18001233300020150024102 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: NUBIA GONZÁLEZ CERÓN Bogotá D.C. dos ( 2 ) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 18001-23-33-000- 2015- 00241-02 (0732-2021) Demandante: LILIANA MARCELA RIOS DUSSAN Demandada: NACIÓN- RAMA JUDICIAL- DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Tema: Prima de servicios Corresponde a la Sala de Conjueces decidir los recursos de apelación interpuestos por la parte demandada y por la parte demandante, contra la sentencia proferida el 19 de diciembre de 2019 por el Tribunal Administrativo del Caquetá Sala de Conjueces, que decidió, (i) declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos: oficio No. DESAJN14-3035 de 28 de julio de 2014, mediante el cual, la RAMA JUDICIAL- CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA- SALA ADMINISTRATIVA- DIRECCIÓN EJECUTIVA SECCIONAL DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL NEIVA, le negó a la Dra. LILIANA MARCELA RIOS DUSSAN, la reliquidación de las prestaciones laborales y el consecuente reconocimiento y pago de las diferencias prestacionales existentes entre lo liquidado hasta la fecha por la administración judicial sobre la base del 70% del salario básico y la que resulte teniendo como base de liquidación el 100% del salario básico, esto es incluyendo el 30% de éste, que la administración judicial ha sumido como prima especial sin carácter salarial; y el reconocimiento y pago de la prima especial sin carácter salarial descrita en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como adición o agregado a la asignación básica y acto administrativo ficto o presunto que surge del silencio administrativo por no haberse resuelto dentro del término de ley el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra el anterior acto administrativo.

(ii) A título de restablecimiento del derecho CONDÉNESE a la NACIÓN RAMA JUDICIAL- DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL: a cancelar a favor de la señora LILIANA MARCELA RIOS DUSSAN: Reliquidar los correspondientes aportes a pensión durante el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2006 y el 15 de mayo de 12009, tiempo en el que fungió como Juez en el Distrito Judicial de Florencia; y en consecuencia, pagar al correspondiente Fondo de Pensiones, la diferencia que resulte entre lo pagado por aportes a pensión, y lo que debió pagar, teniendo como base el salario fijado por el Gobierno Nacional para los Jueces Municipales (incluida la prima de servicios), a través de los Decretos Reglamentarios anualmente, durante el periodo antes citado, y los demás factores salariales y prestacionales que la Rama Judicial tenga en cuenta para el pago de los correspondientes aportes a pensión, con la indexación y pago de los correspondientes intereses moratorios.

(iii) Niéguese las demás pretensiones. (iv) Condenó en costas a la entidad demandada I.- ANTECEDENTES PRETENSIONES En ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, la parte actora, por intermedio de apoderado, solicita (i) aplicar los efectos de la declaración de nulidad de los Decretos reglamentarios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, correspondiente a los años 2006 y 2007, decretada por el Consejo de Estado, Sección segunda Sala de Conjueces, mediante sentencia de 29 de abril de 2014, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruíz. (ii) Inaplicar la excepción de inconstitucionalidad de los decretos reglamentarios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, correspondiente a los años 2008 y 2009, debiéndose interpretar que la prima especial sin carácter salarial creada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, debe considerarse como adición, incremento o agregado al salario.

(iii) Declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos: acto administrativo contenido en el oficio DESAJN14- 3035 de julio 28 de 2014, mediante el cual, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial Neiva, negó a la dra. LILIANA MARCELA RÍOS DUSSAN, la reliquidación de las prestaciones laborales y el consecuente reconocimiento y pago de las diferencias prestacionales existentes entre lo liquidado hasta la fecha sobre la base del 70% del salario básico y la que resulte teniendo como base de liquidación el 100% del salario básico, esto es incluyendo el 30% de éste, que la Administración Judicial ha asumido como sin carácter salarial.

Acto administrativo ficto o presunto producto del silencio administrativo por no haberse resuelto dentro del término de ley el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra el acto que le negó el reconocimiento solicitado. (iv) A título de restablecimiento del derecho, solicita que la entidad demandada reliquide, reconozca y pague a la demandante, la diferencia que resulte de liquidar en los periodos que fungió como Juez en el Distrito Judicial de Florencia, tiempo comprendido entre el 1 de julio de 2006 a mayo 7 de 2009, todas sus prestaciones sociales y todo otro emolumento actualmente vigente que pueda verse incluido o que a futuro se establezca, tomando como base para la liquidación el 100% de la asignación básica.

(v) Que la entidad demandada reconozca y pague, la prima especial sin carácter salarial, equivalente al 30% de la remuneración básica, que hasta el momento no se le ha reconocida ni pagado. (vi) Solicita ajustar y actualizar los valores reclamados de acuerdo con el índice de precios al consumidor, reconociendo intereses legales y moratorios de conformidad con el último inciso del artículo 187 del CCA. 2.

HECHOS Los hechos que fundamentaron las pretensiones, son en síntesis los siguientes: 2.1. La señora LILIANA MARCELA RÍOS DUSSÁN, estuvo vinculada a la Rama Judicial como Juez en diferentes Juzgados del Distrito Judicial de Florencia, en el tiempo comprendido entre julio 1 de 2006 y mayo 7 de 2009 2.2. El Congreso de la República, expidió la Ley 4 de 1992 mediante la cual se determino “Las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales”.

En el artículo 14 creó para algunos funcionarios judiciales, entre ellos los Jueces de la República, una prima especial sin carácter salarial, sometida a reglamentación por el Gobierno nacional, sin poder ser inferior al 30% ni mayor del 60% de la remuneración básica mensual. 2.3. Refiere la demandante los decretos de carácter salarial que anualmente ha expedido el Gobierno Nacional, observando que se le restó el carácter salarial al 30% del sueldo básico de los Jueces de la República, entre otros funcionarios a que alude dicha norma. 2.4.

Refiere la demandante que la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Neiva, liquidó y pagó durante todo el tiempo de su vinculación a la Rama Judicial en el Distrito de Florencia como Juez, las prestaciones sociales (prima de navidad, prima de servicios, prima de vacaciones, cesantías, vacaciones, bonificación por servicios prestados bonificación por actividad judicial, seguridad social etc) y todo emolumento laboral sobre el 70% de su remuneración básica mensual, fundamentada en los decretos reglamentarios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992.

Igualmente, no le pago la prima especial sin carácter salarial en el porcentaje señalado (30%) durante el tiempo que fungió como Juez de la República en el Distrito Judicial de Florencia. 2.5. La demandante solicitó, el 7 de julio de 2014, a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial Neiva, la reliquidación de todos sus salarios y prestaciones laborales sobre la base del 100% de su sueldo básico mensual y el pago de la diferencia que resulte, además el reconocimiento y pago de la prima especial sin carácter salarial.

La petición así formulada fue negada mediante los actos administrativos objeto de control de legalidad en la presente demanda.

3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Como normas vulneradas citó los artículos 11, 2, 13, 25 y 53 de la Constitución Política; Ley 4 de 1992, artículos 2 y 14, Ley 270 de 1996, artículo 152. Decreto- Ley 1042 de 1968, artículo 143 del C.S. T., modificado por la Ley 1496 de 2011. Expone como causales de anulación de los actos sometidos a control de legalidad ante esta jurisdicción contencioso administrativa los siguientes: Los actos administrativos demandados son violatorios de los principios fundantes del Estado Social de Derecho, aspecto jurídico respecto del cual expone, in extenso su análisis jurídico.

Los actos administrativos son nulos por haber sido expedidos con violación de las normas en que debieron fundarse. Desviación de poder Falsa motivación

4. TRÁMITE PROCESAL EN PRIMERA INSTANCIA 4.1. La demanda fue presentada por la actora por intermedio de apoderado, el 11 de septiembre de 2015 4.2. Mediante providencia del 13 de octubre de 2015, los magistrados del Tribunal Administrativo del Caquetá, se declararon impedidos, con fundamento en la causal 4°numeral 1 del artículo 141 de la Ley General del Proceso y ordenaron la remisión del proceso al Consejo de Estado para conocer del impedimento manifestado. 4.3.

En auto de 2 de diciembre de 2015, proferido por el Consejo de Estado, Sección Segunda, se decidió el impedimento formulado por los Magistrados del Tribunal Administrativo del Caquetá, declarándolo fundado y ordenando realizar sorteo de Conjueces. 4.4. El Tribunal Administrativo del Caquetá realizó el sorteo de Conjueces, como consta en proveído del 14 de julio de 2016, obrante a folio 89 del expediente. 4.5.

Mediante auto del 30 de mayo de 2017, el Tribunal Administrativo del Caquetá, Sala de Conjueces, admitió la demanda, ordenó las notificaciones de ley y reconoció personería al apoderado de la demandante.

5. ETAPAS PROCESALES EN PRIMERA INSTANCIA Tramitada todas y cada una de las etapas procesales en la primera instancia, la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo del Caquetá profirió sentencia de primera instancia.

6. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Caquetá en sentencia proferida el 19 de diciembre de 2019, decidió, (i) declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos: oficio No. DESAJN14-3035 de 28 de julio de 2014, mediante el cual, la RAMA JUDICIAL- CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA- SALA ADMINISTRATIVA- DIRECCIÓN EJECUTIVA SECCIONAL DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL NEIVA, le negó a la Dra. LILIANA MARCELA RIOS DUSSAN, la reliquidación de las prestaciones laborales y el consecuente reconocimiento y pago de las diferencias prestacionales existentes entre lo liquidado hasta la fecha por la administración judicial sobre la base del 70% del salario básico y la que resulte teniendo como base de liquidación el 100% del salario básico, esto es incluyendo el 30% de éste, que la administración judicial ha sumido como prima especial sin carácter salarial; y el reconocimiento y pago de la prima especial sin carácter salarial descrita en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como adición o agregado a la asignación básica y acto administrativo ficto o presunto que surge del silencio administrativo por no haberse resuelto dentro del término de ley el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra el anterior acto administrativo.

(iii) Niéguese las demás pretensiones. (iv) Condenó en costas a la entidad demandada. Fijo la sentencia apelada, el problema jurídico, en torno a la caducidad de la acción y a la prescripción de las sumas pretendidas en la demanda y a definir la correcta interpretación que debe dársele al artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y en consecuencia, determinar si, en el caso objeto de estudio, la actuación del extremo pasivo se ajustó o no a derecho y si hay lugar al reconocimiento de valores económicos que se le adeudan a la parte actora, por los factores salariales y prestacionales mal liquidados y dejados de percibir.

En relación con la caducidad de la acción analizo el artículo 138 del CPACA para resaltar que los actos que reconozcan prestaciones periódicas pueden demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe, norma, que como lo ha precisado la jurisprudencia del Consejo de Estado, también se extiende a aquellos actos que niegan el reconocimiento de prestaciones periódicas.

Cita la jurisprudencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, según la cual, cundo se reclaman prestaciones económicas con posterioridad al retiro, ya no se pueden considerar periódicas, en ese sentido dijo la Sección Segunda: “ Conforme a la sentencia de la Corte Constitucional y las reseñadas del Consejo de Estado se obtiene que las prestaciones periódicas son aquellos pagos corrientes que le corresponden al trabajador, originados en una relación laboral o con ocasión de ella, que se componen de prestaciones sociales que son beneficios para cubrir riesgos del empleado y no sociales como el pago del salario, pero que una vez finalizado el vínculo laboral las denominadas prestaciones periódicas dejan de serlo, salvo las correspondientes a la prestación pensional o una sustitución pensional que pueden ser demandadas en cualquier tiempo, aún después de culminado el vínculo laboral.” Afirma la sentencia que conforme a la Certificación CAFLCER-18 125 del 12 de abril de 2008, suscrita por el Director de la Coordinación Administrativa de Florencia Caquetá Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, (f. 5 c. pruebas) la actora se desvinculó del cargo de Juez el 15 de mayo de 2009, es decir, que hasta esa fecha, los salarios y prestaciones que aquí reclama fueron periódicos.

Sin embargo, dentro del expediente se encuentra probado que las actuaciones procesales fueron presentadas de la siguiente manera: Reclamación administrativa, el 7 de julio de 2014 1er acto administrativo de respuesta negativa, 12 de agosto de 2014 Recurso de apelación 15 de agosto de 2014 Configuración de acto ficto o presunto 15 de noviembre de 2014 Vencimiento de los cuatro meses para demandar: 16 de marzo de 2015 Presentación de la solicitud de conciliación prejudicial ante la Procuraduría 26 de marzo de 2015.

Así las cosas, a la luz de la jurisprudencia antes citada se tiene que, el medio de control judicial de nulidad y restablecimiento del derecho, se radicó posterior a la fecha límite de oportunidad para incoar la acción, por lo que claramente frente a las pretensiones relacionadas con emolumentos periódicos (salarios y prestaciones sociales) operó el fenómeno de caducidad.

En ese orden de ideas, decretó la caducidad del medio de control judicial de nulidad y restablecimiento del derecho, frente a las pretensiones relacionadas con emolumentos periódicos ( salarios y prestaciones sociales) reclamadas en la demanda y prescripción de todas aquellas partidas salariales y prestacionales causadas antes del 7 de julio de 2011.

No obstante, considero que no ocurre lo mismo con los aportes a pensión, respecto de los cuales, no opera prescripción y por ende se pueden demandar y reclamar en cualquier momento. Definida la caducidad del medio de control judicial de nulidad y restablecimiento del derecho y la prescripción de las prestaciones reclamadas, excepto los aportes para pensión, la sentencia analiza la Ley 4 de 1992 en su artículo 14 citando la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, incluida la sentencia de unificación de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del 2 de septiembre de 2019 para concluir que el salario fijado en los correspondientes Decretos Reglamentarios, para los funcionarios allí enunciados, sufrió alteración, deterioro y disminución, por lo que si se evidencia diferencias respecto de la escala salarial de los otros servidores públicos de la Rama Judicial, por cuanto, para estos no se fijó el 100% de la remuneración salarial, pues se estableció que el 30% no constituye factor salarial.

7. EL RECURSO DE APELACIÓN Tanto la parte demandante, como la demandada, interpusieron recurso de Apelación contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá en el asunto de la referencia. APELACIÓN INTERPUESTA POR LA DEMANDANTE. Actuando dentro de la oportunidad legal, el apoderado de la parte demandante presentó recurso de apelación, solicitando revocar el numeral tercero de la sentencia y la modificación del punto dos de la sentencia apelada.

Fundamenta su petición, exponiendo en síntesis lo siguiente: Después de referirse a los hechos de la demanda, aduce que culminado el desarrollo del proceso se dictó sentencia en diciembre 19 de 2019, notificada en enero 21 de 2020, concediendo los emolumentos correspondientes al aporte a pensiones que le correspondían a la demandante, para los años objeto del litigio, sin embargo, se negaron las demás pretensiones de la demanda con fundamento en que había operado la figura de la prescripción. Los fundamentos que determinan la inconformidad del recurrente con la sentencia recurrida, radican en la declaración de prescripción del derecho por desconocimiento del precedente judicial de la forma como debe contabilizarse el término de dicho fenómeno jurídico.

Manifiesta que el Consejo de Estado, mediante sentencia de 29 de abril de 2014 declaró la nulidad de los decretos reglamentarios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, por interpretar en forma errónea la norma en mención, que regula la prima especial establecida por el legislador para, entre otros funcionarios, los jueces de la República correspondientes a los años 2007 hacia atrás. Respecto de los años 2008 y siguientes, no han sido objeto de examen por dicha superioridad, por lo tanto, no existe la certeza para la exigibilidad del derecho, período este último que compete en el caso bajo examen, puesto que la demandante se desempeñó como Juez del Distrito de Florencia en el tiempo comprendido entre 01 de julio de 2006 y mayo 07 de 2009.

Considera que el tiempo de servicios relacionado con los años 2006 y 2007, que debe contarse a partir de la ejecutoria de la sentencia del Consejo de Estado esto es a partir de mayo 13 de 2014 que declaró la nulidad de los decretos reglamentarios de la ley 4 de 1992, artículo 14, porque es a partir de esta decisión que se adquiere la certeza de la exigibilidad del derecho, significando que para la reclamación oportuna se extendía el tiempo hasta mayo 12 de 2017, sin embargo, la demandante interrumpió dicho término en julio 7 de 2014 cuando peticionó a la entidad demandada la respectiva reclamación. El tiempo laborado como Juez, comprendido entre los años 2008 y 2009 y como los decretos reglamentarios de la mencionada prima por este período no han sido declarados nulos por la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, por consiguiente, no ha surgido la certeza de la exigibilidad del derecho, razón por la cual, no ha empezado a correr el término de prescripción. Cita jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado del año 2010 y jurisprudencia acerca de los efectos de las sentencias que declaran nulidad de actos administrativos.

APELACIÓN INTERPUESTA POR LA ENTIDAD DEMANDADA Actuando dentro de la oportunidad legal, el apoderado de la parte demandada presentó recurso de apelación, solicitando se revoque el fallo de fecha 5 de noviembre de 2018 y en su lugar se nieguen todas y cada una de las pretensiones solicitadas por la parte demandante. Aduce el apoderado de la entidad demandada que el recurso de apelación tiene por objeto “que sea revocada la decisión proferida por el Conjuez del Tribunal Administrativo del Caquetá con ponencia del Doctor OSCAR CONDE ORTIZ mediante la cual se condenó a la Rama Judicial”, el cual sustento reiterando cada uno de los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, referentes al valor de las sentencias de constitucionalidad abstracta, a la divergencia de interpretación del carácter salarial o no de la prima del 30% y a la prescripción del derecho reclamado. 8.

El recurso de apelación fue concedido mediante auto del 21 de enero de 2021.

9. TRÁMITE PROCESAL EN LA SEGUNDA INSTANCIA 9.1. Mediante oficio del 8 de abril de 202, los Señores Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado, Subsección A, se declararon impedidos para resolver el recurso de apelación interpuesto por la demandada y el demandante contra la sentencia proferida en el asunto de la referencia. 9.2.

Mediante auto de 13 de agosto de 2021, la Sección Segunda, Subsección B, acepto el impedimento manifestado por los Señores Consejeros de la Sección Segunda Subsección A, manifestando a la vez su impedimento y ordenó el sorteo de conjueces. Sorteo que se efectúo el 12 de octubre de 2021. 9.3. El recurso de apelación fue admitido, mediante auto de 19 de enero de 2022 9.4.

Mediante auto del 25 de mayo de 2022, proferido por la Sala de Conjueces, se acepto el impedimento manifestado por los Señores Consejeros de la Sección Segunda, Subsección B. 9.5 Mediante auto del 28 de septiembre de 2022 de 2022, se corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión. 9.5. El Dr. HECTOR SANTAELLA QUINTERO, integrante de la Sala de Conjueces, manifestó encontrarse impedido con fundamento en lo dispuesto en el artículo 141, numeral 6 del Código General del Proceso.

10. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA 10.1. Parte demandante: No se presentó alegato de conclusión. 10.2. Parte demandada: No presentó alegato de conclusión. 10.3. Ministerio Público: No emitió concepto para el proceso de la referencia. II.- CONSIDERACIONES 1.- Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 del CPACA, modificado por la Ley 1564 de 2012, art. 615, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Conforme a lo previsto en el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. Habiéndose aceptado el impedimento manifestado por los Señores Consejeros de la Sección Segunda, la competencia para conocer del asunto de la referencia corresponde a la Sala de Conjueces de la Sección Segunda.

Surtido el trámite procesal en segunda instancia, el proceso fue recibido en el despacho del Conjuez Ponente, para fallo, el 20 de febrero de 2023 2.- Impedimento manifestado por uno de los Conjueces de la Sala El Doctor Héctor SANTAELLA QUINTERO, manifestó a la Sala que se encuentra impedido para actuar en el presente proceso en razón a que se encuentra inmerso en la causal de impedimento establecida en el numeral 6 del artículo 141 del Código General del Proceso.

Ciertamente y conforme lo dispone el numeral 6 del artículo 141 del Código General del Proceso, se configura impedimento cuando existe un pleito pendiente entre el Juez y cualquiera de las partes y como el Dr. SANTELLA QUINTERO tiene un pleito pendiente contra la Nación- Rama Judicial- Consejo Superior de la Judicatura- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, encuentra la Sala que le asiste razón al Señor Conjuez Dr SANTAELLA QUINTERO, situación que conduce a la aceptación del impedimento y por lo tanto se le separa del conocimiento del presente asunto, sin que sea necesario el nombramiento de otro Conjuez al no desconfigurarse el quorum decisorio. 3.

El problema jurídico De conformidad con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, en el presente asunto se deben definir los siguientes problemas jurídicos: Apelación de la parte demandante: A partir de qué momento se hizo exigible el derecho al reconocimiento de la prima especial de servicios y en consecuencia a partir de qué momento corre el término de prescripción de este derecho.

Apelación de la parte demandada: La prima de servicios constituye factor salarial? Régimen de prescripción. A fin de resolver el problema jurídico planteado, se abordará el análisis de los siguientes temas, precisando que existe al respecto sentencia de unificación que esta Sala comparte y acata, sentencia de unificación que resolvió los cuestionamientos jurídicos, planteados tanto por el demandante como por el demandado en sus respectivos recursos de apelación. La prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma y es factor salarial únicamente para efectos de los aportes a seguridad social.

La prescripción trienal de las prestaciones sociales. 3. Marco normativo y jurisprudencial El problema jurídico que debe resolverse en este proceso ha sido ampliamente discutido y definido por la jurisprudencia del Consejo de Estado, razón por la cual, en esta sentencia se hará una breve reseña de los pronunciamientos jurisprudenciales y de los parámetros trazados en la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019 a fin de resolver los cuestionamientos endilgados en el recurso de apelación a la sentencia de primera instancia y sostener así la siguiente tesis: La prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma.

En desarrollo de la atribución constitucional prevista en el artículo 150 de la Constitución Política, el Congreso de la República expidió la Ley 4 de 1992, en el artículo 4 de esta Ley, se creó una prima especial de servicios. Dijo el artículo 14: “El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1) de enero de 1993.

Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.

PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad.” La expresión, según el cual, la mencionada prima no tiene carácter salarial, fue declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C- 279 de 1996.

El Gobierno Nacional, en cumplimiento del mandato previsto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, ha expedido anualmente a partir de 1993, los decretos salariales de los servidores públicos. A través del Decreto 57 de 1993, se determinó, para el régimen de acogidos, que “el treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual de los siguientes servidores públicos se considera como Prima Especial, sin carácter salarial”.

En lo referente al régimen de los no acogidos, se dispuso que “los funcionarios a que se refieren los artículos 5 y 6 del presente decreto tendrán derecho a una prima especial mensual equivalente al treinta por ciento (30%) de la asignación básica y los gastos de representación sin carácter salarial y sustituye la prima de que trata el artículo 7 del Decreto 903 de 1992”.

La expedición de los decretos salariales de los servidores públicos, genero una interpretación de la autoridad administrativa, responsable de la aplicación de dicha normativa, en el sentido de interpretar que el 30% de la prima especial hace parte de la remuneración mensual. La Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 2 de abril de 2009, Exp. 11001-03-25-000-2007-00098-00, Consejero Ponente Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, preciso que el concepto de prima, siempre significará una adición al ingreso del servidor público.

Dijo la sentencia mencionada: “(…) la noción de prima como concepto genérico emerge a título de reconocimientos económicos adicionales para el empleado a fin de expresar cualidades o características particulares del mismo, que con todo, implica un aumento en su ingreso laboral, es así, como la prima técnica, la prima de antigüedad, la prima de clima, entre otras, representan un sistema utilizado en la función pública para reconocer un “plus” en el ingreso de los servidores públicos, sin importar que en la definición normativa de esencia, sea o no definido su carácter salarial, prestacional o simplemente bonificatorio”.

La Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 29 de abril de 2014, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz, Exp. No. 11001-03-25-000-2007-00087-00, declaró la nulidad parcial de los decretos dictados por el Gobierno Nacional entre los años 1993 a 2007, mediante los cuales se había fijado en el 30% la prima especial creada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, al considerar que los decretos interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4 de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley.

La Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda, profirió el 2 de septiembre de 2019, sentencia de UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL y definió las siguientes reglas respecto de la “prima especial”: “La Sala unifica jurisprudencia en relación con la prima especial consagrada en el art. 14 de la Ley 4ª de 1992 en los siguientes términos: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta.

En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.

Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.

Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.

La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus Ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.

Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esa regla tiene una excepción, que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.

En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004. Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiaros de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992- jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se superan los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.” Queda así definido conforme a la sentencia de unificación ya mencionada, que la prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de ésta y que la prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 4.- EL CASO CONCRETO De conformidad con las consideraciones que anteceden, se desarrollará el caso concreto en los siguientes términos: La doctora LILIANA MARCELA RÍOS DUSSÁN, se desempeñó como Juez de la República entre el 1 de julio de 2006 y el 07 de mayo de 2009, conforme a la certificación que obra a folio 31 del expediente.

Desde el año 2006, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, liquidó y pagó a la actora el 70% de la remuneración fijada en los decretos expedidos por el Gobierno Nacional en forma anual, a título de asignación básica y el 30% restante, a título de prima especial, es decir, disminuyó la remuneración en un 30%. Como bien puede advertirse, el caso que se controvierte en el presente proceso, tiene los mismos supuestos jurídicos y fácticos que originaron la sentencia de unificación, proferida por la Sala de Conjueces el pasado 2 de septiembre de 2019.

La posición jurisprudencial que en precedencia se ha dejado reseñada, ha permitido que esta jurisdicción en sendos procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, haya verificado que a los funcionarios de la rama judicial, desde el año 1993 se les ha disminuido la asignación básica en un 30% al darle a ese 30%, el carácter de prima especial, lo cual no se compadece con los principios constitucionales e internacionales del derecho al trabajo que demandan entre otros, la progresividad del ingreso y la nivelación del mismo.

Resulta pertinente reiterar en este punto, lo dicho por la Sala Plena de Conjueces en la sentencia de unificación antes referida: “Para la Sala demostrado está que a partir de la expedición de los Decretos 51, 54 y 57 de 1993, 104, 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos, el Gobierno Nacional año tras año, hasta hoy, al establecer el régimen salarial de los empleados de la Rama Judicial, ha dado la denominación de prima especial establecida en el artículo 14 de la ley 4ª de 1992, a lo que en realidad constituye el 30% del salario de los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad de que ese 30% que, se reitera, es parte de su salario básico y/o asignación básica, sea tenido en cuenta para la liquidación de sus prestaciones sociales; no más cabe que restablecer este derecho.” DE LA APLICACIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN TRIENAL En lo que tiene que ver con la prescripción trienal, esta Sala comparte la posición asumida por la Sala Plena de Conjueces en la sentencia de Unificación del pasado 2 de septiembre de 2019, sentencia de unificación que por supuesto rectificó la posición de la Sección Segunda expuesta en las sentencias de la Subsección A de 4 de marzo de 2010, radicación No. 25000-23-25-000-2005-06222 y Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010 Rad.

No. 25000-23-25000-2005-05159 y que le sirvieron de fundamento al apelante de la parte demandante. Dijo la sentencia de unificación en relación con la prescripción de la prima especial lo siguiente: “Lo anterior implica que la prescripción requiere, como elemento sine qua non, que el derecho sea exigible, puesto que a partir de que se causa dicha exigibilidad, inicia el conteo de los 3 años con los que cuenta el empleado o trabajador para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, término que será interrumpido solo con la presentación de un reclamo escrito del derecho ante la autoridad encargada de reconocerlo.

En atención a lo anterior, en cada caso en concreto se debe establecer: (i) el momento en que el derecho se tornó exigible y (ii) el momento en que se interrumpió la prescripción, para, a partir de la última fecha (presentación del reclamo escrito), contar 3 años hacia atrás y reconocer como debido por pagar solo los 3 años anteriores a la interrupción. Aun así, sobre la prima especial creada por la Ley 4 de 1992, muchas son las discusiones dadas respecto al momento a partir del cual debe iniciarse el conteo de la prescripción, por no tenerse claridad sobre la exigibilidad del derecho, puesto que, en principio, este se causó con la vigencia de la norma que lo creó y, en adelante, con las liquidaciones a cada beneficiario bajo los parámetros fijados en los decretos que anualmente expidió el Gobierno para reglamentarla.

No obstante, los correspondientes decretos expedidos entre los años 1993 y 2007 fueron declarados nulos -parcialmente-, mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, C.P. Dra. María Carolina Rodríguez Ruiz, porque, a juicio de la Corporación, «interpretaron erróneamente ( ) la Ley» y consagraron una liquidación en detrimento de los derechos laborales de los servidores públicos beneficiarios, de esta.

Es criterio de la Sala que, en el caso de la prima especial de servicios, la constitución del derecho ocurrió en el primero de los eventos previamente señalados, es decir, su exigibilidad se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993.

Como es ampliamente conocido, la reglamentación de los salarios de los servidores públicos cobijados por la Ley 4 de 1992 -acogidos al Decreto 57 de 1993- se actualiza anualmente, de manera que el Gobierno Nacional expide año tras año un nuevo decreto que señala los porcentajes y escalas salariales que regirán durante su vigencia. Ello implica que al tratarse de una norma de carácter general y de orden público, sus beneficiarios tuvieron conocimiento de la reglamentación a la ley y, anualmente, de su reiteración, de manera que, de presentarse alguna inconformidad con su contenido, contaron desde el inicio con las herramientas jurídicas para objetarlo ante la autoridad administrativa encargada de su aplicación. Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de ·1992. es decir. a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 199343.

En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa.” Conforme a la sentencia de Unificación Jurisprudencial de 2 de septiembre de 2019, se precisó en materia de la prima especial, que la exigibilidad del derecho se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993.

En consecuencia, no le asiste razón al apelante cuando pretende sostener que la exigibilidad del derecho en el caso de la prima especial surgió con la declaratoria de nulidad de los decretos salariales decretada en sentencia de 22 de julio de 2014, dada la naturaleza declarativa de esta sentencia. La Sala llega a las siguientes conclusiones en lo que atañe a la prima especial: I.- Al demandante se le desmejoró su salario en un 30%, dándole a este 30% el carácter de prima especial, decisión que repercutió en la liquidación de sus prestaciones sociales, la cuales se le liquidaron sobre el 70% de su remuneración y no sobre el 100%, razón por la cual, se restablecerá su derecho para que su salario y sus prestaciones sociales se liquiden sobre el 100% de su remuneración. El restablecimiento del derecho se traduce en el pago del 30% que la demandante no recibió a título de prima especial y en el pago de las diferencias que resulten de la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de la remuneración y no sobre el 70% de la remuneración como le fueron liquidadas y reconocidas.

Sin embargo, el derecho que le asiste a la demandante se encuentra prescrito por cuanto la solicitud de reconocimiento del 30% de la prima especial como adicional al salario y la reliquidación de sus prestaciones sociales solo fue presentada el 7 de julio de 2014, es decir cinco años después de la causación del derecho. La Sala precisa que el anterior análisis se efectúa únicamente para decidir el recurso de apelación interpuesto tanto por la parte demandante como por la parte demandada, en cuanto al fenómeno de la prescripción, habida cuenta que la sentencia recurrida declaró la caducidad del medio de control judicial de nulidad y restablecimiento del derecho y ese punto jurídico no fue apelado por la parte demandante.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia proferida el diecinueve de diciembre de 2019, por el Tribunal Administrativo del Caquetá – Sala de Conjueces Cópiese, notifíquese devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase.

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente NUBIA GONZÁLEZ CERÓN Conjuez ponente Firmado electrónicamente CARLOS JOSE MANSILLA JÁUREGUI Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.