CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 11001-03-25-000-2020-00734-00 (2154-2020) Demandante: Raquel Rojas Orjuela Demandada: Nación – Ministerio de Defensa y otros Medio de control: Solicitud de extensión de jurisprudencia Tema: Régimen prestacional del personal civil vinculado al sistema de salud de las fuerzas militares o la Policía Nacional que se incorporó a las plantas de personal de salud del Ministerio de Defensa Nacional - Dirección de Sanidad de la Policía Nacional Decisión: Rechaza por acudir a la jurisdicción y por presentación extemporánea de la solicitud Encontrándose el proceso para estudiar su admisión, en aras del principio de celeridad y en ejercicio del control de legalidad, se advierten en curso dos causales de rechazo de plano de la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada por la señora Raquel Rojas Orjuela.
ANTECEDENTES La señora Raquel Rojas Orjuela puso de presente que se encontraba vinculada a la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional y se vinculó al Ministerio de Defensa en calidad de Trabajadora Oficial, en el servicio de salud, desde el 1º de enero de 1994. Posteriormente, en virtud del Decreto 1301 de 1994, la parte actora fue nombrada para trabajar en el Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional, mediante la Resolución No. 452 del 29 de diciembre de 1995 y se posesionó el 08 de enero de 1996.
Adujo que el Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional fue suprimido en virtud del artículo 53 de la Ley 352 de 1997, motivo por el cual fue incorporada a la planta de empleados de salud de la Policía Nacional sin solución de continuidad. La parte actora dio cuenta que la Policía Nacional había negado el reconocimiento de la pensión de jubilación a la cual consideraba tener derecho, en virtud del Decreto 1214 de 1990, mediante los Oficios No. 25835 del 4 de septiembre y 3184 del 6 de septiembre de 2014.
Del acervo probatorio allegado, el despacho logró constatar que la señora Raquel Rojas Orjuela acudió a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, trámite dentro del cual obtuvo sentencia de primera instancia el 3 de mayo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda - Subsección B, mediante la cual se declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y, como consecuencia, se ordenó el reconocimiento de la pensión de jubilación de conformidad con el Decreto 1214 de 1990.
Dicha decisión fue confirmada por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, en sentencia de segunda instancia del 20 de noviembre de 2020. Con ocasión de lo anterior, estando en curso la apelación de la sentencia de primera instancia, el 16 de marzo de 2020, la señora Raquel Rojas Orjuela radicó ante la Nación – Ministerio de Defensa Nacional solicitud de extensión de jurisprudencia, con el objeto que le fueran aplicados en su totalidad los criterios contenidos en la sentencia de unificación del 12 de diciembre de 2019, con radicado No. 25000-23-42-000-2016-04235-01 (0901-18) SUJ-019-CE-S2-1.
A su vez, la entidad pública, mediante oficio No. S-2020-018680 SUSAN-GUTH-1.10 del 06 de abril de 2020 dio respuesta negativa a las súplicas de la señora Raquel Rojas Orjuela, refiriéndose a la sentencia de primera instancia del 3 de mayo de 2019. En esta oportunidad, se señaló: “(…) Igualmente en la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda – Subsección B. el 03 de mayo de 2019 expediente No. 250002342000-2015-03879-00, demandante RAQUEL ROJAS ORJUELA, en el inciso 2.3 Solución al Problema Jurídico en uno de sus apartes señaló lo siguiente: ´(…) Recapitulando lo expuesto, se extrae: El régimen salarial del personal incorporado al sistema de Salud de las Fuerzas Militares y/o de la Policía Nacional, es el previsto por las normas legales que para esta clase de servidores establezca el Gobierno Nacional, es decir, el establecido para los empleados de la Rama Ejecutiva del Poder Publico del orden Nacional; lo que hace improcedente la aplicación del Decreto 1214 de 1990; dado que el mismo decreto 1301 de 1994 preciso, que el personal vinculado a estos institutos, se regirá por las normas que para esta clase de servidores establezca el Gobierno Nacional y posteriormente, al quedar suprimidos y liquidados los mentados institutos, los empleados conservarían el régimen salarial de antaño (…)´.
Por lo antes expuesto, y como se indicó inicialmente, no es procedente el reconocimiento del régimen salarial del decreto 1214 de 1990, teniendo en cuenta que usted fue vinculada a la planta de personal de la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional en el año de 1996.” El 30 de agosto de 2020, la señora Raquel Rojas Orjuela solicitó ante esta Corporación, a través de apoderado judicial, el inicio del trámite establecido en el artículo 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante CPACA, con el objeto que se ordenara a la Nación – Ministerio de Defensa extender los efectos de la jurisprudencia contenida en la sentencia de unificación del del 12 de diciembre de 2019, con radicado No. 25000-23-42-000-2016-04235-01 (0901-18) SUJ-019-CE-S2-1, con ponencia del consejero Cesar Palomino Cortés. Así mismo, solicitó que, como consecuencia de dicha orden, se le pagaran todas las prestaciones sociales derivadas del Decreto 1214 de 1990 y, en particular la prima de actividad prevista en el art. 38, el subsidio familiar por su cónyuge e hijo y la prima de servicio mensual consagrada en el art. 46 de la misma disposición. CONSIDERACIONES 2.1.
El mecanismo de extensión de la jurisprudencia La solicitud de extensión de la jurisprudencia se encuentra regulada en los artículos 102 y 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). El artículo 102 del CPACA consagra el trámite previo que se debe agotar ante la Administración, con el fin que se extiendan los efectos de una sentencia de unificación dictada por esta Corporación, donde se haya reconocido un derecho, el cual puede ser extensivo a quien acredite los mismos supuestos fácticos y jurídicos.
Es por ello que el legislador habilitó la creación de este mecanismo para que quienes se encuentren en situaciones similares puedan solicitar la extensión de los efectos de este tipo de decisiones (art. 102 ibidem); y si la Administración niega dicha extensión o guarda silencio, se podrá acudir directamente ante esta Corporación (artículo 269 ibidem).
Cabe anotar que la solicitud de extensión de jurisprudencia no constituye una instancia adicional a los trámites ordinarios o extraordinarios que se adelantan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por lo que su interposición no es obligatoria. No es un recurso extraordinario, sino un mecanismo previo para alcanzar la aplicación extensiva de una sentencia de unificación. Suspende la caducidad del medio de control, cuando es del caso y habilita al interesado para demandar cuando sea negada.
El artículo 269 del CPACA, modificado por el artículo 77 de la Ley 2080 de 2021, reguló el procedimiento aplicable para la extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros que se encuentren en similares circunstancias. De igual forma, consagra los requisitos que se deben reunir y los eventos en los que el ponente deberá rechazarla de plano. Esta norma es del siguiente tenor (se destacan los apartes pertinentes): “Artículo 269.
PROCEDIMIENTO PARA LA EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO A TERCEROS. <Artículo modificado por el artículo 77 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Si se niega la extensión de los efectos de una sentencia de unificación o la autoridad hubiere guardado silencio en los términos del artículo 102 de este código, el interesado, a través de apoderado, podrá acudir ante el Consejo de Estado mediante escrito razonado en el que evidencie que se encuentra en similar situación de hecho y de derecho del demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada.
Al escrito deberá acompañar copia de la actuación surtida ante la autoridad competente y manifestar, bajo la gravedad del juramento, que se entenderá prestado con la sola presentación de la solicitud, que no ha acudido a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con el fin de obtener el reconocimiento del derecho que se pretende. Si el escrito no cumple los requisitos, se inadmitirá para que se corrija dentro del término de los diez (10) días siguientes.
En caso de no hacerlo, se rechazará la solicitud de extensión. La petición de extensión se rechazará de plano por el ponente cuando: 1. El peticionario ya hubiere acudido a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, con el fin de obtener el reconocimiento del derecho que se pretende en la solicitud de extensión. 2. Se haya presentado extemporáneamente. 3.
Se pida extender una sentencia que no sea de unificación. 4. La sentencia de unificación invocada no sea de aquellas que reconocen un derecho. 5. Haya operado la caducidad del medio de control procedente o la prescripción total del derecho reclamado. 6. Se establezca que no procede la extensión solicitada por no existir o no estar acreditada la similitud entre la situación planteada por el peticionario y la sentencia de unificación invocada” (Negrillas fuera de texto).
Caso concreto Análisis de la causal de rechazo del numeral 1º del artículo 269 de la Ley 1437 de 2011 En el presente asunto, se evidencia que la parte solicitante acudió de manera previa ante la jurisdicción, donde obtuvo un pronunciamiento de fondo favorable frente a su pretensión para que le fuera aplicado el Decreto 1214 de 1990 respecto del pago de las prestaciones sociales que de allí se derivan, sin que se establezca de la solicitud de extensión de jurisprudencia, circunstancias fácticas y/o jurídicas distintas que ameriten un nuevo pronunciamiento.
Lo anterior se desprende de las pruebas contenidas en la solicitud y subsiguientes memoriales aportados por la convocante, en virtud de los cuales se evidencia que en sentencia de segunda instancia quedó dirimida la controversia que se pretende sea nuevamente revisada por esta Corporación a través del mecanismo de extensión de jurisprudencia consagrado en el artículo 269 mencionado.
Así mismo, está demostrado que, mediante sentencia del 20 de noviembre de 2020, el Consejo de Estado - Sección Segunda – Subsección B confirmó en su totalidad la sentencia de primera instancia del 3 de mayo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda - Subsección B en los siguientes términos: FALLA: “1º.
Confirmase la sentencia de 3 de mayo de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección B), que accedió a las pretensiones de la demanda en el proceso instaurado por la señora Raquel Rojas Orjuela conta la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, conforme a lo consignado en la parte motiva.” De igual forma, en la parte motiva de esta decisión se pronunció expresamente sobre el reconocimiento de la pensión de jubilación y el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales contenidas en el Decreto 1214 de 1990 a los que hizo mención la solicitante en el presente asunto, como se observa en la siguiente transcripción: “Con el ánimo de desatar la cuestión litigiosa, resulta oportuno advertir que, de acuerdo con el análisis normativo efectuado en precedencia, el régimen pensional aplicable al personal de salud del Ministerio de Defensa Nacional y la Policía Nacional está definido por la fecha de ingreso de cada servidor, de suerte que, de manera general, se encuentran supeditados a las reglas de la Ley 100 de 1993, con excepción del personal civil vinculado con anterioridad a la entrada en vigor de dicha norma (1 de abril de 1994), que se benefician de las prerrogativas de jubilación de que trata el Decreto 1214 de 1990.
(…) En consecuencia, resulta claro que la demandante se vinculó en condición de personal civil del Ministerio de Defensa Nacional antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 y no existió solución de continuidad, para efectos pensionales, entre los servicios que prestó como trabajadora oficial de esa entidad y su vinculación como empleada pública del entonces Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional, razón por la cual, de acuerdo con los artículo 279 de la Ley 100 de 1993 y 66 de la Ley 352 de 1997, es beneficiaria del régimen de jubilación contenido en el Decreto ley 1214 de 1990, (…) Por consiguiente, la Sala observa que los actos acusados no atendieron el contenido de las normas que definen el régimen pensional aplicable al personal de las plantas de salud del Ministerio de Defensa Nacional y de la Policía Nacional, en lo que dice relación con aquellos que tuvieron la calidad de personal civil antes de que entrara a regir la Ley 100 de 1993, por lo que resulta viable el reconocimiento de la pensión de jubilación pretendida, comoquiera que la actora ya colmó el requisito de 20 años de servicio señalados en la norma transcrita y le asiste el derecho a la prestación allí definida a partir del momento en que se retire del servicio, tal como lo concluyó el a quo.” Como se puede observar, los aspectos que solicita la parte actora que se extiendan, fueron resueltos de manera expresa mediante pronunciamientos judiciales, emitidos en primera y segunda instancia, sobre el régimen prestacional y de pensión que le es aplicable a la señora Raquel Rojas Orjuela, según el tiempo de prestación del servicio en el Ministerio de Defensa Nacional, de conformidad con lo estipulado en el Decreto Ley 1214 de 1990.
En este orden de ideas, se configura la causal de rechazo de plano de la solicitud de extensión de jurisprudencia, consistente en que “El peticionario ya hubiere acudido a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, con el fin de obtener el reconocimiento del derecho que se pretende en la solicitud de extensión” contenida en el numeral 1º del artículo 269 del C.P.A.C.A. introducida por la Ley 2080 de 2021.
Análisis de la causal de rechazo del numeral 2º del artículo 269 de la Ley 1437 de 2011 En este punto deviene pertinente el estudio detallado de los términos legales establecidos para el ejercicio del mecanismo de extensión de jurisprudencia en sede judicial consagrados en los artículos 102 del C.P.A.C.A y 614 de la Ley 1564 de 2012, con el fin de determinar si la solicitud fue presentada oportunamente ante esta Corporación. En primer lugar, cabe recordar que el artículo 102 del CPACA, establece los requisitos que debe contener la solicitud para que resulte procedente la extensión de jurisprudencia, estos son: (i) la copia o mención de la sentencia de unificación proferida por esta Corporación que se pretende aplicar al caso en concreto, (ii) la justificación razonada de encontrarse en los mismos presupuestos fácticos y jurídicos que el demandante al que se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación, y (iii) las pruebas que fundamenten la petición. Ahora bien, respecto del término que tiene la autoridad administrativa para decidir las solicitudes de extensión de jurisprudencia que sean de su competencia, la precitada norma otorga un término de treinta (30) días siguientes a la recepción de la solicitud para su resolución. No obstante lo anterior, dicho término debe computarse en concordancia con el artículo 614 del Código General del Proceso, ya que esta norma consagró que la autoridad administrativa debe solicitar concepto previo a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
En ese sentido la Sección Segunda de esta Corporación ha sostenido: “6. De acuerdo con lo anterior, estima la Subsección que los términos de que tratan los artículos citados, deben contarse de la siguiente forma: Presentación de la solicitud > Recibida la solicitud de extensión de jurisprudencia, la autoridad deberá, de manera inmediata, solicitar a la ANDJE concepto previo sobre la procedencia de la solicitud > La ANDJE tendrá 10 días para informar si emitirá concepto o no > luego, se contarán 20 días adicionales en los cuales, la ANDJE deberá emitir su concepto sobre la procedencia de la extensión de jurisprudencia, > pasados los 20 días, iniciará el término de 30 días con que cuenta la autoridad requerida para decidir sobre la extensión de los efectos de la sentencia de unificación solicitada por la parte interesada > finalizado dicho término, en caso de que se haya negado total o parcialmente la extensión de efectos, o la autoridad no se haya pronunciado respecto a la petición, la parte tendrá 30 días, contados a partir del día siguiente, para acudir ante el Consejo de Estado con el fin de obtener la extensión de los efectos jurisprudenciales. 7.
En consecuencia, el término de 30 días con que cuenta la parte interesada en acudir al Consejo de Estado para obtener la extensión de los efectos de una sentencia de unificación empieza a contar, así: A partir del día siguiente al vencimiento de los 60 días de presentada la solicitud ante la autoridad requerida si no hubo pronunciamiento por parte de la entidad competente o;
A partir del día siguiente a la notificación del acto administrativo que resolvió la solicitud si este fue resuelto y notificado dentro de los 60 días” (Negrillas fuera del texto original). En ese orden de ideas, de acuerdo con la posición citada, el término de 30 días para acudir ante el Consejo de Estado que trata el inciso 6 del artículo 102 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en ejercicio del mecanismo de extensión de jurisprudencia se debe contabilizar de dos formas a saber: i).
En caso de existir acto administrativo expreso en sentido negativo total o parcial, el interesado deberá presentar la solicitud dentro de los treinta (30) días siguientes a la notificación de este. ii). Cuando la autoridad guarde silencio el término consagrado en el inciso 6 del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011 se contará a partir del vencimiento de los sesenta (60) días.
Pues bien, es la primera de estas hipótesis la que nos ocupa en esta oportunidad. En particular, tenemos que la petición en sede administrativa fue resuelta de forma expresa mediante oficio No. S-2020-018680 SUSAN-GUTH-1.10 del 06 de abril de 2020, fecha la cual la parte actora señaló haber conocido del mismo. Así las cosas, de conformidad con los artículos 102 del CPACA y 614 de la Ley 1564 de 2012, la señora Raquel Rojas Orjuela disponía, en primera medida, hasta el 21 de mayo de 2020 para acudir ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en aras de obtener la extensión de jurisprudencia que pretende.
No obstante lo anterior, para las fechas referidas se encontraba en curso la suspensión de términos judiciales y administrativos derivada de la emergencia sanitaria que se presentó con ocasión del COVID-19. Pues bien, debido a lo anterior, se expidieron los Decretos Legislativos 491 y 564 de 2020, según los cuales los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes podían suspender los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales.
En efecto, el Consejo Superior de la Judicatura, mediante Acuerdo PCSJA2011517 del 15 de marzo de 2020 suspendió los términos judiciales en todo el país, en virtud del cual, “los términos de prescripción y de caducidad prestos en cualquier norma sustancial o procesal para ejercer derechos, acciones, medios de control o presentar demandas ante la Rama Judicial o ante los tribunales arbitrales, sean de días, meses o años, se encuentran suspendidos a partir del 16 de marzo de 2020 y hasta cuando el Consejo Superior de la Judicatura disponga la reanudación de los términos judiciales.” Dicha medida fue ampliada en múltiples ocasiones hasta la expedición del Acuerdo PCSJA20-11567 del 05 de junio de 2020, en virtud del cual el Consejo Superior de la Judicatura adoptó las medidas para el levantamiento de los términos judiciales a partir del 1º de julio de 2020 en estos términos: “Artículo 1.
Levantamiento de la suspensión de términos judiciales. La suspensión de términos judiciales y administrativos en todo el país se levantará a partir del 1 de julio de 2020 de conformidad con las reglas establecidas en el presente Acuerdo.” A partir de lo anterior, el término de 30 días que trata el inciso 6 del artículo 102 del C.P.A.C.A para ejercer el mecanismo de extensión de jurisprudencia en el caso concreto comenzó a correr a partir del 1º de julio de 2020, toda vez que, al momento de la expedición del acto administrativo nugatorio de la extensión de jurisprudencia, estaban suspendidos los términos judiciales y administrativos.
Por consiguiente, la señora Raquel Rojas Orjuela disponía hasta el 13 de agosto de 2020 para acudir ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en aras de obtener la extensión de jurisprudencia que pretende. Sin embargo, la solicitante acudió ante esta Corporación a través de apoderado judicial, el 30 de agosto de 2020, esto es, con posterioridad a la fecha máxima de presentación permitida por la Ley.
En este orden de ideas, se configura la causal de rechazo de plano de la solicitud de extensión de jurisprudencia, consistente en que “Se haya presentado extemporáneamente” contenida en el numeral 2 del artículo 269 del C.P.A.C.A. introducida por la Ley 2080 de 2021. En conclusión, la solicitud elevada no reúne los presupuestos exigidos por la ley, pues, el mecanismo de extensión de jurisprudencia fue ejercido extemporáneamente y, además, con él se pretende revivir el debate judicial que se agotó en ambas instancias.
Con fundamento en lo anterior se
RESUELVE
PRIMERO: RECHAZAR de plano la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada por la señora Raquel Rojas Orjuela, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Constancia: la presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.