Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 08001-23-33-000-2018-00758-01 (1002-2025) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscal de la Protección Social - UGPP Demandado: Julián Antonio Lechuga Mercado Litisconsorte: Colpensiones Tema: Lesividad.

Declara probada de oficio la excepción de caducidad de conformidad con el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el siete (7) de febrero de dos mil veinticinco (2025) por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que declaró probada, de oficio, la excepción de caducidad; y declaró que uno de los actos demandados no era susceptible de control judicial.

ANTECEDENTES La UGPP instauró demanda en contra del señor Julián Antonio Lechuga Mercado, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), bajo la modalidad de lesividad, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad de las Resoluciones No. 19503 del 12 de mayo de 2008 y RDP 017580 del 6 de mayo de 2015 mediante las cuales Cajanal, hoy UGPP, reconoció y reliquidó una pensión de vejez en favor del señor Julián Antonio Lechuga Mercado.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó se ordene al demandado reintegrar las sumas pagadas por dicho concepto de forma indexada y con los intereses correspondientes, porque la prestación le fue reconocida “irregularmente”. 2 Radicado: 08001-23-33-000-2018-00758-01 (1002-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que mediante Resolución No. 19503 del 12 de mayo de 2008 Cajanal reconoció y ordenó el pago de una pensión de vejez a favor del señor Lechuga Mercado, por un valor de $ 1.246.535, teniendo en cuenta el 75% del promedio de lo devengado entre el 1° de diciembre de 1992 al 30 de diciembre de 1993.

Que por Resolución No. PAP 31900 del 30 de diciembre de 2010, la UGPP negó la solicitud de reliquidación. Pero que, en cumplimiento de un fallo judicial que declaró nulo el acto y ordenó efectuar la reliquidación, emitió la Resolución RDP 017580 del 6 de mayo de 2015 donde elevó la suma a $1.737.368, efectiva a partir del 16 de junio de 2005 y, teniendo en cuenta factores salariales de asignación básica, auxilio de alimentación, dominical y festivos, horas extras, prima de navidad, prima de vacaciones y prima semestral.

Que a través de Resolución 13672 de 26 de agosto de 2010 el ISS reconoció y ordenó el pago de otra prestación económica en favor del pensionado, por un valor inicial de $ 734.551, efectiva a partir del 1° de septiembre de 2010; la cual fue reliquidada a través de Resolución No. GNR 369349 de 14 de octubre de 2014, elevando la suma a $ 974.054, efectiva a partir del 16 de junio del 2010.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Citó como vulnerados los artículos 1, 2, 48, 128 y 209 de la Constitución Política y la Ley 100 de 1993. Sostuvo que los actos administrativos demandados son contrarios al ordenamiento jurídico, porque al señor Lechuga Mercado le fueron reconocidas dos pensiones de vejez por entidades estatales, que esto resultaba improcedente, en tanto suponía un detrimento de los recursos del sistema, afectando el tesoro público.

TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida el 1 de marzo de 20191, y notificada al demandado, no fue contestada.2 Por auto del 3 de febrero de 2020 se negó la suspensión provisional de las resoluciones cuestionadas, decisión confirmada por el Tribunal al resolver el recurso de reposición interpuesto por la demandante. El 21 de enero de 2025 se celebró audiencia inicial.3 1 SAMAI.

Trámite en otras Corporaciones. Índice 05. Actuación denominada: Auto admite. 2 El 14 de diciembre de 2023, se ordenó el emplazamiento del señor Lechuga Mercado asignándole curador ad litem, por auto del 8 de julio de 2024. (SAMAI. Índice 20.). 3 SAMAI. Índice 2. Expediente digital. Actuación denominada: 6ED_VIDEOGRABACIONAUDIEN(.zip). 3 Radicado: 08001-23-33-000-2018-00758-01 (1002-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SENTENCIA OBJETO DE APELACIÓN El Tribunal Administrativo del Atlántico declaró, de oficio, la excepción de caducidad frente a la Resolución No. 19503 de 12 de mayo de 2008, en aplicación del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024.

En cuanto a la Resolución RDP 017580 del 6 de mayo de 2015, consideró que no era susceptible de control porque se había expedido en cumplimiento de una orden judicial; que no exteriorizaba la voluntad de la administración sino de un tercero, tratándose de un acto de ejecución. Expresó que el artículo 164 numeral 1° literal c del CPACA establecía que la demanda contra actos administrativos que reconozcan o nieguen prestaciones periódicas podía ser presentada en cualquier tiempo, por lo que no se consagraba para la acción término de caducidad; pero que el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 estableció que este tipo de acciones no pueden ejercerse luego de 5 años contados desde el reconocimiento de la pensión, salvo en los casos de actuaciones fraudulentas o con ocurrencia de algún delito en la obtención del derecho, lo cual no ocurría en el presente asunto, norma que es también aplicable a los procesos en curso, y debe regir a partir de la sanción de la Ley (julio de 2024), por no hacer parte del sistema pensional, que regirá desde el 1° de julio de 2025.

Que en el caso estudiado Cajanal (hoy UGPP) reconoció la pensión en 2008, y presentó la demanda en 2018, después de los 5 años permitidos, razón suficiente para declarar la caducidad de la acción. RECURSO DE APELACIÓN La UGPP interpuso recurso de apelación en el que citó el auto de 10 de octubre de 2024 Rad. 2018-00498-01 y otras sentencias de la Subsección B, Sección Segunda del Consejo de Estado, en las cuales se dice que la caducidad debe analizarse conforme al inciso segundo del artículo 40 de la Ley 153 de 1887, el cual establece que las normas procesales nuevas no se aplican a actuaciones que ya habían comenzado bajo las reglas anteriores.

Que la caducidad - al ser una regla de sustanciación y ritualidad del juicio - debe evaluarse con base en la norma que estaba vigente al momento de presentar la demanda. Para este caso, el artículo 164.1.c del CPACA permitía demandar en cualquier tiempo la nulidad de actos que reconocen prestaciones periódicas. Añadió que la Subsección B concluyó que la expresión “y que estén en curso” vulneraba los artículos 29 y 229 de la Constitución, así como los principios de confianza legítima y seguridad jurídica, y con base en el artículo 4° constitucional ordenó su inaplicación por inconstitucionalidad.

Que en principio la Resolución RDP 017580 del 6 de mayo de 2015 dio cumplimiento a un fallo judicial, pero sustancialmente creó y modificó una situación jurídica porque aumentó el valor de la pensión y anuló la Resolución PAP 31900 del 30 de diciembre de 2010 mediante la cual se había negado la reliquidación de la 4 Radicado: 08001-23-33-000-2018-00758-01 (1002-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co prestación. Que por esto era susceptible de ser estudiada por la jurisdicción contenciosa administrativa.

TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA El 23 de mayo de 2025 se admitió el recurso. Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio. Se decidirá, previas las siguientes, CONSIDERACIONES De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, corresponde a esta Sala determinar si procede revocar la sentencia de primera instancia que declaró, de oficio, probada la excepción de caducidad con fundamento en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024.

Marco normativo y jurisprudencial Caducidad de la acción contenciosa contra actos de reconocimiento pensional La caducidad está relacionada con el término que previó el legislador para presentar las acciones destinadas a obtener la protección de los derechos consagrados en el ordenamiento jurídico. Por lo tanto, el interesado debe acudir a la jurisdicción en el plazo señalado en la norma, so pena de que se configure el aludido fenómeno. Al respecto, la Corporación ha sostenido:4 «(…) La caducidad es un fenómeno cuya ocurrencia depende del cumplimiento del término perentorio establecido para ejercer las acciones ante la jurisdicción derivadas de los actos, hechos, omisiones u operaciones de la administración, sin que se haya ejercido el derecho de acción por parte del interesado.

El tiempo determinado para el ejercicio de las acciones depende del tipo de acción y del origen que la provoca.» El artículo 164, numeral 1. ° literal c, prevé que cuando se pretenda controvertir actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, se podrá demandar en cualquier tiempo. No obstante, y en relación con las pensiones reconocidas, la Ley 2381 de 2024 establece: «(…) Artículo 86.

Término para ejercer acciones administrativas y contencioso administrativas respecto de las pensiones reconocidas. Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a 4 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 23 de septiembre de 2010. Exp: 47001- 23-31-000-2003-00376-01 (1201-2008).

C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez. Demandante: Marco Fidel Ramírez Yépez y otros. 5 Radicado: 08001-23-33-000-2018-00758-01 (1002-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito.

A las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley. Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas, y respecto a las cuales ya se haya decidido, podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley.» (Negrillas para resaltar) Se advierte que la Ley 2381 de 20245 fue sancionada y publicada el 16 de julio de 2024, y en lo concerniente al Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, conforme a lo señalado en el artículo 94, empezará a regir a partir del 1° de julio de 2025.

Sin embargo, no ocurre lo mismo con respecto a las demás disposiciones de la norma, ya que, al no establecerse una fecha en particular para su entrada en vigor, se entiende que tienen vigencia desde su promulgación. Lo anterior, teniendo en cuenta que la reforma en materia de caducidad no integra las modificaciones que se realizaron al aludido sistema de pensiones, el cual se difirió hasta el año 2025.

Además, para la Subsección es evidente que, por la naturaleza de la norma a aplicar, tiene vigencia desde su publicación, aun en el evento de que se hubiera diferido (que no fue el caso) entre otras razones porque se logra el efecto útil querido por el legislador, veamos el siguiente supuesto: Si a la fecha y después de trascurridos 5 años del reconocimiento pensional, la administración presentara una demanda contra el pensionado, ¿estaría obligado el juez a admitirla con el argumento de que la norma no ha entrado en vigencia? Si la respuesta fuera positiva, el mismo juez, estaría obligado a declarar la caducidad cuando la norma “entre en vigencia”, lo cual no solo es absurdo, sino que no cumple con el propósito del legislador que es el de dar estabilidad a las situaciones jurídicas favorables a las personas pensionadas.

No tendría sentido entonces someter a los jueces a una espera prolongada (hasta el 1. ° de julio de 2025), dado que, independientemente de si la caducidad se declara en este momento o con posterioridad, los efectos serían los mismos; pues la contabilización se debe realizar desde la concesión de la prestación. Por lo expuesto, la Subsección concluye que el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se encuentra vigente.

Sus efectos jurídicos resultan aplicables y obligatorios a partir 5 «por medio de la cual se establece el sistema de protección social integral para la vejez, invalidez y muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones». 6 Radicado: 08001-23-33-000-2018-00758-01 (1002-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de su promulgación en el Diario Oficial, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la Sentencia C-957 de 19976.

Respecto de su aplicación a procesos en curso, esta Sub-Sección ha sido clara en afirmar que es procedente7 y aunque no desconoce las decisiones de la Sub- Sección B, no las comparte, entre otras por las siguientes razones: La Constitución Política en el artículo 150, consagra al legislador una amplia competencia para establecer, entre otras, reglas procesales y la Corte Constitucional las ha encontrado justificadas en la necesidad de garantizar la efectividad del derecho fundamental al debido proceso y el acceso efectivo a la administración de justicia, entre otros principios intrínsecos al Estado Social de Derecho encaminados a la realización de la justicia y la convivencia pacífica8.

La interpretación y aplicación que de la norma sobre caducidad ha realizado la Subsección ha dado prevalencia a los derechos reconocidos a la población pensionada, considerando que la principal razón por la cual el legislador establece un plazo para presentar acciones judiciales o administrativas que se promueven en contra de estos derechos adquiridos es proteger principios constitucionales como la seguridad jurídica y confianza legítima.

Esto significa que, una vez reconocida una pensión por la autoridad competente, esa decisión debe gozar de estabilidad y no estar sujeta a cuestionamientos indefinidos en el tiempo. Protección que también refuerza el respeto por la buena fe de las personas que han cumplido con los requisitos legales para jubilarse, y contribuye a garantizar sus derechos fundamentales, especialmente el derecho a la seguridad social y a recibir una pensión que garantice su subsistencia. Se advierte que a pesar de los cuestionamientos constitucionales que puede suscitar la redacción del segundo inciso de la disposición, para esta Sala, no es ostensible ni flagrante una contradicción entre esta y la Constitución Política en punto de inaplicarla por inconstitucionalidad en los términos del artículo 4 superior, pues en palabras de esta corporación “( ) para hacer uso de este medio excepcional es necesario que la contradicción sea manifiesta, esto es, que la norma constitucional y la legal riñan de tal manera que de simple cortejo resulte absolutamente incompatible su aplicación simultanea”9 6 “En lo relativo a su vigencia, como regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso determine una fecha diversa a aquella, facultad igualmente predicable del legislador extraordinario.

Los efectos jurídicos de los actos legislativos y de las leyes que se producen a partir de la promulgación en el Diario Oficial, dan lugar a su oponibilidad y obligatoriedad sin que por ello se afecte la validez ni la existencia de los mismos.” Negrilla para resaltar. 7 Véanse, entre otros, los siguientes fallos de la Subsección A: 2 de octubre de 2024, exp. núm. 2524-2022, C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez; 2 de octubre de 2024, exp. núm. 3265-2023, C.P. Luis Eduardo Mesa Nieves; 23 de octubre de 2024, exp. núm. 1431-2023, Luis Eduardo Mesa Nieves; 23 de octubre de 2024, exp. núm. 3509 de 2024, 14 de noviembre de 2024, exp. núm. 4936 - 2024, exp. núm. 3936-2018 todas del C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. 8 Corte Constitucional.

Sentencia C-227 de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 9 Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 11 de noviembre de 2010. Exp. 66001-23-31-000-2007- 00070-01. C.P. María Elizabeth García González. Demandante: FAMILY COFFEE S.A. 7 Radicado: 08001-23-33-000-2018-00758-01 (1002-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo anterior, para que el Consejo de Estado declare la excepción de inconstitucionalidad, a través del control de constitucionalidad concreto es necesario que la contradicción sea manifiesta, lo cual no se evidencia en el presente caso, por lo que se presume que la norma es constitucional hasta que la Corte Constitucional decida lo contrario.

De acuerdo con lo anotado, resulta respetable la interpretación y postura que pretende el recurrente, y más cuando este se fundamenta en una decisión de esta corporación, sin embargo, se reitera, en virtud del principio de la autonomía el juez también puede apartarse de esas decisiones siempre y cuando presente las razones por las cuales lo hace y demuestre con suficiencia que su interpretación aporta un mejor desarrollo a los derechos y principios constitucionales.

Resolución del caso concreto En el recurso de apelación interpuesto por la UGPP se pretende que en el análisis de caducidad se tenga en cuenta la providencia de 10 de octubre de 2024 entre otras, proferidas por la Subsección B, en las que se concluyó que tal figura debe estudiarse conforme a la norma que se encontraba vigente al momento de presentarse la demanda, en virtud del inciso segundo del artículo 40 de la Ley 153 de 1887 y que se aplique la excepción de inconstitucionalidad, aspecto que considera la Sala quedó esclarecido en acápites anteriores de esta providencia en los que ampliamente se justifica el por qué se aplica la norma a procesos en curso y por qué no se da aplicación a la excepción propuesta.

Por otro lado, la entidad manifiesta que la Resolución RDP 017580 del 6 de mayo de 2015 es susceptible de control judicial porque, aunque dio cumplimiento a una sentencia, creó y modificó una situación jurídica. Al respecto tenemos que en el acto se transcribió lo ordenado por el Juzgado Quinto Administrativo en Descongestión del Circuito de Barranquilla y el Tribunal Administrativo del Atlántico.

Que en el resuelve del acto se procedió a dar cumplimiento al fallo. Que la demandante siguió el fallo en su estricto sentido, y si bien la resolución produjo efectos que modificaron una situación jurídica, esta no fue diferente a lo ordenado en la decisión judicial. Aspecto que escapa de las excepciones dispuestas por esta Corporación cuando señaló que los actos de ejecución podían ser objeto de control judicial cuando “i) se apartan de la decisión judicial, ii) se abstienen de dar cumplimiento a la misma, iii) se introducen modificaciones sustanciales al acto administrativo o a la sentencia judicial que se pretenda ejecutar…”10 En todo caso, es deber de esta Sala aclarar que la caducidad del medio de control no puede contarse desde el acto de reliquidación de la pensión, emitido el 6 de mayo de 2015, sino desde el acto original que reconoció la prestación, fechado el 12 de mayo de 2008.

Esto se debe a que la reliquidación no constituye un nuevo reconocimiento del derecho pensional, sino una modificación de su cuantía; por 10 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 13 de agosto de 2020. Exp. 25000-23- 42-000-2014-00109-01 (1997-2016). C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. Demandante: UGPP. 8 Radicado: 08001-23-33-000-2018-00758-01 (1002-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tanto, no reinicia el término de caducidad.

Analizando en concreto la caducidad, se tiene que lo que se cuestiona es el reconocimiento de la pensión de vejez otorgada por Cajanal al señor Julián Antonio Lechuga Mercado mediante Resolución No. 19503 del 12 de mayo de 2008. El otro acto, esto es la Resolución RDP 017580 del 6 de mayo de 2015, se refirió a la reliquidación de la prestación en cumplimiento de un fallo judicial.

De tal manera que la caducidad se cuenta a partir de la expedición del primer acto y conforme a ello, la administración tenía hasta el 13 de mayo de 2013 para presentar la demanda, y según consta en el expediente digital se radicó y sometió a reparto el 29 de agosto de 2018,11 por lo que se concluye que tal como lo consideró el Tribunal, se presentó con posterioridad a los 5 años de que trata la Ley 2381 de 2024.

En consecuencia, la Subsección confirmará la sentencia de primera instancia, que declaró probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control ejercido. De la condena en costas en segunda instancia Sobre este punto, es importante aclarar que teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en el artículo 47 de la Ley 2080 de 202112 en el que se indica que dicha declaración es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal, la Subsección A considera que, en el presente caso, pese a que se está confirmando la decisión apelada, en consideración al numeral 3.° del artículo 365 del CGP13, y observando los argumentos esbozados por la parte recurrente en sus distintas intervenciones, no se presenta tal supuesto en esta instancia, por el contrario, manifestó argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad de la ley, F A L LA Primero. CONFIRMAR la sentencia proferida el siete (7) de febrero de dos mil veinticinco (2025) por el Tribunal Administrativo del Atlántico, por medio de la cual se declaró probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control.

Segundo: Sin condena en costas en esta instancia. Tercero. Devolver el expediente al tribunal de origen y realizar las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI. 11 SAMAI. Trámite en otras Corporaciones. Índice 1. Archivo denominado: reparto y radicación. 12 ARTÍCULO 47. Adiciónese el siguiente inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. 13 En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 9 Radicado: 08001-23-33-000-2018-00758-01 (1002-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente