Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D. C., diecinueve (19) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-25-000-2008-00041-01 (0065-2009) Demandante: Jimeno Martínez Cabrera Demandada: Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional Tema: Nulidad de los actos administrativos.

Desconocimiento de normas superiores. Violación del debido proceso. NIEGA PRETENSIONES. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA Procede la Sala a dictar sentencia de única instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Jimeno Martínez Cabrera en contra de la Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional.

ANTECEDENTES El señor Jimeno Martínez Cabrera instauró demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad de las decisiones disciplinarias de primera y de segunda instancia, expedidas el 28 de junio y el 7 de agosto de 2007, mediante las cuales fue sancionado con destitución e inhabilidad general por el término de quince (15) años.

Que, en consecuencia, se ordene su reintegro, sin solución de continuidad, junto con las indemnizaciones por concepto daño emergente y lucro cesante con base en el salario que devengaba, debidamente indexadas; el reconocimiento de los gastos asumidos por servicios médicos durante el término de la desvinculación y el pago de 50 mil SMLMV a título de perjuicios morales.

HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Radicado: 25000-23-25-000-2008-00041-01 (0065-2009) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Que ostentaba el grado de capitán y que el último cargo desempeñado en la Policía Nacional fue el de médico especialista ginecólogo y obstetra.

Que fue objeto de acoso laboral por parte de sus superiores, lo que lo llevó a solicitar el retiro de la entidad. Que de manera previa fue sancionado disciplinariamente con suspensión por el término de 30 días y que, derivado de las conductas de acoso laboral, no se le hizo efectiva una licencia no remunerada que le había otorgado el director general de la Policía Nacional.

Que fue investigado disciplinariamente por no presentarse a laborar desde el 24 de octubre hasta el 6 de diciembre de 2006 y, por ello, se le formularon cargos con fundamento en el numeral 23 del artículo 34 de la Ley 1015 de 2006; conducta por la cual fue sancionado mediante los actos que se demandan. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Constitución Política: artículos 1, 2, 4, 6, 25, 29, 48, 90, 125, 218, 222, 228, 238;

Código Contencioso Administrativo: artículos 40, 62 numerales 1 y 2, 63, 78, 85, 132, 135, 152 a 159, 168, 267, 134D, 134E, 135, 136, 143, 144, 149, 150, 106; Código de Procedimiento Civil: artículo 82. Que los actos demandados se apartaron de la jurisprudencia de la Corte Constitucional en relación con la valoración probatoria y desconocieron normas de rango superior, como aquellas que desarrollan el principio in dubio pro reo, la protección al trabajo, el debido proceso, la reserva sumarial, el derecho a la honra y al buen nombre; alejándose, en consecuencia, de la finalidad de la acción disciplinaria, pues al imponer la sanción no fue tenida en cuenta su hoja de vida ni sus evaluaciones de desempeño, según las cuales estaba clasificado en la escala superior y en la lista número uno, conforme al Decreto 1800 de 2000.

Que se trasgredió el artículo 4 constitucional, según el cual en caso de incompatibilidad entre la Constitución y una norma de inferior jerarquía debe prevalecer la primera, porque se aplicaron normas de la Ley 734 de 2002 y de la Ley 1015 de 2006 que le eran desfavorables; por ejemplo, la causal de mala conducta del artículo 37 del régimen disciplinario de la policía, falta que por tratarse de un tipo en blanco no contiene las descripciones precisas que exige la tipicidad.

Que el in dubio pro reo se desconoció porque en la actuación está acreditado que, culminadas sus vacaciones y el permiso de tres días que le habían concedido, se presentó a la Institución, dejando las anotaciones en los libros pese a que sus superiores no quisieron atenderlo. Que en la expedición de los actos sancionatorios se incurrió en una vía de hecho, porque obedecieron a actuaciones caprichosas y arbitrarias de la autoridad disciplinaria, adelantadas con extralimitación de sus funciones, dejando de lado la Radicado: 25000-23-25-000-2008-00041-01 (0065-2009) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 normativa de la Ley 1010 de 2006, pues no se resolvió la situación de acoso laboral a la que fue sometido por parte de la teniente coronel Adriana Patricia Camero Lascano, por el coronel Víctor Castillo Velásquez, por la teniente coronel Clarahibel Idrobo y por la mayor Adriana Martínez Ávila.

ACTUACIONES PROCESALES El 21 de enero de 2010 se admitió la demanda y se negó la suspensión provisional de los actos sancionatorios1. Se notificó a la demandada, quien se opuso a las pretensiones por considerar que los actos se encuentran ajustados a derecho, pues se expidieron por los funcionarios competentes, de manera regular, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales.

Que la autoridad disciplinaria encontró méritos suficientes para sancionar al demandante, pues se acreditó que había incurrido en la falta contemplada en el artículo 34, numeral 23 de la Ley 1015 de 2006, esto es, que dejó de asistir al servicio durante un término superior a tres días, en forma continua, sin justificación alguna. Que en el desarrollo de la actuación sancionatoria se respetaron los derechos al debido proceso y defensa.

Que las pruebas recaudadas dieron cuenta de la ocurrencia del hecho, que no pudo ser desvirtuado. Que el comportamiento que de él se esperaba era que se hubiese presentado a laborar tan pronto como culminó su periodo vacacional; no obstante, conocedor de la antijuridicidad de su conducta, direccionó su voluntad hacia el desconocimiento de sus deberes como servidor público2.

El 24 de febrero de 2011 se abrió a pruebas3, negando las solicitadas por el demandante, quien interpuso recurso de reposición y en subsidio súplica4, ante lo cual, por auto del 31 de mayo de 2011 se ordenó oficiar a la demandada para que aportara copias legibles de algunos folios del expediente disciplinario5. Por auto del 13 de abril de 2016 se corrió traslado a las partes por el término de diez (10) días para la presentación por escrito de sus alegatos de conclusión, indicando que en la misma oportunidad el agente del Ministerio Público podía presentar concepto6. 1 Véanse folios 255 a 259 del cuaderno 9.

La demanda fue asignada por reparto al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, donde fue admitida por auto del 26 de junio de 2008 (véanse folios 233 a 234 del cuaderno 1). En dicha providencia, se negó la suspensión provisional de los actos demandados. En contra de esa decisión se interpuso recurso de apelación (véanse folios 235 a 238 del cuaderno 1), que fue concedido en el efecto diferido mediante auto del 7 de noviembre de 2008 (véanse folios 240241 del cuaderno 1).

Llegada la actuación a esta Corporación, por auto del 30 de abril de 2009 (véanse folios 399 a 401 del cuaderno 1) se declaró la nulidad de lo actuado, por considerar que la competencia correspondía en única instancia al Consejo de Estado, por pretenderse la nulidad de unos actos sancionatorios que implicaban el retiro del servicio. Admitida la demanda en esta Corporación, en la misma providencia se negó la medida de suspensión provisional, ante lo cual el demandante interpuso recurso de reposición (véanse folios 267 a 276 del cuaderno 2), que fue resuelto por auto del 19 de agosto de 2010 (véanse folios 284 a 287 del cuaderno 2). 2 Véanse folios 296 a 301 del cuaderno 2. 3 Véase folio 312 del cuaderno 2. 4 Véanse folios 313 a 315 del cuaderno 2. 5 Véase folio 318 del cuaderno 2 6 Véase folio 372 del cuaderno 2.

En contra de esta decisión se interpuso recurso de reposición (véanse folios 373-374 del cuaderno 2), el cual se resolvió en providencia del 13 de octubre de 2016 (véanse folios 399-400 del cuaderno 2). Radicado: 25000-23-25-000-2008-00041-01 (0065-2009) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 ALEGATOS DE CONCLUSIÓN El demandante reiteró que la demandada se apartó de los principios rectores de la ley disciplinaria y, en consecuencia, desconoció los derechos fundamentales relacionados en la demanda, porque con las pruebas testimoniales los declarantes pudieron acceder al contenido de los oficios que obraban en el expediente, lo que violó la reserva de la actuación y que inclusive la oficial Adriana Camero Lascano indicó que prestaba sus servicios fuera de la institución policial, asunto que no fue investigado.

Que en la actuación disciplinaria no se decretó una inspección a los libros de registro, en los que constaba que se presentó a la entidad el 24 de octubre de 2006, pues al concluir su periodo de vacaciones el 20 del mismo mes y año, aún contaba con 3 días de permiso; además de estar convencido de que se le había concedido la licencia no remunerada por parte del director de la Policía Nacional.

Que, además, en otra actuación disciplinaria, se le había suspendido por el término de 30 días, por lo que consideró que debía contar este lapso a partir de la finalización del permiso de 3 días, pues sus superiores se habían negado a recibirlo, de manera que actuó al amparo de una causal de exclusión de la responsabilidad disciplinaria, máxime teniendo en cuenta que el coronel Víctor Castillo Suárez lo regañó porque había acudido directamente al Ministerio de Defensa y le dijo que debía esperar hasta que le llegara el retiro.

Que se le negaron las pruebas con las que buscaba demostrar que se le había concedido una licencia no remunerada y que tampoco le habían entregado oficio de presentación al servicio. Que las pruebas que sí se practicaron fueron valoradas de manera parcializada, porque no se tuvo en cuenta que sus solicitudes de licencia tenían visto bueno de la directora del Hospital Central (donde se desempeñaba como ginecólogo).

La demandada insistió en que los actos sancionatorios se expidieron con estricto apego a la normativa vigente para entonces, quedando acreditado que el demandante debía presentarse a laborar el 24 de octubre de 2006 y que se encontraba en trámite una solicitud de licencia remunerada y no remunerada, sin que existiera pronunciamiento oficial acerca de su otorgamiento.

Que en consecuencia, incurrió en la falta disciplinaria del artículo 34 numeral 23 de la Ley 1015 de 2006, pues desde la fecha reseñada y hasta el 5 de diciembre del mismo año dejó de asistir al servicio por más de tres días de manera continua y sin causa justificada. Que la sanción impuesta resultó acorde a la calificación gravísima dolosa del comportamiento y que en la actuación disciplinaria se garantizó el debido proceso y el derecho a la defensa, el cual ejerció por intermedio de su apoderada.

Que en relación con el documento obrante a folio 18 del expediente sancionatorio, este contenía un post-it que posiblemente se desprendió al momento de fotocopiarlo Radicado: 25000-23-25-000-2008-00041-01 (0065-2009) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 para remitirlo a la autoridad judicial, lo que en modo alguno desvirtúa su contenido7.

El Ministerio Público no presentó concepto. Se resolverá previas las siguientes, CONSIDERACIONES Cuestión previa El demandante tachó de falso el documento que obra en el folio 18 del expediente disciplinario, que lleva por asunto «[r]emito antecedentes de solicitud licencia», por considerar que a este se le había suprimido una anotación de la parte superior izquierda, escrita a mano por el coronel Víctor Eduardo Castillo Suárez, director de Sanidad de entidad, que decía «My Adriana Mi General Castro, en oficio que se le envió autorizó licencia no remunerada, por lo tanto no considero pertinente el oficio».

Indicó que dicha anotación acreditaba que en efecto se presentó a laborar cuando debía hacerlo, porque el director de la Policía Nacional le había concedido una licencia no remunerada y que la expedición o no de un acto administrativo en relación con dicha licencia no era un pretexto para desobedecer la orden del superior8. Sobre este asunto, cabe destacar que la presunción de autenticidad de un documento puede atacarse desde las perspectivas material e ideológica.

La primera se refiere a la realidad de su forma; mientras que la segunda objeta la veracidad de su contenido9: Respecto de ambas formas de falsedad, la Corte Suprema de Justicia, al estudiar el tipo penal de falsedad documental, ha precisado que: «Tratándose del delito de falsedad documental, es sabido que puede ser ideológica cuando en un escrito genuino se incluyen manifestaciones contrarias a la verdad, esto es, el documento verdadero en su forma y origen (auténtico), contiene afirmaciones falaces; o material si crea totalmente el documento falso, imita uno ya existente, o altera el contenido de uno auténtico»10 (subrayas de la Sala). 7 Véanse folios 395 a 397 del cuaderno 2. 8 Véanse folios 2 a 5 del cuaderno «Incidente tacha de falsedad y/o adulteración».

Del escrito se corrió traslado a la demandada por auto del 13 de enero de 2017 (Véase folio 40 del cuaderno «Incidente tacha de falsedad y/o adulteración»); el 23 de julio de 2018 se abrió a pruebas el trámite incidental (Véanse folios 448-449 del cuaderno 2) y el 10 de mayo de 2024 se negó la práctica de una inspección y se declaró cerrado el debate probatorio del incidente (véase índice 00167 de SAMAI y constancia a folio 500 del cuaderno 2).

El demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio de súplica (véase índice 00172 de SAMAI), que fueron resueltos en providencias del 5 de agosto de 2024 (véase índice 00181 de SAMAI y constancia a folio 501 del cuaderno 2) y 14 de febrero de 2025 (véase índice 00190 de SAMAI y folios 504 a 509 del cuaderno 2). 9 En relación con el sentido de la «falsedad material» y de la «falsedad ideológica», cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta.

Sentencia de 19 de septiembre de 2008. Exp. 11001-03-28-000-2006-00090-00 (4027-4028). C.P. Reinaldo Chavarro Buriticá; Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 8 de octubre de 2019. Exp. 11001-03-15-000-2018-02417-01(PI). C.P. Alberto Montaña Plata. 10 Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Penal.

Sentencia del 5 de marzo de 2014. Exp. 36337 SP2649- 2014. M.P. Eugenio Fernández Carlier. Radicado: 25000-23-25-000-2008-00041-01 (0065-2009) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Analizado el documento tachado por el demandante, no se satisfacen los presupuestos para concluir que contiene manifestaciones contrarias a la realidad o que ha sido adulterado o que imita uno ya existente.

Al contrastar su contenido con las demás reproducciones que del mismo reposan en el expediente y con los medios de prueba adicionales, como la declaración juramentada de quien lo suscribió, es posible determinar que en todos los casos se trata del mismo archivo, que en unas ocasiones se reprodujo solo un folio (pues consta de dos11) y que la nota marginal a la que se refirió el señor Martínez Cabrera, en la foliatura original, era un post-it agregado del oficio12.

Inclusive al ser requerida nuevamente la demandada para que aportara el citado folio, remitió el oficio con la nota marginal13, lo que resulta contrario a cualquier intento por ocultar o adulterar su contenido y ratifica la manifestación que al respecto se hiciera en la declaración juramentada del señor Víctor Eduardo Castillo Suárez (quien lo suscribió) y lo que sobre la presunta alteración explicara la demandada en su escrito de alegatos de conclusión, sin dejar de lado que el contenido del documento, con o sin la nota del post-it, se refería al trámite de una solicitud de licencia y, en ese sentido, es procedente ratificar la presunción de autenticidad del oficio sin fecha ni radicado, con el asunto «Remito antecedentes de solicitud licencia»14, advirtiendo que su mérito probatorio será definido al abordar el concepto de violación. Precisado lo anterior, la Sala deberá determinar si los actos administrativos demandados incurrieron en algún vicio que los haga susceptibles de ser declarados nulos.

Para ello, se estudiarán el desconocimiento de normas superiores y la violación del debido proceso, como causales de nulidad del acto administrativo, luego de lo cual, se analizará si en el caso concreto la autoridad disciplinaria se apartó de las disposiciones aplicables y si en la valoración probatoria se incurrió en las irregularidades relatadas por el demandante. 11 En el cuaderno 1 de los antecedentes administrativos el oficio DISAN-GUREH, con asunto «remito antecedentes de solicitud licencia» consta de dos folios (18-19) y lleva el visto bueno de la mayor Adriana Martínez.

Por su parte, el folio 18, aportado por la demandada en cumplimiento de lo ordenado en el auto del 31 de mayo de 2011 y que en el expediente del medio de control corresponde al folio 320 del cuaderno 2, contiene la referida nota marginal, pero no el folio 19, explicado esto en que el requerimiento solo se refirió, entre otros, al folio 18.

Esta misma situación puede validarse al examinar los documentos del cuaderno del incidente y del cuaderno correspondiente al despacho comisorio, que contiene el trámite para la verificación de la autenticidad del documento ante el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses. Allí, además, la nota marginal está fechada del 18.10.08 (véase folio 14 del cuaderno de despacho comisorio). 12 En la declaración juramentada que el coronel Víctor Eduardo Castillo Suárez rindió el 15 de febrero de 2007 se le preguntó por el contenido de la nota marginal en dos ocasiones: «PREGUNTADO: A folio 18 del plenario aparece oficio sin firma, ni fecha, Enel cual se proyectaba remitir al señor Director General de la Policía Nacional, la solicitud de licencia no remunerada del señor CT.

JIMENO MARTÍNEZ (…) adjunto al mismo reposa memorando en el que aparece registrada la siguiente anotación: “18.10.08. MY. ADRIANA. Mi general CASTRO en oficio que se le envió autorizó licencia no remunerada, por lo tanto no considero pertinente este oficio” (…) CONTESTO: La firma corresponde a la por mí utilizada y la disposición contenida en el memorando es producto de lo tratado en forma personal con el señor Director general de la Policía Nacional en el sentido de que él no autorizaba licencia remunerada, por lo tanto se dispuso que se tramitara la licencia no remunerada adjuntando para ello el concepto de la Dirección del Hospital Central (…)» y luego por la apoderada del investigado: «PREGUNTADO: Señor Coronel, volviendo al folio 18 del expediente a la anotación que aparece allí en un memo de color amarillo, usted ratificó (…) sírvase explicarle claramente al Despacho por qué allí usted afirma (…)» (véanse folios 265 a 271 del cuaderno de antecedentes administrativos 2.

Negrillas y subrayas de la Sala). 13 Véase folio 320 del cuaderno 2. 14 Visible en folios 18-19 del cuaderno de antecedentes administrativos 1 y en el folio 320 del cuaderno 2. Radicado: 25000-23-25-000-2008-00041-01 (0065-2009) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Marco normativo aplicable al análisis de la actuación disciplinaria La actividad disciplinaria comprende una función especializada, con un componente preventivo y correctivo, que busca garantizar la efectividad de los principios de la función pública y el buen desempeño y gestión transparente de los servidores públicos.

En ese sentido, se rige por disposiciones y procedimientos especiales, transversalizada por las garantías propias del debido proceso constitucional. El resultado de tales actuaciones, representada en actos administrativos, es susceptible de examen a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. No obstante, la jurisprudencia de esta Corporación no ha sido pacífica en relación con el alcance de la intervención del juez de lo contencioso administrativo, como a continuación se expone.

La primera tesis de la jurisprudencia se inclinó por sostener que el control del juez de lo contencioso administrativo estaba limitado a los derechos que invocaba el demandante, lo que se denominó como «intangibilidad relativa» de los actos sancionatorios, en la medida que el alcance de dicho control era restrictivo porque se consideraba que las decisiones tomadas en virtud de la acción disciplinaria tenían cierto grado de autonomía valorativa de los hechos y de las normas disciplinarias15.

Luego, se adoptó la posición en la que incluso en los casos en que la demanda no cumpliera con el requisito de señalar las normas violadas y el concepto de violación, si el juez advertía la trasgresión de un derecho fundamental de aplicación inmediata, oficiosamente debía proveer la tutela judicial efectiva, lo que se denominó como «intangibilidad relativa explícita y deferencia especial»16.

Al existir diversas posturas jurisprudenciales sobre la materia, en el 2016 se unificó jurisprudencia respecto al control judicial de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria, manifestando que se adoptaría la perspectiva del «control judicial integral» por cuanto «(…) la actividad del juez de lo contencioso administrativo supera el denominado control de legalidad, para en su lugar hacer un juicio sustancial sobre el acto administrativo sancionador, el cual se realiza a la luz del ordenamiento constitucional y legal, orientado por el prisma de los derechos fundamentales»17, y se advirtió que: i) La competencia del juez administrativo es plena, sin «deferencia especial» respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. ii) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. 15 Consejo de Estado.

Sección Segunda. Sentencia del 29 de mayo de 1992. Exp. 834. C.P. Diego Younes Moreno. 16 Véanse: Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 30 de marzo de 2011. Exp. 05001-23-31-000-1998-02823-01 (2060-2010). C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; y Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 09 de febrero de 2012.

Exp. 11001-03-25-000-2009-00140-00 (2038-2009). C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez. 17 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 09 de agosto de 2016. Exp. 11001-03-25-000-2011-00316-00 (1210-2011). C.P. William Hernández Gómez (E). Radicado: 25000-23-25-000-2008-00041-01 (0065-2009) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 iii) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. iv) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. v) Las irregularidades del trámite procesal serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. vi) El juez de lo contencioso administrativo no solo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. vii) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. viii) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva.

Causales de nulidad de los actos administrativos Los actos administrativos se presumen legales mientras no sean declarados nulos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esta presunción, desde luego, parte del cumplimiento de unos requisitos formales y materiales para su expedición, relacionados con la competencia de quien lo expide, la materia sobre la que versa, la necesidad o no de hacer expresos los motivos de su expedición, el cumplimiento de las reglas de procedimiento pertinentes y el apego a las normas que regulen la materia de que trate.

En armonía con los elementos que conforman el acto administrativo, es posible perseguir la declaratoria de su nulidad, cuando se advierte que i) se ha expedido con infracción de las normas en que debería fundarse; ii) por un funcionario sin competencia; iii) en forma irregular; iv) con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, v) mediante falsa motivación o vi) con desviación de las atribuciones propias de quien lo profirió18.

Adicionalmente, por vía jurisprudencial se ha desarrollado la tesis según la cual la nulidad de un acto también puede perseguirse por desconocimiento del debido proceso, concretado en los defectos formales y sustanciales que inciden en su formación. De las enlistadas, interesan al caso concreto el desconocimiento de normas superiores y la violación al debido proceso, pues el demandante señaló que se dejaron de aplicar disposiciones de la normativa constitucional a la actuación sancionatoria y que la autoridad disciplinaria valoró de manera indebida las pruebas que comprometieron su responsabilidad. 18 Estas causales se desarrollan en los artículos 137 y 138 de la Ley 1437 de 2011, que regulan los medios de control de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho.

En vigencia del Decreto 01 de 1984, los artículos 84 y 85 regulaban las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho. La primera, «[p]rocederá no sólo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió»; la segunda, para que «[t]oda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La misma acción tendrá quien pretenda que le modifiquen una obligación fiscal, o de otra clase, o la devolución de lo que pagó indebidamente».

Radicado: 25000-23-25-000-2008-00041-01 (0065-2009) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Nulidad del acto administrativo por infracción de las normas superiores en que debe fundarse También denominada nulidad por violación del ordenamiento superior o de la regla de derecho de fondo que se exigía para sustentar el acto, se relaciona con los aspectos que, en términos generales, deben validarse en un acto administrativo frente a cada elemento que lo compone: las reglas de competencia, de procedimiento, los componentes de la motivación y el debido proceso, concretado en el derecho de audiencia y de defensa19.

En un sentido más estricto, esta causal de nulidad se ha entendido por esta Corporación como la contravención directa de la norma que serviría como fundamento al acto administrativo, lo que puede ocurrir por falta de aplicación, aplicación indebida o interpretación errónea. Lo primero, es decir, la falta de aplicación, puede suceder porque la autoridad administrativa ignore la existencia de la norma o, a pesar de conocerla, no la aplique a la solución del caso o crea, de manera errónea, que la norma no es aplicable al asunto que examina.

La aplicación indebida puede configurase cuando la autoridad hace valer disposiciones que no son pertinentes para resolver asunto objeto de decisión; lo que a su vez puede ocurrir por que i) hubo un error al seleccionar la norma por inadecuada valoración del supuesto de hecho que esta consagra, y/o ii) porque no se establece de manera correcta la diferencia o la semejanza existente entre la hipótesis legal y la tesis del caso concreto.

En cuanto a la interpretación errónea se ha precisado que ocurre cuando las disposiciones que se aplican son en efecto las que regulan el asunto que se debe decidir, pero la autoridad las entiende de manera equivocada y, con esa interpretación, las aplica. En otras palabras, es lo que ocurre cuando se asigna a una disposición un sentido o alcance que no le corresponde20.

Nulidad del acto administrativo por violación al debido proceso El artículo 29 de la Constitución Política dispone que el debido proceso se aplica tanto a las actuaciones judiciales como a las de carácter administrativo, e implica que nadie puede ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante el juez competente y con observancia de las formas propias de cada juicio.

Atendiendo a lo anterior, para determinar si hay lugar a declarar la nulidad por desconocimiento de esta garantía, se examinan elementos formales y sustanciales en la formación del acto administrativo que repercuten en la garantía que consagra 19 Al respecto, Cfr. Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 21 de mayo de 2020.

Radicado 52001233300020150004501 (3779-2017). C.P. William Hernández Gómez. 20 Cfr. Ibíd. También Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 15 de marzo de 2012. Radicado 25000232700020049227102 (16660). C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Radicado: 25000-23-25-000-2008-00041-01 (0065-2009) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 el artículo 29 constitucional.

Su respeto tiene que ver entonces, con la concreción de por lo menos estos elementos: a) en la perspectiva formal, (i) que la actuación se adelante por el competente, (ii) permitiendo la participación activa de todos los interesados; (iii) que estos sean escuchados durante el trámite; (iv) que no existan dilaciones injustificadas; (v) que los interesados puedan aportar, solicitar y controvertir pruebas;

(vi) que las decisiones que se profieran se notifiquen en debida forma y que se dé el trámite oportuno cuando las decisiones sean impugnadas21; b) en sentido sustancial, (vi) que la autoridad aplique el principio de favorabilidad siempre que sea pertinente; (vii) que durante el trámite de la actuación el investigado se presuma inocente.

La Corte Constitucional en la Sentencia T-076 de 201822 determinó que, tanto de las providencias judiciales, como de los actos administrativos, puede predicarse la vulneración sustancial del derecho al debido proceso, la cual se materializa en los distintos defectos identificados por la jurisprudencia constitucional: «“Defecto orgánico, que se estructura cuando la autoridad administrativa que profiere el acto objeto de reproche constitucional carecía absolutamente de competencia para expedirlo (…).

Defecto procedimental absoluto, el cual se predica de la actuación administrativa, cuando ha sido tramitada completamente al margen del procedimiento establecido por el ordenamiento jurídico (…). Defecto fáctico, que se demuestra cuando la autoridad administrativa ha adoptado la decisión bajo el absoluto desconocimiento de los hechos demostrados dentro de la actuación. (…) Defecto material o sustantivo, el cual concurre cuando la autoridad administrativa profiere el acto a partir de la aplicación de normas inexistentes, inconstitucionales, declaradas ilegales por la jurisdicción contenciosa o abiertamente inaplicables para el caso concreto.

La jurisprudencia también ha contemplado que la interpretación irrazonable de las reglas jurídicas es una causal de estructuración de defecto sustantivo, evento en el que se exige una radical oposición entre la comprensión comúnmente aceptada del precepto y su aplicación por parte de la autoridad administrativa, situación que encuadra en lo que la doctrina define como interpretación contra legem.

Error inducido o vía de hecho por consecuencia, defecto que se predica cuando la autoridad administrativa adopta una decisión contraria a los derechos fundamentales de las partes interesadas, debido a la actuación engañosa por parte de un tercero. Falta de motivación, que corresponde a los actos administrativos que no hacen expresas las razones fácticas y jurídicas que le sirven de soporte.

(…) Desconocimiento del precedente constitucional vinculante, defecto que ocurre cuando la autoridad administrativa obra, de forma injustificada, en contravía del contenido y alcance de los derechos fundamentales que ha realizado, con efectos obligatorios, la Corte Constitucional. 21 Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 3 de julio de 2014.

Radicado 05001-23-31-000-2000- 02324-01. C.P. Guillermo Vargas Ayala. 22 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Radicado: 25000-23-25-000-2008-00041-01 (0065-2009) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Violación directa de la Constitución, lo que se predica del acto administrativo que desconoce, de forma específica, normas de la Carta Política (…)’23»24.

Caso concreto Analizado el expediente de la actuación disciplinaria, la Sala destaca: • Que el 10 de noviembre de 2006 el director de Sanidad remitió a la inspección delegada un informe elaborado por la jefe de recursos humanos de la Dirección de Sanidad, según el cual el señor Jimeno Martínez Cabrera no se había presentado a laborar desde el 24 de octubre de 2006.

Se relató que el funcionario se presentó el 24 de octubre y firmó el libro de vacaciones y que manifestó encontrarse disfrutando de 3 días de permiso. Que en tal ocasión, se le dijo que no le habían autorizado una licencia remunerada y que la no remunerada debía tramitarla ante el Grupo de Registro y Control de la Policía Nacional. Que el servidor se presentó nuevamente el 26 de octubre y que en tal ocasión se le reiteró que no contaba con ningún tipo de licencia, por lo que debía acudir a laborar normalmente al Hospital Central hasta que se expidiera el acto administrativo por parte del director general.

Que tanto el 24 como el 26 de octubre el funcionario se limitó a realizar anotaciones, pero que no se presentaba a laborar hasta que fuera notificado del acto que le autorizara la licencia no remunerada25. • Que el 23 de noviembre de 2006 se abrió una indagación preliminar, notificada al demandante el 28 del mismo mes y año26 y el 7 de marzo de 2007 se dispuso la apertura de la investigación disciplinaria; decisión que se notificó el 14 de mayo del mismo año a la apoderada del señor Martínez Cabrera27. • Que el 25 de abril de 2007 se formuló pliego de cargos, para lo cual se determinó que el señor Jimeno Martínez Cabrera presuntamente dejó de asistir al servicio desde el 24 de octubre de 2006 y hasta el 6 de diciembre de 2006, un lapso equivalente a 41 días; periodo durante el cual se limitó a dejar anotaciones en los libros de la Dirección de Sanidad y del armerillo de la Dirección General los días 24 y 26 de octubre, 24, 25, 26, 28, 29 y 30 de noviembre y 3, 4 y 5 de diciembre, con lo cual pudo incurrir en la falta disciplinaria contemplada en el numeral 23 del artículo 34 de la Ley 1015 de 2006: «[d]ejar de asistir al servicio o ausentarse durante un término superior a tres días, en forma continua sin justificación alguna». 23 Ver Sentencia T-076 de 2011.

M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 24 Corte Constitucional. Sentencia T-076 de 2018. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 25 Véanse folios 1 a 3 del cuaderno 1 de antecedentes administrativos. 26 Véanse folios 83 a 85 y 88 del cuaderno 1 de antecedentes administrativos. 27 Véanse folios 290 a 295 del cuaderno 2 de antecedentes administrativos.

Radicado: 25000-23-25-000-2008-00041-01 (0065-2009) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 La falta se calificó provisionalmente como gravísima, ejecutada a título de dolo28. • Que recibidas sus intervenciones y practicadas las pruebas, el 28 de junio de 2007 fue sancionado disciplinariamente con destitución e inhabilidad general por el término de 15 años, pues se ratificó que durante el lapso señalado no asistió al servicio.

En este acto se desestimaron los argumentos de la defensa, relacionados con la ausencia de un oficio de presentación a laborar, pues quedó acreditado que la mayor Adriana Martínez Ávila le informó, al término del periodo vacacional y de los días de permiso, que debía presentarse a laborar, mientras que el demandante se limitó a realizar anotaciones en los libros, ninguna de las cuales tuvo relación con esta situación, sino con el trámite de una solicitud de licencia no remunerada.

También se desestimó la irregularidad alegada, consistente en el acceso de los declarantes al expediente, respecto de lo cual se precisó que la apoderada del disciplinado estuvo presente en todas las diligencias y en ninguna de ellas realizó tal observación; sumado a que en el trámite de las declaraciones juramentadas se puso de presente a cada testigo el documento por él suscrito para que contestara si se ratificaba o no de su contenido; y que la declaración de la teniente Adriana Camero Lascano no perdía fuerza probatoria porque presuntamente hubiese relatado que desarrollaba actividades en la clínica Cafam.

En la decisión se abordó la manifestación relacionada con la existencia de una sanción de suspensión y se concluyó que ello contradecía las anotaciones que el investigado realizó en las minutas de la entidad, las cuales no tenían sentido si en efecto estaba transcurriendo el término de dicha medida29. • Que, apelada la decisión, el 7 de agosto de 2007 fue confirmada, con fundamento en que las pruebas practicadas permitían advertir la configuración de la falta disciplinaria y que si bien se dijo que el 24 y el 26 de octubre de 2006 se presentó a la entidad, lo cierto es que ello no quiere decir que se hubiese incorporado a la actividad laboral, porque el señor Martínez Cabrera se limitó a dejar unas anotaciones en la minuta de la Dirección de Sanidad.

Se precisó que para asumir nuevamente sus funciones como médico en el Hospital Central no era requerida formalidad alguna y se concluyó que las pruebas recaudadas se valoraron de forma adecuada30. En relación con el desconocimiento de normas superiores en que los actos debían fundarse, alegado por el demandante al considerar que en las decisiones sancionatorias se dejaron de aplicar disposiciones constitucionales y, en su lugar, 28 Véanse folios 333 a 376 del cuaderno 2 de antecedentes administrativos.

El pliego de cargos se notificó personalmente a la apoderada del señor Jimeno Martínez Cabrera el 27 de abril de 2007 (véase folio 378 del cuaderno 2 de antecedentes administrativos). 29 Véanse folios 409 a 427 del cuaderno de 2 de antecedentes administrativos. La decisión se notificó personalmente a la apoderada el 6 de julio de 2007 (véanse folios 429-430 del cuaderno 2 de antecedentes administrativos). 30 Véanse folios 446 a 477 del cuaderno 2 de antecedentes administrativos.

Esta decisión se notificó personalmente a la apoderada del disciplinado el 22 de agosto de 2007 (véase folio 489 del cuaderno 2 de antecedentes administrativos). Radicado: 25000-23-25-000-2008-00041-01 (0065-2009) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 se acudió a otras que le resultaban desfavorables, la Sala no encuentra en la actuación disciplinaria la configuración de alguno de los supuestos de esta causal, esto es, falta de aplicación, aplicación indebida o interpretación errónea.

La normativa aplicada en la actuación que concluyó con los actos demandados fue la contenida en la Ley 1015 de 2006 y en la Ley 734 de 2002. La primera se refiere a las disposiciones de tipo sustancial, que definen los principios y ámbito de aplicación, la competencia de la autoridad disciplinaria, las conductas objeto de reproche y que, en el artículo 58, remite a la Ley 734 de 2002 en lo que respecta al procedimiento disciplinario.

De manera que no se desconocieron las disposiciones constitucionales enunciadas por el demandante, pues lo cierto es que el procedimiento se desarrolló con estricto apego a los regímenes sancionatorios señalados. A ello hay que agregar que al señor Martínez Cabrera no se le sancionó por haber incurrido en una causal de mala conducta y, en ese orden, no se aplicó lo dispuesto por el artículo 37 de la Ley 1015 de 2006, como se afirmó en la demanda.

La investigación que culminó con la expedición de los actos demandados partió de que presuntamente dejó de asistir al servicio, conducta que se adecuó típicamente al numeral 23 del artículo 34 del Régimen Disciplinario para la Policía Nacional, calificada como falta gravísima dolosa y ratificada al término de la actuación con fundamento en las pruebas documentales y testimoniales recaudadas.

No se advierte que las disposiciones con fundamento en las cuales se adelantó la actuación disciplinaria se hubiesen interpretado dándoles un sentido que no les correspondía y, en ese orden, este cargo de nulidad no está llamado a prosperar. El demandante señaló que los actos administrativos lesionaron el debido proceso, pues para su expedición se incurrió en indebida valoración probatoria, por cuanto en la práctica de las pruebas testimoniales se desconoció la reserva de la actuación, solo se estudiaron los medios de prueba que comprometían su responsabilidad, se dejó de lado que existía otro acto imponiendo una sanción de suspensión y la vigencia de una solicitud de licencia, se pasaron por alto las conductas de acoso laboral de las que venía siendo víctima y no fue tenida en cuenta su hoja de vida.

Estos reproches corresponden a lo que en la jurisprudencia constitucional se ha entendido como defecto fáctico, pues en términos generales se cuestiona la forma como la autoridad disciplinaria valoró las pruebas documentales y testimoniales. Esta forma de vulneración del debido proceso se ha entendido como aquella que se estructura «(…) siempre que existan fallas sustanciales en la decisión, que sean atribuibles a deficiencias probatorias del proceso»31, las cuales pueden generarse como consecuencia de: a. Una omisión, que ocurre cuando se niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa o puede ser por la falta de práctica y decreto 31 Corte Constitucional.

Sentencia T-419 de 2011. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Radicado: 25000-23-25-000-2008-00041-01 (0065-2009) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 de pruebas conducentes al caso debatido, presentándose una insuficiencia probatoria; b. Una acción positiva, que se presenta cuando se aprecian pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas y al hacerlo se desconoce la Constitución, o por la valoración de pruebas que son nulas de pleno derecho o que son totalmente inconducentes al caso concreto. c. El desconocimiento de las reglas de la sana crítica32.

Para la Sala, ninguna de las formas de defecto fáctico se configuró en el trámite disciplinario que culminó con la expedición de los actos demandados, pues la actividad probatoria desplegada por la demandada se ajustó a los parámetros del artículo 129 de la Ley 734 de 200233. En ambas instancias disciplinarias, se plasmaron las razones por las cuales los reparos del entonces investigado no conducían a exonerarlo de responsabilidad disciplinaria y por qué los medios de prueba incorporados a la actuación permitían concluir, más allá de toda duda razonable, que el señor Jimeno Martínez Cabrera no prestó sus servicios desde el 24 de octubre hasta el 5 de diciembre de 2006: • En el libro de registro de la Dirección de Sanidad obra una anotación del 26 de octubre de 2006, en la cual la mayor Adriana Martínez Ávila, jefe del grupo de recursos humanos de la Dirección de Sanidad dejó constancia de que el demandante culminó su periodo vacacional el 20 de octubre de 2006 y, luego, disfrutó de 3 días de permiso, por lo cual debía retornar al servicio el 24 del mismo mes y año. No obstante, el día en que debió presentarse al servicio únicamente realizó una anotación en el libro de vacaciones y el 26 de octubre acudió de nuevo a la Dirección donde se le informó que aún no se había expedido acto administrativo en relación con su solicitud de licencia no remunerada, «(…) por lo tanto se deja constancia que el señor oficial deberá reintegrarse normalmente a sus actividades laborales y gestionar personalmente que le autoricen dicha licencia»34. • En el mismo libro, notas sucesivas dan cuenta de que el demandante no se presentó en los días siguientes a asumir sus funciones35; mientras que en el libro de armerillo de la Dirección de Sanidad, el señor Martínez Cabrera dejó distintas anotaciones de presentación al servicio a partir del mes de diciembre de 200636. 32 Corte Constitucional.

Sentencia T-117 de 2013. M.P. Alexei Julio Estrada. 33 Ley 734 de 2002. «Artículo 129. Imparcialidad del funcionario en la búsqueda de la prueba. El funcionario buscara la verdad real. Para ello deberá investigar con igual rigor los hechos y circunstancias que demuestren la existencia de la falta disciplinaria y la responsabilidad del investigado, y los que tiendan a demostrar su inexistencia o lo eximan de responsabilidad.

Para tal efecto, el funcionario podrá decretar pruebas de oficio». 34 Véanse folios 115-116 del cuaderno 1 de antecedentes administrativos. 35 Véanse folios 117 a 122 del cuaderno 1 de antecedentes administrativos. 36 Véanse folios 215 a 237 del cuaderno 1 de antecedentes administrativos. Radicado: 25000-23-25-000-2008-00041-01 (0065-2009) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 • El contenido de esta anotación se respaldó, con los distintos oficios que daban cuenta de que, hasta el 6 de diciembre del mismo año, el referido funcionario no se presentó al servicio37, de lo que también dio cuenta la declaración juramentada de la teniente coronel Clarahibel Idrobo Morales, quien se desempeñaba como directora del Hospital Central, lugar en el cual el disciplinado debía ejecutar sus actividades, servidora que relató que desde la salida a vacaciones hasta «los primeros días de diciembre» el señor Martínez Cabrera no se presentó a laborar38; aclarando que las anotaciones que el funcionario dejó en los libros de la Dirección de Sanidad y del armerillo no significaban asistencia a laborar, pues el sitio asignado para el desempeño de sus funciones como médico era el Hospital Central. • Nunca se discutió el que se estuviera tramitando una solicitud de licencia remunerada y no remunerada.

Las distintas pruebas documentales y testimoniales dan cuenta de que ello correspondía a la realidad. Lo que se debatió por parte del demandante, primero en la actuación disciplinaria y, luego, en la demanda, es que ya contaba con tal autorización y que por ello no se presentó a laborar. Sobre este trámite, el coronel Víctor Castillo, quien entonces se desempeñaba como director de sanidad, en declaración juramentada del 15 de febrero de 2007, explicó que era competencia del director general decidir en relación con la solicitud de licencia del demandante y que, para ello, se remitieron los oficios pertinentes, esto es, la petición, acompañada de los distintos conceptos tanto de la jefe de recursos humanos como el suyo y que, en relación con la anotación realizada al margen del oficio obrante a folios 18 y 19 de la actuación disciplinaria, lo allí contenido «(…) es producto de lo tratado en forma personal con el señor Director General de la Policía Nacional en el sentido de que él no autorizaba la licencia remunerada, por lo tanto se dispuso que se tramitara la licencia no remunerada adjuntando para ello el concepto de la Dirección del Hospital Central (…)»39.

Este trámite, según lo acreditado en la actuación, concluyó de manera desfavorable, pues según se extrae de la anotación realizada en el libro de control el 28 de octubre de 2006, una funcionaria de la institución acudió a su domicilio a entregarle el oficio que daba cuenta de ello y en el que se indicaba que debía presentarse a laborar40.

De esta forma, partiendo de que en efecto se encontraba en trámite una solicitud de licencia, remunerada o no, lo cierto es que tal actuación no exoneraba al demandante de prestar sus servicios y, en consecuencia, hasta tanto no le fuera concedida, debía acudir a su sitio de labor; asunto que, como se advirtió en los actos 37 En especial, la comunicación del 3 de noviembre de 2008, elaborada con ocasión del concepto para en el trámite de una licencia no remunerada.

Allí la mayor Adriana Camero Lascano relató que a la fecha de la elaboración de tal documento, el señor Jimeno Martínez Cabrera no se había presentado al servicio (véase folio 197 del cuaderno 1 de antecedentes administrativos). 38 Véanse folios 272 a 276 del cuaderno 2 de antecedentes administrativos. 39 Véanse folios 265 a 271 del cuaderno 2 de antecedentes administrativos. 40 Véase folio 203 del cuaderno 2 de antecedentes administrativos.

Radicado: 25000-23-25-000-2008-00041-01 (0065-2009) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 demandados, era de su pleno conocimiento y, por lo mismo, no podía entenderse excluida su responsabilidad disciplinaria, máxime que, durante el lapso de su ausencia en el Hospital Central, dejó anotaciones en los libros de la Dirección de Sanidad, todas relacionadas con el trámite de la licencia para adelantar sus estudios, lo que permite concluir que era conocedor de que no existía pronunciamiento alguno por parte del director general de la Policía Nacional y que por tanto, su solicitud no se había definido; en otras palabras, que no se encontraba en ninguna situación que le permitiera ausentarse de su sitio de trabajo.

En relación con el auto del 22 de agosto del 200641, mediante el cual fue sancionado con suspensión e inhabilidad especial por el término de 30 días, decisión que según consta en la actuación quedó ejecutoriada el 11 de octubre de 200642, lo cierto es que de ella no obra constancia de que se hubiese expedido un acto ejecutándola, el cual, dada la naturaleza de la medida, resultaba fundamental para el cómputo del periodo de la sanción. En ese orden, ni los informes del área de recursos humanos, ni el testimonio de la directora del Hospital Central ni la declaración del director de sanidad dan cuenta de que tal correctivo disciplinario se hubiese ejecutado; de allí que se coincida en afirmar que a partir del 24 de octubre de 2006 el funcionario estaba en la obligación de retornar a sus actividades laborales y, como también se concluyó en las decisiones sancionatorias, las pruebas recaudadas dan cuenta de que no lo hizo.

La Sala tampoco advierte que se desconociera la reserva de la actuación, pues a lo largo de la práctica de las pruebas testimoniales, a los declarantes se les relató el contenido de los oficios que habían suscrito, danto cuenta de las novedades presentadas con el señor Martínez Cabrera. Los funcionarios, además de ratificar su contenido respondieron los cuestionamientos formulados tanto por la autoridad disciplinaria como por la apoderada del investigado, sin que en ningún momento se les permitiera acceder a las demás piezas procesales o se les hubiese suministrado copias de la actuación. Esto, sin dejar de lado que este reparo también se abordó en la decisión disciplinaria de primera instancia y que lo allí expuesto no resulta contrario a la realidad procesal.

Finalmente, en lo que tiene que ver con la hoja de vida del demandante, basta con señalar que, como también lo indicó la autoridad disciplinaria, la existencia de reconocimientos y condecoraciones respecto de un servidor no impide ni que incurra en un comportamiento disciplinable, ni que sea responsabilizado. Estas circunstancias son relevantes al momento de graduar la sanción a imponer, conforme a los criterios señalados en el artículo 47 de la Ley 734 de 2002.

Así, concluido que se trató de una falta disciplinaria de naturaleza gravísima, ejecutada a título de dolo, son pertinentes cuatro disposiciones: los artículos 44, 45, 46 y 47 del Código Disciplinario Único, que se refieren, en su orden, a las clases de sanciones, a su definición, su límite y los criterios para su graduación. En ese orden, para las faltas gravísimas dolosas se contempla como sanción la destitución e 41 Véanse folios 137 a 159 del cuaderno 2 de antecedentes administrativos. 42 Véase folio 160 del cuaderno 2 de antecedentes administrativos.

Radicado: 25000-23-25-000-2008-00041-01 (0065-2009) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 inhabilidad especial; que implica la terminación del vínculo del servidor con la administración, junto con la imposibilidad de ejercer la función pública en cualquier otro cargo o función y la exclusión del escalafón o carrera.

El límite de la inhabilidad general, según el referido artículo 46, oscila entre un mínimo de 10 y un máximo de 20 años, salvo que se trata de faltas que afecten el patrimonio económico del Estado, caso en el cual es permanente. Luego, el artículo 47 contiene un listado de criterios que pueden aumentar o disminuir la sanción a imponer.

En la decisión de primera instancia, partiendo del mínimo de 10 años, se consideró como circunstancia para su incremento que, en virtud de las funciones que desempeñaba, generó perturbación en el conglomerado social a quienes debía prestarles sus servicios y, por ello, fue fijada en 15 años, lo que fue ratificado por la segunda instancia. La Sala concluye con lo anterior que las decisiones disciplinarias del 28 de junio de y 7 de agosto de 2007 no se expidieron al margen de las normas en que debían fundarse ni lesionaron el debido proceso, por lo cual lo procedente es negar las pretensiones.

De la condena en costas La jurisprudencia de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.

No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa es necesario analizar las conductas desplegadas por la parte vencida en el proceso, en especial, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2°, del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.

En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, no se observa una carencia de fundamentación que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, la parte vencida manifestó en sus escritos argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses. En consecuencia, no se impondrá condena en costas. Radicado: 25000-23-25-000-2008-00041-01 (0065-2009) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad de la ley, FALLA Primero. NEGAR las pretensiones de la demanda instaurada por el señor Jimeno Martínez Cabrera en contra de la Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional.

Segundo. Sin condena en costas. Tercero. RECONOCER personería a la abogada Diana Andrea Chacón Gómez, identificada con cédula de ciudadanía nro. 24.738.503 y portadora de la tarjeta profesional nro. 177.105 del C.S. de la J., para representar los intereses de la Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional, conforme al poder que obra a folio 389 del cuaderno 2 del expediente.

Cuarto. Una vez ejecutoriada esta sentencia, archívese el expediente. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente