Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Bogotá, D. C., primero (1) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad Radicación: 11001-03-25-000-2025-00103-00 (0649-2025)1 Demandante: Jarol Estibens Echeverry Giraldo Demandado: Fiscalía General de la Nación2 Asunto: Reforma de la demanda y solicitud de coadyuvancia Auto Asunto Decide el despacho sobre reforma de la demanda presentada por Jarol Estibens Echeverry Giraldo y la solicitud de coadyuvancia radicada por Diana Carolina Acuña Macana. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1. Jarol Estibens Echeverry Giraldo presentó demanda el 6 de marzo de 2025, en ejercicio del medio de control de nulidad3 previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo4, contra la Fiscalía General de la Nación en orden a que se declarara la nulidad del Acuerdo 1 del 3 de marzo de 2025 «[p]or el cual se convoca y establecen las reglas del concurso de méritos para proveer algunas vacantes definitivas en las modalidades ascenso e ingreso, de la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación pertenecientes al Sistema Especial de Carrera». 1 Al expediente 0649-2025 se acumularon se acumularon los radicados: 11001-03-25-000-2025- 00109-00 (0678-2025) y 11001-03-25-000-2025-00148-00 (1125-2025). 2 En adelante FGN. 3 Se advierte que la demanda se presentó bajo el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad; sin embargo en el auto del 26 de abril de 2024 se adecuó la demanda al medio de control de nulidad. 4 En adelante CPACA. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 11001-03-25-000-2025-00103-00 (0649-2025) Demandante: Jarol Estibens Echeverry Giraldo 2.
Asimismo, solicitó que i) la nulidad produzca efectos a partir del 3 de marzo de 2025, fecha en que se expidió el acto demandado; y ii) se ordene el cumplimiento de la sentencia en los términos del CPACA. 1.1.1. Los fundamentos fácticos 3. Los hechos en que se sustentó la demanda fueron los siguientes: 3.1. El 3 de marzo de 2025, la Comisión de la Carrera Especial de la Fiscalía General de la Nación expidió el Acuerdo 1 de 2025, mediante el cual convocó a concurso de méritos para proveer un total de 4.000 vacantes definitivas de la planta de personal de la entidad, distribuidas así: 3.156 cargos en la modalidad de ingreso y 844 en la modalidad de ascenso. 3.2.
El artículo 24 del Decreto Ley 20 de 2014 «[p]or el cual se clasifican los empleos y se expide el régimen de carrera especial de la Fiscalía General de la Nación y de sus entidades adscritas» estableció que la modalidad de ascenso solo podía aplicarse máximo para el 30 % de las vacantes convocadas y que el porcentaje restante debía proveerse por la modalidad de ingreso; no obstante, según el Anexo 1 – OPECE del acto demandado, en varios empleos la proporción de vacantes para ascenso superó de manera significativa el límite legal, alcanzando en algunos casos porcentajes que duplicaron el tope permitido. 3.3.
Por su parte, el artículo 28 del Decreto Ley 20 de 2014 dispuso que la convocatoria debía contener, entre otras cosas, la determinación precisa de las fechas de cada etapa del concurso a saber: inscripciones, publicaciones, pruebas, estudios de seguridad y listas de elegibles; sin embargo, el acuerdo acusado omitió fijarlas, limitándose a señalar que serían publicadas de manera posterior por el operador logístico UT Convocatoria FGN 2024 a través de la plataforma SIDCA 3. 1.1.2.
El concepto de la violación 4. El demandante sostuvo que el Acuerdo 1 del 3 de marzo de 2025 se expidió con infracción de las normas en que debía fundarse, concretamente, los artículos 24 y 28 del Decreto Ley 20 de 2014. 1.1.2.1. Primer cargo: Desconocimiento del artículo 24 del Decreto Ley 20 de 2014 por la inobservancia del porcentaje máximo en la modalidad de ascenso 5.
Si bien el artículo 24 del Decreto Ley 20 de 2014 previó que «[…] se convocará a concurso de ascenso hasta el 30% de las vacantes a proveer [y los] demás empleos se proveerán a través de concurso de ingreso», el Anexo 1 – OPECE del acuerdo demandado estableció, para varios cargos y desde una óptica individual del empleo, 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 11001-03-25-000-2025-00103-00 (0649-2025) Demandante: Jarol Estibens Echeverry Giraldo una distribución de vacantes que superó ampliamente el porcentaje máximo permitido del 30 % en la modalidad de ascenso.
Al respecto, refirió algunos cargos en los que el acto administrativo demandado desconoció el porcentaje legal en la distribución de las vacantes, como se muestra a continuación: Denominación de Empleo Vacantes en ascenso / Total Porcentaje de ascenso Exceso sobre el 30% Profesional de Gestión III 73 de 106 68.87% 38.87% Técnico III 8 de 12 66.67% 36.67% Profesional Experto 16 de 27 59.26% 29.26% Profesional Especializado I 14 de 27 51.85% 21.85% Fiscal Delegado ante Tribunal de Distrito 35 de 80 43.75% 13.75% Asistente de Fiscal III 90 de 250 36% 6% Fiscal Delegado ante Jueces Penales de Circuito Especializados 150 de 420 35.71% 5.71% Técnico II 50 de 160 31.25% 1.25% Asistente de Fiscal IV 78 de 250 31.20% 1.20% 6.
La interpretación correcta del artículo 24 del Decreto Ley 20 de 2014 implicaba que el límite del 30% de las vacantes ofertadas en la modalidad de ascenso debía aplicarse de manera individualizada a cada denominación de empleo, y no al conjunto total de vacantes de la convocatoria, porque de esta forma se materializarían los principios de igualdad, mérito y transparencia al permitir que al menos el 70% de las vacantes ofertadas por empleo se provean a través de la modalidad de ingreso, lo cual aseguraría la participación de la ciudadanía. La Corte Constitucional, en la sentencia C-034 de 2015 consideró que el porcentaje debía entenderse como un límite aplicable a cada tipo de empleo, individualmente considerado, y no como un promedio general.
La propia Fiscalía General de la Nación ha aplicado esta interpretación individualizada en procesos anteriores, como se evidenció en la Resolución 48 del 14 de diciembre de 2023, mediante la cual en aplicación de la norma en cita declaró «desiertos concursos para cargos específicos en la modalidad de ascenso cuando no se cumplían las condiciones particulares para cada denominación de empleo, sin considerar los totales generales de la convocatoria». 7.
Finalmente, la distribución irregular en el concurso respecto de la modalidad de ingreso y de ascenso implicó la transgresión a los principios de legalidad, igualdad de oportunidades en el acceso a cargos públicos y prevalencia del interés general, en tanto ello restringió la oportunidad de aquellos ciudadanos que no tuvieran un 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 11001-03-25-000-2025-00103-00 (0649-2025) Demandante: Jarol Estibens Echeverry Giraldo vínculo laboral con la entidad demandada, lo cual limitaría la renovación del talento humano en las entidades públicas. 1.1.2.2.
Segundo cargo: Desconocimiento del artículo 28 del Decreto Ley 20 de 2014 por la falta de especificación respecto de las condiciones temporales de las diferentes etapas del concurso 8. A pesar de que el artículo 28 del Decreto Ley 20 de 2014 estableció que la convocatoria [en el marco del régimen de carrera especial de la Fiscalía General de la Nación y de sus entidades adscritas] debía contener, entre otros aspectos, la fecha para i) la inscripción y publicación de la convocatoria; ii) la publicación del listado de admitidos y no admitidos al concurso, así como los términos y medios para sus reclamaciones; iii) la inscripción de las pruebas a aplicar; iv) la publicación de los resultados de las pruebas, así como los términos y medios para sus reclamaciones; v) la publicación de las listas de elegibles y los términos y medios para reclamar contra aquellas; vi) la realización del estudio de seguridad; y vii) la publicación de la lista de elegibles definitiva; lo cierto es que el acto administrativo demandado no especificó ninguna de aquellas al delegar tal determinación en el operador contratado, esto es, la UT Convocatoria FGN 2024.
Esta decisión contravino el principio de legalidad y el deber constitucional de la administración de sujetarse al ordenamiento jurídico en todas sus actuaciones, en tanto la normativa fue clara en señalar que «es la convocatoria misma la que debe contener estas fechas, y no un tercero que posteriormente las determine». 9. El artículo 14 del acuerdo demandado se limitó a señalar que la etapa de inscripciones tenía un término de duración de 20 días hábiles, pero sin establecer una fecha específica de inicio ni de culminación; asimismo, omitió especificar las fechas para la publicación de los actos administrativos a expedir, una vez finalizada cada etapa del concurso. 10.
La ausencia de las fechas en comento, además, desconoció las garantías a la seguridad jurídica, la transparencia y el debido proceso de todos los participantes quienes tienen derecho a conocer, desde un principio, las condiciones temporales que regirían el concurso de méritos. 1.2. Solicitud de medida cautelar 11. El demandante solicitó, como medida cautelar, la suspensión provisional de los efectos del Acuerdo 1 del 3 de marzo de 2025 por contrariar lo dispuesto en los artículos 24 y 28 del Decreto Ley 20 de 2014, con base en los siguientes argumentos: 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 11001-03-25-000-2025-00103-00 (0649-2025) Demandante: Jarol Estibens Echeverry Giraldo 12.
La medida cautelar debía decretarse, no solo por estar razonablemente fundada en derecho, sino también porque su negativa resultaría perjudicial para el interés público, por cuanto negarla i) afectaría la transparencia y la seguridad jurídica que debe regir el ingreso a la carrera especial de la Fiscalía General de la Nación; ii) generaría incertidumbre en los concursantes; iii) conllevaría al uso indebido de recursos públicos; y iv) vulneraría el principio de la igualdad de oportunidades.
Por el contrario, su decreto evitaría la consolidación de situaciones jurídicas que posteriormente resultarían difíciles de revertir. 13. Se configuró el supuesto del numeral 4 del artículo 231 del CPACA5, porque de no otorgarse la medida cautelar se generaría un perjuicio irremediable para los posibles participantes, quienes deberían someterse a un concurso regido por un acto contrario a derecho, con incertidumbre frente a las fechas de cada etapa, lo que afectaría su planeación y reduciría injustamente sus posibilidades de participación debido a la distribución irregular de vacantes.
Por ello, si el proceso continuara con fundamento en el acto demandado, los efectos de una eventual sentencia de nulidad serían prácticamente ineficaces, ya que el concurso podría estar avanzado o incluso concluido. 1.3. Trámite de la demanda 14. Mediante auto del 30 de abril de 20256, se admitió la demanda de la referencia y, en consecuencia, se ordenó realizar las notificaciones de ley. 15.
En proveído de idéntica fecha7, se dispuso el traslado de la medida cautelar por el término de 5 días a la parte demandada, de conformidad con el artículo 233 del CPACA. 16. En auto del 20 de octubre de 20258, se negó la medida cautelar de suspensión provisional solicitada por el demandante. 17. Mediante auto del 29 de mayo de 2026 se negó las medidas cautelares formuladas en los procesos acumulados. 1.4.
Solicitud de reforma a la demanda 5 «Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares […] 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios». 6 Samai, índice 6. 7 Samai, índice 7. 8 Samai, índice 28. 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 11001-03-25-000-2025-00103-00 (0649-2025) Demandante: Jarol Estibens Echeverry Giraldo 18.
Jarol Estibens Echeverry Giraldo presentó el 5 de septiembre de 2025 una solicitud de reforma a la demanda. Al respecto, señaló que de conformidad con lo señalado en el artículo 173 del CPACA que modificaba los dos cargos de violación presentados, así como el acápite de hechos. 19. En cuanto al primer cargo de nulidad, el demandante adicionó argumentos para sostener que el acto administrativo fue expedido irregularmente por incumplir el artículo 28 del Decreto Ley 020 de 2014.
Señaló que la Comisión de Carrera no podía delegar en un operador la fijación de fechas del concurso, pues dicha competencia corresponde exclusivamente a la Comisión y a su presidente en caso de modificaciones. Además, expuso que previamente había advertido a la entidad, mediante derecho de petición del 24 de enero de 2025, sobre la obligación de incluir las fechas específicas en la convocatoria; sin embargo, la entidad negó el incumplimiento y posteriormente expidió el acuerdo omitiendo las mencionadas fechas, lo que, según el actor, demuestra una actuación deliberadamente contraria a derecho. 20.
Respecto del segundo cargo de nulidad, relacionado con la violación del artículo 24 del Decreto Ley 020 de 2014, el demandante incorporó argumentos apoyados en la Sentencia C-034 de 2015 de la Corte Constitucional. Afirma que el límite del 30% para concursos de ascenso debe aplicarse a cada cargo individualmente considerado y no como un promedio general de la convocatoria, pues de lo contrario se afectaría la igualdad de oportunidades en el acceso a cargos públicos y se restringiría el ingreso de nuevos aspirantes. 21.
Asimismo, modificó los hechos de la demanda para incluir: (i) la existencia del derecho de petición y la respuesta negativa de la entidad; (ii) la afirmación de que el Acuerdo 001 de 2025 omitió deliberadamente las fechas específicas de las etapas del concurso; y (iii) que en varios cargos el porcentaje de vacantes destinadas a ascenso superaron el límite legal del 30%. 22.
La reforma también adicionó como prueba documental el oficio mediante el cual la Fiscalía respondió el derecho de petición, con el propósito de demostrar que la entidad conocía previamente la posible infracción normativa. 23. Finalmente, el actor explicó que la reforma busca robustecer los argumentos jurídicos y probatorios de la demanda inicial, sin modificar las pretensiones ni la estructura del proceso, y solicita que se admita la reforma y se continúe el trámite correspondiente. 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 11001-03-25-000-2025-00103-00 (0649-2025) Demandante: Jarol Estibens Echeverry Giraldo 1.5.
Solicitud de coadyuvancia 24. Diana Carolina Acuña Macana, identificada con cédula de ciudadanía 1.053.323.562, presentó solicitud de coadyuvancia a favor de la parte demandante el 28 de julio de 2025. 25. La ciudadana manifestó la «adhesión total a las pretensiones de nulidad formuladas por el demandante principal y la solicitud de medida cautelar, fundamentadas en la violación del Decreto Ley 20 de 2014 y demás normas que regulan los concursos de méritos en el sistema de carrera especial de la Fiscalía General de la Nación». 26.
Al respecto, señaló que los fundamentos jurídicos de la coadyuvancia recaían en: i) la violación de los artículos 28 y 29 del Decreto Ley 20 de 2014; ii) una ausencia total del cronograma de la convocatoria; y iii) la vulneración de los principios de transparencia, igualdad, publicidad y debido proceso. 27. Señaló que proponía como argumentos adicionales de nulidad los siguientes: i) la violación del principio de legalidad por cuanto al omitir «el cronograma exigido por el Decreto Ley 020 de 2014, la Fiscalía actuó por fuera del marco legal»; ii) el desconocimiento del derecho de igualdad ya que la ausencia del cronograma generó «disparidad en el acceso a la información, afectando especialmente a aspirantes de regiones apartadas o con menor acceso a información oficial y a aquellos que se encuentran fuera de la institución»; y iii) la violación al derecho de petición en tanto los ciudadanos «tienen derecho a obtener información completa sobre los procesos de selección pública y no se está entregando dicha información, siempre remiten a los funcionarios a que estén pendientes de la página web». 2.
Consideraciones 2.1. Competencia 28. Este despacho es competente para decidir sobre la reforma de la demanda y la solicitud de coadyuvancia de conformidad con el numeral 3 del artículo 125 del CPACA que prevé: «[s]erá competencia del magistrado ponente dictar las demás providencias interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia, incluida la que resuelva el recurso de queja.». 2.2.
Reforma de la demanda 29. El artículo 173 del CPACA reguló la reforma de la demanda en los siguientes términos: «Artículo 173. Reforma de la demanda. El demandante podrá adicionar, aclarar o modificar la demanda, por una sola vez, conforme a las siguientes reglas: 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 11001-03-25-000-2025-00103-00 (0649-2025) Demandante: Jarol Estibens Echeverry Giraldo 1.
La reforma podrá proponerse hasta el vencimiento de los diez (10) días siguientes al traslado de la demanda. De la admisión de la reforma se correrá traslado mediante notificación por estado y por la mitad del término inicial. Sin embargo, si se llama a nuevas personas al proceso, de la admisión de la demanda y de su reforma se les notificará personalmente y se les correrá traslado por el término inicial. 2.
La reforma de la demanda podrá referirse a las partes, las pretensiones, los hechos en que estas se fundamentan o a las pruebas. 3. No podrá sustituirse la totalidad de las personas demandantes o demandadas ni todas las pretensiones de la demanda. Frente a nuevas pretensiones deberán cumplirse los requisitos de procedibilidad. La reforma podrá integrarse en un solo documento con la demanda inicial.
Igualmente, el juez podrá disponer que el demandante la integre en un solo documento con la demanda inicial». 2.2.1. Caso concreto frente a la reforma de la demanda 30. En primer lugar, se encuentra que la reforma de la demanda fue presentada en término, toda vez que el término de 10 días siguientes al traslado de la demanda vencía el 11 de septiembre de 2025, y aquella fue radicada el 5 de septiembre del mismo año. 31.
Ahora bien, se advierte que, si bien el artículo 173 del CPACA dispone que la reforma de la demanda solo puede referirse a las partes, las pretensiones, los hechos o las pruebas, para el despacho dicha posibilidad también se extiende al concepto de violación, pues resulta apenas lógico que la modificación de los hechos o de las pretensiones tenga incidencia, en la mayoría de los casos, en los fundamentos jurídicos que sustentan la nulidad pretendida. 32.
Así las cosas, se observa que la reforma presentada no sustituye las partes procesales ni modifica integralmente las pretensiones de la demanda, razón por la cual resulta procedente su admisión, al cumplir con los requisitos de temporalidad y procedencia previstos en el artículo 173 del CPACA. 33. De igual forma, se encuentra acreditado que la parte demandante remitió copia de la reforma de la demanda a la entidad demandada, en cumplimiento de las cargas procesales correspondientes. 2.3.
De la oportunidad y procedencia de la vinculación de terceros en los procesos de nulidad simple 34. La coadyuvancia en relación con pretensiones de simple nulidad se encuentra regulada en el artículo 223 del CPACA, el cual determinó que: - la oportunidad es «desde la admisión de la demanda y hasta en la audiencia inicial»; 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 11001-03-25-000-2025-00103-00 (0649-2025) Demandante: Jarol Estibens Echeverry Giraldo - cualquier persona está facultada para pedir que se le tenga como como coadyuvante del demandante o del demandado; - el coadyuvante podrá efectuar todos los actos procesales permitidos a la parte a la que ayuda, siempre que no se opongan a aquella e inclusive, formular nuevos cargos o solicitar que la anulación se extienda a otras disposiciones del mismo acto, con la exigencia de que se realice antes del vencimiento del término para aclarar, reformar o modificar la demanda, caso en el cual se surtirán los mismos traslados ordenados para la reforma de la principal. 2.3.1.
Solicitud de coadyuvancia en el caso concreto 35. Se encuentra que la solictud de coadyuvancia presentada por Diana Carolina Acuña Macana fue radicada en término pues aún no se ha realizado audiencia inicial ni auto de sentencia anticipada. En consecuencia, se admitirá la coadyuvancia presentada a la parte accionante. 36. Asimismo, comoquiera que con la solictud de coadyuvancia se formularon nuevos cargos de nulidad contra el acto demandado, antes del término para reformar la demanda, deberá correrse traslado de la intervención de la coadyuvante a la entidad demandada mediante notificación por estado y por la mitad del término inicial, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 173 del CPACA.
En mérito de lo expuesto, el despacho
RESUELVE
Primero. Admitir la reforma a la demanda presentada por Jarol Estibens Echeverry Giraldo, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta providencia. Segundo. En aplicación del artículo 173 del CPACA, notificar por estado la admisión de la reforma de la demanda y correr traslado de la misma a la entidad demandada y al Ministerio Público por la mitad del término inicial, esto es, 15 días a partir del día siguiente a la notificación del presente auto.
Tercero. Admitir a Diana Carolina Acuña Macana como coadyuvante de la parte demandante, de conformidad con lo señalado en el artículo 223 del CPACA. Cuarto. En aplicación del artículo 223 del CPACA, correr traslado de la solicitud de coadyuvancia a la entidad demandada y al Ministerio Público de conformidad 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 11001-03-25-000-2025-00103-00 (0649-2025) Demandante: Jarol Estibens Echeverry Giraldo con lo señalado en el artículo 173 del CPACA, es decir, por la mitad del término inicial, esto es, 15 días a partir del día siguiente a la notificación del presente auto.
Quinto. Notificar de esta providencia a los sujetos procesales no mencionados en los ordinales anteriores en los términos del artículo 205 del CPACA. Sexto. Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al despacho para proveer lo correspondiente. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DFMS