Radicación: 11001-03-15-000-2023-07264-00 Demandante: Olga María Castro Cárdenas y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera Ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., siete (7) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-07264-00 Demandantes: OLGA MARÍA CASTRO CARDENAS, OCTAVIANO PEÑA, MANUEL ANTONIO SUA, MARÍA EUGENIA FORERO ÁVILA Y JOSÉ ARMANDO ALBA Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN “B” Y JUZGADO CINCUENTA Y SEIS ADMINISTRATIVO DE BOGOTÁ Temas: Tutela contra providencia judicial.
Acción de grupo por incumplimiento en la implementación del Sistema Integrado de Transporte Público - SITP. Requisito general de la inmediatez SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la acción de tutela promovida por los señores Olga María Castro Cárdenas, Octaviano Peña, Manuel Antonio Sua, María Eugenia Forero Ávila y José Armando Alba, quienes actúan por conducto de apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” y el Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo de Bogotá, en la que piden el amparo constitucional de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, seguridad jurídica y de acceso a la administración de justicia, vulnerados, supuestamente, con las sentencias de 23 de febrero de 2023 y 30 de octubre de 2018, en su orden, mediante las cuales se negaron las pretensiones en el marco de la acción de grupo que presentaron contra el Distrito Capital de Bogotá, Transmilenio S.A. y Coobus SAS, con el fin de que se les condenara al pago de los perjuicios soportados con ocasión de la falta de cumplimiento en el proceso de integración del sistema de transporte colectivo al SITP.
I.
ANTECEDENTES 1. Hechos Los accionantes manifestaron que eran miembros de una comunidad denominada propietarios de transporte público colectivo (en adelante TPC), que se dedicaba a la actividad comercial de transporte de pasajeros en la ciudad de Bogotá. Sostuvieron que el Distrito Capital, tras la creación del Plan Maestro de Movilidad, proyectó un nuevo sistema de transporte integrado modificando el modelo de transporte convencional que existía en la capital del país, del que Transmilenio S.A. a través del Decreto 486 de 2006, fue nombrado ente gestor del sistema para administrar la infraestructura y ejercer el control sobre el cumplimiento de los contratos de concesión de las empresas privadas que prestarían el servicio de transporte público masivo de pasajeros en el Distrito Capital.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-07264-00 Demandante: Olga María Castro Cárdenas y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Adujeron que Transmilenio S.A. expidió la Resolución No. 064 de 30 de enero de 2010, mediante la cual dio apertura a la convocatoria pública para adjudicar mediante un proceso de licitación los contratos de concesión para la operación del Sistema Integrado de Transporte Público del Distrito de Bogotá, la cual fue adjudicada a la Promesa de Sociedad Futura Operador Solidario de Transporte Coobus S.A.S, al que se vincularon.
Indicaron que Coobus SAS fue uno de los operadores que no pudo implementar la concesión de manera idónea y en los términos en que lo había ofertado, en tanto pese a haberle entregado sus vehículos a este, garantizándole el control de la flota, no recibieron el pago oportuno y continuado de la renta establecida en el pliego de condiciones, por lo que se vieron afectados económicamente.
Afirmaron que, dado lo anterior, presentaron acción de grupo en contra del Distrito Capital, Transmilenio S.A. y Coobus SAS, en la que solicitaron el pago de los perjuicios causados, de la cual conoció en primera instancia el Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo de Bogotá, que en fallo de 30 de octubre de 2018 declaró prospera parcialmente la excepción de caducidad presentada por la demandada y negó las pretensiones de la demanda.
Por último, refirieron que contra la anterior decisión interpusieron recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, que mediante sentencia de 23 de febrero de 2023, notificada el 8 de marzo de 2023, confirmó el fallo apelado en su integridad. 2. Fundamentos de la acción Los accionantes presentaron acción de tutela con el objeto de que el juez constitucional proteja los derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y de acceso a la administración de justicia, vulnerados, supuestamente, con las sentencias de 23 de febrero de 2023 y 30 de octubre de 2018, mediante las cuales las autoridades judiciales accionadas negaron las pretensiones, en el marco de la acción de grupo que presentaron contra el Distrito Capital de Bogotá, Transmilenio S.A. y Coobus SAS, con el fin de que se les condenara al pago de los perjuicios soportados con ocasión de la falta de cumplimiento en el proceso de integración del sistema colectivo al SITP.
En primer lugar, indicaron que la solicitud cumple con los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencias judiciales, de donde destacaron que cumple la inmediatez en su presentación, en tanto “se presenta transcurridos escasamente 3 meses desde la decisión de rechazo de la revisión eventual, cumpliéndose con el requisito de inmediatez en la actuación”.
De otra parte, afirmaron que la sentencia de segunda instancia objetada incurre en i) defecto fáctico, en tanto concluyó que las rentas son una obligación adquirida exclusivamente por el concesionario, producto de una relación estrictamente contractual, negociada y debatida entre dos particulares (concesionario y cada pequeño transportador TPC), “como si se hubiese gestado una relación contractual producto de un consenso de opiniones de dos contratantes.
Contrario a ello, los documentos suscritos, fueron la formalidad exigida por el ente Gestor, como requisito para no ser excluidos como proponentes”. Agregaron que en el caso no se observó que, por exigencia del pliego de condiciones, cada actor tenía un formato mediante el cual otorgaba al proponente el manejo exclusivo de su vehículo, con la declaración de existir un pago de renta mensual, elemento que, aducen “nunca fue un de libre negociación, sino que por el contrario estaba previamente establecido y delimitado por el propio Distrito y ente Radicación: 11001-03-15-000-2023-07264-00 Demandante: Olga María Castro Cárdenas y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Gestor, por ser la entidad a la cual le delegó la tarea de instrumentar el SITP.
No se trataba entonces, de un contrato de alquiler, ni de una negociación espontánea, ni una relación de contratista y contratante; no era un contrato de arriendo, no constituía relación laboral, es decir, no era un contrato producto de la voluntad privada”. Expresaron que el estudio realizado por el tribunal accionado fue una valoración limitada, “impidiendo el requerido examen del cuestionamiento realizado en la demanda, omitiendo la observación de pruebas que demostraban la responsabilidad de las entidades públicas, que de haberse analizado, habrían guiado a una conclusión muy diferente a la ratificada por el superior de instancia. En el desarrollo de los hechos presentados en la vinculación de mis poderdantes al fracasado operador COOBUS S.A.S., surgieron fallas continuas por parte de las demandadas y así quedaron probadas en el acervo probatorio, que al ser inobservado en ambas instancias, permitió que se concluyera de manera muy prolija que el asunto de debate se circunscribía a una relación puramente contractual y privada.
Conclusión errada que materializó la denegación del derecho de acceso a la administración de justicia con el fallo dictado” (sic a todo). Agregaron que de haberse realizado la labor probatoria correctamente, se habría observado que no se trataba de un asunto estrictamente privado y ajeno a las entidades públicas demandadas, vulnerándose así los derechos fundamentales citados.
Adujeron que, contrario a lo sostenido en el fallo, en el caso sí se presentaron suficientes pruebas en las cuales se evidencia que las demandadas antes, durante y después de la concesión sí omitieron el debido desarrollo de sus funciones y el deber de proteger al grupo de los TPC, ocasionándoles un perjuicio, en específico en el diseño del mecanismo para compensar o proteger al TPC que sería desvinculado del sistema de transporte, en el proceso de adjudicación y frente a las irregularidades evidenciadas por la Contraloría General de la República.
Por último, sostuvieron que en las sentencias objetadas se incurrió en ii) violación directa de la Constitución, “al ni siquiera percatarse de que el objeto de estudio involucraba a una comunidad marginada, protegida por la Constitución Política”, por lo que se desconocieron los mandatos básicos sobre la responsabilidad Estatal y se permitió que una entidad pública suprimiera del servicio público de transporte a una comunidad sin ni siquiera indemnizarla tal y como lo ordena la Carta Política. 3.
Pretensiones Los accionantes formularon las siguientes: “En consecuencia se ordene DEJAR SIN EFECTOS la sentencia de primera instancia, proferida por el Juzgado 56 Administrativo Circuito de Bogotá, así como la sentencia de segunda instancia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca –Sección Primera- dentro del proceso de Acción de Grupo 11001334205620160038900.
Ordénese al Juzgado 56 Administrativo Circuito de Bogotá proferir una nueva sentencia dentro del proceso de Acción de Grupo en la que se realice una valoración completa y detallada del material probatorio aportado al expediente y se apliquen los mandatos de la Constitución Política de Colombia”. 4. Pruebas relevantes Al expediente se allegó copia digital del expediente que contiene las actuaciones de la acción de grupo con radicado No. 2016-00389-00, demandante: Olga Maria Castro Cárdenas y otros.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-07264-00 Demandante: Olga María Castro Cárdenas y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 5. Trámite procesal Por auto de 4 de diciembre de 2023, el despacho admitió la demanda y ordenó notificar a la autoridad judicial demandada y a los demandantes, De igual forma, al Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo del Circuito de Bogotá, al distrito capital de Bogotá, a la Empresa de Transporte del Tercer Milenio Transmilenio S.A., a la sociedad Operador Solidario de Propietarios Transportadores Coobus S.A.S. y a los señores Alfredo Arévalo Pinto, Álvaro Ruíz Alonso, Camilo Rodríguez Fernández, Carlos Julio Joya Rice, Carmen Elisa Sánchez de Castillo, César Augusto Domínguez, Diana Carolina Castillo, Domingo Velandia, Edwin Robinson Mora, Eliberto Castillo Velandia, Gildardo Castillo Sánchez, Guandisalvo Escobar Elizalde, Gustavo Rey Chavarro, Héctor de Jesús Vargas Zuluaga, Héctor Julio Angarita, Héctor Julio Cárdenas Garzón, Javier Alberto Buriticá, Jesús Antonio Mora Hernández, Jesús María Poveda Pedraza, Jorge Eliecer Ospino Ávila, José del Carmen Mora Hernández, José Jairo Mora Borda, José Vicente Yaguas, Luis Alfredo Gómez Teca, Luis Antonio Súa López, Luz Mary Pardo, Marcela Cecilia Malagón Díaz, María Eufrosina Ibagué, Miguel Ernesto Ariza, Olga Clementina Castillo, Óscar Hernández, Pedro Julio Malagón, Pedro Pablo Robayo, Rafael Arenas Borda, Rosa Helena Estupiñán Suárez, Susana Ardila Yeguas, Waldyslao Forero Gómez, William Pardo y Yesid Escobar Moreno, y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, como terceros interesados en el resultado del proceso.
La Secretaría General de esta corporación libro los oficios Nos. 144152 a 144167 de 7 de diciembre de 2023, con el fin de notificar a las partes.1 6. Oposición 6.1 Respuesta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera La ponente de la decisión objetada rindió informe en el que solicitó que se denegaran las pretensiones de la acción constitucional, por cuanto, declaró, al expediente acción de grupo radicado No. 25000-23-15-000-2016-00389-01, se le ha dado el trámite que corresponde con observancia del debido proceso y la decisión adoptada se ajusta a derecho, razón por la cual no se ha vulnerado el derecho fundamental al debido proceso, a la seguridad jurídica y el acceso a la administración de justicia. Narró que en el asunto bajo examen, la parte actora, en ejercicio de la acción de grupo, demandó al Distrito Capital y a Transmilenio S.A., por el daño antijurídico ocasionado al grupo actor con ocasión de la creación e implementación y puesta en marcha de la operación del Sistema Integrado de Transporte Público- SITP y adjudicación de la concesión para operar la Zona de Fontibón a Coobus S.A.S, en donde reclamó como perjuicios causados, i) por concepto de lucro cesante y daño emergente ocasionados en el ejercicio de sus funciones, según lo acontecido con la concesión del SITP para la zona de Fontibón, a cargo de Coobus S.A.S, en condición de concesionario elegido por Transmilenio S.A. ii) por concepto de perjuicios materiales e inmateriales: la suma de veinticuatro mil trescientos sesenta y ocho millones setecientos sesenta y ocho millones setecientos ochenta y nueve mil novecientos sesenta y cuatro pesos, con diez centavos M/CTE ($24.368.789.964.10), teniendo en cuenta el valor promedio de las liquidaciones 1 El accionante, la autoridad judicial demandada y los terceros interesados fueron notificados a las siguientes direcciones de correo electrónico: tutelasnacionales@defensajuridica.gov.co, jbarrios.abogado@gmail.com; scsec01tadmincdm@cendoj.ramajudicial.gov.co; notificacionesjudiciales@secretariajuridica.gov.co; alcaldesa@alcaldiabogota.gov.co, radicacion@transmilenio.gov.co; notificaciones.judiciales@transmilenio.gov.co; jadmin56bta@notificacionesrj.gov.co; jadmin56bt@cendoj.ramajudicial.gov.co coobusenliquidacionjudicial@gmail.com; omairagrijalbac@hotmail.com Radicación: 11001-03-15-000-2023-07264-00 Demandante: Olga María Castro Cárdenas y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 aportadas en la demanda, por el número de 1798 vehículos, como el promedio de transportadores asociados a COOBUS SAS.
Adujo que en el fallo objetado se resolvió confirmar la sentencia de 30 de octubre de 2018, proferida por el Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo del Circuito de Bogotá, al considerarse que no se encontró probada la relación de causalidad entre la actividad desplegada por Transmilenio S.A y el Distrito Capital y el daño causado al grupo actor, toda vez que este se derivó del no pago del concesionario de la renta mensual fija acordada con los propietarios de los vehículos que ingresaron los mismos a la operación del SITP, ya que esta fue una de las causales de incumplimiento del contrato de concesión No. 005 de 2010.
Para terminar, informó que allí se precisó que la responsabilidad que se endilgaba a la parte demandada era de carácter contractual, por cuanto la acción se encontraba dirigida a obtener la reparación de los perjuicios provenientes del incumplimiento de las obligaciones pactadas en los contratos que garantizan el control total de la flota accionista y el contrato de administración vehicular, específicamente el pago de la renta mensual fija. 6.2.
Respuesta del Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo del Circuito de Bogotá La titular del despacho rindió informe en el que solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela promovida por los accionantes, por cuanto, sostuvo, las acusaciones en contra de las sentencias de 23 de febrero de 2023 y 30 de octubre de 2018 se concentran en que las pruebas documentales aportadas no fueron valoradas en la forma y con el alcance favorable a la tesis del caso de la parte demandante, lo que equivale a apelar a la acción de tutela como una tercera instancia. Afirmó que la Sección Segunda del Consejo de Estado, en providencia de 29 de junio de 2023, decidió no seleccionar para revisión eventual la sentencia objetada de 23 de febrero de 2023, y en auto de 24 de agosto de 2023 resolvió negar la solicitud de insistencia de revisión, solicitudes en las que, indicó, los accionantes expusieron argumentos similares y relacionados con los expuestos en la acción de tutela, en cuanto a los errores y omisiones en que en sus providencias incurrieron las autoridades judiciales hoy accionadas en el abordaje jurídico de la cuestión planteada, al omitir estudiar la responsabilidad extracontractual de las demandadas al crear el sistema de transporte SITP y la valoración de las pruebas aportadas con ese propósito. 6.3.
Respuesta de Transmilenio S.A La apoderada de la empresa rindió informe en el que solicitó que se declarara la improcedencia de la solicitud, por cuanto, adujo, i) los hechos que se alegan en la acción de tutela no se enmarcan en los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencias judiciales, ii) existe un indebido uso de la acción de tutela por parte de los accionantes, pues está orientada a reabrir el debate de instancia para insistir en un aspecto que fue definido razonablemente por la jurisdicción contencioso administrativa, y iii) no existió defecto fáctico ni violación directa de la Constitución, pues el fallo de 23 de febrero de 2023 es totalmente ajustado a derecho y fue proferido en virtud de las pruebas obrantes en el proceso judicial y en el marco de la supremacía Constitucional reconocida en el artículo 4 de la Constitución Política.
Luego de hacer una extensa exposición de los argumentos de defensa que presentó en la acción de grupo que originó la controversia, sostuvo que en el presente asunto Radicación: 11001-03-15-000-2023-07264-00 Demandante: Olga María Castro Cárdenas y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 no se configura el requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales de la relevancia constitucional, por cuanto, manifestó, si bien las determinaciones adoptadas en el marco de los procedimientos pueden resultar contrarias a los intereses de alguno de los sujetos procesales, la ley estableció diversos mecanismos para cuestionarlas y lograr que el superior funcional estudie y evalúe el asunto, lo cual ya se surtió en la acción de grupo.
Finalmente, señaló que la acción de tutela es improcedente frente a Transmilenio S.A, teniendo en cuenta que con ninguna de sus acciones ha vulnerado o amenazado los derechos fundamentales de los accionantes, de acuerdo con el artículo 5 del Decreto 2591 de 1991. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del reglamento interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio. 2.
Planteamiento del problema jurídico Previo al estudio de fondo de la controversia planteada, la Sala debe establecer si la solicitud cumple con el requisito general de procedencia que debe observar contra providencias judiciales, consistente en la inmediatez u oportunidad en su presentación. En caso de que la respuesta a este interrogante sea afirmativa y se cumplan los restantes presupuestos generales, corresponde a la Sala determinar si las sentencias de 23 de febrero de 2023 y 30 de octubre de 2018, mediante las cuales las autoridades judiciales accionadas negaron las pretensiones, en el marco de la acción de grupo que presentaron contra el Distrito Capital de Bogotá, Transmilenio S.A. y Coobus SAS, con el fin de que se les condenara al pago de los perjuicios soportados con ocasión de la falta de cumplimiento en el proceso de integración del sistema colectivo al SITP, incurren en i) defecto fáctico, en tanto se concluyó que las rentas son una obligación adquirida exclusivamente por el concesionario, producto de una relación estrictamente contractual, negociada y debatida entre dos particulares (concesionario y cada pequeño transportador TPC), lo que no era así, y en ii) violación directa de la Constitución, porque el objeto de estudio involucraba a una comunidad marginada, protegida por la Constitución, lo que desconoció los mandatos básicos sobre la responsabilidad estatal “y permitió que una entidad pública suprimiera del servicio público de transporte a una comunidad sin ni siquiera indemnizarla tal y como lo ordena la constitución”. 3.
Requisito de la inmediatez como presupuesto general de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política establece que “toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales”.
Ahora bien, aun cuando la Carta Política hace uso de la expresión “en todo momento y lugar”, lo que podría dar a entender que la acción de amparo puede solicitarse en cualquier tiempo, sin importar la urgencia, ni la relevancia de los derechos vulnerados, lo único cierto es que se trata de un requisito que se debe valorar en cada caso concreto.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-07264-00 Demandante: Olga María Castro Cárdenas y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Sin embargo, la Corte Constitucional2 ha señalado que si bien no es posible establecer un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela, ésta no puede presentarse en cualquier tiempo y por lo tanto debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del actor y la presentación de la demanda, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto de la seguridad jurídica y de los derechos de los terceros afectados.
En este orden de ideas, la inmediatez es más bien una condición que busca que la acción se presente en un término razonable contado desde el momento en que se tuvo conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales y no un término de caducidad. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz, es que se requiere que se ejerza en un tiempo prudencial.
Por ello, el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito para habilitar el estudio de fondo de la acción de tutela, pues se evita “el uso de este mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica.” 3 La jurisprudencia constitucional ha identificado cinco criterios orientadores para que el juez de tutela pueda determinar4, en cada caso, si se ha cumplido con el requisito de la inmediatez.
Tales criterios se precisaron en la sentencia SU-391 de 20165, así: “(i) La situación personal del peticionario: debe analizarse la situación personal del peticionario, pues en determinados casos esta hace desproporcionada la exigencia de presentar la acción de tutela en un término breve; (ii) El momento en el que se produce la vulneración: pueden existir casos de vulneraciones permanentes a los derechos fundamentales.
En estos casos, para analizar la inmediatez el juez de tutela no debe contar el término desde el momento en el que la vulneración o amenaza inició hasta la fecha de presentación de la tutela, sino que debe tomar en cuenta el tiempo por el que esta se prolongó; (iii) La naturaleza de la vulneración: existen casos donde se presenta un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción de tutela y la vulneración de los derechos de los interesados.
De acuerdo con este criterio, el juez debe analizar si la demora en la presentación de la tutela guarda relación con la situación de vulneración de derechos fundamentales que alega el peticionario; (iv) La actuación contra la que se dirige la tutela: la jurisprudencia constitucional ha señalado que el análisis de la inmediatez puede variar dependiendo de la actuación que se identifica como vulneratoria de los derechos invocados en la tutela.
Específicamente, ha señalado que este análisis debe ser más estricto tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales y (v) Los efectos de la tutela: la Corte ha considerado que, aún si se encuentra un motivo que justifique la demora en la interposición de la tutela, el juez debe tener en cuenta los efectos que esta tendría en los derechos de terceros si se declarara procedente”6 Específicamente, en torno a la verificación de este presupuesto cuando la tutela que se analiza está dirigida contra una providencia judicial, la Sala Plena de esta Corporación mediante sentencia de unificación de 5 de agosto de 20147 estableció, como regla general, que el mecanismo de amparo debe promoverse en un plazo máximo de seis (6) meses contados a partir de la notificación de la sentencia o 2 Corte Constitucional, sentencia T- 123 de 2007, M.P. Álvaro Tafur Galvis. 3 Ibídem. 4 Ver al respecto: Corte Constitucional, sentencia SU 391 de 2016 M.P. Alejandro Linares Cantillo, sentencia T-246 de 2015 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez, sentencia T-594 de 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño, sentencia T-158 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia T-1110 de 2005 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia SU-961 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 5 Corte Constitucional.
M. P. Alejandro Linares Cantillo. 6 Ibídem. 7 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Radicación: 11001-03-15-000-2023-07264-00 Demandante: Olga María Castro Cárdenas y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 providencia objeto de reproche constitucional, límite temporal que también ha sido acogido por la Corte Constitucional8. 4.
Estudio y solución del caso concreto Los señores Olga María Castro Cárdenas, Octaviano Peña, Manuel Antonio Sua, María Eugenia Forero Ávila y José Armando Alba, quienes actúan por conducto de apoderado judicial, presentaron acción de tutela con el objeto de que el juez constitucional proteja los derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso, seguridad jurídica y de acceso a la administración de justicia, vulnerados, supuestamente, con las sentencias de 23 de febrero de 2023 y 30 de octubre de 2018, mediante las cuales las autoridades judiciales accionadas negaron las pretensiones, en el marco de la acción de grupo que presentaron contra el Distrito Capital de Bogotá, Transmilenio S.A. y Coobus SAS, con el fin de que se les condenara al pago de los perjuicios soportados con ocasión de la falta de cumplimiento en el proceso de integración del sistema colectivo de transporte al SITP.
Conforme da cuenta el expediente digital allegado como prueba a este trámite, la sentencia de 23 de febrero de 2023, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” confirmó el fallo que negó las pretensiones, en el marco de la acción de grupo que los accionantes promovieron, se notificó a las partes mediante correo electrónico enviado el 8 de marzo de 2023, fecha a partir de la cual se verificará el cumplimiento del requisito de inmediatez.
Como se indicó en las consideraciones jurídicas de esta decisión, el artículo 86 de la Constitución precisa que la acción de tutela debe procurar la protección inmediata de los derechos fundamentales, cuando quiera que resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de una autoridad pública. Si bien, la misma disposición establece que se podrá hacer uso de este mecanismo constitucional en todo momento, ello no implica que no se deba interponer dentro de un plazo razonable, pues ello está en consonancia con los principios de seguridad jurídica y cosa juzgadas, los cuales, prima facie, se deben resguardar.
Como la solicitud de amparo fue promovida el 30 de noviembre de 20239, transcurrieron ocho (8) meses y diecinueve (19) días entre el momento de la notificación y el de la interposición de la acción constitucional10, término que excede el límite establecido jurisprudencialmente por la Sala Plena de esta Corporación, como regla general, acogido igualmente por la Corte Constitucional.
Sobre el particular, cabe resaltar que la Corte Constitucional en diferentes decisiones ha ratificado la posición jurisprudencial de esta Corporación, al indicar que el plazo razonable para interponer la acción de tutela, si bien no es un término fijo, puede entenderse como un periodo prudencial de seis (6) meses, el cual debe analizarse en general, “en relación con el hecho generador de la tutela, las condiciones del accionante y los derechos que subyacen en la pretensión” 11, respecto del cual ha precisado “que (…) ha entendido que seis meses es un plazo razonable para satisfacer el requisito de inmediatez sin que ello signifique que dicho término es perentorio” 12. 8 T-031 de 2016, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y T-619 de 2019, M. P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 9 Acta individual de reparto. 10 Conforme con el artículo 205 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 52 de la Ley 2080 de 2021, “2.
La notificación de la providencia se entenderá realizada una vez transcurridos dos (2) días hábiles siguientes al envío del mensaje y los términos empezarán a correr a partir del día siguiente al de la notificación”. 11 Sentencia T-422 de 2018, M.P. Carlos Bernal Pulido. 12 Sentencia T-338 de 2018, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Radicación: 11001-03-15-000-2023-07264-00 Demandante: Olga María Castro Cárdenas y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 En este mismo sentido, en la sentencia T-619 de 2019, la Corte estimó que “el juez debe ser muy cuidadoso en la constatación de este requisito por estar en riesgo la seguridad jurídica y, aunque se ha destacado un periodo determinado (6 meses), lo cierto es que también se ha extendido dicho lapso, pues para su fijación se debe acudir a criterios como el de razonabilidad y proporcionalidad en cuya valoración le corresponde al juez tener en cuenta las circunstancias que caractericen al caso concreto” 13.
Es cierto que no siempre el simple transcurso del tiempo puede llevar al juez a concluir que la tutela se ha presentado de forma tardía, toda vez que pueden existir circunstancias especiales que no solo justifiquen que la acción de tutela no se haya presentado en un término razonable, sino que demuestren que el hecho o la omisión que vulnera el derecho fundamental sean permanentes, persisten en el tiempo, y hacen que la violación sea siempre actual.
En el presente caso, la parte actora indicó que la solicitud cumple con el requisito de inmediatez en su presentación, en tanto “se presenta transcurridos escasamente 3 meses desde la decisión de rechazo de la revisión eventual”. La Sala aclara que la notificación del auto que rechaza la solicitud de revisión eventual de una acción de grupo no constituye parámetro para iniciar el conteo de la inmediatez, ni interrumpe la ejecutoria de la sentencia. En efecto, conforme con el artículo 36 de la Ley 1285 de 2009, el mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo permite al Consejo de Estado, a través de sus Secciones, seleccionar para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los tribunales administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia. En este sentido, mal podría considerarse que la notificación de las sentencias proferidas en el marco del trámite de revisión eventual debiera ser tenido en cuenta para el conteo de la inmediatez de la tutela contra providencias judiciales, en tanto lo que allí se debate no guarda relación con el conocimiento que tienen las partes de la decisión que consideran vulneradora de sus derechos fundamentales.
En todo caso, en relación con la presentación de acciones de tutela contra providencias judiciales, la Corte ha considerado que el mencionado término debe ser entendido de manera estricta. En tal sentido, en las sentencias T-1140 de 2005, consideró que “puede inferirse que la razonabilidad del término de interposición de la acción de tutela debe estudiarse en cada caso concreto.
Sin embargo, tratándose de procesos judiciales y de providencias ejecutoriadas, el juicio sobre la razonabilidad del término ha de ser riguroso en comparación con los otros casos que se llevan ante la justicia constitucional. En efecto, en este caso debe analizarse las posibilidades de defensa en el mismo proceso judicial, la diligencia del accionante en el mismo, y los posibles derechos de terceros que se han generado por el paso del tiempo”.
Se insiste que cuando se cuestionan providencias judiciales dictadas en el marco de las acciones o medios de control que se tramitan en la jurisdicción contencioso administrativa, la oportunidad de la solicitud de amparo, por regla general, es de seis (6) meses, que se determinan a partir del momento en que se notifica la providencia acusada, pues la notificación supone que las partes tienen conocimiento de las decisiones judiciales, regla que, por supuesto no es inflexible, y que se debe analizar caso a caso.
Así las cosas, la acción de tutela fue presentada con desconocimiento del requisito 13 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. Radicación: 11001-03-15-000-2023-07264-00 Demandante: Olga María Castro Cárdenas y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 de inmediatez y, en esa medida, se debe declarar su improcedencia. III.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
Primero.- DECLÁRASE IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por los señores Olga María Castro Cardenas, Octaviano Peña, Manuel Antonio Sua, María Eugenia Forero Ávila y José Armando Alba, quienes actúan por conducto de apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” y el Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo del Circuito de Bogotá, por las razones aquí expuestas.
Segundo.-
NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Cuarto.- En caso de no ser impugnada esta providencia, REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN