Demandante: José Francisco Mogollón Barragán Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2022-05470-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., dieciséis (16) de febrero de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-05470-01 Demandante: JOSÉ FRANCISCO MOGOLLÓN BARRAGÁN Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Temas: Tutela contra providencia judicial – falta de relevancia constitucional – IBL SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver, la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia del 17 de noviembre de 2022, que resolvió la acción de tutela formulada por el señor José Francisco Mogollón Barragán contra el Tribunal Administrativo de Santander.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de demanda 1. Con escrito recibido en el despacho ponente el 13 de octubre de 2022, el señor José Francisco Mogollón Barragán, actuando a través de apoderado judicial, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Santander, con el fin de que sean amparados sus derechos fundamentales “al debido proceso dentro de las formas propias de cada juicio, conexo con el principio de favorabilidad en materia laboral, por vía de hecho y el acceso a la administración de justicia y el derecho a la igualdad.” 2.
El accionante consideró vulneradas dichas garantías constitucionales, con ocasión de la sentencia del 15 de septiembre de 2022, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Santander revocó lo resuelto por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, en la providencia del 5 de noviembre de 2020, en la que se había accedido parcialmente a las pretensiones de la demanda, y, en su lugar, las negó y condenó en costas en ambas instancias a la parte demandante. 3.
Lo anterior, en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que instauró contra la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, que se identificó con el radicado N.º 68001-33-33-002-2019-00328- 00/01. 4. Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, pidió: Demandante: José Francisco Mogollón Barragán Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2022-05470-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 “(…) 2- Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al Tribunal Administrativo De Santander en particular la sala presidida por el Doctor MILCIADES RODRÍGUEZ QUINTERO, decretar la nulidad de la providencia judicial proferida y en su lugar se ordene la protección de los derechos demandados, debiendo proferir nueva sentencia en la que se reconozca la reliquidación pensional de mi mandante, con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante la prestación de su último año de servicios y certificados por la entidad nominadora, en especial la prima de riesgo. 3- Solicito del Honorable Magistrado, se ordene la correspondiente notificación a la accionada, para que haga valer sus derechos y se pronuncie sobre los hechos de la presente acción”.
(Sic a toda la cita)1 1.2. Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrados los hechos que a continuación se relacionan, los cuales son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 5. El señor José Francisco Mogollón Barragán laboró en el Ministerio de Justica y en el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, desde el 12 de julio de 1991 al 31 de diciembre de 2013, para un total de tiempo de servicio de 25 años, 5 meses y 20 días. 6.
Mediante Resolución N.º 180710 del 11 de julio de 2013, proferida por Colpensiones, se le reconoció al señor Mogollón Barragán una pensión de jubilación que fue reajustada mediante Resolución N.º 57752 del 25 de febrero de 2014, una vez se corroboró el retiro del servicio que prestaba el actor para la referida institución. 7. Con escrito presentado el 10 de abril de 2019, el señor José Francisco Mogollón Barragán, radicó ante Colpensiones una solicitud de reliquidación de su mesada pensional para que se tuvieran en cuenta los nuevos factores salariales devengados durante la prestación del último año de servicio, los cuales fueron certificados por la entidad nominadora, según lo dispuesto en la Ley 4 de 1966, el Decreto 1045 de 1978 y la Ley 32 de 1986. 8.
El 21 de mayo de 2019, mediante la Resolución N.º SUB 125850 la entidad mencionada negó el reajuste solicitado. El demandante presentó un recurso de apelación que fue resuelto a través de la Resolución N.° DPE 6318 del 19 de julio de 2019, en el sentido de confirmar integralmente el acto administrativo. 9. Seguidamente, el señor José Francisco Mogollón Barragán presentó una demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, con el objeto de que se declarara la nulidad de los anteriores actos administrativos y, en consecuencia, se ordenara el reconocimiento y pago del reajuste pensional teniendo en cuenta todos los factores solicitados. 1 Folio 11 de la demanda de tutela.
Índice 1 del aplicativo SAMAI. Demandante: José Francisco Mogollón Barragán Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2022-05470-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 10. Conoció del medio de control en primera instancia al Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, autoridad judicial que, mediante sentencia del 5 de noviembre de 2020, declaró la nulidad parcial de los actos demandados y ordenó la reliquidación de la pensión de vejez, con el 75% de la totalidad de los factores devengados y cotizados al sistema de pensiones durante el último año de servicios de conformidad con el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978. 11.
Inconforme con lo anterior, las partes interpusieron recurso de apelación del que tuvo conocimiento el Tribunal Administrativo de Santander, que, a través de la providencia del 15 de septiembre de 2022, revocó la decisión de primera instancia, y en su lugar, estableció: “PRIMERO: REVÓCASE la sentencia de primera instancia de fecha 05 de noviembre de 2020 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, y en su lugar DENIEGUESE las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONDÉNASE en costas de ambas instancias a la parte demandante, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. Las costas serán liquidadas por el juzgado de origen de conformidad con lo dispuesto en el artículo 366 del Código General del Proceso. (…)” 12. Como fundamento de la decisión consideró que el régimen aplicable al actor era en su integridad las disposiciones previstas en el Decreto 2090 de 2003, que respecto de los factores y forma de calcular el IBL se remite a la Ley 100 de 1993, la Ley 797 de 2003 y sus decretos reglamentarios. 1.3.
Fundamentos de la solicitud 13. El señor José Francisco Mogollón Barragán, aseguró que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales “al debido proceso dentro de las formas propias de cada juicio, conexo con el principio de favorabilidad en materia laboral, por vía de hecho y el acceso a la administración de justicia y el Derecho a la igualdad.”.
Del escrito de tutela, se advierte que, el accionante señaló la configuración del desconocimiento del precedente. 14. Al efecto señaló como desconocida la sentencia de la Corte Constitucional C-663 de 2007 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, que indicó que al estar un trabajador amparado por la Ley 100 de 1993 y el Decreto 2090 de 2003, se debe aplicar la norma que resulta más favorable. 15.
Sostuvo que la autoridad judicial demandada desconoció que el actor cumple con los requisitos establecidos en el artículo 6 del Decreto 2090 de 2003, por lo que desconoció la sentencia del 28 de febrero de 2020, dentro del expediente N.º 76001-23-31-000-2011-01522-01, M.P. William Hernández Gómez providencia según la cual, si al momento de entrar en vigencia la norma citada, tenía 500 semanas de cotización, podía acceder al reconocimiento de la pensión bajo dicho régimen.
Demandante: José Francisco Mogollón Barragán Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2022-05470-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 16. Sostuvo que dicha postura fue ratificada en la providencia del 3 de marzo de 2022, con radicación N.º 25000-23-42-000-2018-00902-01, M.P. Sandra Lisseth Ibarra Vélez, de la que se destaca: “Esta norma ha sido analizada por la jurisprudencia de esta Corporación para señalar que acreditar 500 semanas de cotización en actividades de alto riesgo para la entrada en vigencia del Decreto 2090 de 2003, concede el derecho a acceder a la prestación en los términos de la norma inmediatamente anterior, y lo que debe entenderse del parágrafo del artículo 6° del Decreto 2090 de 2003es que la intención del legislador fue la de adicionar este requisito en armonía con el régimen general de pensiones (subrayado y negrilla propios del texto)”. 17.
Destacó que se le causó un grave perjuicio para sus intereses económicos, por cuanto para el futuro se le estaría reconociendo un monto menor al que tendría derecho, pues su pensión debería ser reconocida en los términos de la Ley 4° de 1966, es decir con la incorporación de todo lo devengado en el último año de servicios, como ha sido reconocido por la jurisprudencia del Consejo de Estado. 18.
También advirtió que la providencia enjuiciada desconoció la sentencia del 25 de abril del 2019, dentro del proceso radicado N.º 11001-03-25-000-2016- 00759-00 M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, que fijó la forma de reliquidar la pensión de los funcionarios de la Guardia Nacional Penitenciaria. 1.4. Trámite de la acción de tutela 19.
Mediante auto del 18 de octubre de 20222, se admitió la acción de tutela y se dispuso su notificación a la parte actora, así como a los magistrados del Tribunal Administrativo de Santander, como autoridades judiciales accionadas. 20. Así mismo, se vincularon en calidad de terceros con interés jurídico al Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga y a la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, toda vez que dicho juzgado fue la autoridad judicial de primera instancia y la entidad fungió como parte demandada en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que se debate. 1.5.
Intervenciones 21. Realizadas las notificaciones ordenadas, de conformidad con las constancias visibles en la copia digital del expediente3, se presentaron las siguientes contestaciones: 2 Índice 7 del expediente digital en el aplicativo SAMAI. 3 De conformidad con las notificaciones obrantes en el expediente digital de la acción de tutela, Índice 7, Oficio No. 109007, 109008, 109009 y 109010, del 13 de octubre de 2022.
Demandante: José Francisco Mogollón Barragán Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2022-05470-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 1.5.1. Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga 22. Mediante correo electrónico remitido el 24 de octubre de 2022 allegó el expediente solicitado, pero no se pronunció frente a la presente demanda de tutela. 1.5.2.
Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones 22. Por medio de correo electrónico del 25 de octubre de 2022, la directora jurídica de la entidad manifestó carecer de legitimación en la causa por pasiva, en el sentido de indicar que lo requerido por el actor no es de su competencia. 23. Solicitó declarar improcedente la presente acción constitucional, o de manera subsidiaria que se nieguen las pretensiones de la parte demandante teniendo en cuenta que no puede pretender usar la acción de tutela como una tercera instancia para revisar las decisiones adoptadas por el juez competente de la causa, después de haberse agotado un procedimiento establecido en la ley para el efecto. 24.
El Tribunal Administrativo de Santander, pese a haber sido notificado en debida forma guardó silencio. 1.6. Sentencia de primera instancia4 25. En fallo del 17 de noviembre de 2022, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado negó la acción de tutela instaurada por el señor José Francisco Mogollón Barragán porque consideró que no desconoció el precedente informado por el actor al concluir que el Tribunal Administrativo de Santander encontró que aquel empezó a trabajar en el INPEC el 12 de julio de 1991, es decir, con anterioridad a la expedición del Decreto 407 de 1994. 26.
Luego, informó que la sentencia cuestionada advirtió que el actor no acreditó los requisitos para acceder al régimen transicional contenido en el artículo 6 del Decreto 2090 de 2003, pues para el 1º de abril de 1994 –fecha en la que entró en vigencia la Ley 100 de 1993– tendría tenía 25 años de edad, por lo cual no cumplía con el requisito de tener 40 años para ser beneficiario del régimen de transición. De igual forma, con respecto al tiempo de servicio, encontró probado que para la fecha de entrada en vigencia de la precitada ley no contaba con 15 años de servicio, de manera que su decisión no fue contraria a derecho. 27.
Finalmente, negó la solicitud de desvinculación efectuada por Colpensiones la cual se hizo en calidad de tercero con interés, razón por la cual podría verse afectado con las resultas del proceso al fungir como demandado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 4 La sentencia se notificó por medios electrónicos el 30 de noviembre de 2022.
Demandante: José Francisco Mogollón Barragán Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2022-05470-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 1.7. Impugnación 28. A través de correo electrónico enviado el 6 de diciembre de 2022 al buzón web de la Secretaría General del Consejo de Estado, la parte actora impugnó la sentencia proferida por la Sección Tercera Subsección C del Consejo de Estado el 17 de noviembre de 2022, notificada el 30 del mismo mes y año. 29.
Afirmó que el fallo de primera instancia desconoce la obligatoriedad del precedente judicial y genera inseguridad jurídica contrariando la sentencia SU- 354 de 2017, para lo cual transcribió la parte considerativa de dicha sentencia. 30. Solicitó que se revoque el fallo de primera instancia que incurrió en desconocimiento del precedente como causal válida para la interposición de la acción de tutela.
Aunado a lo anterior, indicó que negar el amparo de los derechos fundamentales reclamados protege una decisión que es abiertamente contraria a derecho. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 31. Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por el señor José Francisco Mogollón Barragán contra la sentencia del 17 de noviembre de 2022, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 1991, el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 32.
Lo anterior, por cuanto la acción de tutela se dirige contra el Tribunal Administrativo de Santander, razón por la cual le corresponde a esta Corporación conocer como máximo tribunal de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 2.2. Problema jurídico 33. Corresponde a la Sala determinar si procede confirmar, modificar o revocar la providencia de 17 de noviembre de 2022, dictada por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, teniendo en cuenta la situación fáctica expuesta por el accionante en su escrito de impugnación, los defectos formulados, el material probatorio recaudado y el informe presentado.
Así, los problemas jurídicos que subyacen al caso concreto son los siguientes: ● ¿Se superan en el sub lite los requisitos de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela contra providencia judicial? 34. De ser positiva la respuesta a la pregunta anterior, la Sala analizará lo siguiente: ● ¿El Tribunal Administrativo de Santander vulneró los derechos fundamentales “al debido proceso dentro de las formas propias de cada juicio, conexo con el principio de favorabilidad en materia laboral, por vía de hecho y el Demandante: José Francisco Mogollón Barragán Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2022-05470-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 acceso a la administración de justicia y el derecho a la igualdad” por incurrir en desconocimiento del precedente, al proferir el fallo de 17 de noviembre de 2022 que revocó la sentencia de primera instancia, y en su lugar, negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el señor José Francisco Mogollón Barragán? 35.
Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) el estudio de los requisitos de procedibilidad adjetiva y, de encontrarse superados; (iii) las generalidades del defecto alegado; y (iv) el caso concreto. 2.3. Razones jurídicas de la decisión 2.3.1.
Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial 36. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20125 unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema6 y declaró su procedencia.7 37.
Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez y vi) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. 38. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 39.
Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 5 Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01.
Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. C.P.: María Elizabeth García González. 6 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 7 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” Demandante: José Francisco Mogollón Barragán Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2022-05470-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 2.3.2.
Requisitos de procedibilidad adjetiva 2.3.2.1. Relevancia constitucional8 40. En relación con el aludido presupuesto general, la Sala cita como antecedente la sentencia de tutela del 3 de noviembre de 20229 que replanteó la postura de esta Sección en atención al criterio fijado por la Corte Constitucional en la sentencia de unificación SU-215 de 16 de junio de 2022, por lo que declaró la improcedencia de la acción por no superar el requisito de relevancia constitucional ya que el actor no propuso ningún debate jurídico en torno a la trasgresión de algún derecho fundamental y lo que pretendía era someter nuevamente a discusión lo que analizó el juez natural de la causa. 2.4.3.2.1.1.
Sentencia SU-215 de 2022 de la Corte Constitucional, unificación de criterios en materia de relevancia constitucional10 41. A través del aludido pronunciamiento, la Corte Constitucional revisó las sentencias proferidas en primera y segunda instancia por las Secciones Quinta y Primera del Consejo de Estado, dentro de una acción de tutela formulada por Producciones RTI S.A.S. contra la Sección Cuarta de este mismo órgano de cierre. 42.
Con la acción constitucional reprochó las sentencias dictadas dentro de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, promovido contra las liquidaciones oficiales de revisión expedidas por la DIAN, en las que se incluyó como ingresos gravados la tarifa del IVA por los servicios de producción prestados por RTI S.A.S. y se le sancionó por inexactitud frente a las declaraciones sobre el impuesto sobre las ventas que presentó por el año gravable 2010. 43.
En dicho proceso, la Sección Quinta definió en primera instancia declarar la improcedencia por no encontrar satisfecho el requisito general de procedibilidad de la subsidiariedad, y negó otros cargos de la acción constitucional. En segunda instancia, la Sección Primera confirmó integralmente la decisión del a quo. 44. En esa oportunidad, al momento de estudiar los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sección Quinta se limitó a examinar la inmediatez, que no se tratara de una acción de tutela contra una decisión de la misma naturaleza y la subsidiariedad. 45.
Mientras que la Sección Primera encontró satisfechos los requisitos generales que ha señalado la Corte Constitucional11, salvo el de la subsidiariedad 8 Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, M.P. Rocío Araújo Oñate, Sentencia del 10.03.22. Rad. 11001-03-15-000-2020-00822-00;
Sentencia del 02.12.21, Rad. 11001-03-15-000-2021-07007-00. 9 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 3 de noviembre de 2022, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, Rad. 11001-03-15-000-2022-04753-00. 10 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 6 de octubre de 2022, M.P. Rocío Araujo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2022-04756-00.
Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 6 de octubre de 2022, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, rad. 11001-03-15-000-2022-03065-01. 11 i) que la acción de tutela no se dirija contra un fallo de tutela, ii) inmediatez, iii) subsidiariedad, Demandante: José Francisco Mogollón Barragán Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2022-05470-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 frente a uno de los cargos y, sobre la relevancia constitucional determinó que «se invocaron los derechos fundamentales presuntamente vulnerados». 46.
Por su parte, la Corte Constitucional, al momento de estudiar los citados requisitos en sede de revisión, encontró que la acción de tutela formulada por RTI S.A.S. contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado carecía de relevancia constitucional. 47. En el mencionado fallo de unificación la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial «…el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada’.
Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre y ‘no solo tienen relevancia en términos de seguridad jurídica, sino que también son fundamentales en la búsqueda de uniformidad de las decisiones de los jueces de menor jerarquía y, por esta vía, en la materialización del principio de igualdad…». 48.
El Alto Tribunal Constitucional consideró que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado. Por lo que, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
Lo anterior como un eje fundamental para «…lograr un correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico, pues así se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se garantiza que la cuestión sea analizada a la luz de la Constitución». 49. A su vez, la citada Corporación precisó que las finalidades de este requisito son las siguientes: «(i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal12» (Énfasis de la Sala). 50.
Asimismo, la Corte Constitucional expuso que los criterios relevantes para determinar si un asunto reviste relevancia constitucional son los siguientes: «En primer lugar, el caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico13; es decir, la cuestión ‘debe revestir una ‘clara’, ‘marcada’ e ‘indiscutible’ relevancia constitucional.’14 iv) relevancia constitucional, v) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho, vi) efecto decisivo de la irregularidad procesal. 12 Sentencia SU-573 de 2019. 13 Sentencia SU-103 de 2022. 14 Sentencia SU-103 de 2022.
Demandante: José Francisco Mogollón Barragán Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2022-05470-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 (…) En segundo lugar, la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica. (…) Al respecto, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que ‘la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal.’15 En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera ‘inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales’16 En tercer lugar, la acción de tutela debe plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental.
(…) Por último, y como arriba se indicó, el examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto17, lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales. Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal…» (Resaltado de la Sala) 51.
De tal forma, la Corporación en mención, luego de abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, consideró que el mecanismo de tutela formulado por RTI S.A.S. no cumplía con este postulado, puesto que: i) No tenía la identidad para interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o desarrollar el alcance de un derecho fundamental, ii) involucraba un debate eminentemente legal, iii) planteaba una discusión preponderantemente económica y, iv) no cumplía con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados. 52.
Bajo las anteriores consideraciones, se desarrollará el caso en particular. 2.4. Caso concreto 53. En la sentencia de primera instancia se concluyó que no se configuró el desconocimiento del precedente alegado, pues los argumentos contenidos en la sentencia cuestionada no son arbitrarios ni caprichosos, por el contrario estuvo sustentada en la normativa y jurisprudencia aplicable a los supuestos fácticos probados en el proceso ordinario. 54.
Por su parte, el actor en su escrito de impugnación reiteró la obligatoriedad del precedente y requirió la garantía de los derechos fundamentales reclamados. 55. Ahora bien, el a quo superó los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, sin embargo, la Sala advierte que contrario a lo señalado en el presente asunto no se satisface el requisito de relevancia constitucional, por cuanto esta Sección en providencia del 3 de noviembre de 202218 modificó su 15 Sentencia SU-103 de 2022. 16 Sentencia SU-128 de 2021. 17 Sentencia SU-573 de 2019. 18 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 3 de noviembre de 2022, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, Rad. 11001-03-15-000-2022-04753-00.
Demandante: José Francisco Mogollón Barragán Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2022-05470-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 postura en casos similares al aquí planteado, en atención al criterio fijado por la Corte Constitucional en la sentencia de unificación SU-215 de 16 de junio de 2022. 56.
En el referido fallo la Alta Corte señaló que en tratándose del ejercicio de acciones de tutela contra providencia judicial, implica que el interesado proponga un debate que gire en torno a la validez de la decisión que considera vulneradora de sus garantías fundamentales, mas no en un juicio de corrección del fallo reprochado por cuanto esta circunstancia excluye “su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”. 57.
Tal criterio es reiteración del contenido en la sentencia SU-128 de 2021, oportunidad en la que se concretó que el referido enfoque “impide que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial”. 58.
En ese sentido, la jurisprudencia del órgano de cierre en materia constitucional ha hecho énfasis en la necesidad de que este medio especial esté revestido de relevancia constitucional, debido a que se encuentra ligado al carácter subsidiario de la acción y en la especialidad de los jueces competentes de las causas ordinarias con el fin de evitar que en esta sede se emitan pronunciamientos que comprenden la esfera funcional de otras autoridades judiciales. 59.
Es así como dicha Corte indicó que la controversia propuesta en el marco de una acción de tutela no puede versar sobre un asunto meramente legal o económico, sino que es necesario que se advierta su contenido y trascendencia constitucional, pues de no ser así, la discusión deberá ser resuelta mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para tal fin, so pena de que el juez de tutela se inmiscuya en cuestiones que desbordan su competencia y podrían desnaturalizar el carácter excepcional y especial de la solicitud de amparo. 60.
Así, en reciente sentencia SU-103 de 202219, llamó la atención sobre los criterios que se deben tener en cuenta al momento de verificar si en un caso concreto se supera o no este requisito de relevancia, los cuales se pasan a mencionar: “107. Primero, la controversia debe versar sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico.
Esto, por cuanto las discusiones de orden legal o aquellas relacionadas exclusivamente con derechos económicos deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos en el ordenamiento jurídico para su trámite. (…) 108. Segundo, “el caso [debe involucrar] algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental”.
Sobre esto, reiteró que la cuestión debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional. En esa medida, los asuntos en los que se invoca la protección de derechos fundamentales, pero cuya solución se limita a la interpretación y aplicación de normas de rango legal, no tienen, en principio, relevancia constitucional. 19 Corte Constitucional SU-103 de 2022.
Demandante: José Francisco Mogollón Barragán Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2022-05470-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 (…).” (Resaltado fuera del texto original). 61. En ese sentido, y con fundamento en lo que se cuestiona en esta tutela, se tiene que los reparos propuestos por la parte tutelante se dirigen a cuestionar la disminución de su mesada pensional, por cuanto la misma se sometió a un trámite de reliquidación y debía ajustarse a la normatividad vigente.
En su escrito inicial expresó: “16.- Con la decisión adoptada por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER en particular por la sala presidida por la Doctora ANA MARGOTH CHAVARRO BENAVIDES, se causa un grave perjuicio para los intereses económicos de mi poderdante, por cuanto para el futuro se le estaría reconociendo un monto menor en la pensión de jubilación que le había sido reconocida (…)” 62.
En aplicación del marco jurisprudencial expuesto al caso concreto, la Sala modificará la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declarará la improcedencia de la presente acción constitucional, toda vez que el reclamo objeto de este mecanismo carece de relevancia constitucional en atención a que se limita a discutir la interpretación y aplicación de la norma pertinente para incluir los factores salariales reclamados, con el fin de obtener un aumento en la mesada pensional.
En otras palabras, se trata de un asunto de contenido económico, y sobre la determinación de la normativa aplicable a la luz de las sentencias sobre el tema que se reducen a un debate meramente legal y no de índole constitucional. 63. En ese sentido, y de conformidad con los cargos planteados por el señor José Francisco Mogollón Barragán, se advierte que el asunto se circunscribe a un debate meramente legal, pues se discute la normativa aplicable y la interpretación que el juez ordinario utilizó para determinar las disposiciones que se adecuaban al caso del señor Mogollón Barragán y si se debía aplicar el régimen de transición del Decreto 2090 de 2003. 64.
En ese sentido, no es suficiente que la parte interesada refiera que con la decisión judicial se transgredieron determinados derechos superiores, por el contrario, es menester que quien se considera afectado, cumpla con la carga de argumentar el concepto de la violación que se deriva de una providencia judicial en abierta contradicción de los postulados constitucionales, que implique por parte de este juez un estudio de la interpretación que al respecto ha efectuado el máximo órgano en esta materia. 65.
Al tratarse de una acción de tutela contra providencia judicial, se exige con mayor énfasis que el accionante ejecute una exposición que sin lugar a dudas demuestre de forma coherente, el engranaje entre la orden objeto de reproche y la inescindible afectación de las garantías fundamentales en su núcleo esencial. En otras palabras, debe probarse que el perjuicio se causa con la obstaculización del ejercicio del derecho como es concebido en sí mismo, y no frente a lo que se derive de él como sucede en el sub lite, puesto que el señor José Francisco Mogollón Barragán, le fue reconocida en su momento la pensión y ello no ha sido objeto de discusión, sin embargo, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho el tutelante solicitó que se ordenara la reliquidación de la prestación. Demandante: José Francisco Mogollón Barragán Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2022-05470-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 66.
Lo anterior sería distinto, por ejemplo, si se tratara de una decisión denegatoria del derecho sustancial al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, frente a lo que se tendría implícita la amenaza de los derechos constitucionales al mínimo vital, a la vida digna y a todas aquellas prerrogativas que se desprenden de estos. 67.
En ese orden, es evidente que la solicitud de amparo carece de la carga argumentativa suficiente a través de la cual la accionante justifique la relevancia constitucional del caso a partir de la exposición del concepto de la violación, lo cual implica un ejercicio explicativo jurídico y lógico que le permita al juez de esta sede advertir una prominente transgresión de sus prerrogativas superiores con ocasión de la expedición de la providencia dictada por la autoridad censurada y no una simple inconformidad con el criterio del fallador. 68.
En resumen, la Sala no evidencia un argumento sólido que demuestre la vulneración de garantías constitucionales que permitan superar el requisito de relevancia constitucional tratándose de acción de tutela contra providencia judicial; ello comoquiera que (i) el debate gira en torno a un asunto de interpretación meramente legal; (ii) es de índole pecuniario, pues el tutelante reprocha la cuantía de su mesada pensional ante la reliquidación solicitada; y (iii) no se evidencian afectaciones al mínimo vital porque actualmente devenga dicha pensión, tampoco al debido proceso pues no se alegó algún reproche frente a su ejercicio de defensa y contradicción dentro del trámite adelantado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 69.
Todo lo anterior, implica que esta Sala de Decisión modifique la negativa de primera instancia y, en su lugar, se declare la improcedencia de la solicitud de amparo de la referencia. 2.5. Conclusión 70. En consecuencia, se modificará la decisión de primera instancia, en el sentido de declarar la improcedencia de esta acción constitucional, por cuanto no se cumple con el requisito de relevancia constitucional de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: MODIFICAR la sentencia del 17 de noviembre de 2022 de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado que negó la acción de tutela, y en su lugar, DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la solicitud presentada el señor José Francisco Mogollón Barragán, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta providencia. Demandante: José Francisco Mogollón Barragán Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2022-05470-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”.