Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., primero (01) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-03993-00 Accionante: Andrea Liseth Monroy Moreno Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por Andrea Liseth Monroy Moreno en contra del Tribunal Administrativo de Boyacá. I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud de tutela El 25 de julio de 2023 Andrea Liseth Monroy Moreno interpuso acción de tutela, a través de apoderado judicial, en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia que consideró vulnerados con el fallo emitido el 10 de mayo de 2023 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado 15001-33-33-009-2022-00032-01. 1.1.
Hechos 1.1.1. Andrea Liseth Monroy Moreno se vinculó con el departamento de Boyacá como docente con posterioridad al 1° de enero de 1990. 1.1.2. El 28 de julio de 2021 solicitó, ante el departamento de Boyacá y el Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, el pago de las cesantías y de la sanción por mora contenida en la Ley 50 de 1990 con ocasión de la consignación extemporánea de esta prestación. 1.1.3.
El 26 de agosto de 2021 la Secretaría de Educación de Boyacá le contestó que había enviado oportunamente la liquidación de las cesantías del año 2020 al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y que los recursos de ellas y lo relacionado con el pago de sus intereses no eran manejados por la entidad territorial sino directamente por el Fomag. 1.1.4.
El 6 de agosto de 2021 el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, luego de explicar el régimen especial de cesantías con el que cuentan los docentes, procedió a negar la solicitud en razón a que la sanción moratoria no era una figura contemplada por esta regulación especial. 1.1.5. Como consecuencia, Andrea Liseth Monroy Moreno presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y del departamento de Boyacá en la que pretendió que se condenara al pago de la sanción moratoria contenida en la Ley 50 de 1990, equivalente a un día de salario por cada día de retardo a partir del 15 de febrero de 2021, así como el reconocimiento de la indemnización por el pago tardío de los intereses a las cesantías prevista en el artículo 1º de la Ley 52 de 1975, la Ley 50 de 1990 y el Decreto 1176 de 1991. 1.1.6.
El Juzgado Noveno Administrativo de Tunja, el 15 de noviembre de 2022, profirió sentencia en la que declaró probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva y la de “inexistencia del derecho a favor de la demandante”, así mismo negó las demás pretensiones debido a que la existencia del régimen especial para los docentes oficiales excluye la aplicación de la figura de la sanción moratoria prevista en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, sumado a que el supuesto fáctico de la sentencia SU-098 de 2018 no era idéntico al caso examinado. 1.1.7.
La parte demandante interpuso recurso de apelación en contra de la anterior decisión, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Boyacá mediante sentencia del 10 de mayo de 2023, en el sentido de confirmar la decisión del a-quo. Indicó que los docentes no son acreedores de la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990 ni de la indemnización por el pago tardío de los intereses a las cesantías de la Ley 52 de 1975 debido a que la Ley 344 de 1996 los excluyó de tal beneficio al prever que aquellos cuentan con el régimen especial para el reconocimiento y pago de sus prestaciones sociales contenido en la Ley 91 de 1989.
En lo referente a la aplicación del principio de favorabilidad, del cual se pronunció la Corte Constitucional en la sentencia SU-098 de 2018, advirtió que no era posible recurrir a él para resolver el asunto ya que no se estaba frente a dos disposiciones que ofrecieran un trato diferenciado, en cambio, lo que ocurre es que la Ley 91 de 1989 no contempló la sanción moratoria por la consignación tardía de las cesantías, situación que depende de la voluntad del legislador y que, por sí misma, no implica la transgresión del principio de igualdad. 1.2.
Fundamentos de la acción de tutela 1.2.1. La parte accionante trajo a colación más de 22 sentencias proferidas por el Consejo de Estado en trámites ordinarios y de tutela durante los años 2019 a 2023 en las que se indicó que los docentes tenían derecho a obtener el pago de la sanción por mora de que tratan las Leyes 50 de 1990 y 344 de 1996, pronunciamientos que crearon en la tutelante una confianza legítima de que su caso sería resuelto favorablemente, puesto que la postura del Alto Tribunal Contencioso Administrativo ha sido pacífica al respecto. 1.2.2.
También agregó que el criterio adoptado por el Tribunal Administrativo de Boyacá generaba una situación más gravosa para los docentes afiliados al Fomag frente a otro tipo de trabajadores y empleados públicos, pues al no estar garantizado el pago de sus cesantías no tenían certeza frente al cumplimiento de esta prestación, lo cual, a su vez, desconocía el precedente fijado por la sentencia SU-098 de 2018. 1.2.3.
Consideró configurado un defecto sustantivo y una violación directa a la Constitución puesto que se había dado aplicación a una interpretación restrictiva frente al artículo 53 superior, que vulneraba los principios de favorabilidad en la aplicación de la ley y de in dubio pro operario, así, era obligación de las autoridades judiciales mantener la progresividad en el reconocimiento de derechos. 1.3.
Pretensiones de la acción de tutela La interesada solicitó lo siguiente: “Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ en la sentencia proferida el día 5/11/2023, en el expediente rad. No. 15001333300920220003201, transgredió los derechos fundamentales: AL DEBIDO PROCESO, DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL, SITUACIÓN MÁS FAVORABLE AL TRABAJADOR EN CASO DE DUDA EN LA APLICACIÓN E INTERPRETACIÓN DE LAS FUENTES FORMALES DE DERECHO, GARANTÍA A LA SEGURIDAD SOCIAL, A LA IGUALDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE LA PERPETUATIO JURISDICTIONIS, SEGURIDAD JURÍDICA, AL DESCONOCIMIENTO DE PRECEDENTE JUDICIAL VERTICAL, del (la) accionante, por considerar que las razones de la decisión no se ajustan a los postulados de la ley y a la abundante jurisprudencia constitucional y de este órgano de cierre en la jurisdicción contencioso administrativo, por lo que se encuentra vulnerando los derechos fundamentales de la accionada. 2.
Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ; dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva, atendiendo la multiplicidad de precedentes judiciales que sobre el tema edificó la Corte Constitucional en las sentencias SU 098 de 17 de octubre de 2018 y el de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado mediante diferentes decisiones ordenando el reconocimiento y pago de la sanción por mora como fue solicitada en la demanda, de acuerdo a los postulados establecidos en los siguientes expedientes: (…)”. 2.
Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición Mediante auto del 28 de julio de 2023 se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar, en calidad de demandado, al Tribunal Administrativo de Boyacá y, en calidad de terceros con interés, al Juzgado Noveno Administrativo de Tunja, a la Nación – Ministerio de Educación – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio – Fomag y al departamento de Boyacá. 2.1.
Contestaciones 2.1.1. La Fiduprevisora S.A. aseguró que la acción de tutela es improcedente puesto que las autoridades judiciales actuaron conforme a la normativa establecida, durante el trámite de nulidad y restablecimiento del derecho se respetaron las garantías constitucionales de la demandante y, el régimen especial de cesantías para los docentes, en virtud del principio de unidad de caja, no contempla la existencia de cuentas individuales, por lo que la prestación no se consigna individualmente sino que desde el primer mes de cada vigencia está presupuestada y se traslada al Fondo. 2.1.2.
El departamento de Boyacá explicó que los entes territoriales no son los administradores de los recursos correspondientes a las cesantías de los docentes, afirmó que había actuado con diligencia, eficiencia y oportunidad al momento de remitir el reporte anual de cesantías para su liquidación al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales, consideró que las decisiones judiciales estuvieron debidamente fundamentadas en el marco jurídico vigente y que la sentencia SU-098 de 2018 carecía de identidad fáctica y jurídica con el asunto aquí tratado. 2.1.3.
El Juzgado Noveno Administrativo de Tunja rindió informe de las actuaciones adelantadas en el proceso ordinario para asegurar que no se había incurrido en una vulneración de derechos fundamentales sino que la demanda tuitiva evidenciaba una mera inconformidad de la actora con el resultado del trámite de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.1.4.
El Tribunal Administrativo de Boyacá estimó que no se configuraron los requisitos de procedibilidad generales ni específicos de la acción de tutela en razón a que el asunto tiene un carácter meramente legal y económico, planteó el mismo debate resuelto a través del medio de control y el fallo atacado realizó un amplio análisis legal y jurisprudencial respecto de las cesantías anualizadas de los docentes según su fecha de vinculación, los elementos necesarios para la configuración de una sanción moratoria y la incompatibilidad de esta figura con el régimen especial. 2.1.5.
El apoderado de la parte accionante allegó un escrito mediante el que reafirmó los argumentos planteados en el libelo introductorio y agregó que cumplió con los requisitos generales de relevancia constitucional, subsidiariedad e inmediatez. De igual forma, sostuvo que la tutelante no cuenta con un régimen especial de cesantías, razón por la que, al igual que ocurrió con el docente beneficiado con la SU-098 de 2018, su poderdante tiene derecho a que le sea aplicada la Ley 50 de 1990. 2.1.6.
Los demás interesados en el proceso guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por Andrea Liseth Monroy Moreno en contra del Tribunal Administrativo de Boyacá de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.
Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad. En caso afirmativo, se determinará si la providencia censurada incurrió en las causales específicas de procedencia alegadas. 3. La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 del 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad y de procedencia con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.
El cumplimiento del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1. Sobre este requisito, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”.
En efecto, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por su parte, la Corte Constitucional, a través de la sentencia SU-215 de 2022, advirtió que para analizar si una acción de tutela cumplía con el requisito de relevancia constitucional, era necesario verificar: “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”. Así mismo, resaltó que en caso de que una acción de tutela fuere incoada en contra de una providencia judicial emitida por una Alta Corte, resultaba mandatorio advertir, además de los anteriores requisitos, “una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.”. 4.2.
Para la Sala se torna evidente que el amparo impetrado no satisface el requisito de relevancia constitucional, puesto que se advierte como un medio dirigido a revivir el análisis efectuado por el Tribunal Administrativo de Boyacá dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 15001-33-33-009-2022-00032-01, como si este mecanismo fuera una instancia adicional. 4.3.
Andrea Liseth Monroy Moreno alegó que la autoridad judicial accionada no tuvo en cuenta una gran cantidad de pronunciamientos emitidos por el Consejo de Estado entre los años 2019 y 2023 en los que se estableció que tenían derecho a obtener el pago de la sanción por mora de la que tratan las Leyes 50 de 1990 y 344 de 1996, además de que la sentencia atacada no fue debidamente motivada ya que el Tribunal no puso de presente razones suficientes para apartarse del precedente constitucional aplicable.
Adicionalmente, argumentó que fue desconocido el principio de favorabilidad, pues la Corte Constitucional, en distintas sentencias de unificación, afirmó que los docentes también tendrían derecho a obtener el pago de la sanción por mora prevista en la Ley 50 de 1990. 4.4. Ahora bien, al verificar los argumentos vertidos en la providencia del 10 de mayo de 2023 dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, se tiene que, analizó la diferencia entre los regímenes de cesantías de empleados públicos y de docentes oficiales, específicamente la inaplicabilidad de la sanción moratoria contemplada en la Ley 50 de 1990 a los últimos mencionados, además de explicar el trámite que se realiza para la transferencia de los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, la inaplicabilidad de la sentencia SU-098 de 2018 por tener un fundamento fáctico diferente y establecer la improcedencia de la aplicación de los principios de favorabilidad e igualdad, en los términos en los que la demanda los interpretó. Todo lo anterior para fundamentar que: “la Ley 50 de 1990 que contempla la sanción moratoria por la consignación de las cesantías con posterioridad al 14 de febrero de cada año, no es aplicable al régimen docente por haber sido expedida con posterioridad a la Ley 91 de 1989, y porque los supuestos fácticos exigidos por aquella norma no pueden evidenciarse en el caso de los docentes, a quienes no se les consigna las cesantías en cuenta individual.
Al efecto, las cesantías de los docentes oficiales son transferidas de manera gradual (por doceavas) de los recursos para educación provenientes del sistema general de participaciones, los cuales son descontados de manera directa por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, según el trámite establecido en la ley 715 de 2001, luego la transferencia de dichos recursos no corresponde realizarla al Ministerio de Educación Nacional ni a la Secretaría de Educación respectiva.
(…) Bajo las mismas consideraciones, la Sala no accederá al reconocimiento de la indemnización por el no pago de los intereses a las cesantías, contenida en la Ley 52 de 1975, dado que su reconocimiento y liquidación se encuentra contemplado en la Ley 91 de 1989, la cual no estableció plazo para la consignación, y dado el trámite propio de la transferencia de recursos del sistema general de participaciones, se justifica que los mismos sean pagados con posterioridad al mes de enero de cada anualidad”. 4.5.
Luego de lo relatado, se observa que la parte accionante pretende que nuevamente se valoren los argumentos ya planteados en el asunto ordinario y resueltos por la autoridad judicial accionada, con el objetivo de que le sea reconocido el pago de la sanción en virtud de la Ley 50 de 1990. 4.6. Resulta claro que la demandante pretende utilizar la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, pues, como se vio, las críticas contenidas en el escrito tuitivo buscan reabrir el debate que tuvo lugar en el trámite ordinario, con el fin de que prevalezca la interpretación de la tutelante sobre la acogida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, así el asunto sale de la competencia del juez constitucional. 4.7.
Al respecto, debe insistirse en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho que se resolvieron en el curso del proceso ordinario. 5.
En consecuencia, el presupuesto de relevancia constitucional, como se expuso, no se encuentra superado en este caso y hace que la acción constitucional resulte improcedente. En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo constitucional solicitado por Andrea Liseth Monroy Moreno, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de no ser impugnada. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala