w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D.C., seis (6) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de revisión Radicado: 11001-03-25-000-2018-01184-00 (4060-2018) Demandante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Demandado: HERMENEGILDO YOSSA CABRERA Tema: Acción especial de revisión causales a y b del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Ley 1437 de 2011 Acción de revisión artículo 20 de la Ley 797 de 2003 I. ASUNTO La Sala de Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado conoce la acción de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social U.G.P.P., contra la sentencia de 16 de febrero de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, dentro del proceso que cursó con el radicado 2014-00130.
II.
ANTECEDENTES 2.1. El proceso de nulidad y restablecimiento del derecho tramitado ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. El señor Hermenegildo Yossa Cabrera, por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó la nulidad de la Resolución RDP 49554 del 25 de octubre de 2013 a través de la cual la UGPP negó la solicitud de reliquidación de su pensión de vejez, así como de la Resolución ADP 002665 del 17 de marzo de 2014 a través de la cual se confirmó la Resolución 22481 del 27 de mayo de 2008 que negó una solicitud de reliquidación de la pensión. Acción de revisión Radicado: 11001-03-25-000-2018-01184-00 (4060-2018) Demandante: U.G.P.P. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 Como consecuencia de ello y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene la reliquidación de la pensión con el 75% de todos los factores devengados en el último año de servicios con los factores de: asignación básica, bonificación por servicios, vacaciones, prima de navidad, prima de vacaciones, bonificación especial de recreación, diferencia salarial, diferencia del sueldo de vacaciones, prima de servicios, diferencia de la prima de servicios, diferencia de la prima de vacaciones, la indemnizació n de vacaciones, y la indemnización de la prima de vacaciones, conforme con lo prescrito en la Ley 33 de 1985 y en la Ley 6 de 1971, así como los intereses de mora desde la fecha en que se causó la primera mesada pensional.
Por otra parte, que se actualicen todas las sumas que sean objeto de reconocimiento. Así mismo, que se cumpla con la sentencia en los términos prescritos en el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y se condene en costas a la demandada. 2.2. Sentencia de primera instancia El Juzgado Doce Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá, mediante sentencia de 18 de febrero de 2015 1 inicial acogió parcialmente las pretensiones de la demanda conforme con los siguientes argumentos: Para comenzar se refirió a la normativa que rige la situación de los beneficiarios del régimen de transición y expuso que en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 el Consejo de Estado determinó que estos tienen derecho a que su pensión se liquide con el 75% de todos los factores devengados durante el último año de servicios sin que estos tengan un carácter taxativo.
En el caso concreto no se discutía que el señor Yossa Cabrera fuera beneficiario del régimen de transición, motivo por el cual pasó a enlistar los factores que devengó en el último año de servicios comprendido entre el 1 de septiembre de 2011 y el 31 de agosto de 2012, a saber: asignación básica, vacaciones, prima de navidad, prima de vacaciones, bonificación especial por recreació n, diferencia de sueldo, diferencia sueldo de vacaciones, prima de servicios, diferencia prima de vacaciones, bonificación por servicios, indemnización vacaciones, indemnización prima de 1 Folios 128 a 134 vto. del expediente 2014-00130.
Acción de revisión Radicado: 11001-03-25-000-2018-01184-00 (4060-2018) Demandante: U.G.P.P. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 vacaciones, bonificación por servicios y diferencia bonificación por recreación. De conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, consideró que tiene derecho a que su pensión se liquide con el 75% de los factores salariales devengados en el último año de servicios, por lo que no hay lugar a incluir el sueldo por vacaciones ni la bonificación por recreación ya que no tienen esta calidad.
Por otra parte, sostuvo que se deben realizar los descuentos sobre los factores respecto de los cuales no se hayan practicado. Adicionalmente, consideró que no hay lugar a condenar al pago de intereses moratorios y a la indexación puesto que son conceptos incompatibles y en casos como el discutido solo resulta procedente esta última. En este punto, analizó de oficio el fenómeno de la prescripción y concluyó que no se presentó puesto que la pensión le fue reconocida a través de la Resolución RDP 002808 del 22 de mayo de 2012, a partir del 1 de abril de 2012 pero con efectos fiscales desde la fecha de retiro definitivo del servicio el cual se dio el 31 de agosto de 2012, y que la petición se presentó el 18 de octubre de 2013, cuando no habían transcurrido 3 años.
En ese orden de ideas, resolvió: «PRIMERO.- DECLARAR la nulidad de la Resolución No. (sic) RDP 049551 de 25 de octubre de 2013, a través de la cual la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- niega la reliquidación de la pensión de jubilación y el Auto No. (sic) ADP 002665 del 17 de marzo de 2014, por medio del cual confirma en todas y cada una de sus partes la decisión tomada en la Resolución. SEGUNDO.- Como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho, ORDENAR a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL "UGPP», reliquidar la pensión de jubilación reconocida al señor HERMENEGILDO YOSSA CABRERA, (…), en cuantía equivalente al 75% del promedio de los factores de salario devengados en el último año de servicio, esto es, entre el 1 de septiembre de 2011 y el 31 de agosto de 2012, sobre los factores equivalentes a: asignación básica, prima de navidad (1/12), prima de vacaciones(1/12), Acción de revisión Radicado: 11001-03-25-000-2018-01184-00 (4060-2018) Demandante: U.G.P.P. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 diferencia sueldo, prima de servicios(1/12), diferencia prima de vacaciones(1/12), bonificación por servicios(1/12), indemnización prima de vacaciones (1/12) y diferencia bonificación por servicios (1/12), a partir del 1 de septiembre de 2012.
TERCERO. - Las sumas que resulten a favor del demandante deberán actualizarse te conformidad con el inciso final del artículo 187 del PACA, teniendo en cuenta os índices de precios al consumidor y de acuerdo a la siguiente fórmula: R= R.H. Índice Final Índice Inicial En la que el valor presente R se determina multiplicando el valor histórico (R.H.), que es lo dejado de percibir por la demandante por concepto del pago de la pensión de jubilación reliquidada, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la fecha de ejecutoria de esta providencia, por el índice vigente en la fecha en que se causaron las sumas adeudadas.
CUARTO. - La U.A.E. Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - U.G.P.P. deberá pagar al demandante la diferencia que resulte entre la cantidad liquidada y las sumas canceladas por el mismo concepto, descontando los valores correspondientes a los aportes no efectuados para pensión, en el porcentaje correspondiente al trabajador.
QUINTO. - Dese cumplimiento a esta sentencia, dentro de los términos previstos en los artículos 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. SEXTO.- Sin condena en costas. SÉPTIMO.- DENEGAR las demás pretensiones de la demanda. OCTAVO.- Una vez en firme esta sentencia, por secretaria devuélvase los remanentes de los gastos procesales a que haya lugar». 2.3.
El recurso de apelación La apoderada de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social 2 apeló la anterior decisión con el fin de que fuera revocada porque consideró que los actos demandados fueron expedidos conforme con la normativa aplicable al caso. 2 Folio 136 a 147 del expediente 2014-00130.
Acción de revisión Radicado: 11001-03-25-000-2018-01184-00 (4060-2018) Demandante: U.G.P.P. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 En ese sentido, puso de presente que la Corte Constitucional, en la sentencia C – 168 de 1995, declaró la exequibilidad del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por lo que se debe aplicar esta disposición al caso concreto.
A lo anterior agregó, que incluso si el señor Yossa Cabrera tuviera derecho a pensionarse conforme con el régimen de la Ley 33 de 1985 solo se deben tomar los factores sobre los que aportó o cotizó al sistema, y que estuvieran incluidos en el Decreto 1158 de 1994. Además, señaló que la Corte Constitucional en la sentencia C-258 de 2013 determinó que el beneficio del régimen de transición consiste en la autorización a aplicar de forma ultractiva las reglas relacionadas con los requisitos de edad, tiempos de servicios y tasa de reemplazo, no así el ingreso base de liquidación. 2.4.
La sentencia objeto de la acción especial de revisión El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia de 16 de febrero de 2017 3, confirmó la decisión del Juzgado Doce Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá, con base en los siguientes argumentos: Después de referirse a la normativa aplicable al caso, expuso que la Corte Constitucional en la sentencia SU – 230 de 2015 señaló que el ingreso base de liquidación no hace parte del régimen de transición. Pese a ello, señaló que el Consejo de Estado, en la sentencia de unificación del 25 de febrero de 2016 se pronunció en sentido contrario y determinó que el ingreso base de liquidación y el monto son elementos constitutivos del régimen de transición por lo que a los beneficiarios de este se les debe aplicar de forma íntegra la normativa anterior que los cobijaba.
En ese sentido, expuso que esta es la interpretación más favorable a los intereses de los trabajadores, y, adicionalmente, que garantiza el principio de inescindibilidad, por lo que se habría de seguir el precedente fijado por el Consejo de Estado. En el caso concreto, encontró que el señor Hermenegildo Yossa Cabrera, en el último año de servicios, comprendido entre el 1 de septiembre de 2011 y el 31 de agosto de 2012, devengó sueldo, 3 Folios 170 a 176 vto. del expediente 2014-00130 Acción de revisión Radicado: 11001-03-25-000-2018-01184-00 (4060-2018) Demandante: U.G.P.P. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 vacaciones, prima de navidad, prima de vacaciones, bonificación especial por recreación, prima de servicios, prima de servicios, diferencia prima de vacaciones, bonificación por servicios, indemnización vacaciones, indemnización prima de vacaciones, diferencia bonificación por servicios, diferencia bonificación por recreación. Al analizar la forma en que la entidad demandante liquidó la pensión de vejez, encontró que solo incluyó la asignación básica y la bonificación por servicios prestados.
En ese orden de ideas, consideró que la sentencia de primera instancia debe confirmarse pues es preciso incluir, además de lo ya reconocido, la prima de navidad (1/12), la prima de vacaciones (1/12), la indemnización prima de vacaciones (1/12) y la diferencia de la bonificación por servicios (1/12). Así las cosas, resolvió: «PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado Doce 12 Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá D.C., de fecha dieciocho (18) de febrero de dos mil quince (2015).
De conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría de la Subsección, procédase a DEVOLVER el expediente al Juzgado de origen, previa las anotaciones y constancias a que haya lugar». 2.5. Fundamentos de la acción especial de revisión La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP 4, por intermedio de apoderado, solicitó infirmar el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, el 16 de febrero de 2017, y como consecuencia de ello que se reliquide la pensión con base en los factores que taxativamente están contenidos en el Decreto 1158 de 1994.
Al respecto, fundamentó el recurso extraordinario en las causales establecidas en los literales a y b, del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, y como consecuencia de lo anterior exigió que se reliquide la 4 Escrito presentado de manera oportuna ante esta Corporación el 23 de julio de 2018, folios 143 a 172 del cuaderno principal. Acción de revisión Radicado: 11001-03-25-000-2018-01184-00 (4060-2018) Demandante: U.G.P.P. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 prestación social con fundamento en las siguientes providencias: sentencias C – 168 de 1995, C – 258 de 2013, Auto 326 de 2014, sentencias SU - 230 de 2015, SU - 427 de 2016, SU - 210 de 2017, Auto 229 de 2017, sentencias SU - 395 de 2017, SU - 631 de 2017, y T – 039 de 2018.
El argumento central radicó en que se desconoció el derecho fundamental al debido proceso, puesto que en los pronunciamientos previamente enunciados se señaló que a los beneficiarios del régimen de transición se les debe liquidar su pensión de conformidad con lo dispuesto en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, con los factores de cotización taxativamente determinados en el Decreto 1158 de 1994.
Adicionalmente, se expuso que en virtud de la orden impartida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, se realizarán pagos en exceso por concepto de la pensión de vejez de la demandante, que cuantificó en la suma de $66.377.629. 2.6. Intervención del señor Hermenegildo Yossa Cabrera El señor Yossa Cabrera no intervino en el trámite del recurso extraordinario de revisión 5.
III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo fue establecido en el Decreto 01 de 1984, modificado por la Ley 446 de 1998 y actualmente se rige por lo dispuesto en los artículos 248 a 255 de la Ley 1437 de 2011. Precisamente en el artículo 249 de dicho cuerpo normativo se estableció que cuando se trate de sentencias proferidas por los Tribunales Administrativos, conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.
En este caso, atendiendo al criterio de especialización laboral, se 5 Folio 225 del cuaderno principal. Acción de revisión Radicado: 11001-03-25-000-2018-01184-00 (4060-2018) Demandante: U.G.P.P. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 le atribuye la competencia a la Sección Segunda del Consejo de Estado y a la Subsección que le corresponda de acuerdo al reparto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019.
De conformidad con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública le corresponderá al Consejo de Estado. Ahora bien, en los términos del numeral 6 del artículo 6 del Decreto 575 de 2013 la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social tiene dentro de sus funciones: «adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen». 3.2.
Oportunidad en la presentación de la acción La UGPP invocó como causal de revisión las previstas en los literales a y b del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. En el presente caso, la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, quedó ejecutoriada el 23 de febrero de 2017 6, y la acción especial de revisión se interpuso el 23 de julio de 20187, por lo que se entiende que fue presentada dentro del término de 5 años establecido en el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011. 3.3.
Problema jurídico Se contrae a determinar si la sentencia proferida el 16 de febrero de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, se debe infirmar, de acuerdo con las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al ordenar la liquidación de la pensión de Hermenegildo Yossa Cabrera con el 75% de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios. 6 Conforme a la constancia que se encuentra en el folio 207 del expediente 2014-00130. 7 Folio 172 del cuaderno principal del expediente.
Acción de revisión Radicado: 11001-03-25-000-2018-01184-00 (4060-2018) Demandante: U.G.P.P. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 3.4. Análisis de la controversia Las causales de revisión contempladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prevé que, además de las causales consagradas para el recurso extraordinario de revisión, también procede «Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», y adicionalmente «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».
Es importante poner de presente que en la exposición de motivos del proyecto que se convirtió en la Ley 797 de 2003 se indi có que su expedición obedeció a la necesidad «[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]» 8. Es claro entonces que el propósito de la norma consistió en la reducción del déficit fiscal y la sostenibilidad del sistema pensional.
En el caso concreto, la solicitud de revisión se fundamenta en el hecho que la sentencia de 16 de febrero de 2017 se expidió en contravía de lo decidido en las C – 168 de 1995, C – 258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU - 230 de 2015, SU - 427 de 2016, SU - 210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU - 395 de 2017, SU - 631 de 2017, y T – 039 de 2018, y en el hecho que a juicio de la entidad que inició la acción de revisión la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, conforme a la interpreta ción realizada en las mismas providencias citadas.
Es decir, a pesar de que se hayan invocado los dos literales del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, corresponde a esta Sala determinar si la pensión de vejez a que tiene derecho el señor Hermenegildo Yossa Cabrera debe liquidarse teniendo en cuenta el ingreso base de liquidación de conformidad con la Ley 33 de 1985 y con el inciso 3.° del artículo 36 o el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según sea el caso, con los factores señalados por el Decreto 1158 de 1994. 8 http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7222.
Acción de revisión Radicado: 11001-03-25-000-2018-01184-00 (4060-2018) Demandante: U.G.P.P. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 Para resolver la controversia es necesario señalar que en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, se realizaron algunas consideraciones relacionadas con el régimen de transición en pensiones, y concretamente que no se aplica a los casos en los que operó la cosa juzgada como el presente. 3.4.1.
La sentencia de unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado, del 28 de agosto de 2018 Mediante la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, 9 la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo estableció las siguientes reglas respecto de la aplicación del régimen de transición: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.
Para este grupo de beneficiarios del régimen de transición y para efectos de liquidar el IBL como quedó planteado anteriormente, el Consejo de Estado fija las siguientes subreglas: La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: • Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. • Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. 95.
La Sala Plena considera importante precisar que la regla establecida en esta providencia, así como la primera subregla, 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 28 de agosto de 2018, radicado 2012 -00143, magistrado ponente: César Palomino Cortés. Acción de revisión Radicado: 11001-03-25-000-2018-01184-00 (4060-2018) Demandante: U.G.P.P. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 no cobija a los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, pues fueron exceptuados del Sistema Integral de Segu ridad Social por virtud del artículo 279 de la Ley 100 de 1993 y su régimen pensional está previsto en la Ley 91 de 1989. 10 Por esta razón, estos servidores no están cobijados por el régimen de transición. 96.
La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones». Conforme con estas reglas, la interpretación que debe dársele al inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 es la que el legislador determinó en la norma, es decir, que las personas beneficiarias del régimen de transición pueden adquirir su pensión de vejez con l a edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior; mientras que los restantes requisitos y condiciones, como el IBL, deben regirse por lo previsto en el mencionado inciso del artículo 36 y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.
En relación con los efectos en el tiempo de la mencionada providencia, se estableció lo siguiente: «La Sala Plena de esta Corporación, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.
Para la Sala, los efectos que se dan a esta decisión garantizan la seguridad jurídica y dan prevalencia a los principios fundamentales de la Seguridad Social, por ello no puede invocarse el principio de igualdad, so pretexto de solicitar la no aplicación de esta sentencia. 10 Ley 100 de 1993. «Artículo 279. Excepciones. El Sistema Integral de Seguridad Social contenido en la presente Ley no se aplica […] a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989, cuyas prestaciones a cargo serán compatibles con pensiones o cualquier clase de remuneración. Este Fondo será responsable de la expedición y pago de bonos pensionales en favor de educadores que se retiren del servicio, de conformidad con la reglamentación que para el efecto se expida […]».
Acción de revisión Radicado: 11001-03-25-000-2018-01184-00 (4060-2018) Demandante: U.G.P.P. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada».
De lo anterior se colige que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 se aplican a todos los casos pendientes de solución, tanto en vía administrativa como en vía judicial, a través de acciones ordinarias y no pueden entrar a modificar situaciones definidas previamente y que hicieron tránsito a cosa juzgada.
Por ende, en el evento en el que se presente una acción especial de revisión, se debe acudir al criterio judicial imperante para la fecha en que se profirió la sentencia objeto del recurso, precisamente por los efectos retrospectivos de la nueva tesis jurisprudencial. 3.4.2. Análisis de las causales invocadas La UGPP señaló que se desconocieron una serie de pronunciamientos que constituían precedente vinculante, y que están contenidos en las providencias C – 168 de 1995, C – 258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU - 230 de 2015, SU - 427 de 2016, SU - 210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU - 395 de 2017, SU - 631 de 2017, y T – 039 de 2018, y que, con ello, adicionalmente se excedió lo debido de acuerdo con la ley.
Análisis de la causal contenida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003: Respecto de los argumentos expuestos, esta Sala encuentra que no se configuró la causal invocada por lo siguiente: En la sentencia de 16 de febrero de 2017 11 expresamente se expuso que era preciso seguir el precedente establecido por el Consejo de 11 Folios 170 a 176 vto. del expediente 2014-00130.
Acción de revisión Radicado: 11001-03-25-000-2018-01184-00 (4060-2018) Demandante: U.G.P.P. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 Estado en la sentencia de 25 de febrero de 2016, y explícitamente expuso las razones por las cuales no era posible seguir el precedente fijado por la Corte Constitucional en la sentencia Su 230 de 2015, que fundó en la aplicación de los principios de favorabilidad e inescindibilidad.
Luego, no se incurrió en desconocimiento del derecho al debido proceso pues el fundamento la decisión consistió en el cumplimiento de los parámetros fijados por el Consejo de Estado, y al respecto se realizó un apartamiento de los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia SU 230 de 2015. Cabe agregar que en la sentencia C – 816 de 2011 se estableció que «la jurisprudencia de los órganos judiciales de cierre jurisdiccional, en cuanto autoridades constitucionales de unificación jurisprudencial, vincula a los tribunales y jueces -y a sí mismas-, con base en los fundamentos constitucionales invocados de igualdad, buena fe, seguridad jurídica, a partir de una interpretación sistemática de principios y preceptos constitucionales» 12.
En ese orden de ideas, no resulta acertado señalar que se vulneró el derecho al debido proceso, porque en la sentencia objeto de la acción especial de revisión expresamente se expuso por qué se siguió el precedente fijado para ese momento por el Consejo de Estado. A lo anterior se debe agregar que, tal como se mencionó previamente, en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, se determinó que las providencias que realizaron interpretaciones sobre el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas bajo el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se deben respetar.
Análisis de la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003: En relación con la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 esta sala encuentra que no se configura en el presente caso, toda vez que la reliquidación de la pensión ordenada en la sentencia objeto de revisión aplicó la 12 Corte Constitucional, sentencia C – 816 de 1 de noviembre de 2011, magistrado ponente: Mauricio González Cuervo.
Acción de revisión Radicado: 11001-03-25-000-2018-01184-00 (4060-2018) Demandante: U.G.P.P. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 cuantía prevista en el sistema pensional anterior en virtud del régimen de transición del que era beneficiario Hermenegildo Yossa Cabrera, bajo los parámetros fijados por la jurisprudencia unificada de la Sección Segunda del Consejo de Estado vigente para la época en que se definió el proceso judicial, esto es, con el 75% del promedio de los factores devengados durante el último año de servicios (entre el 1 de septiembre de 2011 y el 31 de agosto de 2012), en los términos de la Ley 33 de 1985, que consisten en: asignación básica, prima de navidad, prima de vacaciones, diferencia sueldo, prima de servicios, diferencia prima de vacaciones, bonificación por servicios, indemnización prima de vacaciones y diferencia bonificación por servicios 13.
En ese orden de ideas, es necesario indicar que si bien es cierto que actualmente existe un criterio de interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 distinto al que existía en el momento de decidir la controversia resuelta a través de la sentencia de 16 de febrero de 2017, lo cierto es que no se puede entender que el reconocimiento se haya hecho con abuso del derecho, pues se fundamentó en la jurisprudencia vigente para la fecha.
En ese orden de ideas, se recuerda que en la sentencia de 28 de agosto de 2018 se señaló que las reglas allí contenidas solo se habrían de aplicar a asuntos pendientes de resolver, y que no operan respecto de situaciones definidas que hicieron tránsito a la cosa juzgada. Así las cosas, tampoco se configura la causal previ sta en el literal b del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 3.5.
Costas En el caso concreto no hay lugar a la condena en costas, de acuerdo con lo establecido en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, pues se trata de una controversia en la cual se ventiló un interés público, ya que se trata de una acción especial de revisión en busca de protección del patrimonio público. 13 Conforme con la certificación que se encuentra en los folios 20 y 21 del expediente 2014-00130.
Acción de revisión Radicado: 11001-03-25-000-2018-01184-00 (4060-2018) Demandante: U.G.P.P. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. DECLARAR infundada la acción especial de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, contra la sentencia proferida el 16 de febrero de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con el número 2014-00130-01.
SEGUNDO. SIN CONDENA en costas.
TERCERO. Efectuar las anotaciones correspondientes en el programa SAMAI y ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente original al juzgado de origen, y procédase al archivo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión del seis (6) de julio de dos mil veintitrés (2023). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado