11001031500020260378900 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., cuatro (4) de junio de dos mil veintiséis (2026) MAGISTRADA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-03789-00 Referencia: Acción de tutela Actora: ORGENIS CELADA CARDOZO TESIS: SE DECLARA IMPROCEDENTE LA SOLICITUD DE AMPARO, TODA VEZ QUE NO CUMPLE CON EL REQUISITO GENERAL DE LA RELEVANCIA CONSTITUCIONAL, PUES LA DIVERGENCIA OBEDECE A UN DEBATE DE ASPECTOS QUE FUERON RESUELTOS DE FORMA ADMISIBLE POR LA AUTORIDAD JUDICIAL ACCIONADA.

DERECHOS FUNDAMENTALES: DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, TUTELA JUDICIAL EFECTIVA, VIDA DIGNA, FAMILIA y DIGNIDAD HUMANA. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala procede a decidir la acción de tutela promovida por la actora contra el JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE NEIVA1 y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA2.

I – ANTECEDENTES I.1. La Solicitud La señora ORGENIS CELADA CARDOZO, actuando en nombre 1 En adelante Juzgado. 2 En adelante Tribunal. 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-03789-00 Actora: ORGENIS CELADA CARDOZO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co propio, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la tutela judicial efectiva, a la vida digna, a la familia, a la dignidad humana y a los principios de confianza legítima y seguridad jurídica, los cuales estima vulnerados por el JUZGADO y el TRIBUNAL, al haber proferido, respectivamente, las providencias de 18 de febrero y 28 de abril de 2026, dentro del incidente de desacato adelantado en el medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley y actos administrativos identificado con el número único de radicación 2023-00334-01.

I.2. Hechos Manifestó que la INSPECCIÓN PRIMERA DE POLICÍA CON DELEGACIÓN DE CONTROL URBANO DEL MUNICIPIO DE NEIVA3 a través de la Resolución núm. 004 de 5 de noviembre de 2021 le impuso una sanción urbanística de demolición de 215,06 metros cuadrados, de una construcción irregular que se desarrolló en un inmueble de su propiedad.

Señaló que inconforme con lo anterior, interpuso recurso de 3 En adelante Inspección. 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-03789-00 Actora: ORGENIS CELADA CARDOZO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co apelación ante el alcalde del MUNICIPIO DE NEIVA4 que, mediante Resolución núm. 011 de 27 de enero de 2022, confirmó la sanción. Aseveró que el señor OSCAR JAVIER ANDRADE promovió medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley y actos administrativos en su contra, el MUNICIPIO y la INSPECCIÓN, el cual fue identificado con el número único de radicación 2023-00334-00 y le correspondió en primera instancia al JUZGADO que, mediante sentencia de 18 de diciembre de 2023, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, declaró que dichas autoridades incumplieron la orden dispuesta en los actos administrativos aludidos y les ordenó acatar lo allí dispuesto.

Advirtió que inconforme con tal decisión, al igual que el MUNICIPIO interpusieron recursos de apelación ante el TRIBUNAL que, en providencia de 8 de febrero de 2024, confirmó la sentencia del a quo. Señaló que el ciudadano OSCAR JAVIER ANDRADE promovió incidente de desacato por incumplimiento de las providencias ante el JUZGADO que, mediante providencia de 18 de febrero de la presente anualidad sancionó por desacato a los señores FABIO ORLANDO TOLEDO QUIÑONES en calidad de inspector primero de policía del 4 En adelante Municipio. 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-03789-00 Actora: ORGENIS CELADA CARDOZO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co MUNICIPIO, DIANA MARGARITA MORALES CORTÉS como directora de justicia municipal, JOSÉ FERNEY DUCUARA CASTRO en calidad de secretario de gobierno municipal, como funcionarios encargados del cumplimiento del fallo, y al señor GERMÁN CASAGUA BONILLA en calidad de alcalde del MUNICIPIO, como superior jerárquico de los anteriores, con multa equivalente a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes5 (smlmv), para cada uno y, los conminó a dar cumplimiento a las providencias desatendidas.

Refirió que inconforme con la decisión en calidad de tercera interesada, al igual que los funcionarios sancionados interpusieron recursos de apelación ante el TRIBUNAL que, en providencia de 28 de abril del año en curso, modificó el numeral segundo de la decisión inicial y redujo la sanción a un (1) smlmv, para cada uno de los incidentados y, en lo demás, confirmó la providencia del a quo.

I.3. Fundamentos de la solicitud A juicio de la parte actora, las providencias judiciales incurrieron en defecto sustantivo, al sustituir indebidamente la voluntad contenida en los actos administrativos ejecutoriados, alterando materialmente sus contenidos obligacionales. 5 En adelante SMLMV. 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-03789-00 Actora: ORGENIS CELADA CARDOZO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señaló que las autoridades judiciales accionadas ampliaron de manera arbitraria los contenidos de los actos administrativos y transformaron la obligación de derribamiento parcial en una orden de demolición total indeterminada, circunstancia que no fue especificada en las resoluciones objeto de cumplimiento.

Mencionó que también incurrieron en defecto procedimental absoluto, al transformar el debate incidental en una instancia de reinterpretación del mandato administrativo en el que se concluyó erróneamente que la orden de demolición implicaba la totalidad del inmueble, vulnerando de manera ostensible los principios de legalidad, seguridad jurídica e inmutabilidad de las decisiones ejecutoriadas.

I.4.- Pretensiones La parte actora solicitó el amparo de sus derechos fundamentales y, en consecuencia: 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-03789-00 Actora: ORGENIS CELADA CARDOZO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] PRIMERA. Amparar de manera inmediata y efectiva los derechos fundamentales de la señora ORGENIS CELADA CARDOZO y de su núcleo familiar, particularmente los derechos al debido proceso, acceso efectivo a la administración de justicia, confianza legítima, vivienda digna, seguridad jurídica y protección especial del núcleo familiar, los cuales han sido vulnerados como consecuencia de las decisiones judiciales aquí cuestionadas y de sus efectos materiales sobre el inmueble objeto de controversia.

SEGUNDA. Como consecuencia del amparo solicitado, dejar sin efectos jurídicos el auto proferido el 18 DE FEBRERO DE 2026 POR EL JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO DE NEIVA, por medio del cual se adoptó una decisión que desconoció el alcance jurídico de la Resolución No. 004 de 2021, excediendo el marco interpretativo del acto administrativo y vulnerando los derechos fundamentales de la accionante y su núcleo familiar.

TERCERA. De igual manera, dejar sin efectos jurídicos el auto de fecha 28 DE ABRIL DE 2026, proferido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA, con ponencia DEL HONORABLE MAGISTRADO JORGE ALIRIO CORTÉS SOTO, mediante el cual se confirmó íntegramente la providencia emitida por el Juzgado Octavo Administrativo de Neiva, al reiterar los mismos defectos de interpretación, motivación y valoración probatoria que dieron lugar a la vulneración constitucional aquí denunciada.

CUARTA. Ordenar al Juzgado Octavo Administrativo de Neiva, o a la autoridad judicial que resulte competente, que profiera una nueva decisión judicial debidamente motivada, con estricta sujeción al marco normativo y fáctico aplicable al caso concreto, limitando su análisis exclusivamente al contenido, alcance y efectos jurídicos de la Resolución No. 004 de 2021, sin extender sus efectos a situaciones no previstas expresa ni materialmente dentro del acto administrativo.

QUINTA. Ordenar que, en la nueva decisión que se adopte, se prohíba expresamente cualquier ampliación, interpretación extensiva o aplicación analógica del contenido de la Resolución No. 004 de 2021, garantizando que su alcance sea definido conforme a los principios de legalidad, seguridad jurídica, confianza legítima y respeto por los actos propios de la administración […]”.

(Destacado pertenece al texto). I.5. Defensa I.5.1.- El JUZGADO manifestó que la solicitud de amparo resulta improcedente, por cuanto no se evidencia una causal específica de 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-03789-00 Actora: ORGENIS CELADA CARDOZO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procedibilidad contra las providencias judiciales cuestionadas, sino que la controversia se origina en una discrepancia interpretativa respecto de estas.

Aseguró que la acción constitucional no puede convertirse en una tercera instancia, con el objeto de reabrir un debate jurídico debidamente resuelto por el juez competente. I.5.2.- El señor JOSÉ FERNEY DUCUARA CASTRO en calidad de secretario de gobierno del MUNICIPIO, consideró que las providencias cuestionadas adolecen de vías de hecho, dada la interpretación arbitraria que se empleó respecto del cumplimiento de los actos administrativos presuntamente inobservados.

I.5.3.- La señora DIANA MARGARITA MORALES CORTÉS en calidad de directora de justicia del MUNICIPIO, solicitó ser desvinculada del presente trámite constitucional, en la medida que no ha vulnerado los derechos fundamentales deprecados por la actora. I.5.4.- El TRIBUNAL mencionó que la solicitud de amparo no cumple con el requisito de la relevancia constitucional, pues las pretensiones están encaminadas a reabrir el debate jurídico ya resuelto dentro del incidente de desacato cuestionado, buscando 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-03789-00 Actora: ORGENIS CELADA CARDOZO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sustituir el criterio adoptado por el juez natural del asunto.

I.5.5.- Los señores ÓSCAR JAVIER ANDRADE LOSADA, GERMÁN CASAGUA BONILLA y FABIO ORLANDO TOLEDO QUIÑONES, guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y en virtud del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las secciones y asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.

Cuestión previa La Sala advierte que la señora DIANA MARGARITA MORALES CORTÉS solicitó ser desvinculada del presente trámite por falta de legitimación en la causa por pasiva. Cabe señalar que la Corte Constitucional, mediante sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 2006, se refirió a la falta de legitimación en la causa por pasiva en los siguientes términos: 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-03789-00 Actora: ORGENIS CELADA CARDOZO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1.

La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso.

(…). La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material. Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción. La identificación cabal del demandado es una exigencia que tanto la Constitución como el Decreto 2591 de 1991 avalan.

Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra autoridad pública y, en ciertos casos, contra los particulares por la acción u omisión que provoque la violación de los derechos fundamentales de las personas, y lo mismo señala el segundo estatuto."[[2]]. (Negrilla fuera de texto). Y más adelante, en sentencia T-519 de 2001 M.P. Clara Inés Vargas, esta misma Corporación anotó que: " cuando del trámite procesal se deduce que el demandado no es responsable del menoscabo de los derechos fundamentales del actor, no puede, bajo ninguna circunstancia, concederse la tutela en su contra.

La legitimación por pasiva de la acción de tutela se rompe cuando el demandado no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la violación, o cuando no es su conducta la que inflige el daño […]” (Destacado de la Sala). Comoquiera que la ciudadana DIANA MARGARITA MORALES CORTÉS fungió como parte incidentada dentro del medio de control 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-03789-00 Actora: ORGENIS CELADA CARDOZO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co objeto de cuestionamiento, la Sala concluye que le asiste interés en la decisión de la acción constitucional de la referencia, razón por la que se denegará la solicitud de desvinculación como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. Generalidades de la acción de tutela contra providencia judicial Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (expediente núm. 2009-01328, actora: Nery Germania Álvarez Bello, magistrada María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencias judiciales cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.

En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-03789-00 Actora: ORGENIS CELADA CARDOZO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Administrativo, con ponencia del magistrado Jorge Octavio Ramírez Ramírez (expediente núm. 2012-02201-01).

En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.

Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].

De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].

De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-03789-00 Actora: ORGENIS CELADA CARDOZO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].

No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].

Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].

Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.

En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-03789-00 Actora: ORGENIS CELADA CARDOZO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado[11]. i. Violación directa de la Constitución […]”. (Negrillas fuera del texto). De la procedencia de la acción de tutela contra decisiones dictadas dentro del trámite incidental La jurisprudencia constitucional ha señalado que la acción de tutela contra providencias que resuelven incidentes de desacato o solicitudes de cumplimiento es procedente únicamente de manera excepcional, “siempre que se cumplan los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y, por tanto, se constate una vulneración o una amenaza a los derechos fundamentales del sancionado”6. 6 Cfr. Sentencia T-325 de 2015. 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-03789-00 Actora: ORGENIS CELADA CARDOZO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sobre este asunto, la Corte Constitucional ha establecido algunos requisitos formales y materiales que se deben tener presentes al momento de hacer el examen de procedibilidad.

Así, en sentencia SU- 034 de 20187, esa Corporación señaló: «[…] [P]ara enervar mediante acción de tutela la providencia que resuelve un incidente de desacato, es preciso que se reúnan los siguientes requisitos: i) La decisión dictada en el trámite de desacato se encuentre ejecutoriada; es decir que la acción de tutela es improcedente si se interpone antes de finalizado el trámite –incluido el grado jurisdiccional de consulta, si es del caso–. ii) Se acrediten los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y se sustente, por lo menos, la configuración una de las causales específicas (defectos). iii) Los argumentos del promotor de la acción de tutela deben ser consistentes con lo planteado por él en el trámite del incidente de desacato, de manera que a) no debe traer a colación alegaciones nuevas, que dejó de expresar en el incidente de desacato, y b) no puede solicitar nuevas pruebas que no fueron pedidas en un principio dentro del desacato y que el juez no tenía que practicar de oficio […]».

En el presente asunto, la Sala advierte que la actora pretende que se dejen sin efecto las providencias de 18 de febrero y 28 de abril de 2026, proferidas, respectivamente, por el JUZGADO y el TRIBUNAL, dentro del incidente de desacato adelantado en el medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley y actos administrativos identificado con el número único de radicación 2023-00334-01. 7 M.P. Alberto Rojas Ríos. 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-03789-00 Actora: ORGENIS CELADA CARDOZO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A las citadas providencias se les atribuye la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la tutela judicial efectiva, a la vida digna, a la familia, a la dignidad humana y a los principios de confianza legítima y seguridad jurídica, habida cuenta que, a juicio de la actora, incurrieron en defecto sustantivo, al ampliar de manera arbitraria el contenido de los actos administrativos y transformar la obligación de derribamiento parcial en una orden de demolición total indeterminada, circunstancia que no fue especificada en las resoluciones objeto de cumplimiento.

Finalmente, adujo que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defecto fáctico, al desconocer el material probatorio que acreditó el cumplimiento material de la obligación impuesta, esto es, los actos contractuales mediate los cuales se demostró la 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-03789-00 Actora: ORGENIS CELADA CARDOZO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demolición de los 215,06 m2, dentro del bien inmueble objeto del proceso policivo.

Es del caso advertir que aun cuando en la acción de tutela se solicita dejar sin efectos tanto la providencia de 18 de febrero de 2026 proferida por el JUZGADO, como la dictada el 28 de abril de la misma anualidad por el TRIBUNAL, la Sala realizará únicamente el análisis de la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados frente a la decisión de segunda instancia, toda vez que fue esta la que resolvió el recurso de apelación. Por lo anterior, en el caso sub examine, el problema jurídico que debe resolver la Sala consiste en: i) determinar si el presente caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial; y ii) de superarse tal derrotero, establecer si la autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales invocados e incurrió en los defectos alegados.

De conformidad con los parámetros planteados en líneas anteriores, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial, el requisito de la relevancia constitucional. 17 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-03789-00 Actora: ORGENIS CELADA CARDOZO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De acuerdo con la sentencia C- 590 de 2005 antes transcrita, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de «evidente relevancia constitucional».

Bajo esta expresión, la jurisprudencia constitucional ha explicado que la acción de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario que se ponga de presente el desconocimiento de garantías esenciales, propias del debido proceso constitucional8, de manera tal que «sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela».9 Acerca de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de esta Corporación10, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: “[…] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una 8 Cfr. Corte Constitucional.

Sentencia T-061 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 9 Cfr. Sentencia T-102 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ), CP: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 18 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-03789-00 Actora: ORGENIS CELADA CARDOZO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.

Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [11]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [12]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [13].

El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.

A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena de rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [14].

El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso de que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o [11] “Sentencia T-173 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [12] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [13] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [14] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” 19 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-03789-00 Actora: ORGENIS CELADA CARDOZO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co declararla improcedente.

La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales. No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.

Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [15].

Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.

El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [16]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.

En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [17]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] [15] “Corte Constitucional.

Sentencia T-173/93.” [16] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [17] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 20 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-03789-00 Actora: ORGENIS CELADA CARDOZO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.

No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”. (Resaltado fuera del texto).

Asimismo, en un reciente pronunciamiento, la Corte Constitucional en sentencia SU-215 de 2022, precisó que la exigencia de dicho requisito tiene como finalidades las siguientes: “[…] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal […]”.

(Destacado fuera de texto) En la providencia aludida la Corte Constitucional reiteró que “[…] la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial [ ]”, por lo que indicó que para determinar si la acción de tutela en concreto cumplía con el requisito de relevancia constitucional debía analizarse: 21 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-03789-00 Actora: ORGENIS CELADA CARDOZO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…](i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales […]”.

(Destacado fuera de texto) En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o de contenido estrictamente económico; (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales; y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario.

Ahora bien, descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que la presente acción de tutela no cumple con el requisito general de la relevancia constitucional, en la medida en que lo pretendido por la actora es que se realice un nuevo análisis del asunto puesto a consideración del juez natural, como si este mecanismo constitucional se tratara de una instancia adicional al proceso ordinario. 22 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-03789-00 Actora: ORGENIS CELADA CARDOZO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En efecto, la divergencia recae sobre un asunto de mera legalidad, porque los motivos que fundamentan la inconformidad de la parte actora se sustentan, básicamente, en que la autoridad judicial transformó el debate incidental en una instancia de reinterpretación del mandato administrativo en el que se concluyó erróneamente que la orden de demolición implicaba la totalidad del inmueble, circunstancia que no fue especificada en los actos administrativos objeto de cumplimiento.

Dicho aspecto, además de que carece de una perspectiva constitucional, gira en torno a la inconformidad con la decisión adoptada por el juez natural del asunto, el cual fue resuelto por el TRIBUNAL, así: “[…] El proceso verbal abreviado de policía No. 012-19 inicia por la querella que presenta el señor Oscar Javier Andrade Losada el 4 y 10 de enero de 2019 con ocasión de la construcción iniciada por la señora Orgenis Celada Cardozo en el predio de la Calle 2 No. 7-76 de Neiva sin contar con la respectiva licencia urbanística y en auto del 17 de enero de 2019 el Inspector Primero de Neiva ordena la suspensión de la construcción y le concedió a la querellada el término de ley para hacer el reconocimiento de la construcción, el cual venció sin haberlo alcanzado, como aparece en el acta de la audiencia del 5 de noviembre de 2021 donde se toma la decisión tema de cumplimiento.

A lo largo de las consideraciones de dicho acto se menciona que el 25 de febrero de 2019 se reitera la orden de suspensión y las distintas solicitudes del querellante para hacer efectiva esa suspensión de la obra (19 de marzo, 18 de mayo, 30 de julio y 29 de octubre, todas del 2019 y el 24 de junio de 2020), con las respectivas actuaciones para que la orden de suspensión de la construcción que se inició en el predio mencionado se acatara 23 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-03789-00 Actora: ORGENIS CELADA CARDOZO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por la querellada, pero de manera reiterada hizo caso omiso.

Precisa el acta en comento que el material probatorio allegado “permite tener certeza no solo de la construcción en sí, sino del avance de la misma a lo largo de los años 2019, 2020, 2021, puesto que ya puede evidenciarse una edificación consistente en tres pisos o niveles” levantada en el predio de la Calle 2 No. 7- 76 del barrio Estadio Urdaneta de Neiva sin la correspondiente licencia urbanística.

Aduce el acto que el IGAC remitió el 12 de julio de 2021 certificado de avalúo catastral del predio de la Calle 2 No. 7-56 (antes Calle 2 No. 7-76) y número catastral 41-001-01-03- 00000147-00040000000 (antes 03-147-0004-000) y la secretaría de hacienda municipal remite el 14 de julio de 2021 certificado de avalúo catastral del mismo inmueble De igual forma, en el trámite policivo se llevó a cabo una inspección técnica en el inmueble de la Calle 2 No. 7-76 del barrio Estadio Urdaneta, cuyos resultados fueron informados por el director de Planeación Municipal mediante el Oficio DAP- 483 del 28 de abril de 2021, donde se precisa que se trata de la contravención del Decreto 1203 de 2017, atinente al estudio del trámite y expedición de licencia urbanística y que el área de infracción es el siguiente: […] Como puede verse lo ordenado es la demolición de lo construido sobre el lote al cual está referida el área señalada, por eso, resultan baladíes los razonamientos que hacen los incidentados en señalar que el área a demoler era solo la del lote y no la construcción total como se desprende de la querella y de la decisión que le puso término. Lo expuesto es producto de una interpretación racional, lógica y sistemática del trámite policivo, las consideraciones y decisiones de la Resolución 004 de 2021 confirmada con la resolución 011 de 2022 sin que ello implique modificar la sentencia que dispuso el cumplimiento de dichos actos (como señalan los reparos), sino darles el entendimiento que les corresponde.

Se recala entonces, que la orden dada en los actos administrativos es la demolición de lo construido sobre el lote y que la finalidad de la medida correctiva es la eliminación de toda construcción existente sobre dicho predio por haberse levantado sin la respectiva licencia urbanística, máxime que al momento de la expedición del acto el inmueble ya contaba con tres plantas, lo que permite ratificar que la orden de demolición estaba dirigida a lo construido sobre dicho lote.

En consecuencia, no resulta de recibo el argumento de los 24 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-03789-00 Actora: ORGENIS CELADA CARDOZO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co apelantes según el cual se da cumplimiento a la orden con la demolición de 215.06 m² correspondientes únicamente a la última de las plantas o niveles, pues lo demás construido no solo se levantó burlando la suspensión dispuesta sino también sin la respectiva licencia y por ende incurriendo en la infracción que se sanciona con los actos referidos, de ahí que los reparos presentados sobre el cumplimiento de la orden de la sentencia, no se acogen y desde ya permiten señalar que la decisión recurrida se debe confirmar en cuanto se acredita objetivamente que la sentencia y los actos objeto de la misma, no se han cumplido cabalmente […]”.

(Destacado pertenece al texto). De los apartes transcritos de la providencia cuestionada se extrae que el TRIBUNAL realizó un análisis exhaustivo de las pruebas obrantes en el expediente y, a partir de dicho estudio, concluyó que los actos administrativos cuyo cumplimiento se pretendía tenían como finalidad la aplicación de una medida correctiva enfocada en la demolición de toda construcción efectuada sin el lleno de los requisitos legales.

En consecuencia, al evaluar la situación particular de la actora, advirtió que, al momento de expedirse la sanción, el inmueble ya contaba con tres plantas edificadas sin la correspondiente licencia de construcción. En ese sentido, para el TRIBUNAL no resultó válido el argumento según el cual la orden judicial se extinguió con la sola demolición de los 215,06 m² correspondientes al último nivel; pues, a su juicio, las plantas restantes se edificaron vulnerando la orden de suspensión y la normatividad urbanística local. 25 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-03789-00 Actora: ORGENIS CELADA CARDOZO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así las cosas, la autoridad judicial accionada desestimó los reparos de la recurrente en torno al acatamiento del fallo, al evidenciar que la orden judicial no se había ejecutado en su totalidad.

En ese orden de ideas, la Sala advierte que la autoridad judicial accionada se pronunció frente a los aspectos que la parte actora alude como desconocidos, sin que se vislumbre que pudo haber actuado de forma abiertamente arbitraria o desbordado los límites del principio de la autonomía judicial, por lo que el asunto carece del requisito general de la relevancia constitucional.

Situación distinta es que la parte actora no comparta la tesis allí dispuesta, lo cual no significa que la decisión sea arbitraria, sino que de conformidad con la autonomía judicial de la que goza el juez de conocimiento, el TRIBUNAL decidió el asunto sometido a su consideración. En suma, para la Sala no se advierte la existencia de una cuestión que sea de «verdadera relevancia constitucional» que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales de la parte actora, sino una divergencia que obedece a la interpretación dada por el juez natural del asunto a las pruebas allegadas al proceso, en el cual el juez de tutela no puede inmiscuirse, so pena de otorgar a la acción de tutela el carácter de un recurso adicional para 26 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-03789-00 Actora: ORGENIS CELADA CARDOZO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co controvertir las decisiones judiciales y de paso invadir la competencia y la independencia del juez ordinario.

Igualmente, se advierte que el desacuerdo con la interpretación y consideraciones que efectúe la autoridad que conoce un asunto, se debe respetar por el juez de tutela, quien no puede desconocer la decisión que adopte el juez natural dentro del ámbito de sus competencias, lo cual sólo es dable cuando se vulneran derechos fundamentales, lo que en el presente caso no se encontró probado.

En las condiciones anotadas, la Sala concluye que tales inconformidades carecen del requisito general de la relevancia constitucional, razón por la que se declarará improcedente la solicitud de amparo, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO: DENEGAR la solicitud de desvinculación presentada por la señora DIANA MARGARITA MORALES CORTÉS, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 27 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-03789-00 Actora: ORGENIS CELADA CARDOZO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo constitucional de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

CUARTO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 4 de junio de 2026. PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Presidente GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.