de CORANTIOQUIA, certifiquen en cuantas ocasiones ha sido sancionado el señor LUIS CARLOS OCHOA TOBÓN, el número de los radicados y cuántas investigaciones se encuentran en curso y el estado de las mismas. d) De considerarlo pertinente su señoría y en aras de demostrar la excesiva carga laboral que soportaba la territorial Zenufaná de Corantioquia, a cargo de mi defendido, y que lo exoneraban de responsabilidad disciplinaria, solicito se alleguen al proceso por parte de Corantioquia las siguientes pruebas: • Copia de los estudios realizados por Corantioquia durante los años 2010, 2011 y 2012 sobre la carga laboral de las territoriales que la conforman. • Copia de los memorandos: 228 del 3 de agosto de 2010, 405 del 23 de diciembre de 2010, 1110-333 del 11 de octubre de 2011, 1108-282 del 30 de agosto de 2011, 1107-238 del 14 de julio de 2011 y 1107-237 del 14 de julio de 2011, a través de los cuales el sancionado solicitó a Corantioquia se procediera a nombrar personal a la Territorial Zenufaná. • Copia de las actas de los Comités Ampliados de Corantioquia que se celebraron durante los años 2010, 2011 y 2012, en las que conste la solicitud de nombramiento de personal en las territoriales, especialmente en la Territorial Zenufaná.» [sic] 143.
En cumplimiento de lo anterior, Corantioquia allegó —entre otros— los siguientes documentos: 41 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-01 (6174-2023) Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón Documentos suscritos por Luis Carlos Ochoa Tobón Contenido Memorando 228 del 3 de agosto de 2010 Dirigido a la Subdirección de Cultura Ambiental «Mediante oficio radicado internamente con el número 130ZF-107-1352 de julio 28 de 2010, el Alcalde del municipio de Remedios solicita al Director General el apoyo a través de la Mesa Ambiental para la formulación del Plan de Educación Ambiental para atender, entre otras, el requerimiento hecho por la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios en el año 2009.
Como bien usted sabe, actualmente la Dirección Territorial no cuenta con el funcionario “Enlace” de Cultura que sería por su intermedio, la forma como esta Dirección podría ayudar dicha solicitud. Ante esta eventualidad acudo a esta Subdirección para que dentro de sus posibilidades, preste la asesoría necesaria a fin de lograr la formulación de dicho plan». [sic] Memorando 1107-238 del 14 de julio de 2011 Dirigido a la Dirección General «Veo con gran preocupación la situación que se está presentando en la Dirección Territorial Zenufaná por los siguientes motivos: Hace ya 18 meses fue trasladada desde la dirección territorial Zenufaná a la dirección territorial Aburra norte la auxiliar administrativa Omaira Florez, sin que hasta la fecha se haga dado su reemplazo.
Hace 4 meses renuncio a su cargo la funcionaria María Isabel Vargas, sin que hasta la fecha se haya dado su reemplazo. [ ] Tenemos todos los deseos, disponibilidad y compromiso en sacar adelante las labores encomendadas y darle cumplimiento al PAT, dar respuestas oportunas a nivel central y a los entes de control, pero de verdad que en estas condiciones nos veríamos en apuros para dar cumplimiento con gran éxito a nuestra labor.
Todo esto sin tener en cuenta que en el área de minería nos fue trasladada la persona de más experiencia a la sede central sin que a la fecha se haya dado su reemplazo. En el área de geología durante estos dos años no habíamos tenido funcionario en propiedad solo por contrato y un funcionario en calidad de préstamo por cuatro meses, hoy nos ha sido trasladada para que cumpla su labor, una persona que si bien es cierto lleva mucha trayectoria en la corporación llevaba desempeñándose desde hace 12 años en áreas completamente distintas a la de geología [ ].
Nuestra territorial tiene una necesidad de 3 abogados hoy cuenta en la planta de cargos con 2 abogados en propiedad de los cuales en la práctica en estos 2 años no hemos contado si no con uno en propiedad dado que la otra persona (abogada Sandra Ayala) ha estado laborando en Aburra Norte y el otro abogado es de contratos. En la planta de cargos contamos con un cargo más de técnico operativo que en la práctica no lo tenemos dado que el funcionario Gerardo Peláez quien fue trasladado a esta sede se encuentra incapacitado hace más 42 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-01 (6174-2023) Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón de dos años.
En el área sanitaria contábamos con 2 ingenieros sanitarios uno de planta el cual fue trasladado a la Dirección Territorial Cartama sin que se tenga su reemplazo la otra persona se encuentra por contrato y no cuenta con la experiencia necesaria para cumplir a cabalidad todas las labores encomendadas, hago esto no con el ánimo de causar molestias, si no por el contrario de compartirles la angustia que se siente al querer responder con todo lo solicitado por el nivel central y otros entes, pero que en estas condiciones se nos dificulta, aceptando que también hemos cometido errores como seres humanos que somos pero que hemos estado corrigiendo paso a paso.
He sido respetuoso de las decisiones del nivel central y a lo cual he esperado pacientemente, pero hoy se hace urgente mínimamente se dé una solución en el área del CAD ya que se está generando caos en esta dependencia, para lo cual reitero lo propuesto anteriormente como lo es nombrar en reemplazo de María Isabel Vargas a la señora Lidia Avendaño en provisionalidad dado que la CNSC ya autorizó este nombramiento, en el tiempo de maternidad de la funcionaria Luz Dary Cataño, a la señora Bridgi Zapata, cuyas hojas de vida reposan en el área de Talento Humano y que fueron enviadas con anterioridad.» [sic] 144.
Las documentales citadas, en especial el memorando 1107-238 del 14 de julio de 2011, muestran que la territorial Zenufaná tenía dificultades para cumplir con todas las funciones, tan así es que el actor advirtió que (i) se necesitaban 3 abogados, pero contaban solo con 2 [uno en propiedad y otro por contrato] porque la profesional del derecho Sandra Anaya laboraba en Aburrá Norte;
(ii) el técnico operativo llevaba más de 2 años incapacitado; y (iii) era necesario que se diera una solución a las problemáticas en el área CAD a través de nombramientos autorizados por la CNSC porque existía «caos en [esa] dependencia». 145. Frente a lo anterior, ha de precisarse que, si bien es cierto que la respuesta extemporánea a la reclamación radicada por el municipio de Remedios ocurrió el 20 de agosto de 2010 y el memorando data de julio de 2011, también lo es que en este se mostraron falencias presentadas en el lapso de 2 años, es decir, en el tiempo de demora o tardanza que fue reprochada. 146.
Aunado a lo anterior, ese documento suscrito por el actor se dirigió a la Dirección General de Corantioquia y reposaba en dicha dependencia, pues fue allegado por la misma entidad en virtud del requerimiento realizado por el a quo en la audiencia inicial. De ahí que no pueda aceptarse la afirmación del operador disciplinario de segunda instancia [el director general de la entidad], esto es que «revisados los archivos de la Corporación no se obtuvo ninguna queja o escrito por parte de este funcionario y que estuviese dirigido a denunciar la necesidad de medios para cumplir con las labores de la territorial». 147.
Lo anterior, sumado a que los autos de pruebas fueron dictados por la autoridad disciplinaria el 11 de febrero de 2012 y 7 de junio de 2013, momentos en los que ya 43 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-01 (6174-2023) Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón reposaba la documental que advertía las circunstancias señaladas por el disciplinado.
De ese modo, si la Oficina de Control Interno Disciplinario hubiera atendido este elemento de la responsabilidad [ilicitud sustancial] como lo imponía el artículo 5 de la Ley 734 de 2002 y, por consiguiente, el deber de investigar si existía alguna razón que justificara la mora en la respuesta a la petición, con seguridad habría conocido los documentos antes señalados. 148.
Muy a pesar de lo indicado, la autoridad disciplinaria consideró que dicho ejercicio probatorio era innecesario, en razón a que en todas las dependencias e incluso en las demás entidades del Estado se presentaba la misma problemática. Así lo sostuvo Claudia María Valencia Chica, quien sustanció las decisiones adoptadas en la investigación disciplinaria contra el aquí demandante: «Preguntado: indique, por favor, cómo se valoró en el proceso el hecho del argumento expuesto por el doctor Ochoa relacionado con el exceso de carga laboral.
Contestó: este argumento fue expuesto en los descargos, en los descargos últimos que presentó, pero no allegó prueba que acreditara dicha condición. No obstante, el despacho en sus argumentaciones, cuando decide el fallo, pone de presente que finalmente una función y un deber que tienen los directores territoriales o los jefes territoriales en este momento es superar todas esas inconvenientes que la administración pública presenta con el fin de darle al usuario y darle al ciudadano una atención oportuna de sus solicitudes.
En esa medida, establecer prioridades, urgencias, ya pues en esa calidad de director territorial tiene toda la potestad para jugar con esa organización del trabajo. Preguntado: indique, por favor, si el disciplinado, el doctor Luis Carlos Ochoa, en algún momento dentro del trámite disciplinario presentó prueba de alguna situación laboral coyuntural precisas y concretas que le hubieran impedido cumplir con el término de ley para dar respuesta a lo requerido.
Contestó: precisas y concretas, pues no, los argumentos de los descargos esbozaban muchos argumentos, entonces que la carga laboral, que no tenía muchos funcionarios, que esto ameritaba pues como una decisión desde la dirección general más que de la dirección territorial, y pues así como coyuntural lo expresa, solamente que contaba como con poco personal para atender dichas solicitudes. [ ] Preguntado: informó usted en una de sus respuestas que al señor Luis Carlos Ochoa se le imputa responsabilidad en su condición de director y que pese a que él manifestó en sus descargos que contaba con poco personal, indica usted que no aportó pruebas.
Teniendo en cuenta que el artículo 129 de la Ley 734 nos habla de la obligación que tiene el servidor público investigador de determinar la verdad procesal y la verdad de los hechos, indique al despacho por qué la Oficina de Control Interno Disciplinario se abstuvo precisamente de practicar esas pruebas que llevaran al convencimiento de que efectivamente con el personal que tenía el demandante era imposible responder dentro de los 15 días una reclamación de facturación. Contestó: [ ] en este procedimiento disciplinario se decretaron todas las pruebas que el disciplinado solicitó. Dentro de esas también se practicaron las que solicitó el despacho, el control interno 44 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-01 (6174-2023) Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón disciplinario.
Frente a lo de la carga, la sobrecarga laboral que tenemos en la administración pública como en los juzgados es evidente; en ese tenor, control interno disciplinario no vio necesario, conducente ni procedente decretar dicha prueba, sino que con todo el acervo que había ahí se llamó a declarar por parte del abogado adscrito a la oficina territorial de la cual era el director territorial el disciplinado para que declarara sobre los aspectos que el disciplinado quería poner en evidencia dentro del disciplinario.
Entonces, en esa medida, sobrecarga laboral, la administración pública como la administración de la rama ejecutiva, obviamente sobrecarga hay.» 149. Obsérvese que la testigo manifestó que el disciplinado no allegó prueba que soportara su dicho pese a que sí ejerció su derecho de defensa a través del testimonio de Octavio de Jesús Franco Álvarez y, al mismo tiempo, como si la carga de la prueba le correspondiera a él. Pero además, tal como se hizo en el fallo sancionatorio, se limitó a afirmar que al director territorial le correspondía superar todos esos «inconvenientes» sin examinar, cuando menos, el manual de funciones. 150.
Ello era relevante, pues las dificultades para dar respuesta oportuna a las reclamaciones se circunscribían a la falta de personal y, por consiguiente, la solución que pregonaba y exigía la autoridad disciplinaria se contraía al nombramiento o contratación de personal, función que no recaía en el aquí solicitante como director de la territorial Zenufaná, pues así se desprende del oficio supra transcrito en el que solicitó el nombramiento de reemplazos y en el artículo 29 [numeral 8] de la Ley 99 de 199342, conforme con el cual el director general de la corporación autónoma tenía la función de «[n]ombrar y remover el personal de la Corporación». 151.
En ese orden de ideas, para la Sala no es de recibo que en el fallo se hubiera impuesto la sanción sin atender las circunstancias se aquejaban a la Territorial Zenufaná y, más aún, que se descartaran los argumentos de defensa con asertos que, además de estar precedidos del reconocimiento del «escaso personal», ni por asomo atendían la norma y la realidad de la entidad. 152.
Agrégase que la declarante afirmó que se decretaron las pruebas solicitadas por el disciplinado, en concreto, el testimonio del abogado adscrito a la oficina territorial [Octavio Franco], pero en manera alguna ello justificaba el actuar omisivo de la entidad, pues -se reitera- en el fallo no realizó la valoración correspondiente y tampoco lo tuvo en cuenta para desplegar sus facultades probatorias con el fin de verificar si esa información era cierta o no. 153.
De cualquier modo, para la Sala, la declaración de dicho deponente demostraba que sí existía una justificación a la omisión de dar respuesta oportuna a la reclamación presentada por el municipio de Remedios, la cual también se probó en este proceso con la declaración de Arbey Osorio Restrepo, quien prestó sus servicios en Corantioquia por más de 20 años y, para la época de los hechos, fungía como 42 «Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones». 45 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-01 (6174-2023) Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón subdirector de regionalización de Corantioquia.
Al respecto expresó: «Preguntado: teniendo en cuenta el resultado del estudio, como usted ya lo ha mencionado, indique al despacho si con el personal que elaboraba la entidad y especialmente en la territorial Zenufaná para la época de los hechos se podía evacuar todos los requerimientos del servicio dentro de los términos legales establecidos en el Código Contencioso Administrativo, es decir, 15 días.
Contestó: con el personal que había para la época de los hechos y con el personal que hoy cuenta la entidad, no es posible atender todos los trámites que tiene la entidad ajustados a las normas y a los tiempos que establece cada uno de los procedimientos ambientales. O sea, si es claro que para la época de los hechos había retrasos en los trámites ambientales, esos retrasos aún todavía continúan, porque no están abastecidas todas las necesidades de personal, y no solo de personal, sino de otros requerimientos que se necesitan a la hora de atender trámites ambientales.
Preguntado: en su condición de subdirector de regionalización y teniendo en cuenta el apoyo que brinda esta dependencia a las territoriales, indique al despacho si las reclamaciones eran respondidas todas dentro de los 15 días y si la dependencia a su cargo le tocó apoyar respuestas y reclamaciones en este sentido. Contestó: frente al apoyo sí, era reiterado el apoyo que prestaba la subdirección de regionalización, que prestaba y que hoy todavía presta a las direcciones territoriales para responder reclamaciones, ¿por qué? porque son un alto número de usuarios a los cuales se les hace cobro de tasa retributiva y tasa, voy a mencionar otra, solo por mencionarla, tasa por uso; entonces sí prestamos y hoy actualmente prestamos apoyo a esas oficinas territoriales y que se respondan dentro de los 15 días hábiles, digamos que es un esfuerzo que hacemos por tratar de cumplir los 15 días hábiles, pero es claro que la mayoría y el volumen de facturas y de reclamaciones es bastante alto para poder atender todas solo en 15 días.» [sic] [se resalta] 154.
Asimismo, dio cuenta de que Luis Carlos Ochoa Tobón sí adelantó las gestiones necesarias para que le fuera asignado el personal suficiente para cumplir a cabalidad con las funciones de la territorial Zenufaná: «Preguntado: indique el despacho si en su condición de subdirector de regionalización tuvo usted conocimiento de las comunicaciones enviadas por el demandante solicitando a la dirección central el suministro de personal.
Contestó: sí, o sea, en reiteradas ocasiones y no sólo con esta dirección territorial que es la dirección territorial Zenufaná, sino en especial Zenufaná y Panzenú por la lejanía de la sede central y por el lugar donde se desarrollaban las actividades era muy difícil conseguir personal que se fuera a trabajar a estas sedes y era reiterada la solicitud no sólo del director territorial Zenufaná, sino también de Panzenú de por favor necesitamos los recursos necesarios para poder abastecer y dar respuesta oportuna a las solicitudes de la comunidad, en general de todos los usuarios.
Alternativas que se planteaban por parte de la dirección general y de la subdirección era que muchas veces tocaba trasladar funcionarios temporalmente de la sede central o de otras territoriales hacia la territorial Zenufaná para poder que dieran respuesta a las peticiones que estaban pendientes por resolver. Preguntado: de acuerdo a su respuesta anterior, indica el despacho si las solicitudes del doctor Luis Carlos Ochoa Tobón, director territorial de Zenufaná, fueron atendidas o no. Contestó: difícil acordarme, pero muchas, 46 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-01 (6174-2023) Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón digamos que las que eran fáciles de resolver y había los recursos para atenderlas, se podrían hacer, pero siempre se contó con la dificultad de personas que quisieran irse voluntariamente a trabajar a Vengachí o a Puerto Berrío, que eran las dos sedes que tenía la territorial para atender en ese territorio.
Entonces, cuando no se podía, cuando no se conseguía o cuando la oferta económica que planteaba la entidad para poder contratar personal en la zona no era buena, no encontramos contratistas o nombramientos de personas que quisieran trabajar en esa zona.» [sic] [se resalta] 155. Lo transcrito no solo demuestra que para la época de los hechos existía la problemática advertida por el disciplinado y, por consiguiente, la imposibilidad de dar respuesta oportuna a las peticiones y reclamaciones, sino que coincide con el dicho de Octavio Franco cuando manifestó que se brindaba el apoyo a otras áreas, es decir, se enviaban servidores temporalmente a las territoriales, lo cual imposibilitaba la planificación y organización de las labores. 156.
Lo expuesto permite afirmar que la mora o tardanza en la respuesta a la reclamación presentada por el municipio de Remedios no fue injustificada, pues devino de las dificultades con el personal que debían ser resueltas por el director general y que ya habían sido advertidas por Luis Carlos Ochoa Tobón, como ya se expuso. 157. En ese hilo argumentativo, la Sala considera que Corantioquia, al no haber examinado la categoría dogmática de ilicitud sustancial, quebrantó el derecho al debido proceso del demandante, en tanto se le sancionó sin explicarle por qué la tardanza en la respuesta a reclamación afectaba el deber funcional injustificadamente. 158.
Se recuerda que desde la sentencia C-948 de 2002 la Corte Constitucional sostuvo que «no es posible tipificar faltas disciplinarias que remitan a conductas que cuestionan la actuación del servidor público haciendo abstracción de los deberes funcionales que le incumben como tampoco es posible consagrar cláusulas de responsabilidad disciplinaria que permitan la imputación de faltas desprovistas del contenido sustancial de toda falta disciplinaria», criterio que también ha mantenido esta Sección y que se refleja, por ejemplo, en la sentencia dictada el 31 de enero de 201943, en la cual se anotó que «no basta el simple desconocimiento formal del deber, sino que es necesario que la inobservancia sea sustancial, es decir, que sea de tal relevancia que afecte el buen funcionamiento del Estado y la consecución de sus fines». 159.
Incluso, la Procuraduría General de la Nación —desde antaño— también ha considerado que la responsabilidad en estos asuntos no puede ser objetiva. Un ejemplo es la decisión del 26 de enero de 2012 [radicación 161-4993], mediante la cual puntualizó lo que sigue: «Por supuesto que quienes ejercen función pública deberían dar respuesta oportuna a las peticiones de los ciudadanos, pero al momento de hacer el estudio de la responsabilidad disciplinaria no basta con establecer que la 43 Subsección A, radicación 11001-03-25-000-2011-00611-00 (2364-11). 47 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-01 (6174-2023) Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón respuesta se haya producido fuera del término máximo legal, sino que es preciso valorar la distribución de funciones, la cantidad de trabajo a cargo, el momento en que el funcionario a cargo de la respuesta recibe el asunto, las dificultades de carácter técnico-administrativo que pueden producirse, etc, sin que se pueda imputar la falta sólo en consideración a la calidad del disciplinado como representante legal de una entidad, admitir lo contrario implica caer en el campo de responsabilidad objetiva […]». 160.
Como se ha señalado, en el caso bajo examen no se encuentra que la Oficina de Control Interno Disciplinario haya analizado, por ejemplo, cómo se hacía la distribución de las funciones, qué áreas se encargaban del reparto y análisis de las reclamaciones respecto del cobro de tasas retributivas [trámite interno] y, mucho menos, verificó la carga laboral y las condiciones de personal que tenía la territorial Zenufaná en los años 2009 y 2010. 161.
Así las cosas, resulta -por decir lo menos- inaceptable que la autoridad disciplinaria, a pesar de las obligaciones que le imponía la Ley 734 de 2002, asumiera que era el disciplinado quien debía demostrar su inocencia y, a la par, a pesar de conocer la realidad de la entidad en cuanto al personal, omitiera cumplir su deber legal de adelantar las gestiones probatorias para verificar si existía o no justificación a la mora imputada.
De haberlo hecho, la decisión hubiese sido sustancialmente diferente. 162. En ese hilo argumentativo, en el proceso disciplinario no se demostró ni examinó la ilicitud sustancial y menos aún la justificación que llevó a la mora o tardanza en la respuesta a la reclamación, la cual impedía que este elemento de responsabilidad se configurara, como lo ha sostenido la doctrina: «[ ] la ilicitud disciplinaria no solo se reconduce a demostrar la afectación del deber funcional en términos sustanciales, sino también a verificar que el sujeto no haya actuado mediando una causal de justificación. Por tanto, si se demuestra que el sujeto obró con una causal de justificación, no habrá afectación del deber funcional y, por ende, no habrá ilicitud sustancial.
Y si no hay ilicitud sustancial, no habrá conducta típicamente antijurídica. En resumen, se configurará un ilícito disciplinario.» 163. En definitiva, la Sala considera que se vulneró el derecho al debido proceso de Luis Carlos Ochoa Tobón porque se declaró su responsabilidad sin hallarse comprobado uno de los 3 elementos de la responsabilidad y, además, porque no se desplegó la actividad probatoria en los términos del artículo 129 de la Ley 734 de 2002 ni se analizó en debida forma el testimonio solicitado que ratificaba la justificación a la tardanza en la respuesta a la reclamación presentada por el municipio de Remedios; en consecuencia, se confirmará la sentencia de primera instancia, pero por las razones anotadas en precedencia. 164.
Por último, es menester indicar que, como no se superó el elemento de ilicitud sustancial, no se hará un pronunciamiento respecto de la culpabilidad. 48 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-01 (6174-2023) Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón 2.5.
Sobre la condena en costas en primera instancia 165. En la sentencia de primera instancia se consideró lo siguiente sobre la condena en costas: «En aplicación de los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, 365 y 366 del Código General del Proceso y el Acuerdo núm. PSAA16-10554 de agosto 5 de 2016, proferido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, se impone la condena en costas y agencias en derecho a la parte vencida, las cuales se liquidarán por la Secretaría de esta Corporación según la Ley 1564 de 2012 y en la medida de su comprobación. Las agencias en derecho se fijan en el equivalente al 3% del valor de lo pedido (cuantía que sirvió para estimar la competencia), de conformidad con lo establecido en el Acuerdo núm. PSAA16-10554 de agosto 5 de 2016 del Consejo Superior de la Judicatura.» 166.
La entidad demandada solicitó que se revocara la condena en costas impuesta por el a quo, comoquiera que actuó de buena fe en el proceso disciplinario y, en el de la referencia, no se advertía temeridad alguna. 167. El artículo 188 del CPACA prevé que, salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso. 168.
Sobre la aplicación de esta norma, en la sentencia proferida el 1 de diciembre de 201644, esta Subsección prohijó el siguiente criterio: «La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.
Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de 44 Subsección B, expediente 1908-2014. 49 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-01 (6174-2023) Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).» 169.
De acuerdo con lo transcrito, la condena en costas no se impone por el hecho de haber sido vencido en juicio, sino que se debe examinar si existió alguna maniobra dilatoria o temeraria que trastocara las etapas del proceso; sin embargo, este no fue el ejercicio de ponderación que realizó la sala mayoritaria del tribunal y, al revisar el expediente, tampoco se encuentra alguna de esas acciones que merezca la imposición de la condena por este concepto; en consecuencia, se revocará tercero de la sentencia apelada. 2.6.
Costas en la segunda instancia 170. En esta instancia, no evidencia la Sala que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, razón por la cual no se impondrá condena en costas en esta instancia. 2.7. Conclusión 171. Por las razones anotadas en precedencia, se confirmará la sentencia [a excepción de las costas] que declaró la nulidad de los fallos que sancionaron a Luis Carlos Ochoa Tobón con amonestación escrita con copia a la hoja de vida, en razón a que Corantioquia lo declaró responsable sin examinar la categoría dogmática de ilicitud sustancial, omisión que vulneró su derecho al debido proceso.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero. Confirmar la sentencia proferida el 28 de junio de 2023 por el Tribunal Administrativo de Antioquia que accedió a las pretensiones de la demanda presentada por Luis Carlos Ochoa Tobón contra la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia -Corantioquia-, excepto el ordinal tercero que se revoca.
En su lugar se dispone: sin costas por la primera instancia. Segundo. Sin condena en costas en esta instancia. 50 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2016-01187-01 (6174-2023) Demandante: Luis Carlos Ochoa Tobón Tercero. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA.
Cuarto. Devolver el expediente al tribunal de origen, previamente las anotaciones de rigor en el aplicativo SAMAI La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Aclaración de voto Cfr. Rad.
AV.05001-23-33-000-2020-00472-01 (1251-2024) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
PTH