CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veinte (20) de octubre de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 25000-23-42-000-2017-05210-01 (4036-2021) Demandante: Rosa Delia Rojas Rojas Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Tema: Reconocimiento de pensión gracia Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la accionante contra la sentencia de 30 de julio de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección E de la sección segunda), mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.

I.

ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 27 a 44 y 91 a 1081). La señora Rosa Delia Rojas Rojas, por intermedio de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.

Se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 19759 de 15 de mayo y RDP 30344 de 28 de julio, ambas de 2017, por las que la entidad accionada negó el reconocimiento de la pensión gracia a la demandante. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la demandada (i) conceder la aludida prestación a partir de la fecha de adquisición del estatus pensional, debidamente indexada;

(ii) pagar intereses 1 Escrito de subsanación. 2 Expediente: 25000-23-42-000-2017-05210-01 (4036-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rosa Delia Rojas Rojas contra la UGPP moratorios y (iii) dar cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 189 y 192 del CPACA. Por último, se le condene en costas. 1.1.2 Fundamentos fácticos.

Relata la actora que nació el 10 de febrero de 1957 y prestó sus servicios por más de veinte (20) años como maestra territorial y nacionalizada en Bogotá, labor que inició «[…] antes del 31 de Diciembre de 1980, así la entidad no quiera certificar dicho tiempo» (sic), motivo por el cual el 25 de noviembre de 2016 pidió de la accionada la pensión gracia, negada a través de las decisiones cuestionadas, con el argumento de que no tuvo vinculaciones con la educación oficial previas a 1980. 1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.

Cita como normas violadas por los actos administrativos acusados los artículos 1º, 2º, 4º, 6º, 13, 25, 29, 53 y 58 de la Constitución Política y las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 4ª de 1966 y 91 de 1989. Arguye que la demandada incurre en infracción de las normas en que debía fundarse y desconocimiento de derechos adquiridos, toda vez que dejó de valorar «[…] los documentos aportados como pruebas[, con los que] se puede establecer que […] se desempeñó como docente de carácter territorial desde 1980.

Es decir se cumple con la ritualidad exigida […] de dejar claramente establecida la REALIDAD del ejercicio docente […]» (sic). 1.2 Contestación de la demanda (ff. 117 a 121). La entidad accionada, por conducto de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones del medio de control y se refirió a los hechos, en el sentido de que unos son ciertos, otros no constituyen situaciones fácticas y el primero no le consta.

Asimismo, propuso las excepciones denominadas inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido, buena fe y prescripción. Dice que las pruebas adosadas al expediente administrativo dan cuenta de que la accionante, «[…] al 31 de diciembre de 1980, no se encontraba vinculada a la docencia oficial dado que se acredit[ó] su ingreso después del 1 de enero de 1981.

Entendiendo cabalmente que no reúne los requisitos consagrados en el artículo 4 de la ley 114 de 1913 y no es merecedora de la pensión gracia […]» (sic). 1.3 Providencia apelada (ff. 269 a 285). El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección E de la sección segunda), mediante sentencia de 30 de julio de 2021, negó las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que no se demostró el ingreso de la actora al sector educativo con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, pues solo obran «[…] las resoluciones 3 Expediente: 25000-23-42-000-2017-05210-01 (4036-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rosa Delia Rojas Rojas contra la UGPP de pago de prestaciones relacionadas en el formato único para la expedición de certificados de historia laboral del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, y la Resolución No. 1935 del 29 de julio de 1981 que no se certificó […], en tanto, en ella no se consignó la fecha de iniciación y finalización de la prestación del servicio.

En todo caso, indicó que no cuenta en sus archivos y base de datos con las órdenes de trabajo mediante las cuales se vinculó a la actora» (sic). Que «[…] pese a que la demandante […] acreditó contar con cincuenta (50) años de edad al 10 de febrero de 2007, que no cuenta con sanciones disciplinarias, es decir que, desempeñó el cargo con honradez y buena conducta, […] que no percibe actualmente otra pensión o remuneración de carácter nacional, lo cierto es que […] no se logró probar que cuenta con vinculación del orden “nacionalizado” anterior al 31 de diciembre de 1980 […]» (sic), y, por ende, no puede ser beneficiaria de la prestación reclamada. 1.4 El recurso de apelación (ff. 297 a 299).

Inconforme con el fallo de primera instancia, la accionante interpuso recurso de apelación, al estimar que el a quo desconoce el fallo de unificación del Consejo de Estado de 21 de junio de 20082, de acuerdo con el cual se debe «[…] privilegia[r] el principio de primacía de la realidad sobre las formalidades […]», de manera que como en el sub lite «[…] ES CLARO QUE […] LABORO ANTES DEL 31 DE DI[CI]EMBRE DE 1980 COMO LO ESTIPULA LA RESOLUCION 1935 DE 1981, expedida por la secretaria de educación de Bogotá, […] y la tarjeta de control a interinos del Fondo Educativo Regional- Bogotá D.E. [Distrito Especial], donde […] se [le] cancelo el tiempo trabajado […] desde el 24-08-1980 al 12-11-1980, […] es una prueba fehaciente del trabajo realizado […] y prueba de su vinculación TERRITORIAL para dichas fechas, ya que […] es claro en establecerse el trabajo en 1980 y el tipo de vinculación al expedir[se] la orden de pago […]» (sic), de lo que se colige que satisfizo todas la condiciones para acceder a la pensión gracia deprecada.

II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante auto de 27 de septiembre de 2021 (f. 301) y admitido por esta Colegiatura a través de proveído de 5 de mayo de 2022 (f. 306), en cumplimiento del artículo 247 del CPACA3; durante la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem la entidad demandada presentó 2 Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter, expediente: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 3 Modificado por la Ley 2080 de 25 de enero de 2021. 4 Expediente: 25000-23-42-000-2017-05210-01 (4036-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rosa Delia Rojas Rojas contra la UGPP alegatos de conclusión para reiterar sus argumentos de defensa4, mientras que la parte actora y el correspondiente agente del Ministerio Público guardaron silencio (f. 307).

III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación5, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la accionante le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o, por el contrario, carece de fundamento, pues su vinculación a la profesión docente fue posterior al 31 de diciembre de 1980, como lo concluyó el a quo. 3.3 Marco jurídico.

En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.

Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 19136 consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley. 4 Los alegatos de conclusión allegados reposan en expediente digital contenido en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada Samai. 5 Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». 6 «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 5 Expediente: 25000-23-42-000-2017-05210-01 (4036-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rosa Delia Rojas Rojas contra la UGPP El numeral 3 del artículo 4 de la citada Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]».

De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 19037, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 19288 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.

Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual9.

La Ley 37 de 193310 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. 7 «[S]obre Instrucción Pública». 8 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 9 «ARTICULO 128.

Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». 10 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 6 Expediente: 25000-23-42-000-2017-05210-01 (4036-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rosa Delia Rojas Rojas contra la UGPP La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 199811, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.

Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.

A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 197512, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. 11 M. P. Carlos Gaviria Díaz. 12 «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 7 Expediente: 25000-23-42-000-2017-05210-01 (4036-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rosa Delia Rojas Rojas contra la UGPP B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.

Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.

En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.

La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como 8 Expediente: 25000-23-42-000-2017-05210-01 (4036-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rosa Delia Rojas Rojas contra la UGPP dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley13.

Recientemente, la sección segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000-2016-00278- 01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.

Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional en fallo SU-14 de 202014, esa disposición «[…] «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».

A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. 13 Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. 14 M. P. José Fernando Reyes Cuartas. 9 Expediente: 25000-23-42-000-2017-05210-01 (4036-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rosa Delia Rojas Rojas contra la UGPP En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.

De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.

Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.

La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 10 Expediente: 25000-23-42-000-2017-05210-01 (4036-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rosa Delia Rojas Rojas contra la UGPP 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.

La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación15 [se subraya y destaca].

De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta.

En lo que se refiere a la liquidación de la pensión gracia se debe observar lo reglado en el artículo 2º de la Ley 114 de 1913, según el cual «[l]a cuantía de la pensión será la mitad del sueldo que hubieren devengado en los dos últimos años de servicio. Si en dicho tiempo hubieren devengado sueldos distintos, para la fijación de la pensión se tomará el promedio de los diversos sueldos». 15 En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.

Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. 11 Expediente: 25000-23-42-000-2017-05210-01 (4036-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rosa Delia Rojas Rojas contra la UGPP Luego, el artículo 1º. de la Ley 24 de 1947, «por la cual se adiciona el artículo 29 de la Ley 6ª de 1945 y se dictan otras disposiciones de carácter social», dispone: Los servicios prestados sucesiva o alternativamente a distintas entidades de derecho público, se acumularán para el cómputo del tiempo, en relación con la jubilación y el monto de la pensión correspondiente se distribuirá en proporción al tiempo servido y al salario o remuneración devengados en cada una de aquellas.

Los trabajadores cuyos salarios o remuneraciones se paguen con cargo a fondos especiales con aporte a varias entidades de derecho público, gozarán de las prestaciones más favorables que éstas reconozcan a sus propios trabajadores, con cargo al mismo fondo especial. […]

PARÁGRAFO 2 º. Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año [destaca la Sala]. Cabe advertir que si bien la anterior norma determinó que las pensiones de jubilación de los docentes se liquidarían con base en el promedio de lo devengado en el último año, lo cierto es que el legislador omitió precisar si esa anualidad era la precedente al retiro del servicio o si, por el contrario, era menester tener en cuenta la fecha de adquisición del estatus pensional.

Por su parte, el artículo 4 de la Ley 4ª de 196616 preceptúa: A partir de la vigencia de esta Ley, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, se liquidarán y pagarán tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios.

La precitada Ley no discriminó ninguna pensión de las recibidas por los servidores oficiales y su Decreto reglamentario 1743 de 1966, estableció en su artículo 5º: A partir del veintitrés de abril (23) de 1966 inclusive, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, serán liquidadas y pagadas tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicios, previa la demostración de su retiro definitivo del servicio público.

De lo anterior se colige que la base de liquidación de las pensiones de que 16 «Por la cual se provee de nuevos recursos a la Caja Nacional de Previsión Social, se reajustan las pensiones de jubilación e invalidez y se dictan otras disposiciones». 12 Expediente: 25000-23-42-000-2017-05210-01 (4036-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rosa Delia Rojas Rojas contra la UGPP gozaban los servidores públicos estaba constituida por el 75% del salario recibido por el empleado en último año de servicios.

El Decreto 224 de 1972, «por el cual se dictan normas relacionadas con el ramo docente», prescribe: El ejercicio de la docencia no será incompatible con el goce de la pensión de jubilación siempre y cuando el beneficiario esté mental y físicamente apto para la tarea docente, pero se decretará retiro forzoso del servicio al cumplir sesenta y cinco (65) años de edad.

La norma mencionada permitió la compatibilidad entre la prestación del servicio docente y el disfrute de la pensión de jubilación, incluida la gracia, hasta cuando el maestro cumpliera la edad de 65 años, cuando se le retiraría forzosamente de sus labores. A su vez, las Leyes 3317 y 6218 de 1985 determinaron los requisitos de tiempo de servicio, edad y monto de la pensión de jubilación de los servidores públicos, así: ARTÍCULO 1º: El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.

Sin embargo, el inciso 2º del referido artículo 1º de la Ley 33 de 1985 señaló que «No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones» (se destaca), razón por la cual no resultan aplicables a la pensión gracia los aspectos previstos en el régimen general de pensiones, al comportar esta una prestación especial que cuenta con una normativa específica respecto de su liquidación. Sobre el particular, el Consejo de Estado, en sentencia de 12 de julio de 201219, discurrió así: Ahora, en el año de 1985, con la expedición de la Ley 33 se conservó el quantum del valor pensional en el 75%, se modificó la edad para otorgar 17 «Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público». 18 «Por la cual se modifica el artículo 3º de la Ley 33 del 29 de enero de 1985». 19 Expediente 25000-23-25-000-2007-01316-01 (1348-11). 13 Expediente: 25000-23-42-000-2017-05210-01 (4036-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rosa Delia Rojas Rojas contra la UGPP las pensiones generales y los factores que se deben tener en cuenta para la liquidación, ya que se dispuso que el monto del 75% de la asignación se calcularía sobre el salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios20.

Sin embargo, esta normatividad exceptuó de su aplicación expresamente en su artículo 1º, a aquellos empleados que por Ley disfrutaran de un régimen especial de pensiones. […] La norma es suficientemente clara al respecto, y lógico es deducir, que pensiones de régimen especial como la que nos ocupa, no podrían ser liquidadas al abrigo del ordenamiento invocado, pues el mismo Legislador las excluyó de su ámbito de aplicación al consagrar expresamente tal excepción, como se infiere del aparte transcrito; así, tampoco puede atenderse a lo dispuesto en la Ley 62 de 1985 pues ésta tan solo modificó el artículo 3º de la citada Ley 33, por lo que se mantuvo incólume lo dispuesto en su artículo 1º en cuanto al régimen de excepción en su aplicación. Ahora, si se tiene en cuenta que la pensión gracia, no obstante estar a cargo del Tesoro Nacional se causa sin que se requieran aportes a ésta, mal podría liquidarse con base en el valor de los aportes realizados durante el último año de servicios, en tanto estos resultan inexistentes frente a dicha prestación. En este sentido, el aspecto neurálgico que ha generado mayor controversia entre los beneficiarios de la pensión gracia, corresponde precisamente a la forma como se debe liquidar por parte de la Caja Nacional de Previsión, en virtud a que dicha Entidad ha adoptado para tal efecto las normas anteriormente mencionadas -Ley 33 y 62 de 1985- sin consultar su adecuada aplicación, procedimiento con el cual quedan excluidos de la liquidación de esta prestación especial, una serie de factores salariales que sin duda alguna afectan los intereses económicos y patrimoniales de los pensionados, quienes en forma injusta ven menguada su prestación, debido a una errónea interpretación y aplicación de la Ley.

Al respecto, resulta claro que la excepción analizada anteriormente, consagrada en la Ley 33 de 1985, impide la aplicación de las disposiciones generales allí contenidas frente a la liquidación pensional de la pensión aludida, por lo que se habilita la observancia de lo dispuesto en éste sentido en el régimen anterior contenido en la Ley 4ª de 1966 y en su Decreto Reglamentario -1743 de 1966- referenciados inicialmente, ya que no discriminó ni excluyó de su aplicación pensión alguna de las percibidas por los servidores oficiales.

Así, la pensión gracia al tenor de estas disposiciones debe liquidarse en la forma allí señalada, esto es, tomando como base el promedio mensual de los salarios obtenidos en el último año de servicios; sin embargo debe precisarse que a diferencia de las pensiones ordinarias, ese último año de servicios refiere el año anterior a la adquisición o consolidación del derecho 20 Artículos 1º. y 3º. 14 Expediente: 25000-23-42-000-2017-05210-01 (4036-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rosa Delia Rojas Rojas contra la UGPP pues es el momento a partir del cual empieza efectivamente a devengarse en tanto su carácter especial admite su compatibilidad con el salario, de manera que para su percepción no es necesario el retiro definitivo del servicio, es decir, que el derecho se perfecciona con el cumplimiento de la totalidad de requisitos establecidos por el Legislador para su otorgamiento, lo que hace improcedente su reliquidación con base en los factores salariales devengados en el año anterior al retiro [negrilla de la Sala].

De acuerdo con la jurisprudencia arriba transcrita la pensión gracia debe ser liquidada con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados por el docente en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, de conformidad con la Ley 4.ª de 1966 y el Decreto 1743 de ese año, por cuanto expresamente el artículo 1º (inciso 2º) de la Ley 33 de 1985 excluyó las pensiones especiales del régimen ordinario allí previsto.

Así las cosas, la Sala encuentra necesario determinar ahora, qué factores son los que vienen a integrar el concepto de salario, pues sobre él es que se entra a precisar la base líquida para el 75%, que corresponde al monto final de la pensión. La remuneración o salario equivale a todo lo devengado por el empleado o trabajador como consecuencia directa o indirecta de su relación laboral; comprende entonces, los sueldos, primas, bonificaciones y demás reconocimientos que se hagan directa o indirectamente por causa o por razón del trabajo o empleo sin ninguna excepción. En torno al tema, el Decreto 1160 de 1947, en su artículo 6 (parágrafo 1º), prevé que salario es «[ ] todo lo que reciba el trabajador a cualquier otro título y que implique directa o indirectamente retribución ordinaria y permanente de servicios, tales como las primas, sobresueldos y bonificaciones [ ]».

Y es que lo dispuesto en este Decreto también lo tiene previsto el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, que aunque aplicable al régimen laboral individual de carácter privado, bien merece traerlo a colación por tratarse de una consagración de derechos mínimos, pues prescribe que constituye salario «[ ] todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones».

En conclusión, el salario está constituido por todas las sumas que habitual y 15 Expediente: 25000-23-42-000-2017-05210-01 (4036-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rosa Delia Rojas Rojas contra la UGPP periódicamente recibe el trabajador como contraprestación por su labor. 3.5 Caso concreto.

A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Cédula de ciudadanía y registro civil de nacimiento de la actora, que dan cuenta de que nació el 10 de febrero de 1957 (f. 18). b) «TARJETA DE CONTROL A INTERINOS», en la que el grupo de novedades del Fondo Educativo Regional (FER) de Bogotá consigna que por medio de orden de pago 6078 de enero de 198121, sufragó a la accionante la suma de $13.089,63 por concepto de «Pago [de] Prestaciones Adicional» correspondiente al período laborado del «24-09-80»22 al «12-11-80» (f. 165). c) Resolución 1935 de 29 de julio de 1981, por la que las señoras secretaria de educación de Bogotá y delegada regional del Ministerio de Educación Nacional ante dicho ente territorial «Reconoce[n] y autoriza[n] el pago de las Prestaciones adeudadas por el año de 1980, a los […] docentes que prestaron sus servicios como interinos, durante el año indicado», entre ellos la demandante, giradas «[…] con cargo al […] (FER)» (ff. 7 a 14, 64 a 71, 154 a 161 y 168 a 169). d) Resolución 286 de 7 de febrero de 1983 suscrita por las aludidas autoridades (ff. 241 a 244), a través de la cual disponen pagar «[…] una deuda pendiente con el personal Interino que ha prestado sus servicios en reemplazo de maestros nombrados en propiedad […]» (sic), así: […] 24.- Rosa Delia Rojas Rojas Prima de alimentación $250.oo C.C.No.41.709.374 Escuela Atanasio Girardot- Zona 3 Grado 2º Remplazó a Clara Fabiola González R. Asignación mensual $13.400.oo Del 17 agosto al 15 noviembre de 1982 Orden de trabajo No.0835 agosto 17/82 25.- Rosa Delia Rojas Rojas Prima de alimentación $250.oo C.C.No.41.709.374 Escuela Atanasio Girardot- Zona 3 21 No precisa el día. 22 Aunque la recurrente afirma que su vinculación inició el 24 de agosto de 1980, la subsección estima que ello ocurrió el 24 de septiembre del mismo año, si se tiene en cuenta que aunque en dicho documento, que fue diligenciado con máquina de escribir, están impresos (uno sobre otro) en el campo del mes («m») los números 8 y 9 (agosto y septiembre), de la revisión minuciosa de aquel se observa que el dígito sobrepuesto es el segundo. 16 Expediente: 25000-23-42-000-2017-05210-01 (4036-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rosa Delia Rojas Rojas contra la UGPP Grado 2º Remplazó a Clara Fabiola González R. Asignación mensual $13.400.oo Del 18 noviembre al 26 noviembre de 1982 Orden de trabajo No.1277 noviembre 17/82 […] (sic para toda la cita). e) Decreto 690 de 13 de junio de 1986, por cuyo conducto el alcalde de Bogotá nombra a la actora como pedagoga de tiempo completo (ff. 259 a 260 vuelto). f) Resoluciones RDP 19759 de 15 de mayo y RDP 30344 de 28 de julio, ambas de 201723, mediante las cuales la demandada niega la pensión gracia reclamada por la accionante el 25 de noviembre de 2016, al «[…] observar que al 31 de diciembre de 1980 […] no se encontraba vinculado (a) a la docencia oficial, teniendo en cuenta que la disposición [Ley 91 de 1989] regula una situación transitoria, pues como se evidencia su propósito era colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 […]» (sic) [ff. 22 a 25 vuelto y 52 a 54]. g) Oficios de 20 de octubre de 1980 y 29 de abril de 1991, por los que la directora del Instituto María Estuardo de Bogotá certifica que la demandante laboró como docente en 1976, 1977, 1979 y 1980 (ff. 166 y 167). h) «FORMATOS» únicos para la expedición de certificado de historia laboral y de salarios de la secretaría de educación de Bogotá (ff. 15 a 17, 19, 71 a 75, 214 a 220 y 222 a 228), en los que consta que la actora trabajó entre el 6 de marzo de 1981 y el 6 de octubre de 202024 como profesora con vinculación nacionalizada, así: Acto nombramiento o posesión Tipo de Vinculación Desde Hasta Resolución 1487 de 198125 Docente interino 06/03/1981 24/04/1981 Resolución 1624 de 1981 Docente interino 13/05/1981 15/05/1981 Resolución 1884 de 198126 Docente interino 18/05/1981 12/06/1981 Resolución 2722 de 198127 Docente interino 19/08/1981 11/09/1981 Resolución 3639 de 198128 Docente interino 25/09/1981 15/11/1981 Resolución 1559 de 198229 Docente interino 03/03/1982 18/03/1982 23 Expedida al desatar el recurso de apelación interpuesto contra la primera. 24 Fecha de elaboración del certificado. 25 Acto administrativo obrante en los folios 241 a 244. 26 «Por la cual se reconocen unos pagos en la Secretaría de Educación del Distrito Especial de Bogotá» (ver archivo magnético S-2020-170465_17.pdf, contenido en disco compacto obrante en el folio 133). 27 «Por la cual se reconocen unos pagos en la Secretaría de Educación del Distrito Especial de Bogotá» (ver archivo magnético S-2020-170465_23.pdf ibidem). 28 «Por la cual se reconocen unos pagos en la Secretaría de Educación del Distrito Especial de Bogotá» (ver archivo magnético S-2020-170465_25.pdf idem). 29 «Por la cual se reconocen unos pagos en la Secretaría de Educación del Distrito Especial de Bogotá» (ver archivo magnético S-2020-170465_15.pdf ib.). 17 Expediente: 25000-23-42-000-2017-05210-01 (4036-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rosa Delia Rojas Rojas contra la UGPP Resolución 2117 de 198230 Docente interino 21/04/1982 15/05/1982 Resolución 2219 de 198231 Docente interino 17/05/1982 31/05/1982 Resolución 2361 de 198232 Docente interino 01/06/1982 11/06/1982 Resolución 286 de 1983 Docente interino 17/08/1982 15/11/1982 Resolución 286 de 1983 Docente interino 18/11/1982 26/11/1982 Resolución 1410 de 198333 Docente interino 18/02/1983 17/03/1983 Resolución 1904 de 198334 Docente interino 13/04/1983 17/05/1983 Resolución 2161 de 198335 Docente interino 03/06/1983 17/06/1983 Resolución 3223 de 198336 Docente interino 18/07/1983 15/09/1983 Resolución 138 de 198437 Docente interino 19/09/1983 19/11/1983 Resolución 138 de 198438 Docente interino 21/11/1983 30/11/1983 Resolución 597 de 198439 Docente interino 27/03/1984 24/05/1984 Resolución 760 de 198440 Docente interino 26/06/1984 25/07/1984 Resolución 799 de 198441 Docente interino 15/08/1984 07/12/1984 Resolución 6823 de 198542 Docente interino 26/04/1985 02/06/1985 Resolución 489 de 1985 Docente interino 15/07/1985 17/01/1986 Resolución 408 de 198643 Docente interino 06/05/1986 30/11/1986 Resolución 690 de 1986 Nombramiento en propiedad 20/01/1987 06/10/202044 i) Oficios de 22 y 26 de noviembre de 2018, 19 de octubre de 2020 y 27 de abril y 3 de mayo de 2021, provenientes de la secretaría de educación de Bogotá, en los que indica que «[…] una vez realizada la búsqueda en los sistemas de información y bases de datos de competencia de la Oficina de Personal […], no reposan los documentos de los órdenes de trabajo […]» otorgadas a la accionante antes del 1º de enero de 1981, a excepción de la «TARJETA DE CONTROL A INTERINOS», la Resolución 1935 de 29 de julio de 1981 y las 30 «Por la cual se reconocen unos pagos en la Secretaría de Educación del Distrito Especial de Bogotá» (ver archivo magnético S-2020-170465_19.pdf ibidem). 31 «Por la cual se reconocen unos pagos en la Secretaría de Educación del Distrito Especial de Bogotá» (ver archivo magnético S-2020-170465_21.pdf idem). 32 «Por la cual se reconocen unos pagos en la Secretaría de Educación del Distrito Especial de Bogotá» (ver archivo magnético S-2020-170465_22.pdf ib.). 33 «Por la cual se reconocen unos pagos en la Secretaría de Educación del Distrito Especial de Bogotá» (ver archivo magnético S-2020-170465_13.pdf ibidem). 34 «Por la cual se reconocen unos pagos en la Secretaría de Educación del Distrito Especial de Bogotá» (ver archivo magnético S-2020-170465_18.pdf idem). 35 «Por la cual se reconocen unos pagos en la Secretaría de Educación Distrital» (ver archivo magnético S- 2020-170465_20.pdf ib.). 36 «Por la cual se reconocen unos pagos» (ver archivo magnético S-2020-170465_24.pdf ibidem). 37 «Por la cual se reconocen unos pagos» (ver archivo magnético S-2020-170465_5.pdf idem). 38 Ibidem. 39 «Por la cual se reconocen unos pagos» (ver archivo magnético S-2020-170465_9.pdf, contenido en disco compacto obrante en el folio 133). 40 «Por la cual se reconocen unos pagos» (ver archivo magnético S-2020-170465_11.pdf ib.). 41 «Por la cual se reconocen unos pagos» (ver archivo magnético S-2020-170465_12.pdf ibidem). 42 «Por la cual se reconocen unos pagos» (ver archivo magnético S-2020-170465_26.pdf idem). 43 «Por el cual se vincula personal como Maestros Temporales en algunas Escuelas del Distrito Especial de Bogotá, mientras se amplía la planta de personal por el F.E.R. de Bogotá» (ver archivo magnético S-2020- 170465_7.pdf ib.). 44 Fecha de expedición del último de los certificados de tiempos de servicio proveniente de la secretaría de educación de Bogotá, en el que consta que la actora seguía «ACTIVA» en la actividad docente. 18 Expediente: 25000-23-42-000-2017-05210-01 (4036-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rosa Delia Rojas Rojas contra la UGPP constancias del Instituto María Estuardo de Bogotá (letras b, c y g, respectivamente) [ff. 153, 164, 255, 256 y 266]. j) Declaración rendida por la demandante el 27 de junio de 2016, en la que expresa bajo la gravedad del juramento que se «[…] desempeñ[a] con idoneidad, consagración y buena conducta» (f. 77). k) Oficio S-2020-160813 de 6 de octubre de 2020, por medio del cual la secretaría de educación de Bogotá informa que la actora «[…] no registra sanciones e investigaciones disciplinarias» (f. 221). l) El 28 de octubre de 2016 (f. 76) y el 13 de octubre de 202245 se consultó certificado de antecedentes en la página electrónica de la Procuraduría General de la Nación, en el que figura que la accionante no presenta antecedentes disciplinarios46.

De las pruebas antes enunciadas se desprende que la demandante nació el 10 de febrero de 1957 y prestó sus servicios para la educación oficial, así: Nominador Acto de nombramiento Desde Hasta Tiempo laborado a m d Secretaría de educación de Bogotá, D. C. Resolución 1935 de 1981 24/09/1980 12/11/1980 -- 1 18 Resolución 1487 de 1981 06/03/1981 24/04/1981 -- 1 19 Resolución 1624 de 1981 13/05/1981 15/05/1981 -- -- 3 Resolución 1884 de 1981 18/05/1981 12/06/1981 -- -- 23 Resolución 2722 de 1981 19/08/1981 11/09/1981 -- -- 22 Resolución 3639 de 1981 25/09/1981 15/11/1981 -- 1 20 Resolución 1559 de 1982 03/03/1982 18/03/1982 -- -- 16 Resolución 2117 de 1982 21/04/1982 15/05/1982 -- -- 24 Resolución 2219 de 1982 17/05/1982 31/05/1982 -- -- 15 Resolución 2361 de 1982 01/06/1982 11/06/1982 -- -- 11 Resolución 286 de 1983 17/08/1982 15/11/1982 -- 2 28 Resolución 286 de 1983 18/11/1982 26/11/1982 -- -- 9 Resolución 1410 de 1983 18/02/1983 17/03/1983 -- -- 29 Resolución 1904 de 1983 13/04/1983 17/05/1983 -- 1 5 Resolución 2161 de 1983 03/06/1983 17/06/1983 -- -- 15 Resolución 3223 de 1983 18/07/1983 15/09/1983 -- 1 26 Resolución 138 de 1984 19/09/1983 19/11/1983 -- 2 1 Resolución 138 de 1984 21/11/1983 30/11/1983 -- -- 10 Resolución 597 de 1984 27/03/1984 24/05/1984 -- 1 25 45 https://apps.procuraduria.gov.co/webcert/verpdf.aspx: «[…] una vez consultado el Sistema de Información de Registro de Sanciones e Inhabilidades (SIRI), el(la) señor(a) ROSA DELIA ROJAS ROJAS identificado(a) con Cédula de ciudadanía número 41709374: NO REGISTRA SANCIONES NI INHABILIDADES VIGENTES» (sic). 46 Corte Constitucional, sentencia C-371 del 14 de mayo de 2002: «[…] la buena conducta que resulta exigible de los servidores públicos […] se precisa a partir del respectivo régimen disciplinario». 19 Expediente: 25000-23-42-000-2017-05210-01 (4036-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rosa Delia Rojas Rojas contra la UGPP Resolución 760 de 1984 26/06/1984 25/07/1984 -- -- 29 Resolución 799 de 1984 15/08/1984 07/12/1984 -- 3 22 Resolución 6823 de 1985 26/04/1985 02/06/1985 -- 1 6 Resolución 489 de 1985 15/07/1985 17/01/1986 -- 6 3 Resolución 408 de 1986 06/05/1986 30/11/1986 -- 6 25 Resolución 690 de 1986 20/01/1987 06/10/202047 33 8 15 Total tiempo de servicio 36 11 29 En tal virtud, el 25 de noviembre de 2016 la accionante pidió de la demandada el reconocimiento de la pensión gracia, negado con Resoluciones RDP 19759 de 15 de mayo y RDP 30344 de 28 de julio, ambas de 2017 (enjuiciadas), toda vez que de los certificados adosados no se evidencian tiempos de servicios docentes anteriores al 31 de diciembre de 1980.

En el asunto sub judice, la demandante cuestiona la decisión del a quo, en cuanto concluyó que no hay lugar a acceder a las pretensiones de la demanda, puesto que, según las pruebas, su vinculación al Distrito Capital (antes Especial) fue posterior al 1º de enero de 1981 y, en esa medida, no satisface la totalidad de requisitos legales para acceder a la pensión gracia, criterio que, a su juicio, desconoce los pronunciamientos del máximo tribunal de lo contencioso- administrativo que privilegian la realidad sobre las formas, cuanto más si en el expediente se encuentra la Resolución 1935 de 1981 y la tarjeta de control a interinos, en los que aparece que laboró como maestra en Bogotá en 1980.

Al respecto, observa la Sala que, en efecto, las partes no allegaron ningún acto administrativo que dé cuenta de nombramientos de la actora previos al 31 de diciembre de 1980 por parte de autoridades de la educación estatal, que, como se explicó en el acápite precedente, constituye uno de los requisitos sine qua non para que un profesor pueda reclamar de la Administración el pago de la citada prestación especial dirigida a los servidores públicos dedicados a la docencia. Previo a dilucidar la problemática planteada, resulta necesario anotar, en primer lugar, que si bien la secretaría de educación de Bogotá allegó certificaciones expedidas por la directora del Instituto María Estuardo de esa ciudad, de acuerdo con las cuales la accionante laboró como pedagoga en 1976, 1977, 1979 y 1980 (ff. 166 y 167), no obra medio de convicción adicional que detalle los actos de nombramiento, tipo de vinculación y fechas de iniciación y terminación de la gestión, amén de que, en todo caso, no hacen parte de los lapsos que se reclaman en el asunto sub judice (tampoco fueron materia de discusión en sede 47 Los certificados laborales anotan que el 14 de octubre de 1999 (1 día) la accionante disfrutó de licencia no remunerada (f. 228). 20 Expediente: 25000-23-42-000-2017-05210-01 (4036-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rosa Delia Rojas Rojas contra la UGPP administrativa), motivo por el cual la Sala se abstendrá de emitir pronunciamiento sobre el particular.

Por otra parte, cabe recordar que a través de sentencia de unificación CE-SUJ- SII-11-2018 (SUJ-11-S2) de 21 de junio de 201848, la sección segunda del Consejo de Estado fijó, entre otras reglas, que «[…] para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial».

Sin embargo, dicha línea no puede ser interpretada y aplicada de manera exégeta, irreflexiva e incontestable, pues resulta claro que, ante la eventual imposibilidad de contar con los mencionados documentos, es dable acudir a otros que puedan ofrecer certeza de la información requerida para acceder a reclamos como los que ahora nos ocupan.

Según el Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia Española, versión digital49, prueba es, entre otras definiciones, la «Razón, argumento, instrumento u otro medio con que se pretende mostrar y hacer patente la verdad o falsedad de algo» y la «Justificación de la verdad de los hechos controvertidos en un juicio, hecha por los medios que autoriza y reconoce por eficaces la ley».

Conforme a lo anterior, la prueba constituye el medio necesario e imprescindible para llevar a un tercero (verbi gratia, la Administración o los jueces) a la certeza o conocimiento de los hechos que se alegan, cuyo objetivo es soportar las pretensiones o razones invocadas. Sin embargo, aunque las decisiones deben fundarse en las pruebas regular y oportunamente allegadas50, no todas pueden ser aceptadas y/o valoradas, dado que deviene obligatorio que (i) no hayan sido obtenidas de manera irregular, como lo preceptúa el inciso 5º del artículo 29 de la Carta Política51, o (ii) sean de aquellas que la normativa exige para decidir el respectivo asunto o controversia.

Cabe anotar que esto no constituye la imposición de una tarifa 48 Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter, expediente: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 49 https://dle.rae.es/indicio?m=form. 50 Artículo 164 del Código General del Proceso (CGP). 51 «Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso». 21 Expediente: 25000-23-42-000-2017-05210-01 (4036-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rosa Delia Rojas Rojas contra la UGPP legal, puesto que, en todo caso, al legislador le corresponde fijar los medios probatorios a los cuales deben someterse las partes para demostrar los hechos que invocan a su favor, a la luz del principio de la libertad probatoria prevista en el artículo 16552 del Código General del Proceso (CGP)53.

En materia pensional, quien pretenda obtener un reconocimiento de ese tipo, debe satisfacer todos los requisitos que la ley impone, entre ellos, la prestación efectiva de los servicios en un tiempo determinado. En efecto, el artículo 7 de la Ley 50 de 11 de noviembre de 1886, «Que fija reglas generales sobre concesión de pensiones y jubilaciones», preceptúa que «[…] los servicios de un militar, los cuales deben comprobarse con su hoja de servicios debidamente formada y calificada; los empleos que haya tenido un ciudadano, los cuales deben constar de los respectivos nombramientos; los servicios de un individuo, que deben constar en los actos oficiales que ejecutara y de que debió quedar prueba escrita; y todos los hechos de la misma naturaleza, deben probarse con los respectivos documentos o sus copias auténticas» (se subraya).

Por tanto, la vinculación laboral de una persona con la Administración debe quedar consignada en los actos de nombramiento u otros que demuestren el ejercicio de las funciones desempeñadas. En lo atinente a la exigibilidad de la prueba documental, esta Corporación, en providencia de 8 de febrero de 2001, expediente 460-1999, C. P. Tarsicio Cáceres Toro, precisó que «[…] como la vinculación al servicio público requiere de nombramiento y la respectiva posesión (en caso de relación legal y reglamentaria) y de los pagos de salarios existen las nóminas pertinentes - que en principio sirven para determinar el tiempo de servicio dado que el Ordenador del gasto sólo debe autorizar los pagos de los días laborados y de ley-, entonces, ellos constituyen la prueba documental válida para tales efectos, además de las certificaciones que sobre dichos aspectos expidan las autoridades competentes teniendo en cuenta las pruebas que tengan y sean relevantes» (subraya la Sala). 52 «Medios de prueba.

Son medios de prueba la declaración de parte, la confesión, el juramento, el testimonio de terceros, el dictamen pericial, la inspección judicial, los documentos, los indicios, los informes y cualesquiera otros medios que sean útiles para la formación del convencimiento del juez. El juez practicará las pruebas no previstas en este código de acuerdo con las disposiciones que regulen medios semejantes o según su prudente juicio, preservando los principios y garantías constitucionales». 53 Corte Suprema de Justicia, sala de casación laboral, fallo SL3036-2018 de 11 de julio de 2018, expediente 62789, M. P. Gerardo Botero Zuluaga: «La libre formación del convencimiento, consagrado en la norma faculta adicionalmente al juez, previo análisis de todo el acervo probatorio, para darle preferencia a aquellas pruebas que le brinden, una mayor convicción y plena capacidad demostrativa de los hechos objeto de controversia, sin sujeción a tarifa legal alguna, salvo cuando la ley exija determinada solemnidad ad sustantiam actus, pues en este último evento «no se podrá admitir su prueba por otro medio»». 22 Expediente: 25000-23-42-000-2017-05210-01 (4036-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rosa Delia Rojas Rojas contra la UGPP El referido derrotero se mantuvo vigente en la jurisdicción contencioso- administrativa y se consolidó, en materia de pensión gracia, en el aludido fallo de unificación CE-SUJ-SII-11-2018 (SUJ-11-S2)54.

En virtud de lo anotado, la prueba principal, para demostrar los tiempos laborados por un docente para el sector educativo oficial, la constituyen bien los actos administrativos de nombramiento ora la certificación expedida por el nominador que, de manera expresa y determinada, dé cuenta de ello. Ahora bien, resulta necesario recordar que la citada Ley 50 de 1886 (artículo 8) dispuso que «En el caso de que se pruebe que los archivos donde han debido reposar las pruebas preestablecidas de los hechos que deben comprobarse con arreglo a esta ley o al Código Militar, han desaparecido, el interesado debe recurrir a aquellos documentos que pueden reemplazar los perdidos o hacer verosímil la existencia de éstos, ocurriendo para ello a las otras oficinas o archivos donde pueden hallarse estas pruebas» (se subraya).

De conformidad con lo expuesto, cuando se demuestre que desaparecieron o no figuran debidamente conservadas en los archivos institucionales las pruebas echadas de menos, el interesado debe acudir a los documentos que puedan reemplazar a aquellas o hacer «creíble» su existencia55. En el presente caso, el Tribunal de primera instancia, de manera oficiosa56, solicitó de la secretaría de educación de Bogotá, en su condición de nominadora de la demandante, los actos de nombramiento y posesión previos al 31 de diciembre de 1980, entre otros, y en caso de contar con ellos, «[…] exponer de forma detallada y suficiente las razones de dicha situación» (f. 248).

En respuesta al mencionado requerimiento, esa dependencia informó que «[…] resultado de la verificación sobre los libros y demás archivos que se encuentran 54 «Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, […] en el sentido de que […] (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial» (se destaca). 55 Si bien esta posición ha sido adoptada por esta subsección en aquellos eventos en los que se analiza la procedencia de la prueba testimonial para suplir la documental que exigen la normativa y la jurisprudencia, cuando se encuentra demostrada y certificada por la respectiva autoridad la desaparición o destrucción de los documentos cuyo contenido permitiría conocer sobre la hipotética relación laboral (entre otras, en providencia de 10 de julio de 2020, expediente 25000-23-42-000-2016-01179-01 [1487-2018], C. P. Carmelo Perdomo Cuéter), también resulta aplicable en el sub lite comoquiera que la Administración acepta que no tiene en sus archivos y bases de datos más información, al paso que la existente puede generar la convicción necesaria sobre el ingreso de la interesada al servicio público (ver fallo de 8 de febrero de 2001, expediente 460-1999, C. P. Tarsicio Cáceres Toro). 56 En los autos de pruebas y para mejor proveer de 7 de noviembre de 2018, 30 de abril de 2020 y 7 de abril de 2021 (147 a 149, 187 a 188 y 247 a 248 vuelto). 23 Expediente: 25000-23-42-000-2017-05210-01 (4036-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rosa Delia Rojas Rojas contra la UGPP bajo custodia del Archivo Central […]» (sic), no «[…] reposan los documentos de ordenes de trabajo solicitados […]»57 (sic; ff. 255 y 256), a excepción de los ya adosados, es decir, la Resolución 1935 de 29 de julio de 1981 y la tarjeta de control a interinos, que, valga decir, son los que la actora estima como suficientes para acreditar su trabajo en la educación antes de 1981.

Sobre el particular, la subsección evidencia que la «TARJETA DE CONTROL A INTERINOS», en la que la regional Bogotá del FER registró el pago de $13.089,63 por concepto de prestaciones causadas por los servicios de la actora desde el 24 de septiembre hasta el 12 de noviembre de 1980, si bien no constituye un acto que demuestre la designación de la interesada por ese interregno, al ser contrastada con la aludida Resolución 1935, en la que el entonces Distrito Especial de Bogotá acepta la existencia de valores insolutos originados en relaciones laborales con varios docentes, incluida la accionante, por la vigencia 1980, denota que, sin duda, ese ente territorial la vinculó, motivo por el cual resulta «creíble o verosímil» el respectivo nombramiento58, amén de que esos documentos no fueron desconocidos o tachados por las partes, sino que su discusión estaba circunscrita a su contenido.

Agrégase a lo dicho que la anterior conclusión no es desacertada ni mucho menos ajena a la práctica de la Administración (por lo menos en esa época), a juzgar por lo informado en el «formato» único para la expedición de certificado de historia laboral emanado por la secretaría de educación de Bogotá (ff. 222 a 228), en el que se consigna que el acto administrativo de nombramiento que dio lugar a las vinculaciones del 17 de agosto al 15 de noviembre de 1982 y desde el 18 hasta el 26 de los mismos mes y año, corresponde a la Resolución 286 de 7 de febrero de 1983, pero al revisar esta (ff. 241 a 244), se tiene que hace referencia al reconocimiento de dineros dejados de pagar por esos períodos a la demandante como maestra interina de la capital de la República.

Es decir, que aunque no constituye acto de nombramiento, dicha situación administrativa se «legalizaba» y consolidaba una vez se ordenaba efectuar el giro a favor de la beneficiaria59. Asimismo, se precisa que pese a que en la expedición de la Resolución 1935 de 29 de julio de 1981 y la elaboración de la tarjeta de control a interinos participó 57 Ver oficios de 22 y 26 de noviembre de 2018, 19 de octubre de 2020 y 27 de abril y 3 de mayo de 2021 (ff. 153, 164, 255, 256 y 266). 58 Ver fallos del Consejo de Estado de (i) 8 de febrero de 2001, expediente 460-1999, C. P. Tarsicio Cáceres Toro; y (ii) 1° de marzo de 2012, sección segunda, subsección A, C. P. Luis Rafael Vergara Quintero, expediente 25000-23-25-000-2002-13488-01 (7318-05). 59 Análoga situación se presenta frente a otros períodos trabajados por la actora, en los que los actos de vinculación anotados en el citado «formato» son aquellos por los que el nominador ordenó pagar los dineros adeudados por su servicio (verbigracia, Resoluciones 1487, 1884, 2722 y 3639 de 1981; 1559, 2117, 2219 y 2361 de 1982; 286, 1410, 1904, 2161 y 3223 de 1983; 138, 597, 760 y 799 de 1984; y 6823 de 1985; ver letra h de la relación de pruebas). 24 Expediente: 25000-23-42-000-2017-05210-01 (4036-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rosa Delia Rojas Rojas contra la UGPP el delegado regional del Ministerio de Educación Nacional en Bogotá, ello no da lugar a asumir que la vinculación de la accionante adquirió la condición nacional.

Al respecto, la sección segunda, en la sentencia de unificación CE- SUJ-SII-11-2018 (SUJ-11-S2) de 21 de junio de 201860, dijo: iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados61, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal62; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. Con base en lo expuesto, no es dable concluir que la intervención del delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el FER en el nombramiento de un profesor, implique per se que dicha vinculación sea nacional, pues para ello habrá que determinarse, como ya se explicó, el carácter de su designación. Entonces, como en el sub lite el contenido de la Resolución 1935 de 1981 permite inferir que la vacante en la que fue ubicada en interinidad la actora pertenecía al entonces Distrito Especial y no a la Nación, debe darse prevalencia a aquella, máxime cuando allí se advierte que el respectivo nombramiento no 60 Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter, expediente: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 61 Al respecto se puede consultar el Decreto 3157 (artículo 34) de 1968, la Ley 43 (artículo 6) de 1975, el Decreto 102 de 1976, la Ley 24 (artículo 54) de 1988, y el Decreto 1706 (artículo 10) de 1989. 62 Artículo 73 (numerales 8 y 15) del Decreto 525 de 1990. 25 Expediente: 25000-23-42-000-2017-05210-01 (4036-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rosa Delia Rojas Rojas contra la UGPP emanó del Ministerio de Educación Nacional, con lo que se salvaguarda, a su vez, la primacía del derecho sustancial sobre el formal.

De igual modo, se aclara que esta modalidad de vinculación no es ajena a quienes se incorporen a la planta docente de las entidades territoriales en propiedad, comoquiera que las funciones que cumplen unos y otros son «[…] similares en el campo educativo y, en consecuencia, [el vinculado en interinidad] está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales […], a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado»63.

Además, la interinidad «[…] constituye una forma de vinculación a la administración, en cumplimiento de las formalidades previstas en la ley, esto es, a través de la toma de posesión de un cargo docente dando lugar, en consecuencia, a la configuración de una relación legal y reglamentaria con carácter autónomo […]»64. Así las cosas, la Sala concluye que la accionante satisfizo la condición de haberse vinculado a la docencia oficial antes del 31 de diciembre de 1980, dado que prestó sus servicios para la secretaría de educación de Bogotá como educadora territorial65 del 24 de septiembre al 12 de noviembre de la misma anualidad.

En lo concerniente al servicio prestado por la demandante entre el 6 de marzo de 1981 y el 6 de octubre de 202066 (de manera discontinua), se precisa que obran en el expediente «formatos» únicos para la expedición de certificado de salarios, en los que consta que se desempeñó en calidad de maestra interina y en propiedad y su «TIPO DE VINCULACIÓN» es nacionalizada, como lo entendió la entidad accionada en los actos administrativos acusados, sin que haya sido materia de controversia, cuanto más si ese documento, como se 63 Sentencia C-517 de 1999, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa. 64 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve, sentencia de 14 de noviembre de 2015, expediente: 52001-23-33-000-2013-00058- 01 (2636-14). 65 Recuérdese que el personal territorial es el «[…] vinculado por entidades de ese orden a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975; esto es, que la plaza a ocupar haya sido creada de forma exclusiva por el ente local y los gastos que esta genere se cubran con cargo a su propio presupuesto» (fallo de unificación CE- SUJ-SII-11-2018 (SUJ-11-S2) de 21 de junio de 2018). 66 Fecha de expedición del último de los certificados de tiempos de servicio aportados, en el que aparece que la apelante continua «ACTIVA». 26 Expediente: 25000-23-42-000-2017-05210-01 (4036-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rosa Delia Rojas Rojas contra la UGPP explicó en líneas precedentes, comporta uno de aquellos que, conforme al artículo 1º de la Ley 91 de 1989 y la jurisprudencia de esta Corporación, determinan el tipo de vinculación de una persona con la «profesión docente»67, toda vez que el primero prevé que los profesores vinculados por nombramiento del Gobierno nacional integran el «[p]ersonal nacional», al paso que la segunda ha concluido que el funcionario competente para certificar la calidad de educador territorial es el nominador.

Por consiguiente, esta subsección concluye que los lapsos laborados en ese período (6 de marzo de 1981 a 6 de octubre de 2020) son susceptibles de ser contabilizados para efectos de colmar el requisito de veinte (20) años de servicios, exigido para acceder a la pensión gracia. En este orden de ideas, se tiene que la actora laboró como pedagoga oficial, así: 67 Sobre el particular, el artículo 2 del Decreto 2277 de 1979 establece que «Se entiende por profesión docente el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata este Decreto.

Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos, de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de conserjería y orientación de educandos, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional, en los términos que determine el reglamento ejecutivo».

Entidad territorial Vinculación Lapso Tiempo certificado a m d Distrito Capital Territorial 24/09/1980 a 12/11/1980 -- 1 18 Nacionalizada 06/03/1981 a 24/04/1981 -- 1 19 13/05/1981 a 15/05/1981 -- -- 3 18/05/1981 a 12/06/1981 -- -- 23 19/08/1981 a 11/09/1981 -- -- 22 25/09/1981 a 15/11/1981 -- 1 20 03/03/1982 a 18/03/1982 -- -- 16 21/04/1982 a 15/05/1982 -- -- 24 17/05/1982 a 31/05/1982 -- -- 15 01/06/1982 a 11/06/1982 -- -- 11 17/08/1982 a 15/11/1982 -- 2 28 18/11/1982 a 26/11/1982 -- -- 9 18/02/1983 a 17/03/1983 -- -- 29 13/04/1983 a 17/05/1983 -- 1 5 03/06/1983 a 17/06/1983 -- -- 15 18/07/1983 a 15/09/1983 -- 1 26 19/09/1983 a 19/11/1983 -- 2 1 21/11/1983 a 30/11/1983 -- -- 10 27/03/1984 a 24/05/1984 -- 1 25 26/06/1984 a 25/07/1984 -- -- 29 15/08/1984 a 07/12/1984 -- 3 22 26/04/1985 a 02/06/1985 -- 1 6 15/07/1985 a 17/01/1986 -- 6 3 27 Expediente: 25000-23-42-000-2017-05210-01 (4036-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rosa Delia Rojas Rojas contra la UGPP A manera de corolario, se acreditaron por parte de la accionante los requisitos necesarios para obtener la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios como profesora territorial y nacionalizada por más de dos (2) décadas, vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 (24 de septiembre de ese año), contar con 50 años de edad (los cumplió el 10 de febrero de 2007) y observar una buena conducta en su desempeño como maestra, razón por la que resulta dable acceder a las pretensiones del medio de control.

Por otro lado, cabe precisar que por ser el derecho pensional de carácter imprescriptible, este se causa día a día y se puede solicitar en cualquier época por el interesado. Contrario sensu, para el caso de las mesadas pensionales adeudadas, el legislador ha establecido el fenómeno de la prescripción, de manera que se pagan solamente las causadas hasta tres (3) años antes de la fecha en que se haya formulado la correspondiente petición ante la demandada, conforme al artículo 41 del Decreto 3135 de 196868.

En el presente asunto, se tiene que (i) el derecho a la pensión gracia de la actora se consolidó el 7 de octubre de 200369; (ii) formuló la reclamación que dio origen a los actos acusados el 25 de noviembre de 2016; y (iii) la demanda fue incoada el 24 de octubre de 2017 (ff. 44 y 45). Por ende, se evidencia que, de conformidad con el precitado artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, la prescripción solo se interrumpe por una vez y por un lapso igual, por este motivo, al haberse configurado el derecho el 7 de octubre de 2003 y presentado la solicitud el 25 de noviembre de 2016, esta última fecha es la que se debe tener en cuenta para contabilizar el término prescriptivo que operó en este caso.

En tal sentido, las mesadas causadas con anterioridad al 25 de noviembre de 2013 se encuentran prescritas. Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala revocará la sentencia de primera instancia, que negó 68 «Artículo 41.

Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este decreto prescribirán en tres años contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual». 69 Al completar veinte (20) años de trabajo.

Se precisa que al 10 de febrero de 2007 (al cumplir 50 años de edad) la interesada no tenía dos (2) décadas en la docencia oficial, sino que las satisfizo el 7 de octubre de 2003 (3 años, 3 meses y 14 días (24/09/1980 a 30/11/1986, discontinuos) + 16 años, 8 meses y 16 días – 1 día de licencia no remunerada (20/01/1987 a 07/10/2003) = 20 años. 06/05/1986 a 30/11/1986 -- 6 25 20/01/1987 a 06/10/2020 33 8 15 Total 36 11 29 28 Expediente: 25000-23-42-000-2017-05210-01 (4036-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rosa Delia Rojas Rojas contra la UGPP las súplicas de la demanda; y, en su lugar, se declarará la nulidad de las Resoluciones RDP 19759 de 15 de mayo y RDP 30344 de 28 de julio, ambas de 2017, por medio de las cuales la UGPP se abstuvo de otorgar la pensión gracia; y, a título de restablecimiento del derecho, se ordenará a esta reconocer dicha prestación con el 75% del promedio de los factores salariales devengados por la accionante durante el año previo a la consolidación de su estatus pensional (7 de octubre de 2003), con efectos fiscales a partir del 25 de noviembre de 2013, por prescripción trienal.

La suma que deberá cancelar la entidad accionada por concepto de las mesadas adeudadas, se actualizará de acuerdo con la fórmula según la cual el valor presente (R) se determinará multiplicando el valor histórico (Rh) por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de la sentencia) por el índice inicial (vigente a la fecha de la causación de la prestación).

La fórmula que debe aplicar la entidad demandada es la siguiente: R = Rh. índice final índice inicial Se aclara que por tratarse de obligaciones de tracto sucesivo, dicha fórmula debe aplicarse mes por mes, para cada mesada prestacional y para los demás emolumentos teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos.

Lo anterior, sin perjuicio de lo estipulado en el artículo 192 del CPACA, cuya observancia por parte de la Administración debe darse sin necesidad de mandato judicial. Por último, respecto de la condena en costas, esta Sala estima que no es dable aplicar de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues debe estudiarse aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, y no adoptar esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.

En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 201670, así: 70 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones). 29 Expediente: 25000-23-42-000-2017-05210-01 (4036-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rosa Delia Rojas Rojas contra la UGPP En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188.

Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.

Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).

En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.

Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).

Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala 30 Expediente: 25000-23-42-000-2017-05210-01 (4036-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rosa Delia Rojas Rojas contra la UGPP fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, no se impondrá condena en costas.

Por otro lado, comoquiera que el apoderado de la accionada sustituyó el poder a él conferido, se reconocerá personería a la profesional del derecho destinataria de dicha sustitución71. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1.

Revócase la sentencia de 30 de julio de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección E de la sección segunda), que negó las pretensiones de la demanda en el proceso instaurado por la señora Rosa Delia Rojas Rojas contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP); en su lugar: 1.1 Declárase la nulidad de las Resoluciones RDP 19759 de 15 de mayo y RDP 30344 de 28 de julio, ambas de 2017, por medio de las cuales la UGPP le negó a la actora la pensión gracia, de acuerdo con la motivación. 1.2 Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, ordénase a la UGPP reconocer la pensión gracia a la accionante en cuantía del 75% del promedio de los factores salariales devengados durante el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional (7 de octubre de 2003), pero con efectos fiscales a partir del 25 de noviembre de 2013, por prescripción trienal, en atención a las consideraciones de esta providencia. 1.3 La entidad demandada hará la actualización sobre las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática adoptada por el Consejo de Estado, a saber: R = Rh. índice final índice inicial 71 Obrante en el expediente digital contenido en la herramienta electrónica Samai. 31 Expediente: 25000-23-42-000-2017-05210-01 (4036-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rosa Delia Rojas Rojas contra la UGPP 1.4 La UGPP deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo indicado en el artículo 192 del CPACA. 2.

Sin condena en costas. 3. Reconócese personería a la abogada María Alejandra Barragán Coava, con cédula de ciudadanía 1.063.300.940 y tarjeta profesional 305.329 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar a la UGPP, en los términos de la sustitución de poder. 4. Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.

Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS