CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., diecinueve (19) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-15-000-2024-06814-011 Demandante: Cilia Stella González de Nossa Demandado Vinculado:: Tribunal Administrativo de Boyacá Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES y Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Acción: Tutela (impugnación) Tema: Debido proceso, acceso a la administración de justicia y seguridad social Decisión: Sentencia de segunda instancia – confirma improcedencia Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por la accionante contra el fallo del 3 de abril de 2025, emitido por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A2, que declaró improcedente el trámite constitucional de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1.1 Contexto fáctico. De manera preliminar, esta Sala procederá a enunciar los argumentos expuestos por la actora. Luego, se estudiará el caso en concreto para finalmente resolver lo pertinente en torno a las pretensiones de este mecanismo constitucional. La demanda de tutela. Cilia Stella González de Nossa, quien actúa a través de apoderado, interpuso el presente recurso de amparo, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y seguridad social, presuntamente vulnerados por el Tribunal Administrativo de Boyacá. Por consiguiente, solicitó: «1.
AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia que le asisten a la Doctora CILIA STELLA GONZÁLEZ DE NOSSA, vulnerados por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ – DESPACHO 1 Expediente digital disponible en Samai. 2 C. P. Juan Camilo Morales Trujillo. Radicado: 11001-03-15-000-2024-06814-01 Demandante: Cilia Stella González de Nossa Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá y otro 2 No. 6, quien se ha negado a requerir a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES “COLPENSIONES”, para que dé cumplimiento a las decisiones de fechas 16 de julio de 2020, proferida por la SECCIÓN SEGUNDA DEL HONORABLE CONSEJO DE ESTADO, y el auto del 27 de noviembre de 2020, del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ, proferidas en el proceso rad. 15001233300020140027800, que declararon la nulidad de la sentencia de fecha 12 de septiembre de 2018. 2.
Como consecuencia de lo anterior, ordenar al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ – DESPACHO No. 6, que en forma inmediata proceda a oficiar a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES “COLPENSIONES”, informando sobre la nulidad de la sentencia de fecha 12 de septiembre de 2018, y a requerir a la entidad, el acatamiento de las decisiones de fechas 16 de julio de 2020, proferida por la SECCIÓN SEGUNDA DEL HONORABLE CONSEJO DE ESTADO, y el auto del 27 de noviembre de 2020, del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ, proferidas en el proceso rad. 15001233300020140027800. 3.
AMPARAR los derechos fundamentales a la seguridad social que le asisten a la Doctora CILIA STELLA GONZÁLEZ DE NOSSA, vulnerados por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ – DESPACHO No. 6, quien se ha negado a ordenar a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES “COLPENSIONES”, para que en virtud de la nulidad de la sentencia de fecha 12 de septiembre de 2018, se deje sin efectos la resolución SUB 49943 del 26 de febrero de 2019, y se ordene el pago de las mesadas pensionales causadas y no pagadas a mi representada, durante el periodo comprendido entre el primero (01) de marzo de dos mil diecinueve (2019) y el treinta y uno (31) de mayo de dos mil veintitrés (2023), acatando lo dispuesto en la resolución 000282 del 24 de abril de 2001, emitida por el Instituto de Seguros Sociales -I.S.S. 4.
Se sirva ordenar al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ – DESPACHO No. 6, que en forma inmediata proceda a ordenar a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES “COLPENSIONES”, para que en virtud de la nulidad de la sentencia de fecha 12 de septiembre de 2018, se deje sin efectos la resolución SUB 49943 del 26 de febrero de 2019, y se ordene el pago de las mesadas pensionales causadas y no pagadas a mi representada durante el periodo comprendido entre el primero (01) de marzo de dos mil diecinueve (2019) y el treinta y uno (31) de mayo de dos mil veintitrés (2023), teniendo en cuenta que por ese periodo y hasta la actualidad se mantiene vigente la resolución 000282 de 2001. 5.
Adoptar las demás medidas necesarias de protección constitucional y legal que considere necesarias en beneficio de la accionante Doctora CILIA STELLA GONZÁLEZ DE NOSSA, con el fin de garantizarle la efectividad de sus derechos, en especial el derecho al pago de las mesadas pensionales de vejez, causadas y que legítimamente le asisten.» Hechos3.
Relata la accionante que nació el 24 de octubre de 1945 y, mediante Resolución núm. 000282 del 24 de abril de 2001, expedida por el extinto Instituto de Seguros Sociales (I.S.S.) le fue reconocida una pensión de vejez. Posteriormente, el 2 de mayo de 2014, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP) promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la mencionada resolución. 3 Visibles en el escrito de tutela en el expediente digital de primera instancia en SAMAI, índice 2.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06814-01 Demandante: Cilia Stella González de Nossa Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá y otro 3 El proceso fue radicado bajo el núm. 15001-23-33-000-2014-00278-00 y conocido por el Tribunal Administrativo de Boyacá, el cual, mediante sentencia del 12 de septiembre de 2018 accedió a las pretensiones de la entidad demandante y declaró la nulidad del acto pensional.
En cumplimiento de la anterior decisión judicial, Colpensiones expidió la Resolución SUB 49943 del 26 de febrero de 2019, por medio de la cual, retiró a la señora González de Nossa de la nómina de pensionados. Ante esa situación, la accionante promovió incidente de nulidad por indebida notificación contra la mencionada providencia. Inicialmente, el Tribunal negó dicha solicitud mediante auto del 12 de septiembre de 2019.
El 12 de diciembre de 2019, la demandante formuló acción de tutela para que se dejara sin efectos la providencia del 12 de septiembre de 2019. El 16 de julio de 2020, la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación, accedió a lo pretendido y ordenó a la autoridad judicial accionada a proferir una decisión de reemplazo. En cumplimiento de lo anterior, el Tribunal profirió la decisión del 27 de noviembre de 2020, por medio de la cual declaró la nulidad de todo lo actuado en el proceso, incluida la sentencia del 12 de septiembre de 2018.
La señora González de Nossa elevó varias solicitudes a Colpensiones —fechadas el 16 y 21 de noviembre de 2022— solicitando el pago de la mesada pensional y el correspondiente retroactivo causado. La entidad negó dichas peticiones, sosteniendo que cumplía la sentencia anulada. No obstante, mediante acción de tutela fue posible lograr la reactivación del pago de la mesada, aunque Colpensiones omitió el pago del retroactivo correspondiente a las mesadas causadas durante el tiempo en que la accionante estuvo fuera de nómina (1.° de marzo de 2019 a 31 de mayo de 2023).
Adicionalmente, el 28 de julio y el 7 de septiembre de 2023, la actora presentó nuevas solicitudes de pago del retroactivo, que también fueron negadas. Ante dichas decisiones, interpuso recursos de reposición y en subsidio apelación, sin obtener respuesta favorable. Radicado: 11001-03-15-000-2024-06814-01 Demandante: Cilia Stella González de Nossa Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá y otro 4 El 21 de junio de 2024, la accionante solicitó4 ante el Tribunal Administrativo de Boyacá que requiriera a Colpensiones el pago del retroactivo de las mesadas que no le fueron pagadas a causa del retiro de la nómina de pensionados.
Esta petición fue negada el 28 de junio de 2024. La tutelante también radicó el 12 de enero y el 5 de septiembre de 2024 solicitudes para obtener copia auténtica de la resolución pensional del 2001 junto con copia de notificación y constancia de ejecutoria, con el propósito de adelantar la ejecución del acto administrativo. Sin embargo, Colpensiones no entregó tales documentos, limitándose a remitir solo la copia de la resolución solicitada.
Hasta la fecha de presentación de la acción de tutela, aduce que Colpensiones no le ha pagado las mesadas pensionales correspondientes al período comprendido entre el 1.° de marzo de 2019 y el 31 de mayo de 2023, pese a que la sentencia judicial que había fundamentado su exclusión del sistema pensional fue declarada nula. Igualmente, el Tribunal Administrativo de Boyacá se ha abstenido de requerir al ente pensional para acatar las decisiones judiciales vigentes.
Finalmente, manifestó que se ha visto impedida para ejercer la acción ejecutiva debido a la negativa de Colpensiones de expedir los documentos requeridos, quedando desprovista de mecanismos efectivos para la protección judicial de sus derechos pensionales. 1.2 Contestaciones de la acción. 1.2.1 El Tribunal Administrativo de Boyacá5 adujo que no ha incurrido en mora en tomar alguna decisión en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, respecto de ordenar a Colpensiones dejar sin efectos de la Resolución núm. SUB- 49943 de 26 de febrero de 2019 y se ordene el pago de las mesadas pensionales causadas y no pagadas a la accionante.
Además, reiteró que, el pago pretendido por la tutelante debía de gestionarse ante el ente de previsión social. Finalmente expuso que, en caso de que existir algún tipo de incorrección respecto de las decisiones asumidas por su parte, la tutelante tuvo la posibilidad de haberlas 4 Dentro del proceso radicado nún. 15001-23-33-000-2014-00278-00. 5 Índice 36 del expediente de Samai de primera instancia. Radicado: 11001-03-15-000-2024-06814-01 Demandante: Cilia Stella González de Nossa Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá y otro 5 recurrido dentro del término legal dispuesto para tal fin, cosa que no hizo.
Por último, indicó que no se han vulnerado los derechos fundamentales de la demandante. 1.2.2 La Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones)6 manifestó que no existió vulneración alguna a los derechos fundamentales invocados, toda vez que se tramitó un proceso ordinario laboral en el que se cumplieron todas las etapas procesales, incluida la práctica de pruebas.
De otra parte, alegó que la tutela no era el mecanismo idóneo para obtener la satisfacción del derecho reclamado, ya que no puede fungir como una tercera instancia para revisar el litigio debatido en sede ordinaria. Que, en ese sentido, acceder de fondo a las pretensiones de la accionante implicaba invadir la competencia del juez natural y desbordar las atribuciones del juez constitucional, máxime cuando no se acreditó vulneración de derechos fundamentales ni la existencia de un perjuicio irremediable que justificara la intervención del amparo. 1.2.3 La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)7 indicó que la acción de tutela resulta improcedente, teniendo en cuenta que la accionante busca exclusivamente un fin económico, de modo que carece de relevancia constitucional.
De otro lado, sostuvo que la tutelante tenía la facultad de haber ejercido recurso de reposición contra la decisión del 28 de junio de 2024, pero no lo hizo, por ende, este mecanismo constitucional no podría ser utilizado para suplir un recurso ordinario. Además, adujo que no se presentó un perjuicio irremediable, toda vez que, la pensión se continuó pagando y la controversia se limitó al pago del retroactivo pensional, sin demostrar la ocurrencia de un daño grave, inminente y urgente.
Manifestó que no se acreditó la configuración de un defecto procedimental, fáctico o sustantivo ni la existencia de una vía de hecho que habilitara la intervención excepcional del juez constitucional. Por último, expresó que el Tribunal ya se había abstenido de ordenar el pago del retroactivo y que la tutela pretendía sustituir una decisión en firme.
En consecuencia, solicitó declarar improcedente la acción constitucional de la referencia. 6 Índice 37 del expediente de Samai de primera instancia. 7 Entidad que fue vinculada al presente mecanismo constitucional mediante providencia del 21 de julio de 2025. Radicado: 11001-03-15-000-2024-06814-01 Demandante: Cilia Stella González de Nossa Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá y otro 6 1.3 Providencia impugnada8.
Mediante fallo del 3 de abril de 2025, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, al considerar que no se cumple con el requisito de subsidiariedad, «[…] al no haberse agotado los mecanismos judiciales disponibles, la parte actora no puso en funcionamiento todo el andamiaje de defensa que tenía a su disposición, dejando de lado las respectivas oportunidades procesales para defender su posición. En otras palabras, Cilia Stella González de Nossa contaba con mecanismos judiciales que no fueron utilizados.» Además, «Debe recordarse que la acción de tutela no constituye una herramienta para revivir discusiones que debieron haberse surtido en etapas del proceso ni, mucho menos, para corregir yerros u omisiones de las partes, pues, dada su naturaleza especial y excepcional, para la procedencia de este mecanismo constitucional de defensa de garantías constitucionales, resulta necesario el cumplimiento de ciertos requisitos, entre ellos, el de subsidiariedad, tal como lo disponen los artículos 86 de la Constitución Política y 6.1 de Decreto 2591 de 1991.» Por último, concluyó que «[…] las pretensiones de la accionante fueron estrictamente económicas y, por ende, la tutela resulta ser improcedente.
Lo anterior tiene sustento en que la finalidad de este mecanismo judicial es la de proteger los derechos fundamentales vulnerados o amenazados, más no solucionar conflictos de orden pecuniario. Siendo así, la discusión frente al pago de las mesadas causadas entre el 1 de marzo de 2019 y el 31 de mayo de 2023 escapa del campo de protección de la tutela, pues existen otros medios de defensa idóneos para controvertir dichas controversias.» 1.4 La impugnación9.
Inconforme con la anterior decisión, el tutelante la impugnó, para cuyo propósito expuso que se ven vulnerados sus derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, teniendo en cuenta que, se declaró la nulidad de todo lo actuado dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado bajo el radicado núm. 15001-23-33-000-2014-00278-00, no se 8 Índice 39 del expediente de Samai de primera instancia. 9 Índice 46 del expediente de Samai de primera instancia. Radicado: 11001-03-15-000-2024-06814-01 Demandante: Cilia Stella González de Nossa Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá y otro 7 ha proferido decisión alguna en relación con el cumplimiento de la decisión por parte de la entidad – Colpensiones – pese a que es sujeto de especial protección por ser una persona de la tercera edad y debido a su estado de debilidad manifiesta por su condición de salud.
Sostuvo que, el mecanismo constitucional debía de proceder de manera excepcional, teniendo en cuenta que es una persona de la tercera edad en condición de debilidad manifiesta por motivos de salud y, por tanto, es sujeto de especial protección constitucional. Argumentó que, el medio ordinario de defensa (proceso de nulidad y restablecimiento del derecho) resulta ineficaz e inoportuno, toda vez que, dada su avanzada edad y estado de salud, existe el riesgo de que no pueda obtener una decisión de fondo en vida, lo cual configura un perjuicio irremediable.
Asimismo, explica que la suspensión del pago de la mesada pensional afectó su mínimo vital, pues debió asumir directamente los costos derivados de sus tratamientos médicos, relacionados con diagnósticos de asma y enfermedad pulmonar intersticial, afectando de manera grave su calidad de vida. Por estas razones, solicita la revocatoria del fallo del 3 de abril de 2025 y que, en su lugar, se conceda el amparo a los derechos fundamentales invocados.
II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. En virtud de los artículos 3210 del Decreto ley 2591 de 199111 y 2512 del Acuerdo 80 del 12 de marzo de 201913 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, esta Subsección es competente para conocer de la presente impugnación. 2.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento 10 «Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente». 11 «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». 12 «Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto». 13 Por medio del cual se expide «el reglamento interno del Consejo de Estado».
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06814-01 Demandante: Cilia Stella González de Nossa Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá y otro 8 y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 2.3 Problema Jurídico.
Le corresponde a esta Subsección determinar, si la acción de tutela cumple con los requisitos de procedibilidad y, de ser así, determinar si este mecanismo constitucional es procedente para ordenar el pago del retroactivo pensional a favor de la accionante, el cual, ha solicitado ante Colpensiones y el Tribunal Administrativo de Boyacá en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 15001-23-33-000-2014-00278-00. 2.4 Requisito de subsidiariedad de la acción de tutela.
El carácter subsidiario de la acción de tutela hace referencia a que solo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, sin embargo, no debe perderse de vista que aunque el trámite de esta acción es preferente y sumario, regido por los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia, su carácter es eminentemente residual y subsidiario, es decir, que únicamente procede en aquellos eventos en que no exista un instrumento constitucional o legal diferente que permita solicitar ante los jueces la protección de los derechos, salvo que se pretenda evitar la causación de un perjuicio irremediable.
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional14 y ante la naturaleza eminentemente subsidiaria de la acción de tutela, es menester que quien depreca el amparo de un derecho fundamental haya agotado todos los mecanismos de defensa que el ordenamiento jurídico pone a su disposición, previa la interposición de la acción. De lo anotado se puede concluir, entonces, que la acción de tutela no solo es improcedente cuando el accionante aún cuenta (o contó) con otro medio de defensa, sino también cuando este tiene (o tuvo) la posibilidad de acudir ante las autoridades 14 Corte Constitucional, T-480 de 2011, entre otras.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06814-01 Demandante: Cilia Stella González de Nossa Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá y otro 9 que presuntamente han quebrantado sus derechos constitucionales fundamentales a efectos de solicitar de ellas una respuesta favorable o la satisfacción de sus intereses. De manera que la falta de diligencia del demandante, entendida como la renuencia o el uso tardío de los medios ordinarios de defensa previstos en la normativa legal, constituye una causal válida para declarar la improcedencia de la acción constitucional frente al caso particular15.
Así entonces, también ha previsto la jurisprudencia constitucional que el recurso de amparo no es procedente cuando el marco jurídico ofrece otro mecanismo para la protección de los derechos; sin embargo, si el sistema normativo dispone de otras herramientas jurídicas para el amparo de los derechos, estas deben ser suficientemente eficaces para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, pues de lo contrario la acción de tutela procede de manera transitoria.
En otras palabras, si la situación fáctica es de tal gravedad que los recursos ordinarios resultan ineficaces para defender los derechos fundamentales, el juez de tutela debe adoptar las medidas necesarias que neutralicen las causas de vulneración o amenaza con la finalidad de evitar un menoscabo o de hacer cesar una violación a prerrogativas inalienables.
Ahora bien, el perjuicio se considera irremediable cuando concurren unas circunstancias específicas que, si bien deben ser valoradas en cada caso concreto, deben acreditarse los siguientes supuestos: «(i) el perjuicio debe ser inminente, es decir, no basta con que exista una mera posibilidad de que se produzca el daño; (ii) el perjuicio que se cause sea grave, lo que implicaría, en consecuencia, un daño de gran intensidad sobre la persona afectada;
(iii) las medidas que se requieran para evitar la configuración sean urgentes; y (iv) la acción es impostergable, es decir, en caso de aplazarse la misma sea ineficaz por inoportuna»16. En consecuencia, cuando el caso bajo estudio reúna los anteriores requisitos se hará necesaria la intervención del juez constitucional para el restablecimiento de los derechos involucrados a través de medidas inmediatas de protección, 15 En esos términos lo precisó la Corte Constitucional en sentencia T-375 de 2018, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 16 Corte Constitucional, Sentencia T-003 de 2022.
M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar. Radicado: 11001-03-15-000-2024-06814-01 Demandante: Cilia Stella González de Nossa Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá y otro 10 imponiéndose en este evento la tutela como mecanismo transitorio mientras el juez competente decide de fondo la acción correspondiente17. Asimismo, la jurisprudencia constitucional18 ha precisado que el perjuicio irremediable debe ser probado por la persona que lo alega, pues si bien no es dable exigir el cumplimiento de una carga probatoria rigurosa en asuntos donde se discute la violación de derechos fundamentales, el tutelante debe demostrar al menos someramente los posibles perjuicios que se llegaren a originar en los hechos que motivaron la presentación de la solicitud de amparo, por cuanto al juez de tutela no le concierne probar las circunstancias fácticas en que se fundamenta la acción de tutela, salvo que sea evidente la inminencia del perjuicio. 2.5 Solución al caso concreto.
La parte actora acudió a la presente acción de amparo con la finalidad de solicitar la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, y seguridad social, los cuales consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo de Boyacá, al no haber requerido dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho19 a Colpensiones a pagar el retroactivo de las mesadas pensionales dejadas de percibir durante el período comprendido entre el 1.° de marzo de 2019 y el 31 de mayo de 2023.
Con fundamento en las actuaciones procesales surtidas en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho20, se destacan las siguientes: La Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en ejercicio de la acción de lesividad, solicitó que se declarara la nulidad de la Resolución núm. 000282 del 24 de abril de 2001, expedida por el extinto Instituto de Seguros Sociales (I.S.S.), mediante la cual, se le reconoció a la accionante una pensión de vejez.
En sentencia del 12 de septiembre de 2018, el Tribunal Administrativo de Boyacá, declaró la nulidad de la Resolución núm. 000282 del 24 de abril de 2001 y, en consecuencia, ordenó a la UGPP abstenerse, de pagar de manera definitiva y de 17 Consejo de Estado, sección segunda, sentencias AC-2010-00032 de 18 de marzo de 2010, y AC-2010-01795-01 de 9 de diciembre de 2010. 18 Corte Constitucional, auto 164 de 21 de julio de 2011, M. P. María Victoria Calle Correa. 19 Radicado núm. 15001-23-33-000-2014-00278-00. 20 Ver Samia del Tribunal Administrativo de Boyacá, proceso núm. 15001-23-33-000-2014-00278-00.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06814-01 Demandante: Cilia Stella González de Nossa Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá y otro 11 efectuar pago alguno por concepto de pensión a favor de la señora Cilia Stella González de Nossa. En virtud de lo anterior, el pago de la mesada pensional de la señora González de Nossa le fue suspendido.
El 20 de mayo de 2019, la accionante por conducto de apoderado judicial, presentó incidente de nulidad de todo lo actuado dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, por indebida notificación. A través de auto del 12 de septiembre de 2019, el Tribunal accionado, negó la solicitud de nulidad propuesta por la tutelante.
Inconforme, con la anterior decisión la aquí demandante interpuso acción de tutela, con el fin de dejar sin efectos dicha providencia. El 16 de julio de 2020, la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación, accedió a lo pretendido y ordenó a la autoridad judicial accionada a proferir una decisión de reemplazo. En cumplimiento, el Tribunal Administrativo de Boyacá en proveído del 27 de noviembre de 2020, profirió auto de reemplazo, en el cual, decretó la nulidad de todo lo actuado dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, a partir de la providencia que admitió la demanda.
Mediante Resolución DPE 7786 del 1 de junio de 202321, Colpensiones en cumplimiento del fallo de tutela proferido por el Tribunal Superior de Tunja Sala Civil – Familia dentro del proceso con radicado 15001316000320230012000, dispuso reactivar y ordenar el pago de la mesada pensional a favor de la tutelante; sin embargo, no se dispuso nada respecto del pago de las mesadas correspondientes al período comprendido entre el 1.° de marzo de 2019 y el 31 de mayo de 2023.
El 28 de julio de 202322, la demandante solicitó a Colpensiones el pago del retroactivo de las mesadas pensionales causadas y dejadas de cancelar desde que fue excluida de la nómina de pensionados hasta el momento en que fue nuevamente incluida, así: 21 Visible en el archivo «6ED_25_11001031500020240(.pdf) NroActua 2», pagina 53, que se encuentra a índice 2 de Samai. 22 Documento obrante en la página 65 del archivo «6ED_25_11001031500020240(.pdf) NroActua 2», registrado a índice 2 de Samai.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06814-01 Demandante: Cilia Stella González de Nossa Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá y otro 12 El ente pensional, mediante Oficio núm. BZ2023_12554212-2022832, del 28 de julio de 202323, atendió la solicitud en los siguientes términos: 23 Documento obrante en la página 69 del archivo «6ED_25_11001031500020240(.pdf) NroActua 2», registrado a índice 2 de Samai.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06814-01 Demandante: Cilia Stella González de Nossa Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá y otro 13 Por escrito del 7 de septiembre de 202324, la demandante reiteró ante Colpensiones el pago del retroactivo pensional, en los mismos términos expuestos en la petición del 28 de julio de 2023.
Posteriormente, a través Resolución SUB 359864 del 22 de diciembre de 202325, Colpensiones resolvió la solicitud elevada por la señora González de Nossa, así: Inconforme con la anterior decisión, la demandante interpuso recurso de reposición y, en subsidio, apelación26, con el fin de revocar la Resolución SUB 359864, que negó la reliquidación de la pensión. En consecuencia, solicitó que se ordenara el pago de las mesadas pensionales causadas y no canceladas desde la fecha en que fue excluida de la nómina de pensionados mediante Resolución SUB 49943 del 26 de febrero de 2019 hasta junio de 2023, mes en el que se reanudó el pago.
Mediante Resolución SUB 85933 del 13 de marzo de 202427, Colpensiones resolvió el recurso de reposición, confirmó la decisión recurrida y concedió el de apelación para ante el superior jerárquico. Este, a su turno, por Resolución DPE 17204 del 10 de septiembre de 202428, ratificó lo dispuesto en la resolución del 22 de diciembre 24Documento obrante en la página 71 del archivo «6ED_25_11001031500020240(.pdf) NroActua 2», registrado a índice 2 de Samai. 25 Documento obrante en la página 75 del archivo «6ED_25_11001031500020240(.pdf) NroActua 2», registrado a índice 2 de Samai. 26 Documento obrante en la página 81 del archivo «6ED_25_11001031500020240(.pdf) NroActua 2», registrado a índice 2 de Samai. 27 Documento obrante en la página 88 del archivo «6ED_25_11001031500020240(.pdf) NroActua 2», registrado a índice 2 de Samai. 28 Documento obrante en la página 134 del archivo «6ED_25_11001031500020240(.pdf) NroActua 2», registrado a índice 2 de Samai.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06814-01 Demandante: Cilia Stella González de Nossa Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá y otro 14 de 2023. De otra parte, la accionante, mediante escrito del 21 de junio de 202429, dirigido al Tribunal Administrativo de Boyacá, solicitó: Sobre el particular, el Tribunal manifestó: 29 Documento obrante en la página 97 del archivo «6ED_25_11001031500020240(.pdf) NroActua 2», registrado a índice 2 de Samai.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06814-01 Demandante: Cilia Stella González de Nossa Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá y otro 15 «[…] el Despacho hizo referencia a la solicitud del apoderado de la parte demandante elevada el 24 de junio de 2024, a través de la cual solicitó se requiriera a COLPENSIONES para que reanudara el pago de la pensión que se reconoció y que se venía pagando a la demandada, en la medida que existió una medida cautelar que fue decretada, no obstante que hubo fallo de primera instancia y ese fallo quedó sin efectos con ocasión de un fallo de tutela proferido por el Consejo de Estado y asumió unas determinaciones que implicaron que el proceso se retrajera hasta el auto admisorio.
El Despacho encontró que ya había hecho un pronunciamiento sobre el particular al momento de decidir la medida cautelar. Del mismo modo, el Despacho precisó que carecía de competencia para impartir órdenes a COLPENSIONES en la medida que esos actos no perdieron los atributos de ejecutoriedad y ejecutividad lo que hacía que eventualmente pudiera adelantar las gestiones pertinentes a efectos de que la entidad diera cumplimiento a su petición. Por lo anterior, el Despacho se abstuvo de asumir medidas sobre el particular.»30 En desacuerdo con lo anterior, interpuso la presente acción de tutela, la cual, en primera instancia, fue declarada improcedente, al considerar que la actora no agotó los mecanismos judiciales de los cuales disponía para controvertir la decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá mediante la cual, se abstuvo de requerir a Colpensiones el pago del retroactivo pensional, en particular el recurso de reposición previsto en el artículo 242 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Al respecto, comparte esta Sala, la decisión de primera instancia en cuanto a la improcedencia de la acción de tutela para cuestionar la decisión del tribunal Administrativo de Boyacá, respecto a requerir a Colpensiones el pago de su retroactivo pensional, teniendo en cuenta que, la accionante no agotó los recursos que tenía a su disposición para controvertir la decisión. Adicionalmente, se advierte que, ya existe un pronunciamiento expreso de Colpensiones en cuanto al retroactivo pensional pretendido, por lo que, la demandante puede acudir a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, en ejercicio del medio de control y restablecimiento del derecho establecido en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, para controvertir las Resoluciones SUB 359864 del 22 de diciembre de 2023, SUB 85933 del 13 de marzo de 2024 y DPE 17204 del 10 de septiembre de 2024, mediante las cuales, se le negó el reconocimiento y pago del retroactivo de las mesadas pensionales dejadas de percibir durante el período comprendido entre el 1.° de marzo de 2019 y el 31 de mayo de 2023. 30 Acta de audiencia visible a índice 188 del Tribunal Administrativo de Boyacá, proceso núm. 15001-23-33-000-2014-00278- 00.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06814-01 Demandante: Cilia Stella González de Nossa Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá y otro 16 En efecto, según consta en el sistema de gestión judicial SAMAI, la señora Cilia Stella González de Nossa, instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra Colpensiones con el fin de cuestionar la legalidad de los referidos actos administrativos, cuyas pretensiones son las siguientes: «1.1.
Declarar la nulidad de la resolución SUB 49943 del 26 de febrero de 2019, por medio de la cual se ordenó retirar de la nómina de pensionados la prestación de vejez de la pensionada CILIA STELLA GONZÁLEZ DE NOSSA, en cumplimiento al fallo del 12 de septiembre de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá, providencia que fue declarada nula mediante sentencia del 16 de julio de 2020, proferida por la Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección A del Consejo de Estado. 1.2.
Declarar la nulidad de la resolución SUB 359864 del 22 de diciembre de 2023, por medio de la cual la SUBDIRECTORA DE DETERMINACIÓN VIII DE LA ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES “COLPENSIONES”, negó la solicitud del pago retroactivo de las mesadas pensionales causadas y no pagadas durante el periodo que estuvo retirada de la nómina de pensionados, esto es desde el primero (01) de marzo de dos mil diecinueve (2019) y hasta el treinta y uno (31) de mayo de dos mil veintitrés (2023), presentada por la dra. CILIA STELLA GONZÁLEZ DE NOSSA, mediante radicado 2023_15098257. 1.3.
Declarar la nulidad de la resolución SUB 85933 del 13 de marzo de 2024, que resolvió el recurso de reposición que se interpuso en contra de la resolución SUB 359864 del 22 de diciembre de 2023, confirmándola en todas sus partes. 1.4. Declarar la nulidad de la resolución DPE 17204 del 10 de septiembre de 2024, por medio de la cual la DIRECTORA DE PRESTACIONES ECONÓMICAS DE LA ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES “COLPENSIONES”, resolvió el recurso de apelación interpuesto en contra de la resolución SUB 359864 del 22 de diciembre de 2023, confirmándola en todas sus partes, declarando así agotado el procedimiento administrativo. 1.5.
Declarar que mi poderdante la doctora CILIA STELLA GONZÁLEZ DE NOSSA, tiene derecho a que por parte de la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES “COLPENSIONES”, se le paguen las mesadas pensionales mensuales de vejez causadas y no pagadas durante el periodo que estuvo retirada de la nómina de pensionados, desde el primero (01) de marzo de dos mil diecinueve (2019) y hasta el treinta y uno (31) de mayo de dos mil veintitrés (2023), en virtud de la nulidad de la sentencia de fecha 12 de septiembre de 2018, y en razón de la vigencia de la resolución 000282 del 24 de abril de 2001, emitida por el Instituto de Seguros Sociales -I.S.S. acto administrativo que reconoció la prestación; lo anterior, junto con los reajustes anuales ordenados por el Gobierno Nacional, conforme al índice de precios al consumidor para cada año, y los correspondientes intereses de mora sobre las mesadas pensionales desde que se causaron y hasta que se haga efectivo su pago. 2.
CONDENAS: Como consecuencia de las anteriores declaraciones, solicito respetuosamente señor juez, se sirva condenar a la demandada ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES “COLPENSIONES”, a pagar en favor de la señora CILIA STELLA GONZÁLEZ DE NOSSA: 2.1. Condenar a la demandada ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES “COLPENSIONES” a liquidar y pagar a favor de mi poderdante CILIA STELLA GONZÁLEZ DE NOSSA, las mesadas pensionales mensuales de vejez causadas y no pagadas durante el periodo comprendido entre el primero (01) de marzo de dos mil diecinueve (2019) y hasta el treinta y uno (31) de mayo de dos mil veintitrés (2023), actualizadas anualmente conforme a la variación del IPC certificado por el DANE.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06814-01 Demandante: Cilia Stella González de Nossa Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá y otro 17 […]». Por reparto, el proceso le correspondió al Juzgado Doce Administrativo de Tunja con radicado 15001-33-33-012-2025-00054-00. Mediante providencia del 25 de junio de 2025, dicha autoridad judicial declaró la falta de competencia y remitió el expediente a los Juzgados Administrativos de Bogotá (reparto).
Actualmente, el conocimiento del asunto se encuentra asignado al Juzgado Cincuenta Administrativo de Bogotá, con radicado 11001-33-42-050-2025-00289-00. En ese orden de ideas, la acción de tutela de la referencia no satisface el requisito de subsidiariedad, por cuanto se encuentra en curso un proceso en el cual, se debate la legalidad de las resoluciones por medio de las cuales se negó el pago del retroactivo de las mesadas causadas y dejadas de cancelar a la accionante.
Por lo tanto, no le es dable a la tutelante acudir al presente medio constitucional cuando aún no hay una decisión definitiva que resuelva el fondo del asunto, pues, la tutela, no se instituyó como un mecanismo alternativo, simultáneo ni como una instancia adicional para atender cuestiones que deben ser dirimidas al interior de otras diligencias judiciales o administrativas.
En tales condiciones (la existencia de otros medios de defensa), es aplicable la preceptiva del numeral 1 del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, norma que guarda estricta armonía con el artículo 86 de la Constitución Política, en atención a la cual la acción de tutela «solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial»31.
Resulta oportuno señalar que, ante la naturaleza eminentemente subsidiaria de la acción de tutela, es indispensable que quien depreca el amparo de un derecho fundamental haya agotado todos los mecanismos de defensa judicial que el ordenamiento jurídico pone a su disposición, previa la interposición de la acción, lo cual, se reitera, en este caso no ocurrió. Respecto de lo manifestado por la tutelante en el escrito de impugnación, en relación en que la acción de tutela para su caso en particular es procedente de forma excepcional con la finalidad de evitar un perjuicio irremediable, por su condición de persona de la tercera edad, así como el padecimiento «[…] de asma y enfermedad 31 Artículo 86 de la Carta Política.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06814-01 Demandante: Cilia Stella González de Nossa Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá y otro 18 pulmonar intersticial no especificada[…]» y situaciones económicas que afectan su vida; si bien, se alegó la edad como un componente que demostraría la urgencia para acudir a la justicia constitucional, frente a ello se tiene que, el solo evento cronológico no es óbice para declarar que una persona se encuentra en condición de vulnerabilidad, pues dicha situación, es una suma de condiciones que permiten evidenciar que, eventualmente, la accionante carece de resiliencia suficiente para soportar la carga que le imponga el Estado al acudir en la defensa de sus derechos: «Así, la edad avanzada, y el debilitamiento físico y de salud que esta conlleva, sumados a la ausencia de fuentes de sustento, colocan a los adultos mayores en una situación de vulnerabilidad que reviste de toda relevancia constitucional.
La Sala recuerda que, en virtud de los artículos 13 y 46 de la Carta Política, el Estado, la sociedad y la familia deben concurrir a la protección y asistencia de las personas de la tercera edad»32 En realidad, lo que se pretende mediante el presente mecanismo es el reconocimiento del pago del retroactivo pensional correspondiente al período comprendido entre el 1.º de marzo de 2019 y el 31 de mayo de 2023.
Por tal razón, la acción de tutela no resulta procedente, en tanto su finalidad es la protección de derechos fundamentales vulnerados, mas no la solución de controversias de carácter netamente pecuniario como la que plantea la demandante. Para ello, existen otros medios de defensa judicial como el que se encuentra adelantando actualmente.
Finalmente, destaca la Sala, que el ejercicio de la acción de tutela no habilita al juez constitucional para sustituir los procedimientos jurisdiccionales ni interferir en ellos, a menos que exista un perjuicio irremediable, o una evidente vulneración al debido proceso, lo que no fue acreditado en este asunto, situación que impide asumir que los medios ordinarios de defensa resultan ineficaces para proteger las prerrogativas de la demandante y evitar un daño inminente.
III. DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala confirmará la decisión de primera instancia, que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, por no cumplir con el requisito de subsidiariedad. 32 Corte Constitucional, Sentencia SU-273 de 2022, M.P.: Hernán Correa Cardozo. Radicado: 11001-03-15-000-2024-06814-01 Demandante: Cilia Stella González de Nossa Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá y otro 19 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA:
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 3 de abril de 2025, a través de la cual, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, declaró improcedente la acción constitucional de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR este fallo a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991.
TERCERO. COMUNICAR la presente decisión a la Sección Segunda, Subsección A de esta Corporación y remitir copia.
CUARTO. Ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA