Radicado: 25000-23-37-000-2021-00439-01 (29488) Demandante: Cedenar S.A. ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., veintidós (22) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-37-000-2021-00439-01 (29488) Demandante: Centrales Eléctricas de Nariño S.A. ESP, Cedenar S.A. ESP Demandada: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios Temas: Contribución 2020.

Efecto en el tiempo de las providencias constitucionales. Reiteración jurisprudencial. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación1 interpuesto por la demandada contra la sentencia del 12 de septiembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que resolvió2: Primero. Declarar la nulidad de la Liquidación Oficial SSPD-20205340050116, del 25 de agosto de 2020, por medio de la cual la [demandada] determinó la contribución especial para el año 2020, a cargo de la [actora] en (…) $862.195.000; la Resolución SSPD-2021530003155 del 12 de febrero de 2021, mediante la cual se resolvió el recurso de reposición, y la Resolución SSPD-20215000216725 del 09 de junio de 2021, que desató el recurso de apelación y confirmó (…) la liquidación oficial.

A título de restablecimiento del derecho, declarar que la actora no adeuda suma alguna por concepto de tasa de vigilancia especial del (…) 2020 y ordenar a la demandada devolver (…) $862.195.000, ajustado al IPC, (…) sufragados como pago del tributo por el año 2020. Segundo. Por no haberse causado, no se condena en costas.

ANTECEDENTES Actuación administrativa Mediante la Liquidación Oficial SSPD 20205340050116, del 25 de agosto de 2020, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios determinó la tasa a cargo de la actora para el año 2020. La decisión fue confirmada a través de las Resoluciones SSPD 20215300003155, del 12 de febrero de 2021 y SSPD 20215000216725, del 09 de junio de 2021, las cuales desataron -respectivamente- los recursos de reposición y apelación. Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), la demandante formuló las siguientes pretensiones3: 1 Samai Tribunal, índice 46, certificado 040ABFFB27BFDE2F 8D3971BB2F01331C 37FA6CD1946C8FF5 236A7843DA93F774 (pdf), pp. 1 a 11. 2 Samai Tribunal, índice 43, certificado FBAC82CD6FB75707 44C3C6EE6AEA8511 B35CD86DBD027C42 DC89847BD782852E (pdf), pp. 18 a 19. 3 Samai Tribunal, índice 12, certificado 2F555C5A458DC93E 0D39E86EC2E5C8F2 1DE8954B5F61CCC8 8D341525AF1DF267 (zip) 2 (pdf), pp. 72 y 73.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00439-01 (29488) Demandante: Cedenar S.A. ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 6.1. Pretensiones Principales Primera. Que se declare la nulidad total de (…) la Liquidación Oficial SSPD 20205340050116 del 25 de agosto de 2020, considerando las irregularidades incurridas en su expedición. Segunda.

Que se declare la nulidad total de la Resolución SSPD 20215300003155 del 12 de febrero de 2021, [que] se resolvió el recurso de reposición presentado contra la Liquidación Oficial (…). Tercera. Que se declare la nulidad total de la Resolución SSPD 20215000216725 del 09 de junio de 2021, a través de la cual se resolvió el correspondiente recurso de apelación (…) Cuarta.

Que como consecuencia de la declaratoria de nulidad de los actos demandados, se devuelva a mi representada el valor de $862.195.000 pagado por concepto de la contribución especial junto con los intereses correspondientes. Quinta. Que, como consecuencia de la declaratoria de nulidad (…), a título de restablecimiento del derecho se declare responsable a la demandada de los perjuicios patrimoniales generados a mi representada en virtud de los actos administrativos anulados (…).

Entre ellos, los gastos sufragados durante el curso del proceso y las agencias en derecho (Anexo 7.12.) Sexta. Condenar a la nación a pagar a mi representada la indemnización integral de los perjuicios patrimoniales generados como consecuencia de las anteriores pretensiones (…) Séptima. Condenar a la nación a pagar las costas del presente proceso.

Igualmente, solicitamos no se condene a la demandante a agencias en derecho ni costas procesales. 6.2. Pretensiones Subsidiarias En caso de no acceder a una o varias de las pretensiones principales (…), se solicita como pretensiones subsidiarias (…): Primera. Declarar la nulidad parcial de los actos demandados en cuanto el valor real a determinar por concepto de contribución especial asciende (…) a (…) $721.938.932.

Es decir, que la base gravable se determine en $330.255.687.288 y el monto total a pagar se establezca en $721.938.932. Segunda. (…) se ordene la devolución de (…) $140.256.067, más los intereses correspondientes, en razón de los mayores [valores] pagados tomando lo ordenado en los actos demandados. Tercera. No condenar a mi representada al pago de intereses moratorios en caso de que sean denegadas las pretensiones principales y subsidiarias.

Cuarta. No condenar en costas a mi representada en caso de que sean denegadas las pretensiones principales y subsidiarias. Invocó como vulnerados los artículos 2, 29, 83, 95.9, 209, 243, 338, 363, 365, 367 y 370 de la Constitución; y 3 y 137 del CPACA, bajo el siguiente concepto de violación4: En primer lugar, consideró que los actos vulneraron principios y derechos consagrados en la Constitución y la Ley como el debido proceso, defensa, buena fe, confianza legítima, seguridad jurídica, economía, eficiencia (en cuanto a la tarifa de los servicios públicos), equidad, espíritu de justicia y competencia funcional del Congreso de la República.

Alegó la violación a los principios que orientan la actuación administrativa y la configuración de ausencia de motivación, falsa motivación, violación del derecho de defensa e infracción de las normas superiores. Planteó que, según la Corte Constitucional y esta corporación, el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 previó que la base gravable del tributo solo debía integrar los gastos de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda, es decir, aquellos asociados al servicio regulado, sin embargo, esto fue desconocido por la demandada. 4 Samai Tribunal, índice 12, certificado 2F555C5A458DC93E 0D39E86EC2E5C8F2 1DE8954B5F61CCC8 8D341525AF1DF267 (zip) 2 (pdf), pp. 1 a 76.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00439-01 (29488) Demandante: Cedenar S.A. ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 -Los actos son nulos por [violar] las normas en que debieron fundarse, falsa motivación y falta de competencia. Destacó que la sentencia C-484 de 2020 (MP: Alejandro Linares Cantillo) declaró inconstitucional el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 por transgredir los principios de legalidad y certeza tributaria.

En particular, anotó que la regulación de las tasas y contribuciones exigía que el órgano de representación popular estableciera los parámetros del sistema y el método para calcular los costos de los servicios y beneficios proporcionados por las autoridades. Criticó que los actos solventaron vacíos normativos sin tener tal competencia y ejecutaron un tributo cuyos elementos no fueron definidos en la ley.

Con base en el prenotado fallo, sostuvo que el artículo 18 ídem adolecía de indeterminación «irresoluble» de los elementos esenciales del tributo, pues no estableció los parámetros para la definición de los costos o beneficios que este cubría, de manera que la Administración creó el gravamen. En consecuencia, sostuvo que las decisiones eran ilegales por sustentarse en la reglamentación de una disposición inconstitucional y reproducir su contenido, lo cual quebrantó los artículos 243 y 338 superiores. -(…) Falsa motivación y violación de normas superiores.

Desconocimiento de un fallo de la Corte Constitucional. Alegó que los actos incurrieron en falsa motivación «de derecho» porque se fundamentaron en el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, cuya inconstitucionalidad debía aplicarse con efectos inmediatos al litigio dado que no correspondía a una situación jurídica consolidada y la decisión de la Corte Constitucional fue previa a la notificación de los actos de determinación. Insistió en la ausencia de una situación jurídica consolidada porque el tributo fue debatido en sede administrativa y era susceptible de control en vía jurisdiccional.

Finalmente, explicó que las decisiones se basaron en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 -antes de su modificación-, razón por la cual sus fundamentos legales no estuvieron soportados con el ordenamiento vigente. -(…) Falsa motivación y [d]ecaimiento (…). Su contraparte desatendió que la Resolución SSPD 20201000033335 de 2020, que estableció la base y tarifa del tributo y era el fundamento jurídico de los actos demandados, perdió su ejecutoriedad con ocasión del fallo de la Corte Constitucional.

Por ello, adujo que la tasa fue liquidada con base en elementos inexistentes. Luego, subrayó que la demandada tuvo la oportunidad de declarar dicho decaimiento o pérdida de ejecutoriedad (art. 91 del CPACA), sin embargo, reiteró la confirmación de la liquidación del tributo a partir de disposiciones inexequibles. -(…) Violación a las normas en que debieron fundarse, falsa motivación, falta de competencia, violación al derecho de defensa e indebida valoración probatoria.

Señaló que la base imponible de la tasa solo podía integrarse con los gastos operacionales u ordinarios. Puntualizó que las erogaciones excluidas no se reducían a la clase 5 de las cuentas contables -gastos-, sino que era necesaria una revisión individual porque la «tendencia jurisprudencial» correspondía a un análisis axiológico que determinara si las expensas estaban asociadas a la prestación del servicio más allá de su clasificación contable.

Destacó una decisión de la Sección según el cual algunos gastos excluidos eran los financieros, comisiones, donaciones y gastos diversos. Contrario a lo expuesto en los actos para la inaplicación del citado criterio judicial, sostuvo que el concepto de «costos» no desapareció con la implementación de las normas internacionales de información financiera.

Enfatizó que la misma ley excluyó de la base imponible los tributos e intereses a favor de terceros independientes, lo cual no implicaba la sujeción de otros conceptos como «… comisiones, donaciones, gastos diversos, compras de combustibles, peajes, multas o sanciones pagados a favor de la misma Superintendencia, diferencia en cambio, actualización de pasivos pensionales o provisiones» (arts. 338 y 363 de la Constitución), lo cual se fundamentaba en el propósito del tributo -financiación de los gastos de funcionamiento, inversión y la recuperación de los costos de la actividad de vigilancia de la demandada-.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00439-01 (29488) Demandante: Cedenar S.A. ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Cuestionó que la demandada negara la aplicación del criterio jurisprudencial consistente en que la base gravable únicamente comprende los «gastos de funcionamiento inherentes a al servicio sometido a regulación, inspección, control y vigilancia» y no los «gastos de funcionamiento puros y simples», lo cual resultaba vinculante al mantenerse incólume la estructura del gravamen.

Resaltó que la Administración cuantificó la base imponible en observancia a todos los gastos y solo excluyó los tributos e intereses a favor de terceros independientes. Así, solicitó que la base gravable no considerara los conceptos de «deterioro» -$4.186.422.000-, «depreciación» -$26.520.996.000-, «amortización» -$431.366.000-, «litigios y demandas» - $7.161.497.000-, «intereses financieros» -$10.510.535.000- y «gastos diversos» - $2.324.939.000-, de los cuales aportó un certificado suscrito por su revisoría fiscal. -Infracción de normas superiores (…).

Confiscatoriedad, inequidad e ineficiencia económica con mayor costo para el usuario final (…). Censuró el exceso al alcance de la pretensión de recaudo, lo cual vulneró los principios de equidad y justicia. Frente al primero, afirmó que su transgresión ocurrió por la imposición de una carga excesiva que no consultó su capacidad económica, pues la base gravable fue liquidada con el total de los costos y gastos depurados.

En cuanto al principio de eficiencia, hizo hincapié en la generación de un impacto económico desfavorable porque los actos -fundados en una norma inexistente- determinaron una base imponible confiscatoria que contravenía los artículos 363 y 367 de la Constitución y afectó a los usuarios finales, toda vez que los obligó a asumir el incremento «inmoderado» del tributo -206% frente al periodo gravable anterior-, lo cual generó distorsiones en el mercado y rompió la neutralidad económica. -Falsa motivación y falta de competencia. (…) Aplicación temporal de la contribución. Vulneración a la confianza legítima y buena fe (…).

Destacó que la tasa era un tributo de período anual y su base se componía de los costos y gastos totales devengados contablemente durante el periodo. Así, sostuvo que las modificaciones realizadas por el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 solo tenían efectos a partir del periodo gravable de 2020, en observancia a la garantía de irretroactividad en materia tributaria.

Respecto del principio de buena fe, en su dimensión de confianza legítima conforme al artículo 83 de la Constitución, adujo que su violación constituía una extralimitación de las funciones públicas y la lesión a «un derecho fundamental por actuar en contra de los actos propios» [sin plantear argumentos que sustentaran la afirmación]. A renglón seguido, transcribió jurisprudencia sobre el alcance del principio de confianza legítima y del acto propio.

Defendió la confianza razonable del respeto a las tesis jurisprudenciales sobre la conformación de la base gravable de la contribución, la cual excluía las erogaciones que no estuvieran asociadas al servicio. Relató que la demandada ejerció sus competencias bajo una interpretación que modificó su posición histórica y la línea jurisprudencial en la materia y, ante los cambios de posición, debía plantearse un periodo de transición para el afectado.

Adujo que lo anterior materializó la vulneración al principio de confianza legítima. Igualmente, estimó violado la garantía de respeto al acto propio, pues existía una conducta jurídicamente anterior, relevante y eficaz que amparaba su situación. -Indebida valoración probatoria (…). Declaró que la actuación administrativa no analizó de fondo todos sus argumentos, pues la demandada confirmó lo registrado en los formatos de información entregados a la propia entidad -que inducían al registro de rubros que «desnaturalizan cualquier ontología»-.

Afirmó que dicha falta de pronunciamiento constituía una indebida valoración probatoria y contravenía el artículo 29 de la Constitución [sin señalar cuáles fueron los aspectos no analizados por la Administración]. -Inconstitucionalidad (…) incluso si no existiese fallo (…). Invocó la prenotada excepción ante la evidente «invalidez jurídica» de la Ley 1955 de 2019 y la liquidación de la tasa.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00439-01 (29488) Demandante: Cedenar S.A. ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 -Los elementos de la contribución fueron declarados inconstitucionales (…). Recordó que la sentencia C-484 de 2020 declaró inexequible el artículo 18 ibidem.

Aunque la Administración trató de fundamentar los actos bajo la premisa que, para el caso concreto, se trataba de una situación jurídica consolidada -lo cual no ocurrió-, la sentencia determinó la existencia de vicios insubsanables e irresolubles de dicha norma, de ahí que no existía ningún argumento jurídico para insistir en la aplicación de dicho tributo.

Contestación de la demanda La demandada se opuso a las pretensiones de la actora5 al considerar que carecían de fundamentos fácticos y jurídicos. Sostuvo que los actos siguieron la Constitución, la ley y la jurisprudencia constitucional y garantizaron el debido proceso y el principio legalidad. Luego, manifestó que la inconstitucionalidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 no supuso -como lo pretendía la actora- su inaplicación. Asimismo, advirtió que los «boletines de prensa» emitidos por la Corte Constitucional no suplían los mecanismos de notificación de acuerdo con el artículo 16 del Decreto 2067 de 1991 y el Auto 283 de 2009, suscrito por dicha corporación. En consecuencia, afirmó que los argumentos relativos al momento en el cual generaba efectos la sentencia de inconstitucionalidad debían desestimarse. -Las sentencias C-464 de 2020;

C-484 de 2020 y C-147 de 2021 [y] sus efectos (…). Transcribió fragmentos de las consideraciones y la parte resolutiva de las anotadas providencias y concluyó que, pese a la inconstitucionalidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, la Corte Constitucional preservó la aplicación y efectos de la norma durante el periodo gravable 2020, toda vez que difirió los efectos de la decisión hasta el 1 de enero de 2023 y dejó a salvo los efectos producidos por la disposición a través del reconocimiento expreso de las situaciones jurídicas consolidadas para el 2020.

En su criterio, lo anterior se reafirmaba con las precisiones de las sentencias sobre los parámetros y reglas de competencia y determinación del tributo bajo los cuales se liquidaría la contribución por el periodo 2020, con base en las reglas establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo. Así, precisó que este no era el escenario idóneo para discutir los efectos de las sentencias de constitucionalidad -que la misma Corte aclaró-.

En conclusión, sostuvo que las mencionadas decisiones salvaguardaron su facultad para liquidar y cobrar -según el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019- la tasa sub judice causada antes del 14 de julio de 2021 -fecha de notificación de la sentencia C-147 de 2021-. Para finalizar, solicitó denegar condenar en costas y demás gastos procesales a la actora.

Sentencia apelada El tribunal accedió a las pretensiones de la demanda6. Tras describir el acervo probatorio, indicó el alcance de las sentencias C-464 de 2020, C-484 de 2020 y C-147 de 2021 (MP: Alejandro Linares Cantillo), con base en las cuales concluyó que para el año 2020 se mantuvo la vigencia del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, pues los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad de dicha norma solo aplicaban a partir del año 2021, de modo que, en principio, la demandada podía determinar la tasa para el periodo 2020 según los términos establecidos en la norma vigente al momento de su causación. Sin embargo, advirtió que los actos demandados se fundamentaron en la Resolución 20201000033335, del 20 de agosto de 2020, cuyo artículo 2 fue anulado por la sentencia del 26 de junio de 2024 (exp. 27733, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto).

Sobre el particular, dicho precepto establecía la tarifa y base gravable de la «contribución especial» a 5 Samai Tribunal, índice 24, certificado 0594DD3029F1E057 E0A30CB985D7585A 9C8775623FBD755D 92C8D6C659DF1859 (pdf), pp. 1 a 13. 6 Samai Tribunal, índice 43, certificado FBAC82CD6FB75707 44C3C6EE6AEA8511 B35CD86DBD027C42 DC89847BD782852E (pdf), pp. 1 a 20.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00439-01 (29488) Demandante: Cedenar S.A. ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 cargo de las prestadoras de servicios públicos domiciliarios para la vigencia 2020. A su turno, la anotada decisión estableció que el artículo 18 ibidem, en sus términos de redacción, no podía aplicarse para determinar la obligación en 2020, pues incluía hechos acaecidos durante el año gravable 2019 -periodo en la que se expidió la Ley 1955-, lo cual violaba el principio de irretroactividad.

Al hilo de lo anterior, destacó que los efectos de las sentencias de nulidad de los actos de carácter general eran inmediatos frente a las situaciones jurídicas no consolidadas, esto es, aquellas que se debatían o eran susceptibles de discutirse ante las autoridades administrativas o la jurisdicción de lo contencioso-administrativo. En consecuencia, declaró la nulidad de los actos y, a título de restablecimiento del derecho, expuso que la actora no estaba obligada a pagar suma alguna por la contribución 2020, de manera que ordenó el reintegro de lo pagado por la actora por dicho concepto ajustado al IPC según los artículos 187, 192 y 195 del CPACA.

Recurso de apelación La demandada recurrió la sentencia de primera instancia7. Argumentó que el efecto de inconstitucionalidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 fue clarificado por la Corte Constitucional al determinar que existían situaciones jurídicas consolidadas y que aplicaban a partir de enero de 2023. Defendió sus facultades para liquidar el tributo y, por ello, en el acto de liquidación se justificó la aplicación de la referida norma.

Precisó que dicha obligación tributaria era sufragada por los beneficiarios del servicio de vigilancia prestado a un sector de servicios públicos y pretendía la recuperación de los costos de inspección, vigilancia y control correspondientes al presupuesto de gastos de la entidad pública, de ahí que era su única y principal fuente de financiamiento para desarrollar esas funciones inspectoras, pues tales rentas no conformaban su presupuesto general.

Agregó que la tipología del tributo era la de una «contribución especial» (sentencia C-155 de 2016), dado que había una compensación atribuible de manera directa a una persona como consecuencia de un servicio u obra realizada por una entidad pública y porque manifestaba externalidades que generaban un beneficio directo en bienes o actividades económicas del contribuyente.

Además, su recaudo evitaba un indebido aprovechamiento de esas externalidades positivas traducidas en el beneficio o incremento del valor o los bienes del sujeto pasivo o, incluso, en un beneficio potencial como la seguridad. En virtud de lo anterior, sostuvo que el artículo 18 ídem la autorizó a fijar la tarifa de la «contribución» para recuperar los costos en que incurría al prestar los servicios de inspección de acuerdo con los parámetros legales.

Así, reafirmó que sus funciones redundaban en beneficios directos de los sujetos vigilados para ajustar el comportamiento del sujeto pasivo con el fin de que se ajustaran a la regulación del sector, sumado a la garantía de la prestación de los servicios públicos domiciliarios en condiciones calidad, continuidad y eficiencia que los hacía competitivos en el mercado.

Aunque los anteriores motivos soportaban los actos anulados, el a quo desconoció tales circunstancias señalar que los actos no estaban justificados y violaban el debido proceso por desatender la prohibición de irretroactividad. Por ello, aseguró que la Sala debía estarse a lo resuelto por la sentencia C-484 de 2020, que reconoció expresamente que los tributos causados en 2020 correspondían a situaciones jurídicas consolidadas.

Así, pese a la declaratoria de inconstitucional del artículo 18 ibidem, la Corte decidió expresamente preservar la aplicación de la norma y garantizó que esta produjera efectos por la vigencia 2020, lo que en efecto hizo mediante el diferimiento de sus efectos al 1 de enero de 2023 (ordinal tercero de la sentencia C-464 de 2020). Sostuvo que no había otra forma de explicar la precisión efectuada por la Corte sobre la vigencia del artículo 85 7 Samai Tribunal, índice 46, certificado 040ABFFB27BFDE2F 8D3971BB2F01331C 37FA6CD1946C8FF5 236A7843DA93F774 (pdf), pp. 1 a 11.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00439-01 (29488) Demandante: Cedenar S.A. ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 de la Ley 142 de 1994 para el año 2021 y, por si fuera poco, subrayó que la sentencia C- 147 de 2021 indicó que la inconstitucionalidad del artículo 18 surtía efectos desde 2021.

Por lo anotado, repitió que los pronunciamientos de la Corte Constitucional avalaron su facultad para liquidar y cobrar, con fundamento en el artículo 18 ejusdem, contribuciones causadas antes del 14 de julio de 2021. Asimismo, mencionó que la sentencia del 26 de mayo de 2022 (exp. 25441, CP: Myriam Stella Gutiérrez Argüello) reiteró la aplicación de la citada disposición en 2020.

Así, dado que la Corte Constitucional determinó que el artículo 18 ídem era aplicable en la citada vigencia, el a quo no podía inaplicar tal norma vía excepción sin contravenir lo decidido por la Corte en el sentido de que la contribución correspondía a una situación jurídica consolidada, de manera que la solicitud de la actora contravenía la fuerza vinculante y efecto erga omnes de las sentencias de exequibilidad.

Adicionó que el análisis de la Sección a la Resolución SSPD202010000033335, del 20 de agosto de 2020, puntualizó que cuando la sentencia C-484 de 2020 señaló que los tributos causados constituían situaciones consolidadas, se refería a la contribución debida por la vigencia 2020, lo que se traducía en la aplicabilidad del 18 de la Ley 1955 de 2019, aun en los eventos en que las autoridades administrativas fijaran los elementos del tributo, pues esto fue declarado inexequible para la vigencia 2021 y posteriores.

Así, concluyó que la inexequibilidad del precepto no era suficiente para anular el acto particular que liquidó la tasa en 2020. Después, enunció que el Decreto 1150 de 2020 y las Resoluciones SSPD 20201000028355, del 10 de julio de 2020 y SSPD 20201000033335, del 20 de agosto de 2020, eran los fundamentos de sus decisiones. Por último, aseguró que no desconoció la garantía de irretroactividad.

A tales efectos, afirmó que la «contribución» no correspondía a un tributo de período sino anual «teniendo en cuenta que depende del comportamiento financiero y otros factores externos que desarrolla la empresa de servicios públicos, para lo cual, va a variar su liquidación, pero no se está modificando los elementos estructurales del tributo».

En apoyo a lo anterior, invocó la aclaración de voto de la Consejera Myriam Stella Gutiérrez Arguello, contenida en la sentencia del 16 de marzo de 2023 (exp. 25615, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto). Pronunciamientos finales La demandante y el ministerio público guardaron silencio en esta etapa procesal. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1- Previo a decidir sobre el debate judicial planteado en el trámite de esta segunda instancia, se pone de presente que el consejero de estado Luis Antonio Rodríguez Montaño manifestó por escrito estar impedido para participar en la decisión, por haber conocido el proceso en primera instancia (índice 12 de Samai).

Al respecto, la Sala constata que el consejero suscribió la sentencia apelada (índice 43 de Samai del tribunal) cuando fungió como magistrado del tribunal de primer grado, lo cual prueba la causal manifestada, motivo que lleva a la Sala a declarar fundado el impedimento, según el artículo 141.2 del CGP. Dada esa circunstancia, queda separado del conocimiento del presente asunto. 1.1- Por otra parte, la Sección destaca que Milton Chaves García culminó su periodo constitucional como magistrado del Consejo de Estado.

En consecuencia, al encontrarse desintegrado el quorum decisorio, mediante Acta del 08 de mayo de 2025, fue nombrado en calidad de conjuez Julio Roberto Piza Rodríguez (índice 17 de Samai), quien aceptó Radicado: 25000-23-37-000-2021-00439-01 (29488) Demandante: Cedenar S.A. ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 la designación, tomó posesión de su cargo (índice XX de Samai) y asumió el conocimiento del asunto de la referencia. Problema jurídico 2- Existiendo quórum para decidir, correspondería analizar los cuestionamientos de la demandada -apelante única- contra la sentencia que anuló los actos que determinaron la «contribución» del año 2020 a cargo de la actora, en orden a definir la legalidad del tributo para tal periodo, lo que sustenta la demandada en el efecto de la inconstitucionalidad determinado por la Corte Constitucional en las sentencias C-464 y C-484 de 2020, así como en la providencia C-147 de 2021, que a su juicio dejó a salvo el tributo por el prenotado año. Igualmente, habría que definir sí, como lo defiende la demandada, no hubo vulneración a la garantía de irretroactividad en materia tributaria.

No obstante, para la Sala se impone atender el efecto general inmediato de nulidad que incorpora la decisión del 26 de junio de 2024 (exp. 27733, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto), a través de la cual se anuló el artículo 2 de la Resolución SSPD 20201000033335, del 20 de agosto de 2020, que fijó los rubros de la base imponible y la tarifa de la tasa de vigilancia del año 2020 para los prestadores de servicios públicos domiciliarios, conforme al artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, en vista de que tal disposición correspondía al fundamento jurídico de los actos acusados.

Análisis del caso concreto 3- Mediante la sentencia del 26 de junio de 2024 (exp. 27733, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto), la Sala declaró la nulidad del artículo 2 de la Resolución SSPD 20201000033335, del 20 de agosto de 2020 -fundamento de las liquidaciones individuales de la «contribución especial» del año 2020 a cargo de los prestadores sometidos a vigilancia, inspección y control- por encontrar que tal precepto transgredía el principio de irretroactividad en materia fiscal «porque pretendía que la contribución correspondiente al año 2020 se liquidara con base en los costos y gastos correspondientes al año 2019; esto es, el mismo año de la promulgación de la ley que la sustentaba» (sentencias del 16 de marzo de 2023 y del 18 de abril de 2024, exps. 25531 y 26656, CP: Milton Chaves García).

La Sala advierte que dicha definición es consonante con lo previamente decidido en asuntos en los que se debatía la tasa por el año 2020, donde incluso se inaplicó con efectos inter partes la mencionada Resolución SSPD 20201000033335, del 20 de agosto de 2020 (sentencias del 02 y 09 de mayo de 2024, exps. 28345 y 28271, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto), todo esto en línea con la tesis sobre la vulneración de la irretroactividad que primigeniamente fue planteada en la sentencia del 16 de marzo de 2023 (exp. 25531, CP: Milton Chaves García), que anuló la Resolución 241 de 2020, que fijó la «contribución de vigilancia» a cargo de los agentes de cadena de combustibles líquidos para el 2020.

Aunque los efectos determinados por la Corte Constitucional en las sentencias de inconstitucionalidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 dejaban a salvo el tributo consolidado en 2020, lo cierto es que el quebrantamiento de la prohibición de aplicar retroactivamente una norma fiscal no fue analizado por parte de las sentencias C-464 y C-484 de 2020 y, por ello, la Sección precisó que no había cosa juzgada constitucional. 4- En atención a que la providencia que controló la legalidad del acto general [Resolución SSPD 20201000033335 del 20 de agosto de 2020] -que era el fundamento de la liquidación a cargo de la demandante por concepto de la contribución especial del año 2020- surtió efectos inmediatos erga omnes, es evidente que desaparecieron los fundamentos para su imposición, lo cual resulta suficiente para prohijar la nulidad de los actos acusados.

En ese sentido, no prosperarían los planteamientos de la apelación del Radicado: 25000-23-37-000-2021-00439-01 (29488) Demandante: Cedenar S.A. ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 ente demandado, en tanto que la razón de la nulidad de los actos particulares demandados en el sub lite viene a ser la pérdida del fundamento jurídico por la anulación del artículo 2 de la Resolución SSPD 20201000033335, del 20 de agosto de 2020, con lo cual se diluyen los cuestionamientos acerca de la temporalidad del efecto de inconstitucionalidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 mediante las sentencias C- 464, C-484, de 2020, y C-147 de 2021, proferidas por la Corte Constitucional y los cuestionamientos acerca de no haberse transgredido la garantía de irretroactividad.

Por la misma razón, debe ser desestimada la argumentación atinente a que no se vulneró el principio de irretroactividad de la norma tributaria, a cuyos efectos aludió la demandada a la aclaración de voto efectuada en la sentencia del 16 de marzo de 2023 (exp. 25615, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto), pues se insiste en que, al haberse declarado la nulidad del artículo 2 del acto general [Resolución SSPD 20201000033335] que le servía de fundamento a los actos particulares demandados, lo procedente es su anulación. Conclusión 5- En consideración al efecto general e inmediato de la declaratoria de nulidad del artículo 2 de la Resolución SSPD 20201000033335, del 20 de agosto de 2020, los actos particulares expedidos a su amparo deben anularse.

Costas 6- Por no estar probadas en el expediente, la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, conforme al artículo 365.8 del CGP. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA 1. Confirmar la sentencia apelada. 2.

Sin condena en costas en esta instancia. Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. La integridad de este documento electrónico puede comprobarse con el «validador de documentos» disponible en: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Aclara voto (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Conjuez