CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, dieciséis (16) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2025-05954-00 Accionante: Juan Carlos Medina Rueda Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá, Despacho núm. 3 Tema: Derecho de acceso a la administración de justicia. Presunta mora judicial.
NIEGA AMPARO SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela instaurada por el señor Juan Carlos Medina Rueda, en nombre propio, en contra del Tribunal Administrativo de Boyacá, Despacho núm. 3.
ANTECEDENTES El accionante considera vulnerado su derecho de acceso a la administración de justicia, con la tardanza en la resolución de una solicitud de medida provisional en proceso de nulidad simple con radicado 15001-23-33-000-2025-00125-00 por parte del Tribunal accionado.
HECHOS La solicitud de tutela se fundamenta en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Manifestó que el primero de noviembre de 2024, radicó demanda de nulidad en contra de la Superintendencia de Notariado y Registro – Oficina de Instrumentos Públicos de Moniquirá, cuya pretensión es que se declare la nulidad absoluta del acto administrativo registral contentivo de la anotación número 023 de 16 de agosto de 2024, mediante el cual se cambió la clasificación del suelo al inmueble denominado Buenos Aires, ubicado en la vereda Papayal del Municipio de Moniquirá Boyacá, identificado con la matrícula inmobiliaria número 083-13827 de la oficina de registro de instrumentos públicos mencionada, por violar las normas en que debía fundarse, y por tener objeto ilícito.
Además, solicitó con la demanda la Radicado: 11001-03-15-000-2025-05954-00 2 suspensión provisional del acto administrativo. Que correspondió el conocimiento al Juzgado Séptimo Administrativo del circuito de Tunja y le asignó el número de radicado 15001333300720240019300; fue admitida la demanda el 31 de enero de 2025, el 10 de febrero de 2025 se realizó la notificación personal del auto admisorio y del que corrió traslado de la medida cautelar a la parte demanda; el 25 de febrero, la demandada SNR se pronunció sobre la medida cautelar solicitada.
Que presentó escrito de reforma a la demanda el 26 de marzo y el 16 de mayo de la presente anualidad, el Juzgado declaró la falta de competencia funcional para conocer del proceso; el 28 de mayo envió el expediente por competencia al Tribunal Administrativo de Boyacá y fue asignado al despacho No. 3 y se adelanta bajo el radicado 15001-23-33-000-2025-00125-00 Que ante la demora en la resolución de la solicitud de medida cautelar, el actor radicó el 1º de julio, solicitud de vigilancia judicial administrativa al proceso; solicitud que fue archivada por el Consejo Seccional de la Judicatura de Boyacá, argumentando que no había mora judicial injustificada.
Que el 11 de agosto, fue admitida la reforma de la demanda y se corrió traslado de la solicitud de medida cautelar a los terceros interesados y el 5 de septiembre, se notificó a estos el auto admisorio de la demanda y la solicitud de medidas cautelares. Que el registro del cambio de clasificación del suelo que se demanda, dio lugar a la urbanización del inmueble, de donde se segregaron 213 lotes que no cuentan con las obras de urbanismo, pues el cambio de clasificación se realizó sin el desarrollo de un plan parcial, tal como lo exige el plan de ordenamiento municipal y en la Notaría Primera del círculo de Moniquirá se están realizando escrituras de compraventa de estos lotes, hecho que perjudicará enormemente a quienes los adquieran, pues como ya se dijo, estos lotes no cuentan con las obras de urbanismo y, por otro lado, la prosperidad del medio de control en curso dará lugar a demandar la nulidad del urbanismo adelantado de manera irregular.
Que el 9 de septiembre del presente año el accionante elevó petición a la Notaría Primera de Moniquirá, con el fin de conocer el número de escrituras suscritas y los folios afectados y el 10 de septiembre obtuvo respuesta que le informaba que en la fecha no se habían suscrito; por lo que el 11 de septiembre solicitó a la misma notaría informarle: «1.
Los números de las matrículas inmobiliarias que serán afectadas por las escrituras que el señor ANDRES MAURICIO MARIN GUAQUETA identificado con la cedula de ciudadanía número ( ), mandatario de URBALES S.A.S liquidada, ha solicitado se elaboren 2.- Nombre e identificación de las personas a quienes se les cederán los Radicado: 11001-03-15-000-2025-05954-00 3 derechos de dominio por medio de las escrituras que se solicitaron elaborar» Que a la fecha de radicación de la presente acción no había recibido la respuesta a dicha petición y que han transcurrido más de 10 meses desde que radicó el medio de control, sin que se haya resuelto la solicitud de medida cautelar.
Argumenta el actor que la falta de resolución de sobre la medida cautelar solicitada en el medio de control, constituye un obstáculo a la garantía real y efectiva del acceso a la administración de justicia, debido a que la administración municipal de Moniquirá y la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de ese municipio, avanzan a toda prisa, se encuentran en venta los inmuebles resultantes de la urbanización abiertamente contraria al ordenamiento territorial de Moniquirá. Que interpone la acción de tutela como mecanismo transitorio, con el único fin de evitar la consumación de un perjuicio irremediable mientras el despacho 03 del Tribunal Administrativo resuelve la solicitud de medida cautelar de suspensión de cualquier trámite de registro en los folios de matrícula inmobiliaria obtenidos de la inscripción de la propiedad horizontal demandada.
PRETENSIONES Solicitó tutelar de manera transitoria su derecho fundamental al acceso a la administración de justicia y demás que se encuentren vulnerados y «se ordene al despacho accionado, adoptar de manera transitoria la medida cautelar solicitada, mientras se resuelve de manera definitiva la adopción de la misma». TRÁMITE DEL PROCESO La acción de tutela fue recibida por reparto en el despacho del consejero ponente, donde el 24 de septiembre de 2025 se dispuso su admisión, se ordenó notificar a la autoridad accionada y se vinculó, como terceros con interés en el proceso, a la Superintendencia de Notariado y Registro y a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Moniquirá; además se resolvió no decretar la medida cautelar solicitada.
Con posterioridad, el 6 de octubre se dispuso la vinculación de la Notaría Primera de Moniquirá. POSICIÓN DEL ACCIONADO El Magistrado sustanciador del proceso de nulidad con radicado 15001-23-33-000- 2025-00125-00, que cursa en el Tribunal Administrativo de Boyacá, en respuesta a la acción de tutela, se refirió a las actuaciones surtidas en el proceso, tanto en el Juzgado Séptimo Administrativo del circuito de Tunja como en el Tribunal; de donde afirmó que la demanda fue radicada en noviembre de 2024; sin embargo, no le puede ser imputable el tiempo transcurrido desde entonces, en la medida que el Radicado: 11001-03-15-000-2025-05954-00 4 proceso en mención ingresó a su despacho el 30 de mayo de 2025 y, dentro de los 2 meses y 11 días siguientes este despacho continúo con el trámite correspondiente.
Que el no haber proferido decisión sobre la medida cautelar no puede catalogarse como una omisión caprichosa o negligente pues, no ha transcurrido un tiempo irrazonable, desproporcionado ni excesivo desde que el proceso ingresó al despacho para pronunciarse sobre suspensión provisional (1º de octubre de 2025), aunado a la alta congestión judicial por la que atraviesan los despachos del país. Que tal como como lo refiere el demandante y lo corroboró la Consejera Claudia Lucía Rincón dentro de la vigilancia administrativa 150011101002-2025-00128-00; no se revela una falta de diligencia ni de cuidado del Tribunal Administrativo de Boyacá. Que ese Despacho atiende los órdenes constitucionales y legales de prelación para la evacuación de procesos; otorga prelación a las acciones constitucionales (acciones de tutela, acciones populares, acciones de grupo, habeas corpus y validez de acuerdo), luego a los procesos escriturales que iniciaron con anterioridad al 2 de julio de 2012 -regidos por el Decreto 01 de 1984- y a los establecidos en la ley 1437 de 2011, parágrafo del artículo 101, es decir, los procesos judiciales contra los actos administrativos proferidos en el procedimiento administrativo de cobro coactivo.
Que aplica lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley 446 de 1998, Según el cual, «es obligatorio para los jueces dictar las sentencias exactamente en el mismo orden en que hayan pasado los expedientes al despacho para tal fin, sin que dicho orden pueda alterarse, salvo en los casos de sentencia anticipada o de prelación legal y las modificaciones permitidas, conforme a la Ley Estatutaria 2430 de 2024».
(Resaltos textuales) Realizó un completo informe acerca de la cantidad de procesos recibidos a su llegada al cargo -12 de julio de 2023-, la instancia y las etapas en las que se encontraban; así como los niveles de evacuación logrados y cómo ha logrado in índice menor de crecimiento del inventario; pese a lo cual, indicó que debido a los niveles de congestión y a la complejidad de los asuntos a cargo; le es imposible el cumplimiento de los términos legales pues cuenta con 582 procesos activos, de los más de 800 que recibió a su llegada.
Que unido a ello, fue designado como presidente del Tribunal para el periodo 2025. lo que impacta en los tiempos de respuesta a los asuntos que se encuentran en trámite, dado el tiempo de dedicación que demanda el ejercicio de tal dignidad y, que la reducción que puede hacerse en el reparto no se ha hecho efectiva. Que el expediente objeto de la acción de tutela ingresó el 30 de mayo de 2025, el proceso objeto de la acción de tutela vulnere el acceso a la administración de justicia o presente mora o dilación injustificada de cara al alto volumen de inventario de este Despacho, pues como se mencionó se admitió la reforma de la demanda y se corrió traslado de las medidas cautelares a los vinculados mediante auto del 11 de agosto de 2025, a la fecha se Radicado: 11001-03-15-000-2025-05954-00 5 encuentra en términos de contestación y el 1º de octubre del año en curso ingresó al despacho el cuaderno de medidas cautelares para su resolución. Presentó un cuadro de donde afirmó, se puede verificar que con antelación al proceso que motivó la acción se encuentran pendientes de sustanciación y trámite en primera instancia 15 procesos; los cuales deben ser evacuados de acuerdo con el orden de ingreso, cometido que espera alcanzar durante el mes de octubre de 2025, «sin descuidar los trámites como el presente».
Concluyó que no hay mora ni vulneración de derechos al actor respecto del proceso POSICIÓN DE LOS VINCULADOS La Superintendencia de Notariado y Registro por conducto de la Jefe Oficina Jurídica, propuso falta de legitimación en la causa y solicitó su desvinculación de la presente acción de tutela, pues no le corresponde tomar decisiones en el caso concreto.
No obstante, se refirió al asunto objeto de debate indicando que no existe mérito para considerar que el Tribunal Administrativo de Boyacá ha excedido el plazo razonable pues la duración del proceso se encuentra plenamente justificada a la luz de la jurisprudencia de la Corte Constitucional Al respecto citó la sentencia SU-394 de 2016, de donde resaltó que «no todo retardo en la adopción de una decisión judicial genera per se una infracción a la Constitución. Para que esto ocurra debe probarse que la dilación injustificada tuvo origen en la falta de diligencia del funcionario judicial en el cumplimiento de sus deberes…».
El señor Jorge Andrés Gallo Meneses, en calidad de notario encargado de la Notaría Primera de Moniquirá, manifestó que la petición radicada el 11 de septiembre de 2025 al correo institucional fue contestada el 23 de los mismos mes y año al correo jucamerupa@gmail.com. En relación con las escrituras de compraventa de los lotes referidos en la solicitud de tutela, indicó que se vienen realizando, debido a que el señor Andrés Mauricio Marín Guaqueta, en calidad de mandatario presentó los documentos con el lleno total de los requisitos; que el servicio notarial es rogado y que el notario solo podrá abstenerse en caso de nulidad absoluta y al no existir esta, se realizaron a insistencia de los solicitantes.
Que el reglamento de propiedad horizontal se legalizó en la Notaría Tercera de Tunja, donde también se están realizando las es escrituras de compraventa. Solicitó con base en lo anterior, se le desvincule del trámite constitucional. Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES A la Sala le corresponde decidir sobre la tutela solicitada, para lo cual se abordarán los siguientes temas: I) generalidades de la acción de tutela;
II) la mora judicial III) el derecho de petición y IV) análisis del caso concreto. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05954-00 6 Generalidades de la acción de tutela De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales; cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Mora judicial La Corte Constitucional ha explicado que el incumplimiento de los términos legales para que el juez profiera las decisiones en los procesos que se encuentran a su cargo, esto es, la mora judicial puede ocurrir por varias causas; por un lado, el capricho, arbitrariedad o falta de diligencia de los funcionarios judiciales encargados de adoptar las providencias, casos en los cuales esa mora es injustificada, y del otro, por la complejidad del asunto, la sobrecarga de trabajo y congestión judicial que afrontan los jueces de la República, la que en consecuencia produce un represamiento de procesos que impide que los mismos se fallen en los plazos estipulados por el legislador, eventos en los cuales la tardanza está justificada1.
Bajo ese entendimiento, el Alto Tribunal ha establecido cuándo hay lugar a una protección constitucional y las diferentes medidas de salvaguarda que se deben adoptar, según el asunto, ante la comprobación de la mora judicial. Así lo expresó en sentencia SU-179 de 2021: «No obstante, aunque el incumplimiento de los términos judiciales derive de causas ajenas a la actuación diligente del funcionario judicial, la jurisprudencia constitucional, en atención a las circunstancias particulares de la persona que solicita el amparo, ha considerado posible que se adopten dos tipos de remedios constitucionales.
Por un lado, “ordenar excepcionalmente la alteración del orden para proferir el fallo, cuando el juez está en presencia de un sujeto de especial protección constitucional, o cuando la mora judicial supere los plazos razonables y tolerables de solución, en contraste con las condiciones de espera particulares del afectado”. Y, por el otro, “en aquellos casos en que se está ante la posible materialización de un [perjuicio irremediable], se puede ordenar un amparo transitorio en relación con los derechos fundamentales comprometidos, mientras la autoridad judicial competente se pronuncia de forma definitiva en torno a la controversia planteada”2 (Resaltó la Corte). 1 En la sentencia SU-333 de 2020, reiterada por la sentencia SU-453 de ese mismo año, la Sala Plena de esta corporación analizó el fenómeno de la mora judicial en el marco de las actuaciones adelantadas ante la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP).
No obstante, los fundamentos generales de dichas providencias en relación con las garantías al debido proceso sin dilaciones injustificadas y dentro de los plazos razonables, se construyó, entre otros pronunciamientos, a partir de la línea jurisprudencial en materia de mora judicial en el trámite del recurso extraordinario de casación en material laboral, por lo tanto, resulta pertinente su acotación. 2 Corte Constitucional, sentencia T-230 de 2013.
En similar sentido, sentencias T-441 de 2015, T-186 de 2017, T-052 de 2018 y T-346 de 2018. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05954-00 7 90. Si se comprueba que se trata de mora judicial justificada, no existe violación de los derechos al debido proceso (en su faceta de obtener decisión sin dilaciones injustificadas y dentro del plazo razonable) y acceso a la administración de justicia, comoquiera que la dilación en la resolución del proceso no es imputable a la negligencia del tribunal de casación, sino a otras causas, por ejemplo, problemas estructurales de congestión judicial.
Por estas razones, se niega el amparo de los mencionados, disponiendo que el actor se someta al sistema de turnos para recibir fallo. Sin embargo, excepcionalmente, “[cuando] se está ante la posible materialización de un daño cuyos perjuicios no puedan ser subsanados, se puede ordenar un amparo transitorio en relación con los derechos fundamentales comprometidos, mientras la autoridad judicial competente se pronuncia de forma definitiva en torno a la controversia planteada”3.
Esta medida de protección transitoria exige la verificación de los requisitos del perjuicio irremediable y la comprobación, por lo menos sumaria, de la efectiva titularidad del derecho pensional» Frente a la hipótesis de la mora judicial injustificada, señala el máximo tribunal de la jurisdicción constitucional que como solución “bien puede ordenarse excepcionalmente que se proceda a resolver o que se observen con diligencia los plazos previstos en la ley, lo que en la práctica se traduce en una posible modificación del sistema de turnos, salvo aquellos escenarios previamente reconocidos por el legislador”4.
Ahora, si bien la jurisprudencia citada se refiere específicamente a la mora judicial en el trámite del recurso extraordinario de casación en material laboral, lo cierto es que sus fundamentos generales resultan aplicables a otras situaciones como la que se estudia, en la que se alega una tardanza en la resolución de un trámite procesal.
El derecho de petición. El derecho fundamental de petición, consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política de Colombia, permite el establecimiento de una comunicación efectiva entre la Administración y los ciudadanos, cuya fluidez y eficacia constituye una exigencia impostergable para los ordenamientos organizados bajo la insignia del Estado democrático de derecho.
Así mismo, las reglas consagradas en la Constitución y la ley y desarrolladas por la jurisprudencia, dan cuenta de la calidad que debe tener la respuesta que se brinde: debe resolver el fondo del asunto y debe ser coherente, entendiendo por ello la armonía entre lo solicitado por el peticionario y la decisión adoptada por la peticionada.
Al respecto, la Corte Constitucional ha precisado que «la satisfacción del derecho de petición no depende de la respuesta favorable a lo solicitado, por lo que hay contestación incluso si la respuesta es en sentido negativo y se explican los motivos que conducen a ello. De ahí que se diferencie el derecho de petición del “derecho a 3 Corte Constitucional, sentencia T-230 de 2013. 4 Corte Constitucional, sentencia T-441 de 2015.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05954-00 8 lo pedido»1. En el mismo sentido, ha establecido la jurisprudencia Constitucional el imperativo de que el solicitante conozca el contenido de la contestación emitida, para lo cual, la autoridad debe realizar la efectiva notificación de su decisión, de conformidad con los estándares contenidos en el CPACA y que este deber se mantiene, incluso, cuando se trate de contestaciones dirigidas a explicar sobre la falta de competencia de la autoridad e informar sobre la remisión a la entidad encargada2.
Ahora, en caso de que no sea posible dar respuesta dentro del término, antes del vencimiento la autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se dará la contestación, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1755 de 2015, artículo 14. Así las cosas, la garantía del derecho de petición se entiende cumplida con la manifestación adecuada a la solicitud planteada, con la respuesta efectiva para la solución del caso y con la oportuna comunicación de esta al interesado.
Análisis del caso concreto A esta Sala corresponde verificar si el Tribunal Administrativo de Boyacá, Despacho núm. 3 ha incurrido en mora injustificada en el trámite del proceso de nulidad con radicado 15001-23-33-000-2025-00125-00, al no haber resuelto la solicitud de medida cautelar presentada con la demanda. Al efecto, se observa que el proceso fue radicado en el Tribunal el 29 de mayo de 2025 y pasó a despacho el 01 de junio de 2025; que fue admitida la reforma a la demanda el 11 de agosto y en la misma fecha se corrió traslado de la medida cautelar; el 5 de septiembre de 2025 se notificó el auto admisorio y el auto que admitió reforma de la demanda y el 01 de octubre de 2025 pasó nuevamente al Despacho el proceso para resolver.
De lo relacionado no se evidencia descuido, negligencia o tardanza injustificada en el trámite procesal ni específicamente, en la resolución de la medida provisional solicitada. Adicionalmente se tiene en cuenta lo informado por el magistrado a cargo del proceso, en cuanto a las cargas laborales asignadas al Despacho que han impedido una respuesta inmediata o, el cumplimiento estricto de los términos procesales; de manera que no se constata una mora injustificada que pudiera dar lugar al amparo pretendido.
En este sentido, se negará la tutela solicitada. Por otro lado, si bien el actor no solicitó expresamente la protección del derecho de petición, sí manifestó en relación con la Notaría Primera de Moniquirá, que no le ha dado respuesta de fondo a la petición elevada el 11 de septiembre de 2025; lo que motivó la vinculación de esa unidad notarial a fin de verificar la presunta trasgresión al derecho de petición del actor.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05954-00 9 Pues bien, el notario encargado dijo haber dado respuesta a la petición del actor el 23 de septiembre, misma fecha en la que fue radicada la solicitud de tutela; de manera que, revisado el asunto, no es posible deducir vulneración del derecho de petición porque la acción de tutela fue radicada cuando solo había transcurrido una semana desde que elevó la petición y aunque la Notaría no informó los términos de la respuesta, al no encontrarse vencido el término legal para contestar, el actor no estaba facultado para para exigir la protección de ese derecho mediante la acción de tutela.
Por último, no se accede a la desvinculación de la Superintendencia de Notariado y Registro, ya que no se vinculó como accionada, sino como tercera con interés por ser demandada en el proceso de nulidad simple. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero. NEGAR la solicitud de desvinculación presentada por la Superintendencia de Notariado y Registro.
Segundo. NEGAR el amparo solicitado, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Tercero. Si esta providencia no fuere impugnada, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cuarto. Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente