CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES Conjuez ponente: Germán Eduardo Palacio Zúñiga Bogotá D. C., siete (7) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala de Conjueces a decidir los recursos de apelación presentados por las partes demandante y demandada contra la sentencia de 31 de julio de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.
ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 81 a 112). El señor Jorge Luis Quiroz Alemán, mediante apoderado, ejerció ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, para el estudio de las pretensiones que a continuación se compendian. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad (i) de la Resolución 3978 de 30 de junio de 2015, que dio respuesta al derecho de petición de 8 de octubre de 2014 con el que reclamó la reliquidación de sus prestaciones salariales durante el tiempo que se desempeñó como magistrado auxiliar en la Corte Suprema de Justicia; (ii) del acto administrativo ficto negativo del silencio frente al derecho de petición de 8 de octubre de 2014 con el que pidió el reajuste de lo devengado como juez de la República y magistrado del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá; y (iii) del acto administrativo ficto negativo originado por la falta de respuesta al escrito de petición de 8 de octubre de 2014, a través de los cuales la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a través de los cuales se le negó la reliquidación de sus prestaciones sociales con el 100% del salario básico devengado.
De conformidad con lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicita se ordene a la accionada (i) pagar la diferencia salarial del 30%, durante el tiempo que ejerció como magistrado auxiliar de la Corte Suprema de Justicia, esto es, del 1° de febrero al 31 de marzo de 2005, entre el 1° de junio de 2005 y el 2 de febrero de 2009; entre el 8 de abril y el 31 de marzo de 2015; y desde el 15 de mayo de 2015 “a la fecha”; asimismo, se reajuste las prestaciones sociales devengadas, tales como; primas de servicios y navidad, auxilio de cesantías, vacaciones y demás emolumentos percibido, teniendo como base de liquidación el 100% “y la suma del factor salarial de la prima especial”;
(ii) reconocer y pagar la diferencia salarial del 30%, teniendo en cuenta los períodos laborados como Juez Laboral del Circuito de Bogotá, desde el 10 de abril de 1997 hasta el 24 de octubre de 1999; y como magistrado de la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, entre el 25 de octubre de 1999 y el 31 de enero de 2001, del 1° de abril de 2005 y el 31 de mayo de 2005, desde el 3 de febrero de 2009 hasta el 7 de abril de 2013, y del 1° de abril de 2015 al 14 de mayo de 2015, en igual sentido, se reajuste las prestaciones sociales devengadas, tales como; primas de servicios y navidad, auxilio de cesantías, vacaciones y demás emolumentos percibido, teniendo como base de liquidación el 100% “y la suma del factor salarial de la prima especial”;
(iv) indexar los valores reclamados conforme a lo previsto en el artículo 187 del CPACA; y (v) sufragar el pago de intereses moratorios a partir del reconocimiento de los derechos, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 192 y 195 ibidem. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata el accionante que ha prestado sus servicios a la Rama Judicial en diferentes cargos y períodos, así: Juez Laboral del Circuito de Bogotá, desde el 10 de abril de 1997 hasta el 24 de octubre de 1999.
Magistrado en provisionalidad de la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, entre el 25 de octubre de 1999 y el 31 de enero de 2001. Magistrado auxiliar de la Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral, del 1° de febrero al 31 de marzo de 2005 Magistrado en encargo de la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, del 1° de abril de 2005 al 31 de mayo de 2005.
Magistrado auxiliar de la Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral, entre el 1° de junio de 2005 y el 2 de febrero de 2009, en propiedad. Magistrado en propiedad de la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, desde el 3 de febrero de 2009 hasta el 7 de abril de 2013. Magistrado auxiliar de la Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral, entre el 8 de abril y el 31 de marzo de 2015.
Magistrado en propiedad de la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, del 1° al 14 de mayo de 2015. Magistrado auxiliar de la Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral, desde el 15 de mayo de 2015 “a la fecha”. Que el Gobierno Nacional creó una prima especial mediante la Ley 4ª de 1992, equivalente al 30% del salario básico mensual, no obstante, la Administración Judicial, en una interpretación errónea a menoscabado sus ingresos, ya que ha restado de la asignación mensual ese 30%, lo cual ha influido en la liquidación de las prestaciones laborales a que tiene derecho.
Afirma que, a través de derecho de petición de 8 de octubre de 2014, solicitó la reliquidación y pago de las diferencias salariales teniendo en cuenta el 30% dejado de recibir, desde el 10 de abril de 1997 fecha en la que se vinculó al servicio público, sin embargo, dicho escrito fue remitido por competencia a varias dependencias por la directora Administrativa de Asuntos Laborales de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, por lo que finalmente con Resolución 3978 de 30 de junio de 2015 le fue negada su petición de reliquidación prestacional.
Que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Bogotá, no ha dado respuesta al derecho de petición que le fue remitido. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Señala que los actos administrativos enjuiciados violentan las siguientes disposiciones legales: los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 23, 25, 53, 55, 58 y 150 de la Constitución Política; 1, 2 y 14 de la Ley 4ª de 1992; 152 (numeral 7) de la Ley 270 de 1996, 2 de la Ley 10 de 1987 y 1 de la Ley 332 de 1992.
Que los actos administrativos demandados deben ajustarse al ordenamiento jurídico con sujeción al principio de legalidad, puesto que la Administración desbordó su poder y bajo la apariencia de una prima especial del 30% del sueldo básico, despojó de efectos salariales a dicho porcentaje lo cual es contrario a los postulados constitucionales en que debió fundarse, además que, la misma Ley 4ª de 1992 en su artículo 2° estableció la prohibición de desmejorar los salarios y prestaciones sociales de los servidores del Estado. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 149 a 154).
La accionada, por conducto de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda. Frente a los hechos se atiene a lo que se demuestre en el proceso. Como razones de su defensa, sostiene que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial, lo cual significa que no constituye factor de salario para la liquidación y pago de las prestaciones reclamadas, aunado a que la Corte Constitucional declaró que dicha disposición es exequible, por tanto, se configura una cosa juzgada constitucional.
Como excepciones, propuso las de prescripción trienal, cobro de lo no debido e innominada. 1.6 Sentencia de primera instancia (ff. 219 a 224). El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, en sentencia 31 de julio de 2019, accedió parcialmente a las peticiones de la demanda. Destaca que la entidad accionada no desconoce el derecho que tiene el actor de recibir el 30% faltante en razón de la prima especial de servicios establecida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, pues la motivación para su negativa se fundamenta en no contar con la partida presupuestal a lo cual el a quo precisa que no se puede trasladar dicha carga.
Así las cosas, al estar demostrado la vinculación laboral con la Rama Judicial y ocupar los cargos que lo hacen beneficiario de la aludida prima, ordenó como primera medida la anulación de los actos acusados, y en ese orden, pagar las diferencias entre lo recibido y lo dejado de percibir, reliquidar y pagar los ingresos mensuales sobre la base del 100% del salario básico más el 30% de la prima especial, con la liquidación de las prestaciones sobre la base de toda la remuneración, sin sumar o restar el porcentaje definido, toda vez que el mismo no tiene carácter salarial, desde el 10 de abril de 1997 fecha en la que ejerció como Juez Laboral del Circuito de Bogotá. Por último, determinó no probadas las excepciones formuladas en la contestación. 1.7 Recursos de apelación. Las partes formularon recursos de apelación contra la decisión anterior. 1.7.1 Parte demandante (ff. 230 a 234).
Con base en el artículo 1° del Convenio 100 de la OIT y la Convención Americana sobre Derechos Humanos, señala que el derecho internacional impide sin razones atendibles jurídicamente, hacer regresivos los derechos sociales alcanzados por en el ordenamiento interno, con esto, y en atención al precedente jurisprudencial dado por la Corte Constitucional en el sentido de garantizar los derechos de los trabajadores, solicita se revoque la decisión en la parte que negó el carácter salarial de la prima especial, y en su lugar sean reajustadas sus prestaciones sociales con incidencia de dicha prima como factor de salario. 1.7.2 Entidad demandada (ff. 235 a 239).
La accionada, presentó recurso de apelación, con el que refuta lo decidido por el Tribunal, esto es, depreca se revoque lo ordenado y se nieguen las pretensiones. Que, es incuestionable que la prima especial constituye un ingreso mensual, pero no por ello puede desconocerse que son las mismas disposiciones legales las que limitan su carácter salarial, que, así las cosas, no es dable concluir que esta comporta el carácter de factor de salario para la liquidación y pago de las prestaciones laborales y demás emolumentos salariales y no salariales de los servidores judiciales beneficiarios de ella, posición que no contradice los postulados constitucionales.
Agrega que, el acceder a un pago adicional del 30% por concepto de prima, implicaría que mensualmente se le pague al funcionario una remuneración que excede el techo establecido en el Decreto 1251 de 2009, puesto que sobrepasaría el 70% de lo que por todo concepto devenga anualmente un magistrado de Alta Corte. Por último, pide sea declarada la prescripción desde el año 2015 hacía atrás. II.
TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante auto de 5 de diciembre de 2019 y admitido por esta Corporación a través de proveído de 25 de octubre de 2021, en cumplimiento del artículo 247 del CPACA. Durante la etapa procesal fijada en el numeral 5 ibidem, se prescindió de audiencia de alegaciones y juzgamientos y se corrió traslado para alegar con auto de 18 de octubre de 2022, oportunidad aprovechada por las partes. 2.1 Parte demandante.
Dicho escrito esta desarrollado en varios títulos, así: improcedencia de la excepción de prescripción, inaplicabilidad de la sentencia de unificación suj-016-ce-s2- 2019 en lo atinente al punto de la prescripción, protección constitucional del derecho al trabajo, inaplicabilidad de la prescripción acogida en la sentencia de unificación de 2 de septiembre de 2019, imprescriptibilidad del auxilio de cesantía, inaplicabilidad de la sentencia de unificación suj-016-ce-s2- 2019 en el tema de bonificación por compensación, la disminución ilegal del salario básico tuvo y sigue teniendo, en todos los casos, incidencia en la liquidación deficitaria de las prestaciones sociales y la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 es salario.
Expone que no debe aplicarse la sentencia de unificación dictada el 2 de septiembre de 2019, por el Consejo de Estado, toda vez que la misma versa sobre situaciones jurídicas diferentes, por tanto, no aplica la prescripción trienal, como también el derecho de los trabajadores goza de especial protección constitucional por tratarse de derechos adquiridos ciertos e irrenunciables. 2.2 Entidad demandada.
Reitera lo manifestado en el recurso de apelación, esto es, que la prima especial no constituye factor de salario para la reliquidación de las prestaciones, condición que la trae el mismo artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. Con base en las reglas de unificación fijados en la sentencia de 2 de septiembre de 2019, depreca la prescripción trienal, teniendo como fecha de exigibilidad del derecho la de vinculación al servicio. 2.3 El Ministerio Público guardó silencio.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1 Competencia. El Consejo de Estado, en calidad de superior funcional, es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos, conforme a lo dispuesto en el artículo 150 del CPACA. 3.2 Nota preliminar. Los Magistrados de la sección segunda del Consejo de Estado expresaron su impedimento para conocer de este proceso, el cual fue aceptado.
Luego, agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer en segunda instancia de este proceso. La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad. 3.3 Problema jurídico. De conformidad con los argumentos expuestos en los recursos de apelación, el presente asunto se contrae a determinar si el demandante tiene derecho a la reliquidación y pago de sus prestaciones sociales, teniendo como base de liquidación el 100% del salario básico devengado durante la prestación de sus servicios, con inclusión de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, en el porcentaje del 30%, como factor de salario, y si se configura el fenómeno jurídico de la prescripción de los derechos laborales reclamados.
A fin de resolver el problema jurídico planteado, se abordará el análisis de los siguientes temas, precisando que existe al respecto sentencia de unificación que esta Sala comparte y acata: La prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma; y La prescripción trienal de las prestaciones sociales, en virtud de los períodos que se reclaman en la demanda. 3.4 Marco normativo y jurisprudencial.
El problema jurídico que debe resolverse en este proceso ha sido ampliamente discutido y definido por la jurisprudencia del Consejo de Estado, razón por la cual, en este fallo se hará una breve reseña de los pronunciamientos jurisprudenciales y de los parámetros trazados en la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019 a fin de resolver los cuestionamientos endilgados en el recurso de apelación que refuta la decisión de primera instancia. Lo primero que hay que afirmarse es que la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma.
En desarrollo de la atribución constitucional prevista en el artículo 150 de la Constitución Política, el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992, en el artículo 4 de esta Ley, se creó una prima especial de servicios. Al respecto el artículo 14 dijo: “El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad.” La expresión, según el cual, la mencionada prima no tiene carácter salarial, fue declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C- 279 de 1996.
El Gobierno Nacional, en cumplimiento del mandato previsto en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, ha expedido anualmente a partir de 1993, los decretos salariales de los servidores públicos. A través del Decreto 57 de 1993, se determinó, para el régimen de acogidos, que “el treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual de los siguientes servidores públicos se considera como Prima Especial, sin carácter salarial”.
En lo referente al régimen de los no acogidos, se dispuso que “los funcionarios a que se refieren los artículos 5 y 6 del presente decreto tendrán derecho a una prima especial mensual equivalente al treinta por ciento (30%) de la asignación básica y los gastos de representación sin carácter salarial y sustituye la prima de que trata el artículo 7 del Decreto 903 de 1992”.
La expedición de los decretos salariales de los servidores públicos generó una interpretación equivocada de la autoridad administrativa, responsable de la aplicación de dicha normativa, en el sentido de interpretar que el 30% de la prima especial hace parte de la remuneración mensual. La Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 2 de abril de 2009, expediente 11001-03-25-000-2007-00098-00, Consejero Ponente Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, preciso que el concepto de prima, siempre significará una adición al ingreso del servidor público.
Dice la sentencia en mención: “(…) la noción de prima como concepto genérico emerge a título de reconocimientos económicos adicionales para el empleado a fin de expresar cualidades o características particulares del mismo, que con todo, implica un aumento en su ingreso laboral, es así, como la prima técnica, la prima de antigüedad, la prima de clima, entre otras, representan un sistema utilizado en la función pública para reconocer un “plus” en el ingreso de los servidores públicos, sin importar que en la definición normativa de esencia, sea o no definido su carácter salarial, prestacional o simplemente bonificatorio”.
La Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 29 de abril de 2014, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz, expediente 11001-03-25-000-2007-00087-00, declaró la nulidad parcial de los decretos dictados por el Gobierno Nacional entre los años 1993 a 2007, mediante los cuales se había fijado en el 30% la prima especial creada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, al considerar que los decretos interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley.
La Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda, profirió el 2 de septiembre de 2019, sentencia de unificación jurisprudencial y definió las siguientes reglas respecto de la “prima especial”: “La Sala unifica jurisprudencia en relación con la prima especial consagrada en el art. 14 de la Ley 4 de 1992 en los siguientes términos: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta.
En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus Ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esa regla tiene una excepción, que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004.Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiaros de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992- jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se superan los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.” Queda así definido conforme a la sentencia de unificación, que la prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de ésta.
Para mayor precisión, y con carácter didáctico, los siguientes dos (2) cuadros permiten visualizar de una manera fácil los efectos de liquidar de manera correcta la prima especial de servicios o prima mensual sin carácter salarial, para así establecer su impacto sobre el ingreso mensual y sobre las prestaciones sociales. El primer cuadro es sobre el impacto en el ingreso mensual y es tomado de la sentencia del 29 de abril de 2014 de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado: Sobre el salario El segundo cuadro, elaborado por esta Corporación en el año 2018, se refiere al impacto de la prima especial de servicios en las prestaciones sociales: Sobre las prestaciones sociales Entonces en cuanto a lo primero, el ingreso mensual se debe liquidar de manera que incluya el salario básico más un 30% adicional, a título de prima especial de servicios.
En el ejemplo, cada mes se debería pagar $13.000.000 de pesos. Y en cuanto a lo segundo, las prestaciones sociales se deben liquidar sobre la totalidad del salario básico, sin restar ni sumar el 30% de la prima especial de servicios. En el ejemplo, las prestaciones se deben liquidar sobre una base de $10.000.000 de pesos. 3.5 Caso concreto.
Del material probatorio traído al plenario, se destaca: Certificado de la Corte Suprema de Justicia de 21 de marzo de 2015, que da cuenta los cargos obtenidos por el demandante, estos son: Magistrado en provisionalidad de la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, entre el 25 de octubre de 1999 y el 31 de enero de 2001.
Magistrado auxiliar de la Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral, del 1° de febrero al 31 de marzo de 2005 Magistrado en encargo de la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, del 1° de abril de 2005 al 31 de mayo de 2005. Magistrado auxiliar de la Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral, entre el 1° de junio de 2005 y el 2 de febrero de 2009, en propiedad.
Magistrado en propiedad de la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, desde el 3 de febrero de 2009 hasta el 7 de abril de 2013. Magistrado auxiliar de la Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral, entre el 8 de abril y el 31 de marzo de 2015. Magistrado auxiliar de la Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral, desde el 15 de mayo de 2015.
Reporte histórico de contratos por ingresos y retiros, desde el 10 de abril de 1997 hasta el 19 de mayo de 2015 (ff. 172 y 173). Constancias salariales de 23 de junio, 19 de octubre, 27 de noviembre de 2015 (ff. 26 a 49), que indican los conceptos prestacionales devengados por el actor desde abril de 1997 hasta septiembre de 2015, entre los que se destacada;
Sueldo básico mensual. Prima especial. Bonificación por actividad judicial. Primas de vacaciones, nivelación, servicios y navidad. Bonificación por servicios. Gastos de representación. Vacaciones. Certificación de la Dirección Administrativa, que refiere los salarios y prestaciones recibidas como magistrado auxiliar de la Corte Suprema de Justicia entre el 2001 y el 2014 (ff. 50 y51).
Resoluciones mediante las cuales se liquidan los auxilios de cesantías (ff. 52 a 64). Derecho de petición de 8 de octubre de 2014 (ff. 3 a 9), a través del cual el señor Jorge Luis Quiroz Alemán solicitó a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, el reconocimiento y pago de las diferencias salariales y la reliquidación de sus prestaciones sociales con el 100%.
Oficio DEAJRH14-8308 de 11 de octubre de 2014, a través del cual se traslada un derecho de petición a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Bogotá (f. 10). Resolución 3978 de 30 de junio 2015 (ff. 11 a 22), con el que la Directora Ejecutiva de Administración Judicial negó el derecho de petición, bajo el razonamiento de que acceder a lo deprecado implicaría desacatar el ordenamiento legal vigente.
Conciliación extrajudicial de 7 de diciembre de 2015 entre el accionante y la Nación – Rama Judicial - Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial, la cual fue declarada fallida (f. 69). Como bien puede advertirse, el caso que se controvierte en el presente proceso tiene los mismos supuestos jurídicos y fácticos que originaron la sentencia de unificación, proferida por la Sala de Conjueces de 2 de septiembre de 2019.
La posición jurisprudencial que en precedencia se ha dejado reseñada, ha permitido que esta jurisdicción en sendos procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, haya verificado que a los funcionarios de la rama judicial, desde el año 1993 se les ha disminuido la asignación básica en un 30% al darle a ese 30%, el carácter de prima especial, lo cual no se compadece con los principios constitucionales e internacionales del derecho al trabajo que demandan entre otros, la progresividad del ingreso y la nivelación del mismo.
Resulta pertinente reiterar en este punto, lo dicho por la Sala Plena de Conjueces en la sentencia de unificación antes referida: “Para la Sala demostrado está que a partir de la expedición de los Decretos 51, 54 y 57 de 1993, 104, 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos, el Gobierno Nacional año tras año, hasta hoy, al establecer el régimen salarial de los empleados de la Rama Judicial, ha dado la denominación de prima especial establecida en el artículo 14 de la ley 4ª de 1992, a lo que en realidad constituye el 30% del salario de los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad de que ese 30% que, se reitera, es parte de su salario básico y/o asignación básica, sea tenido en cuenta para la liquidación de sus prestaciones sociales; no más cabe que restablecer este derecho.” 3.6 De la prescripción trienal.
En lo que tiene que ver con la prescripción trienal, esta Sala comparte la posición asumida por la Sala Plena de Conjueces en la sentencia de Unificación del pasado 2 de septiembre de 2019, sentencia de unificación que por supuesto rectificó la posición de la Sección Segunda expuesta en las sentencias de la Subsección A de 4 de marzo de 2010, radicación No. 25000-23-25-000-2005-06222 y Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010 Rad.
No. 25000-23-25000-2005-05159. De otro lado, se anota a título de complementación, que el fundamento jurídico de la institución de la prescripción trienal, encuentra cabida en la jurisprudencia del Consejo de Estado, además, de lo dispuesto en los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, artículos 41 y 102, tal como lo reseña la sentencia de unificación, por vía de analogía, también sirve de fundamento a dicha institución el artículo 151 del Código Procesal Laboral.
Respecto de la aplicación de este artículo 151 del Código Procesal Laboral a la institución de la prescripción de las prestaciones sociales de los servidores públicos, dijo el Consejo de Estado, en sentencia proferida por la Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 21 de marzo de 2002. Exp. 4238. Consejero Ponente: Ordóñez Maldonado, Alejandro: “Acudiendo al artículo 151 del Código Procesal Laboral en vigor de la pauta analógica, es dable concluir, que aun otorgando a esta norma un alcance estrictamente privatista, contiene una “materia común” extensible para los empleados públicos, porque es innegable la relación laboral que surge respecto de ambas modalidades, luego existe una “materia semejante” que colma el vacío normativo regulador del régimen prescriptivo salarial para los empleados públicos.
La norma referida no tiene un alcance estrictamente privatista y siendo así, no existen elementos indicadores que permitan deducir que la expresión trienal está limitada a temas tratados específicamente para regular el sector privado. En consecuencia, la prescripción contemplada en el artículo 151 del Código Procesal laboral, abarca los derechos tanto de los servidores públicos como de los trabajadores particulares, a menos que existan normas especiales que regulen los términos prescriptivos, verbigracia el artículo 23 del decreto – Ley 1045 de 1978.” De conformidad con lo hasta aquí expuesto, hay que concluir, que existe en el ordenamiento legal, la institución de la prescripción trienal de prestaciones sociales que, en el régimen de los empleados públicos, la norma que prevé ese régimen prescriptivo es el Decreto 3135 de 1968 y por vía de analogía también sirve de fundamento jurídico a dicha institución, el artículo 151 del Código Procesal Laboral en aplicación del principio de equidad.
Dijo la sentencia de unificación en relación con la exigibilidad del derecho, para efectos de la aplicación de la prescripción, lo siguiente: “Ahora, en materia de acciones laborales ejercidas por empleados públicos y trabajadores oficiales, los artículos 41 y 102 de los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, disponen que (i) el término de prescripción es de tres años, contados a partir de la exigibilidad del derecho alegado y (ii) que la prescripción se interrumpe, por un lapso igual, con el simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad encargada de reconocer el derecho.
Lo anterior implica que la prescripción requiere, como elemento sine qua non, que el derecho sea exigible, puesto que a partir de que se causa dicha exigibilidad, inicia el conteo de los 3 años con los que cuenta el empleado o trabajador para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, término que será interrumpido solo con la presentación de un reclamo escrito del derecho ante la autoridad encargada de reconocerlo.
En atención a lo anterior, en cada caso en concreto, se debe establecer: (i) el momento en que el derecho se tornó exigible y (ii) el momento en que se interrumpió la prescripción, para, a partir de la última fecha (presentación de reclamo escrito) contar 3 años hacia atrás y reconocer como debido por pagar solo los 3 años anteriores a la interrupción. Aun así, sobre la prima especial creada por la Ley 4 de 1992, muchas son las discusiones dadas respecto al momento a partir del cual debe iniciarse el conteo de la prescripción, por no tener claridad sobre la exigibilidad del derecho, puesto que, en principio, este se causó con la vigencia de la norma que la creó y, en adelante, con las liquidaciones a cada beneficiario bajo los parámetros fijados en los decretos que anualmente expidió el Gobierno para reglamentarla.
No obstante, los correspondientes decretos expedidos entre los años 1993 y 2007, fueron declarados nulos –parcialmente- mediante la sentencia del 239 de abril de 2014, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, C.P. Dra., María Carolina Rodríguez Ruíz, porque, a juicio de la Corporación, “interpretaron erróneamente (…) la Ley” y consagraron una liquidación en detrimento de los derechos laborales de los servidores públicos beneficiarios de esta.
Es criterio de la Sala que, en el caso de la prima especial de servicios, la constitución del derecho ocurrió en el primero de los eventos previamente señalados, es decir, su exigibilidad se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993” (..) Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992, es decir, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993, En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podían haber interrumpido la prescripción trienal.
Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia de 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa.” (negrillas fueras del texto) Finalmente, se precisa que tal como ha quedado expuesto, la prescripción trienal, empieza a contarse desde el momento en que el derecho se hizo exigible y la exigibilidad del derecho en el caso de la prima especial, tal como ya lo definió la sentencia de Unificación del 2 de septiembre de 2019, se predica desde el momento de la entrada en vigor de la Ley 4ª de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó, esto es el Decreto 57 de 1993.
Visto lo anterior, y con los elementos de juicio allegados al plenario, se concluye que el señor Jorge Luis Quiroz Alemán labora al servicio de la Rama Judicial, desde el 10 de abril de 1997, en diferentes cargos como Juez de la República, Magistrado de la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá y ahora último, hasta la fecha de presentación de la demanda, Magistrado auxiliar de la Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral, por tanto, resulta evidente que es beneficiario de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, y a su vez, al pago de las diferencias salariales entre lo recibido y lo que debió recibir.
En conjunto con lo antes probado, el 8 de octubre de 2014, radicó derecho de petición ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, con el que solicitó el pago de las diferencias salariales desde su vinculación al servicio judicial el 10 de abril de 1997 y al reajuste de “(…) todas y cada una de las prestaciones sociales, vacaciones, y demás emolumentos devengados durante el tiempo señalado, con el cien por ciento (100%) del salario básico real y la suma del factor salarial de la prima especial”, por lo que, conforme a la regla contemplada en la sentencia de unificación de 2 de septiembre de 2019 de esta Corporación, para la Sala es dable declarar probado el fenómeno jurídico de la prescripción trienal de los derechos laborales que anteceden al 8 de octubre de 2011, habida cuenta, que las pretensiones de la demanda van encaminadas al restablecimiento del derecho a partir del 10 de abril de 1997.
Por otro lado, es menester precisar que la prescripción no opera en relación con la obligación de la demandada de realizar, en favor del demandante, las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, por tratarse de un derecho cierto, irrenunciable e imprescriptible que se reconoce en cabeza del servidor público que presta sus servicios laborales al Estado, utilizando como ingreso base de cotización el 100% de su remuneración, sin descontar el 30% que se tomaba como prima especial.
Así las cosas, se confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda, asimismo, es necesario advertir que la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 no constituye factor de salario para la reliquidación de las prestaciones sociales reclamadas, en virtud de lo dispuesto en sentencia de unificación de 2 de septiembre de 2019 Por último, comoquiera que la Directora Administrativa de la División de Procesos de la Unidad de Asistencia Legal de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial confirió poder, se reconocerá personería al profesional del derecho destinatario de dicho otorgamiento.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Declarar probada la excepción de prescripción trienal para los períodos con anterioridad al 8 de octubre de 2011 de los derechos laborales exigidos por el señor Jorge Luis Quiroz Alemán, con excepción de la obligación de la demandada de efectuar las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, utilizando como ingreso base de cotización el 100% de su remuneración, sin descontar el 30% que se tomaba como prima especial, por las razones expuestas ut supra. 2°.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, ORDÉNASE a la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, pagar el 30% del valor de la remuneración mensual a título de prima especial que el demandante no ha recibido, sin que en ningún caso pueda superarse el 80% de lo que por todo concepto, incluido el auxilio de cesantías, reciben los Magistrados de Alta Corte; igualmente se le pagará la diferencia que resulte de liquidar las prestaciones sociales sobre el 100% de la asignación básica y no sobre el 70% de dicha asignación, como le han sido liquidadas, desde el 8 de octubre de 2011 hasta el 7 de abril de 2013 como Magistrado en propiedad de la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, magistrado auxiliar de la Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral, entre el 8 de abril y el 31 de marzo de 2015 y magistrado auxiliar de la Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral, desde el 15 de mayo de 2015 y hasta tanto ostente el cargo, debido a la prescripción trienal, 3°.
Confirmase parcialmente la sentencia de 31 de julio de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda, dentro del proceso promovido por el señor Jorge Luis Quiroz Alemán contra la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. 4º.
Reconócese personería al abogado Ricardo Villamarín Sandoval, con cédula de ciudadanía 6.776.653 y tarjeta profesional 88.463 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar a la accionada, en los términos del poder otorgado. 5°. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente GERMÁN EDUARDO PALACIO ZÚÑIGA Conjuez ponente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.