Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000 23 42 000 2016 03392 01 (6271-2018) Demandante: Juvenal Enrique Ramos Alcázar Demandado: Nación (Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio) Temas: Régimen de cesantías con retroactividad SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida el 15 de marzo de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, por medio de la cual denegó las pretensiones de la demanda, en torno a la aplicación del régimen de retroactividad de cesantías. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el señor Juvenal Enrique Ramos Alcázar, por intermedio de apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad parcial de la Resolución 1900 del 11 de abril de 2016, expedida por la Secretaría de Educación de Bogotá, por medio de la cual se reconocieron sus cesantías definitivas sin aplicar el sistema de retroactividad, según lo previsto en la Ley 6.ª de 1945. 2 Radicado: 25000 23 42 000 2016 03392 01 (6271-2018) Demandante: Juvenal Enrique Ramos Alcázar Como consecuencia de lo anterior, solicitó i) declarar que tiene derecho al reconocimiento, liquidación y pago de su cesantía definitiva con base en el régimen de retroactividad; ii) ordenar a la entidad demandada que pague las diferencias de su auxilio producto de la liquidación con el aludido régimen; iii) disponer el cumplimiento de la sentencia y el pago de intereses moratorios en los términos de los artículos 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011; iv) incorporar los ajustes de valor sobre las sumas que surjan con ocasión de la anterior diferencia, en los términos del artículo 187 ibidem; y v) condenar en costas a la entidad demandada. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, el apoderado del demandante señaló los siguientes: i) El señor Juvenal Enrique Ramos Alcázar ha prestado su servicio en forma ininterrumpida a la Secretaría de Educación del Distrito Capital, en su condición docente, desde el «7 de abril de 1986».1 ii) El 17 de febrero de 2016, solicitó, ante la Secretaría de Educación de Bogotá, el pago de sus cesantías definitivas, petición que fue resuelta a través de la Resolución 1900 del 11 de abril de 2016, en la que se reconoció su prestación; sin embargo, en dicho acto la entidad no aplicó el régimen de retroactividad para liquidar tal auxilio, según el régimen que le corresponde al demandante. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales, se señalaron los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 23, 25, 29, 53, 58, 67 y 122 de la Constitución Política; 12 y 17, literal a) de la Ley 6.ª de 1945; 1 de la Ley 65 de 1946; 2, literal a) de la Ley 4.ª de 1992; 6 de la Ley 60 de 1993; 176 de la Ley 1 Así se afirmó en el hecho 1 de la demanda, folio 26.
No obstante, en el acápite 2.3. de esta providencia se hará precisión en torno a dicha relación laboral. 3 Radicado: 25000 23 42 000 2016 03392 01 (6271-2018) Demandante: Juvenal Enrique Ramos Alcázar 115 de 1994; 13 de la Ley 344 de 1996; 5, parágrafo, de la Ley 1071 de 2006; 1 del Decreto 2767 de 1945; 1, 2, 5 y 6 del Decreto 1160 de 1947; 89 del Decreto 1848 de 1969; 5, 40 y 45 del Decreto 1045 de 1978; 7 y 9 del Decreto 2563 de 1990; 5 del Decreto 196 de 1995; y 1 del Decreto 1582 de 1998.
Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado del demandante expuso los siguientes argumentos: i) Según las competencias fijadas en los artículos 3 de la Ley 91 de 1989 y 56 de la Ley 962 de 2005, al secretario de educación de la entidad territorial le corresponde tramitar el reconocimiento de las prestaciones sociales de los docentes, entre ellas, lo relativo a las cesantías parciales y definitivas. ii) La Ley 6.ª de 1945, en sus artículos 12 y 17, creó el auxilio de cesantías y, en el artículo 1 ibidem, hizo extensiva la aplicación de sus previsiones a los asalariados de cualquiera de las ramas del poder público, disposición que también está contenida en el artículo 1 del Decreto 2767 de 1945, que la reglamentó, y que fue ratificada en los artículos 1, 2, 5 y 6 del Decreto 1160 de 1947.
Además, tanto el Decreto 1848 de 1969 como el 1045 de 1978 establecieron la compatibilidad entre la cesantía del trabajador y cualquiera de las pensiones a su favor. iii) La ley 91 de 1989 modificó sustancialmente la fórmula para liquidar las cesantías de los docentes; sin embargo, dicha disposición no modificó el sistema de liquidación de las cesantías de los docentes vinculados a las entidades territoriales.
En efecto, el artículo 2 de la Ley 4.ª de 1992 garantizó el respeto de los derechos adquiridos de los servidores del Estado, tanto del régimen general como de los regímenes especiales. iv) Bajo las anteriores condiciones se expidió la Ley 60 de 1993, la cual no modificó el sistema de liquidación de cesantías de los docentes y, por el contrario, en su artículo 6 estableció que se les respetaría el régimen prestacional vigente de la entidad territorial; en similares términos, en el artículo 115 de la Ley 115 de 4 Radicado: 25000 23 42 000 2016 03392 01 (6271-2018) Demandante: Juvenal Enrique Ramos Alcázar 1994 se definió que los salarios y prestaciones de los docentes no se podrían desmejorar. v) En aplicación de lo previsto en el Decreto 196 de 1995, las entidades territoriales afiliaron a los docentes al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, con lo cual se radicó en este fondo la obligación de pagar las cesantías a aquellos, pero tal circunstancia no implica que se hubiera generado un cambio en torno al régimen de liquidación de ese auxilio, pues solo a partir de la Ley 344 de 1996 se originó un cambio en el régimen para calcular esa prestación, respecto de los empleados del orden territorial, de manera que aquellos vinculados entre el 1.º de enero de 1990 y el 31 de diciembre de 1996 conservarían el régimen de retroactividad. vi) Tales antecedentes permiten concluir que la administración ha tenido un criterio errado para aplicar el sistema de liquidación anual, con base en lo dispuesto en la Ley 91 de 1989 para los docentes vinculados con posterioridad a su entrada en vigencia, lo que ocurrió en el caso que se analiza, respecto de la liquidación de las cesantías definitivas del demandante. 1.2.
Contestación de la demanda La Nación (Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio), por intermedio de su apoderado, contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de sus pretensiones.2 Para tal efecto, se sustentó en los siguientes argumentos: i) Esa entidad ministerial no es la encargada de reconocer el derecho pretendido por el demandante y, por ende, no es la llamada a responder por lo debatido en la litis, razón por la cual debe prosperar la excepción de falta de legitimidad en la causa por pasiva. 2 Folios 62 a 70. 5 Radicado: 25000 23 42 000 2016 03392 01 (6271-2018) Demandante: Juvenal Enrique Ramos Alcázar ii) También debe prosperar la excepción de inexistencia de la obligación con fundamento en la ley, porque a la entidad no le es atribuible el reconocimiento y pago de las obligaciones reclamadas en la demanda. iii) En efecto, la competencia para atender las solicitudes relacionadas con las prestaciones como la que se analiza en este proceso, debe ser atendida por la Secretaría de Educación de la entidad territorial certificada y, posteriormente, pagada por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Una vez elaborado el acto de reconocimiento de la prestación se remite a la Fiduciaria La Previsora, la cual administra y maneja los recursos de dicho fondo y procede a su aprobación, a efectos de que se proceda al pago, de manera que el Ministerio no tiene injerencia en dicho trámite. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia proferida el 15 de marzo de 2018,3 denegó las pretensiones de la demanda, con base en los siguientes argumentos: i) Con las pruebas que reposan en el expediente se pudo demostrar que si bien el demandante laboró al servicio de la docencia oficial entre los años 1986 y 1992, las vinculaciones en ese interregno fueron temporales y bajo la modalidad de hora cátedra, en ese entendido, la resolución que se acusa, reconoció las cesantías por el tiempo ininterrumpido servido desde el momento en que el actor ingresó a laborar en propiedad, producto del nombramiento efectuado a través de la Resolución 202 del 1.º de febrero de 1993. ii) En las anteriores circunstancias, como la vinculación del demandante se produjo con posterioridad al 1.º de enero de 1990, fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989, se debe concluir que la liquidación de las cesantías debía realizarse con el sistema anual que, en efecto, sirvió de base para tal efecto, en el 3 Folios 96 a 102 6 Radicado: 25000 23 42 000 2016 03392 01 (6271-2018) Demandante: Juvenal Enrique Ramos Alcázar acto censurado, lo que quiere decir que el demandante no logró desvirtuar la legalidad de la decisión de la administración, y, por ende, no es viable acceder a las súplicas de la demanda. iii) En el caso que se analiza no hay lugar a imponer en costas, pues, de acuerdo con el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, solo hay lugar a ello en cuanto aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación, lo que no ocurrió en este caso. 1.4.
El recurso de apelación El demandante, actuando por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación en contra de la decisión de primera instancia,4 que sustentó así: i) La decisión que se cuestiona desconoció, en forma flagrante, el tiempo de servicio prestado por el actor desde el 7 de abril de 1986, bajo la modalidad de horas cátedra, tiempo que no puede ser desconocido con el argumento de que el nombramiento en propiedad solo se produjo en el año 1993, pues todo el lapso de labor debe ser tenido en cuenta para la liquidación de su prestación, con independencia de que la entidad no lo hubiera certificado, pues a esta, en su condición de guardiana de las hojas de vida de los docentes, le correspondía certificar lo pertinente. ii) Existen antecedentes de providencias del Consejo de Estado en las que se reconoce el régimen de retroactividad, incluso, tomando en cuenta tiempo docente laborado bajo la modalidad de hora cátedra,5 además, hay antecedentes del propio Tribunal Administrativo de Cundinamarca,6 en igual sentido.
En el anterior escenario, se debe concluir que el demandante tiene derecho a la aplicación del sistema de retroactividad de cesantías, máxime cuando, se insiste, la liquidación 4 Folios 92 a 124. 5 Se cita la sentencia del 17 de agosto de 2011, dictada en el radicado 25000 23 25 000 2004 00269 01, número interno: 1446-06, M.P. Luis Rafael Vergara Quintero. 6 Se citan cuatro providencias de dicho tribunal. 7 Radicado: 25000 23 42 000 2016 03392 01 (6271-2018) Demandante: Juvenal Enrique Ramos Alcázar de dicha prestación con el sistema anual, tan solo surgió con posterioridad al 31 de diciembre de 1996, producto de lo dispuesto en la Ley 344 de 1996. iii) La última afirmación a que se hizo referencia en el numeral anterior encuentra sustento en que a los docentes territoriales solo en el año 1995 se les permitió la afiliación al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, de manera que se les debe respetar el régimen que traían para el momento de dicha afiliación a todos aquellos docentes territoriales que fueron nombrados con antelación al 31 de diciembre de 1996, pues en su condición de empleados territoriales, tan solo se empezaron a regir por el sistema anual, producto de la previsión que sobre ese particular contiene la Ley 344 de 1996. iv) Finalmente, en lo que tiene que ver con la imposición de costas en primera instancia, se debe tener en cuenta que la sola denegación de las pretensiones de la demanda no conlleva su imposición, pues los argumentos formulados en el libelo eran razonables para incoarlo y exigir el reconocimiento del derecho que se debate; además, la parte demandante, durante el curso del proceso, actuó de manera diligente y, en ese orden, está demostrado que no hubo gestión temeraria o tendiente a entorpecer su curso normal, razón por la cual se debe revocar la determinación adoptada en ese aspecto. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia La Nación (Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio), en esta etapa, presentó memorial en el cual solicitó absolver a la entidad y denegar las pretensiones de la demanda.7 La parte demandante realizó igual actuación, pero, en su escrito, solicitó revocar la decisión de primera instancia e insistió en los argumentos del recurso.8 7 Índice 36 de la plataforma Samai. 8 Según informe secretarial que obra en el folio 259 no se menciona que la parte demandante hubiera descorrido el término para alegar, sin embargo, en el índice 35 del aplicativo Samai aparece memorial de alegatos de conclusión de la parte demandante. 8 Radicado: 25000 23 42 000 2016 03392 01 (6271-2018) Demandante: Juvenal Enrique Ramos Alcázar 1.6.
El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto.9 La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se circunscribe a establecer si es viable disponer la reliquidación de las cesantías definitivas del señor Juvenal Enrique Ramos Alcázar, de acuerdo con el régimen de retroactividad de cesantías que pretende. 2.2.
Marco normativo La Ley 6.ª de 1945 «por la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial de trabajo», en el artículo 12, literal f), estableció, a favor de los trabajadores oficiales, el derecho al auxilio de cesantías a razón de un mes de sueldo por cada año de servicio y, proporcionalmente, por fracciones de año, y el artículo 17, literal a), ibidem, consagró que ese auxilio se reconocería a todos los empleados y obreros nacionales de carácter permanente.
El Decreto 1160 de 1947 «sobre auxilio de cesantías», en su artículo 6, señaló que para liquidar las cesantías se toma como base el último sueldo o jornal, salvo que hubiera sufrido modificaciones en los 3 últimos meses, caso en el cual se toma el promedio de lo devengado en los últimos 12 meses o en todo el tiempo servido, si fuere menor a ese lapso. 9 Según informe secretarial que obra en el folio 259. 9 Radicado: 25000 23 42 000 2016 03392 01 (6271-2018) Demandante: Juvenal Enrique Ramos Alcázar Ahora bien, el Decreto 3118 de 1968 creó el Fondo Nacional de Ahorro, y dentro de los objetivos que estableció para la administración de sus recursos, fijó los siguientes: «pagar oportunamente el auxilio de cesantía a empleados públicos y trabajadores oficiales»10, y «proteger dicho auxilio contra depreciación monetaria»11; con tales finalidades, el artículo 3 ibidem determinó que las cesantías de los empleados públicos y trabajadores oficiales al servicio de los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Públicos y Empresas Industriales y Comerciales del Estado debían ser liquidadas y entregadas al Fondo; asimismo, en su artículo 22 ordenó a la Caja Nacional de Previsión Social realizar, con corte a 31 de diciembre de 1968, la liquidación de cesantías de los empleados públicos y trabajadores oficiales afiliados a ella.
Con lo previsto en los artículos 27, 28 y 33 ibidem empezó el llamado «desmonte del régimen de retroactividad de cesantías», pues se dispuso la liquidación anual de esta prestación para los empleados y trabajadores de las entidades aludidas previamente, y la liquidación definitiva por la porción de tiempo laborada durante el año del retiro, así como el reconocimiento de intereses anuales del 9%, a ser liquidados el 31 de diciembre de cada año, sobre el saldo que figure a favor de cada empleado.
El Decreto 432 de 1998 «por el cual se reorganiza el Fondo Nacional de Ahorro, se transforma su naturaleza jurídica y se dictan otras disposiciones», mantuvo el objetivo de administrar, de manera eficiente, las cesantías12, y, dentro de sus funciones, las de recaudo y pago de ese auxilio a los afiliados, al igual que la protección contra la pérdida de su valor adquisitivo13.
Además, en los artículos 6 y 7 ibidem, fijó un monto por concepto de intereses, con el propósito de evitar la pérdida del poder adquisitivo del auxilio de cesantías depositado, y un porcentaje a título de intereses sobre las cesantías. 10 Artículo 2 literal a) del Decreto 3118 de 1968. 11 Artículo 2 literal b) del Decreto 3118 de 1968. 12 Artículo 2 del Decreto 432 de 1998. 13 Artículo 3, literales a), b) y c) del Decreto 432 de 1998. 10 Radicado: 25000 23 42 000 2016 03392 01 (6271-2018) Demandante: Juvenal Enrique Ramos Alcázar Ahora bien, la Ley 344 de 1996 «por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones», dio un paso adicional encaminado a generalizar el sistema de liquidación anual del auxilio de cesantías para los servidores públicos, al consagrar, en su artículo 13, lo siguiente: Artículo 13.- Sin perjuicio de los derechos convencionales, y lo estipulado en la Ley 91 de 1989, a partir de la publicación de la presente Ley, las personas que se vinculen a los Órganos y Entidades del Estado tendrán el siguiente régimen de cesantías: a) El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantías por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación de la relación laboral; b) Les serán aplicables las demás normas legales vigentes sobre cesantías, correspondientes al órgano o entidad al cual se vinculen que no sean contrarias a lo dispuesto en el literal a) del presente artículo;
(negrilla de la Sala). La norma vigente a la fecha de expedición de la ley previamente citada, que estableció el régimen anual de cesantías, era la Ley 50 de 1990, en cuyo artículo 99 consagró: Artículo 99.- El nuevo régimen especial de auxilio de cesantía, tendrá las siguientes características: 1. El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantía, por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación del contrato de trabajo. 2.
El empleador cancelará al trabajador los intereses legales del 12% anual o proporcionales por fracción, en los términos de las normas vigentes sobre el régimen tradicional de cesantía, con respecto a la suma causada en el año o en la fracción que se liquide definitivamente. 3. El valor liquidado por concepto de cesantía se consignará antes del 15 de febrero del año siguiente, en cuenta individual a nombre del trabajador en el fondo de cesantía que el mismo elija.
El empleador que incumpla el plazo señalado deberá pagar un día de salario por cada retardo. 4. Si al término de la relación laboral existieren saldos de cesantía a favor del trabajador que no hayan sido entregados al Fondo, el empleador se los pagará directamente con los intereses legales respectivos. (Negrilla de la Sala). 11 Radicado: 25000 23 42 000 2016 03392 01 (6271-2018) Demandante: Juvenal Enrique Ramos Alcázar El Decreto 1582 de 1998 reglamentó los artículos 13 de la Ley 344 de 1996 y 5 de la Ley 432 de 1998, y precisó que la norma a la que se debía remitir a efecto de la liquidación anual del auxilio de cesantías de quienes se afilien a fondos privados es la Ley 50 de 1990, en sus artículos 99, 102 y 104, y para liquidar las cesantías de los afiliados al Fondo Nacional de Ahorro, es la Ley 432 de 1998, artículo 5 y siguientes.
No obstante, para aquellos empleados que venían con una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1996, cuando entró a regir la citada Ley 344 de 1996, se les continuaría respetando el régimen de liquidación del auxilio de cesantías consagrado en normas anteriores.14 En todo caso, se abrió la posibilidad de que tales servidores públicos15 se acogieran al régimen anualizado de liquidación de cesantías y para este efecto debían proceder en la forma descrita en el artículo 3 del Decreto 1582 de 1998, que es la siguiente: Artículo 3º.- En el caso de servidores públicos vinculados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 344 de 1996, con régimen de retroactividad, que decidan acogerse al régimen de cesantía de dicha ley, se procederá de la siguiente forma: a) La entidad pública realizará la liquidación definitiva de las cesantías a la fecha de la solicitud de traslado; b) La entidad pública entregará el valor de la liquidación a la administradora seleccionada por el trabajador; c) En lugar de entregar dicha suma de dinero, las entidades territoriales podrán emitir a favor de cada uno de los servidores públicos que se acojan a este régimen, un título de deuda pública por el valor de la liquidación de las cesantías, con las características que se señalan más adelante, previo el cumplimiento de los trámites legales necesarios para su expedición (se resalta). 14 Es decir, el sistema de liquidación retroactiva, consagrado en Ley 6 de 1945, el Decreto 2767 de 1945, la Ley 65 de 1946 y el Decreto 1160 de 1947. 15 Aquellos que tuviera vinculación laboral anterior a la entrada en vigencia de la Ley 344 de 1996. 12 Radicado: 25000 23 42 000 2016 03392 01 (6271-2018) Demandante: Juvenal Enrique Ramos Alcázar Además, a aquellos servidores cobijados por el régimen de liquidación retroactiva de cesantías se les continúa respetando este, por virtud de lo dispuesto en los artículos 216 del Decreto 1252 de 2000 y 317 del Decreto 1919 de 2002.
Ahora bien, en lo que respecta al personal docente, se debe indicar que el artículo 3 de la Ley 91 de 1989 creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio como «una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica, cuyos recursos serán manejados por una entidad fiduciaria estatal o de economía mixta, en la cual el Estado tenga más del 90% del capital» que estaría a cargo del pago de las prestaciones sociales18 que se causaran a favor del personal docente nacional y nacionalizado, a partir de la promulgación de esa ley.
La aludida ley, en su artículo 1, numeral 3, precisó que los docentes territoriales son aquellos «vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975» y en el artículo 2 ibidem consagró lo relativo al reconocimiento de las prestaciones por parte del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en los siguientes términos: Artículo 2º.- De acuerdo con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975, la Nación y las entidades territoriales, según el caso, asumirán sus obligaciones prestacionales con el personal docente, de la siguiente manera: […] 5.- Las prestaciones sociales del personal nacional y nacionalizado que se causen a partir del momento de la promulgación de la presente Ley, son de cargo de la Nación y serán pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; pero las entidades territoriales, la Caja Nacional de Previsión Social, el Fondo Nacional de Ahorro o las entidades que hicieren sus veces, pagarán al Fondo las sumas que resulten adeudar hasta la fecha de 16 «Artículo 2.- Los servidores públicos que a 25 de mayo de 2000, disfrutaban del régimen de cesantías retroactivas continuarán en dicho régimen hasta la terminación de la vinculación laboral en el organismo o entidad en la que se aplica dicha modalidad prestacional.» 17 «Artículo 3.- Los empleados públicos a quienes se les esté aplicando el régimen de retroactividad de cesantías continuarán disfrutando del mismo, en los términos previstos en la Ley 344 de 1996 y el Decreto 1252 de 2000.» 18 De acuerdo con el artículo 5, numeral 1, de la Ley 91 de 1989. 13 Radicado: 25000 23 42 000 2016 03392 01 (6271-2018) Demandante: Juvenal Enrique Ramos Alcázar promulgación de la presente Ley a dicho personal, por concepto de las prestaciones sociales no causadas o no exigibles.
En lo que tiene que ver con las cesantías, el reconocimiento de esa prestación a favor de todos los docentes, sin discriminar si se trata de territoriales, nacionales o nacionalizados, se estableció en el artículo 15 ibidem, en los siguientes términos: Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: 3.
Cesantías: A. Para los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio pagará un auxilio equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado, sobre el último salario devengado, si no ha sido modificado en los últimos tres meses, o en caso contrario sobre el salario promedio del último año. B. Para los docentes que se vinculen a partir del 1. de enero de 1990 y para los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero sólo con respecto a las cesantías generadas a partir del 1o. de enero de 1990, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocerá y pagará un interés anual sobre saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad, equivalente a la suma que resulte de aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio de captación del sistema financiero durante el mismo período.
Las cesantías del personal nacional docente, acumuladas hasta el 31 de diciembre de 1989, que pasan al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, continuarán sometidas a las normas generales vigentes para los empleados públicos del orden nacional. (Resalta la Sala). Es importante precisar que cuando la norma en cita se refirió a los docentes vinculados con posterioridad al 1 de enero de 1990 hizo alusión a todos aquellos cuya relación laboral iniciara en forma posterior a esa fecha, sin importar si se trata de nacionales, nacionalizados o territoriales (municipales o departamentales) pues, precisamente, la expresión está precedida de una «y», que es copulativa, es decir que «se usa para unir palabras»,19 por ello la Sala entiende que además de los nacionales y nacionalizados a que se refiere la 19 www.rae.es. 14 Radicado: 25000 23 42 000 2016 03392 01 (6271-2018) Demandante: Juvenal Enrique Ramos Alcázar primera frase de la norma, adiciona o incluye a aquellos que se vincularan al servicio docente con posterioridad a la fecha límite allí establecida, y en torno a estos no se hizo diferenciación en relación con la autoridad de la que proviniera el nombramiento del docente, por lo que ha de entenderse que se trata de todos, sin discriminación alguna.
La Ley 60 de 1993, en su artículo 6, en torno a los docentes territoriales determinó que «[serían] incorporados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se les [respetaría] el régimen prestacional vigente para la respectiva entidad territorial»; no obstante en el artículo 3, numeral 5, ibídem, en torno a los de la planta de personal de los establecimientos educativos territoriales, que fueran remunerados con recursos del situado fiscal, señaló que tenían el carácter territorial, en los siguientes términos: La prestación de los servicios educativos estatales y las obligaciones correspondientes, con cargo a los recursos del situado fiscal, se hará por los departamentos, caso en el cual los establecimientos educativos y la planta de personal tendrán carácter departamental, distribuida por municipios, de acuerdo con las necesidades de prestación del servicio; de todas maneras la administración del personal docente y administrativo se hará conforme a lo previsto en el artículo 6o. de la presente Ley.
Ahora bien, el artículo 175 de la Ley 115 de 1994, estableció la posibilidad de que los docentes que laboran en los establecimientos públicos educativos oficiales en los niveles de preescolar, de educación básica en los ciclos de primaria y secundaria y de educación media, se afiliaran al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; sin embargo, solo hasta el Decreto 196 del 25 de enero de 1995, se reglamentaron los artículos 6 y 176 de las Leyes 60 de 1993 y 115 de 1994, y en lo que respecta a la afiliación de los docentes territoriales al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, determinó lo siguiente: Artículo 5º.- Docentes departamentales, distritales y municipales financiados con recursos propios.
Los docentes departamentales, distritales y municipales financiados con recursos propios de las entidades territoriales que estén vinculados a la fecha de vigencia del presente Decreto, serán incorporados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, previo el procedimiento establecido en el capítulo IV de este Decreto y el cumplimiento de los requisitos formales establecidos para el efecto, quedando eximidos de los requisitos 15 Radicado: 25000 23 42 000 2016 03392 01 (6271-2018) Demandante: Juvenal Enrique Ramos Alcázar económicos fijados para afiliación, siempre y cuando se encuentren vinculados a una caja de previsión o entidad que haga sus veces.
A estos docentes se les respetará el régimen prestacional que tengan al momento de la incorporación y no se les podrá imponer renuncias o exclusiones a riesgos asumidos por la ley y las entidades antecesoras, las cuales reconocerán su respectivo valor en los convenios interadministrativos a que se refiere el artículo 9º del presente Decreto.
Los docentes que se vinculen al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio con posterioridad a la incorporación de que trata el inciso inmediatamente anterior, deberán cumplir todos los requisitos de afiliación de naturaleza formal o normativa y económica y se afiliarán con sujeción al régimen establecido en la Ley 91 de 1989, en sus decretos reglamentarios y en las disposiciones que los modifiquen, adicionen o sustituyan.
(Resalta la Sala). Valga aclarar que el aludido decreto, también se refirió a la clasificación de docentes que estaba contenida en la Ley 91 de 1989, pues, en su artículo 3 lo previó así: Artículo 2º.- Definiciones. Para los efectos de la aplicación del presente Decreto, los siguientes términos tendrán el alcance indicado en cada uno de ellos: Docentes nacionales y nacionalizados: Son aquellos que han venido siendo financiados con recursos de la Nación y que se financian con recursos del situado fiscal, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 60 de 1993.
Docentes Departamentales, Distritales y Municipales: a) Son los docentes vinculados por nombramiento de la respectiva entidad territorial con cargo a su propio presupuesto y que pertenecen a su planta de personal; b) Son Igualmente los docentes financiados o cofinanciados por la Nación- Ministerio de Educación Nacional, mediante convenios y que se encuentran vinculados a plazas departamentales o municipales.
(Se resalta). Ahora bien, la Ley 812 de 2003, por la cual se aprobó el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, en su artículo 81 estableció que el régimen prestacional de «los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, que se encuentren vinculados al servicio público educativo oficial, es el establecido para el Magisterio en las disposiciones vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley». 2.3.
Hechos probados 16 Radicado: 25000 23 42 000 2016 03392 01 (6271-2018) Demandante: Juvenal Enrique Ramos Alcázar De conformidad con el acervo probatorio, que obra dentro del proceso, se puede establecer lo siguiente: 2.3.1. Sobre la relación laboral del demandante i) El 1.º de febrero de 1993,20 el alcalde mayor de Bogotá expidió la Resolución 202, por medio de la cual nombró a unos docentes de tiempo completo, entre ellos al demandante. ii) El 5 de febrero de 1993,21 el señor Ramos Alcázar tomó posesión del cargo para el cual fue nombrado a través de la resolución anterior, con efectividad a partir del 8 de febrero siguiente. iii) El 12 de marzo de 1993,22 la jefe de la División de Personal de la Secretaría de Educación de Bogotá certificó que el 5 de febrero de 1993, el señor Juvenal Enrique Ramos Alcázar tomó posesión del cargo de docente, grado 8, producto del nombramiento efectuado mediante la Resolución 202 del 1.º de febrero de 1993. iv) El 27 de abril de 2016,23 la Secretaría de Educación de Bogotá expidió el formato único para expedición de certificado de salario, del cual se extrae la siguiente información acerca de las relaciones laborales sostenidas por el demandante en su condición docente: a. Novedad: Nombramiento por horas cátedra (con 16 horas semanales de clase) Desde: 7/04/86 Hasta: 30/11/86 b. Novedad: Nombramiento por horas cátedra (con 12 horas semanales de clase) Desde: 27/02/87 20 Folios 11 a 13. 21 Folio 14. 22 Folio 5. 23 Folios 19 a 21. 17 Radicado: 25000 23 42 000 2016 03392 01 (6271-2018) Demandante: Juvenal Enrique Ramos Alcázar Hasta: 30/11/87 c. Novedad: Nombramiento por horas cátedra (con 12 horas semanales de clase) Desde: 24/03/88 Hasta: 30/11/88 d. Novedad: Vinculación temporal tiempo completo Desde: 23/02/89 Hasta: 3/12/89 e. Novedad: Vinculación temporal tiempo completo Desde: 22/1/90 Hasta: 2/12/90 f. Novedad: Vinculación temporal tiempo completo Desde: 21/1/91 Hasta: 2/12/91 g. Novedad: Vinculación temporal tiempo completo Desde: 20/1/92 Hasta: 30/11/92 h. Novedad: Nombramiento en propiedad (Res. 202 del 1/2/93) Desde: 5/2/9324 Hasta: 31/12/15 (Retiro por renuncia) 2.3.2.
Sobre la reclamación de las cesantías y el reconocimiento de esa prestación 24 |Aunque en la certificación referida se refiere la fecha en que tomó posesión, en el acta que da cuenta de tal novedad se precisa que aunque la posesión se produjo en esa calenda, la efectividad de ella data del 8 de febrero siguiente, como se dijo en numerales anteriores. 18 Radicado: 25000 23 42 000 2016 03392 01 (6271-2018) Demandante: Juvenal Enrique Ramos Alcázar (i) El 17 de febrero de 2016,25 el demandante formuló solicitud en la cual exigió el reconocimiento y pago de sus cesantías definitivas.
(ii) El 11 de abril de 2016,26 la Secretaría de Educación de Bogotá expidió la Resolución 1900, mediante la cual reconoció las cesantías definitivas a favor del demandante y, en ella, señaló entre las normas aplicables, la Ley 91 de 1989, además, la liquidación se hizo con base en los reportes anuales realizados desde el año 1993. Adicional a ello, en el acto administrativo se indicó que el señor Ramos Alcázar «prestó sus servicios desde el 08/02/1993, fecha en que fue nombrado según Resolución 202 del 01/02/1993, y se acepta su retiro por RENUNCIA, a partir del 31/12/2015, según resolución (sic) 2162 del 27/11/2015». 2.4.
El caso concreto. Análisis de la Sala A fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala considera necesario señalar que la postura de la decisión del a quo en torno al régimen que se debe aplicar para liquidar las cesantías del demandante es el anualizado porque su vinculación se produjo con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989, mientras que este asegura que su prestación se debe calcular con el sistema de retroactividad, en la medida en que su vinculación fue anterior al año 1996, fecha en que entró a regir el régimen anual de cesantías para los empleados del orden territorial, por virtud de lo dispuesto en la Ley 344 de 1996, además porque para el reconocimiento de su prestación se debe incluir la vinculación anterior a la entrada en vigencia de tales disposiciones, según el tiempo prestado bajo la modalidad de hora cátedra y vinculaciones temporales.
Al respecto, se debe señalar que tal como se demostró con las pruebas referidas previamente, la vinculación laboral continua del accionante inició el 8 de febrero de 1993, como docente en una institución educativa dependiente del Distrito 25 Según se desprende de la resolución que obra en folio 3. 26 Folios 3 y 4. 19 Radicado: 25000 23 42 000 2016 03392 01 (6271-2018) Demandante: Juvenal Enrique Ramos Alcázar Capital de Bogotá,27 de manera que esa fecha determina el régimen de liquidación de cesantías que le es propio, que no es otro que el anualizado, tal como lo consideró el a quo.
Valga aclarar que si bien es cierto existieron varias vinculaciones anteriores al 31 de diciembre de 1989 —fecha en que entró a régimen el sistema de liquidación anual de cesantías para los docentes que ingresaran al servicio con posterioridad— estas fueron discontinuas, pues siempre hubo interrupción entre una y otra, de, por lo menos, un mes y medio; por lo tanto, no constituye tiempo de servicio ininterrumpido que se pueda sumar al que dio origen a la reclamación de las cesantías definitivas del actor.
Por lo anterior, es importante destacar que la relación laboral de la que el accionante hace derivar su petición de cesantías y que se concedió a través del acto acusado, es la que inició con posterioridad a la Ley 91 de 1989, como bien lo determinó el a quo y, bajo ese entendido, no se acogerá el argumento planteado por la parte demandante en el recurso de apelación, en el entendido de que se tome en cuenta tiempo de servicio anterior a su vinculación continua pues, se repite, se trata de tiempos de servicio interrumpidos, siendo que el último de ellos culminó con más de dos meses de antelación28 al inicio de la relación laboral continua que sí se tuvo en cuenta, en su integridad, y ello impide sumarlos a los laborados en forma continua con posterioridad a la entrada en vigencia de dicha norma, a efecto de aplicar un régimen diferente para la liquidación de las cesantías.
En ese contexto, es necesario insistir en que las cesantías que se reclamaron ante la administración no son las causadas a favor del demandante por los períodos laborados antes del 31 de diciembre de 1989, pues al haber concluido tales 27 Como se desprende las documentales relacionados en el acápite 2.3.1., numerales ii), iii) y iv) de esta providencia. 28 Terminó el 30 de noviembre de 1992, cuando la relación laboral continua que sí se tomó en cuenta, empezó desde el 8 de febrero de 1993. 20 Radicado: 25000 23 42 000 2016 03392 01 (6271-2018) Demandante: Juvenal Enrique Ramos Alcázar relaciones laborales en cada uno de los periodos citados en el numeral iv) del acápite 2.3.1. de esta providencia, cualquier reclamación al respecto, estaría prescrita.
En tales condiciones, el periodo de liquidación a tener en cuenta para definir el régimen aplicable es el que comprende desde la fecha de vinculación continua -que es la que se encuentra vigente al momento de reclamación de las cesantías- pues este es el factor determinante para establecer el régimen de liquidación que lo ampara. Teniendo en consideración lo expuesto, la Sala comparte la interpretación que realizó el a quo a efecto de determinar el régimen de cesantías que cobija al señor Ramos Alcázar, pues se debe tener en cuenta que como su ingreso a la docencia oficial se produjo con posterioridad al 31 de diciembre de 1989, es decir, después de la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989, su régimen de cesantías es el que aplicaba para los empleados públicos del orden nacional, esto es, anualizado, sin retroactividad y sometido al reconocimiento de intereses.29 Por ello, aunque la Ley 60 de 1993 y el Decreto 196 de 1995 regularon lo relativo a la afiliación de los docentes territoriales al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, ello no quiere decir que a partir de ese trámite empezaba a regir el sistema anual, pues, para todos los docentes cuya vinculación laboral iniciaba desde el 1.º de enero de 1990, se previó la liquidación de la prestación bajo ese sistema -anual- sin importar que estos fueran nacionales, nacionalizados o territoriales.30 La Sala no desconoce que tanto la Ley 91 de 1989, como el artículo 3 del Decreto 196 de 1995 contienen la clasificación de docentes, como nacionales, nacionalizados y territoriales; sin embargo, ello no quiere decir que tal enunciación hubiera tenido el propósito de aplicar, a estos últimos, el régimen prestacional de 29 A partir de lo previsto en el artículo 27 del Decreto 3118 de 1968, la liquidación de las cesantías de los empleados públicos del orden nacional, es anual y no retroactiva. 30 Tal es la interpretación que le ha dado la Sala a las disposiciones que en materia de cesantías aplican a los docentes, tal como se ha dejado sentado, entre otras, en providencia del 19 de octubre de 2017, radicación: 20001 23 39 000 2014 00289 01, número interno: 5010-15, M.P. William Hernández Gómez. 21 Radicado: 25000 23 42 000 2016 03392 01 (6271-2018) Demandante: Juvenal Enrique Ramos Alcázar la entidad territorial correspondiente, sino realizar una diferenciación que tendría repercusión, en particular, para aquellos que venían con una vinculación anterior.31 Así las cosas, esta Subsección debe precisar que si bien es cierto la incorporación de los docentes territoriales al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, que se produciría a partir de lo dispuesto en el Decreto 196 de 1995, garantizaba el régimen prestacional que tuvieran al momento de su incorporación, también lo es que en el caso del demandante, para efecto de la liquidación de sus cesantías, el régimen que debía aplicarse no era otro que el anualizado contemplado en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues su vinculación laboral continua se produjo con posterioridad a esa disposición. En efecto, se repite, las pruebas demuestran que el ingreso del señor Ramos Alcázar como docente al servicio del Distrito Capital de Bogotá, ocurrió con posterioridad al 1.º de enero de 1990, fecha establecida en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 para que entrara en vigor el sistema de liquidación de cesantías allí contemplado, y que regía en caso de nuevas vinculaciones docentes; por lo tanto, es forzoso concluir que se debe someter al sistema anual allí establecido, lo que impone confirmar la sentencia recurrida que así lo dispuso.
Finalmente, en lo que atañe a la oposición planteada por la parte demandante, en cuanto a la imposición de costas por parte del Tribunal de instancia, se debe señalar que dicho reparo no tiene sustento alguno pues, en la parte resolutiva de la providencia y previo el análisis realizado en las consideraciones de la decisión recurrida, se decidió «SEGUNDO. Sin condena en costa (sic) de acuerdo con la considerativa», de manera que los argumentos planteados no guardan coherencia con lo decidido, al respecto, en la sentencia recurrida. 2.5.
De la condena en costas 31 Entendiéndose anterior, aquella producida previamente a la vigencia de la Ley 91 de 1989. 22 Radicado: 25000 23 42 000 2016 03392 01 (6271-2018) Demandante: Juvenal Enrique Ramos Alcázar El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».
Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,32 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.
Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas.
En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas en segunda instancia. 3.
Conclusión 32 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022- 01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 23 Radicado: 25000 23 42 000 2016 03392 01 (6271-2018) Demandante: Juvenal Enrique Ramos Alcázar Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera que se debe confirmar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda formulada por el señor Juvenal Enrique Ramos Alcázar, toda vez que no tiene derecho a que se liquiden sus cesantías con el sistema de retroactividad, y se abstendrá de imponer condena en costas de segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero. Confirmar la sentencia proferida el 15 de marzo de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que denegó las pretensiones de la demanda, en el proceso promovido por Juvenal Enrique Ramos Alcázar contra la Nación (Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio), conforme a lo expuesto en las consideraciones que anteceden.
Segundo. Abstenerse de condenar en costas de segunda instancia. Tercero. Reconocer a la abogada Lina Paola Reyes Hernández, como apoderada judicial de la Nación (Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio) en la forma y términos del poder adjunto al memorial que obra en el índice 36 de la plataforma Samai. 24 Radicado: 25000 23 42 000 2016 03392 01 (6271-2018) Demandante: Juvenal Enrique Ramos Alcázar Cuarto. Devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DDG