Micelio
17001233300020160095301Consejo de Estado · Sección Segunda (Subsección B)Sentencia2021-09-07

Radicación interna: 2897-2021 · LEY 1437 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

Ponente: Juan Enrique Bedoya Escobar

Actor: Luz Marina Cruz Diaz·Demandado: Unidad Administrativa Especial De Gestion Pensional Y Contribuciones Parafiscales De La Proteccion S

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-23-33-000-2016-00953-01 (2897-2021) Demandante: Luz Marina Cruz Díaz Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)1 Temas: Pensión gracia. Tiempos válidos para el reconocimiento SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida el 29 de noviembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Decisión, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones Luz Marina Cruz Díaz presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, en orden a que se declarara la nulidad de las resoluciones i) RDP 048174 del 19 de noviembre de 2015 a través de la cual la UGPP le negó el reconocimiento de la pensión gracia y ii) RDP 005248 del 9 de febrero de 2016 mediante la cual se confirmó la anterior decisión. 1 En adelante UGPP. 2 En adelante CPACA. 2 Radicado: 17001-23-33-000-2016-00953-01 (2897-2021) Demandante: Luz Marina Cruz Díaz Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que i) se condenara a la UGPP al reconocimiento y al pago de la pensión gracia en cuantía de $ 1’336.953 mensuales, con inclusión de las primas de vacaciones, navidad y de servicios, efectiva a partir del 4 de diciembre de 2008, ii) se actualizara la condena en virtud de lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA y iii) se ordenara el pago de las costas según lo dispuesto en el artículo 188 ibidem. 1.1.2.

Fundamentos fácticos Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes: - Luz Marina Cruz Díaz trabajó como docente de primaria de Riosucio (Caldas) desde el 24 de febrero de 1968 hasta el 31 de agosto de 1975. Entre el 16 de septiembre de 1975 y el 31 de diciembre de 2013 ejerció como profesora en diferentes planteles, el último de ellos fue en el Instituto Los Fundadores de ese municipio cuya calidad de colegio departamental recuperó mediante el Decreto 049 del 10 de febrero de 1997. - El 11 de junio de 1996 por Acuerdo 7 del Concejo de Bogotá, fue incorporada la planta del personal docente y directivo de todos los colegios nacionales que funcionaban en esa entidad territorial a la estructura orgánica del distrito, de modo que en esa oportunidad recuperó la calidad de docente territorial. - Durante el tiempo en el que ejerció como docente tuvo buena conducta; y para el momento del retiro del servicio contaba con más de 20 años laborados como profesora territorial en el siguiente orden i) desde el 24 de febrero 1968 hasta el 31 de agosto de 1975 y ii) entre el 11 de junio de 1996 y el 4 de diciembre de 2008. - El 31 de julio de 2015, solicitó el reconocimiento de la pensión gracia y la UGPP mediante las resoluciones RDP 0048174 y RDP 005248 negó tal petición. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación Como tales, se señalaron el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y la Ley 114 de 1913. En cuanto al concepto de violación, expuso que la UGPP desconoció la vinculación de Luz Marina Cruz Díaz como docente previa al 31 de diciembre de 1980; que contaba con más de 20 años de servicio y 50 de edad; y que había ejercido su profesión con buena conducta3. 3 5_ED_CUADERNO15(.ZIP) NroActua 2, del índice 2 del aplicativo SAMAI. 3 Radicado: 17001-23-33-000-2016-00953-01 (2897-2021) Demandante: Luz Marina Cruz Díaz 1.2.

Contestación de la demanda La UGPP se opuso a las pretensiones con fundamento en que la demandante no cumple con los requisitos previstos en el ordenamiento jurídico para resultar beneficiaria de la pensión gracia, de manera que esa entidad no puede acceder a su reconocimiento. Lo anterior, toda vez que en los certificados de tiempos de servicio expedidos por la Secretaría de Educación del departamento de Caldas el 28 de abril de 2008, el 25 de junio de 2014, y el 26 marzo de 2001 se indicó que la vinculación de la docente Luz Marina Cruz Díaz durante los periodos comprendidos entre el 16 de septiembre de 1975 y el 30 de marzo de 2008, el 4 de febrero de 2002 y el 31 de diciembre 2013 y desde el 16 de septiembre de 1975 son del orden nacional4.

Propuso como excepciones las siguientes: i) «inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido»; ii) buena fe iii) prescripción y iv) genérica. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Decisión, en sentencia del 29 de noviembre de 2019, negó las pretensiones de la demanda al considerar que la demandante no cumplió con los requisitos necesarios para el reconocimiento de la pensión gracia, toda vez que no acreditó la prestación de sus servicios como docente en establecimientos educativos de orden territorial o nacionalizado durante 20 años.

Para tal efecto, se pronunció en estos términos5: - Los actos de nombramiento y de posesión, las certificaciones labores y demás documentos allegados al expediente demostraron que si bien Luz Marina Cruz Díaz ejerció como docente durante más de 30 años, lo cierto es que su vinculación era del orden nacional; por tal motivo ese tiempo no puede ser tenido en cuenta para el reconocimiento pretendido, por incumplir uno de los requisitos previstos para ello.

En consecuencia debe declararse probada la excepción de «inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido» propuesta por la UGPP. Finalmente, condenó en costas a la demandante. 1.4. El recurso de apelación 4 5_ED_CUADERNO15(.ZIP) NroActua 2, del índice 2 del aplicativo SAMAI. 5 5_ED_CUADERNO15(.ZIP) NroActua 2, del índice 2 del aplicativo SAMAI. 4 Radicado: 17001-23-33-000-2016-00953-01 (2897-2021) Demandante: Luz Marina Cruz Díaz Luz Marina Cruz Díaz solicitó la revocatoria de la sentencia proferida en primera instancia con fundamento en los siguientes argumentos6: - En efecto, el tiempo laborado como docente con vinculación del orden nacional no resulta válido para acceder a la pensión; sin embargo, ese no es su caso, por cuanto ejerció por 20 años en plaza territorial, según los actos administrativos mediante los cuales fue nombrada, suscritos por el alcalde mayor de Bogotá y por el gobernador del departamento de Caldas.

Lo anterior evidenció el yerro cometido por la Secretaría de Educación de Caldas en los certificados de la historia laboral al señalar que la docente fue vinculada como nacional. - En la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, el Consejo de Estado manifestó que el carácter territorial o nacional de los nombramientos de los maestros no lo determina la ubicación del plantel educativo en el que prestaron los servicios, sino el ente gubernativo que profirió el acto administrativo de nombramiento. 1.5.

Alegatos de conclusión en segunda instancia La UGPP reafirmó los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y solicitó confirmar la sentencia apelada, al no encontrarse acreditados los requisitos requeridos por el ordenamiento jurídico para acceder al reconocimiento de la pensión gracia7. 1.6. El Ministerio Público El procurador delegado ante el Consejo de Estado no rindió concepto, tal y como se advierte en la constancia secretarial del 28 de abril de 20228. 2.

Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se circunscribe a determinar lo siguiente: ¿Luz Marina Cruz Díaz cumple con los requisitos legales para ser beneficiaria de una pensión gracia, en aplicación del régimen prestacional previsto en la Ley 114 de 1913 y demás normas que la regulan? 6 5_ED_CUADERNO15(.ZIP) NroActua 2, del índice 2 del aplicativo SAMAI. 7 16_MemorialWeb_Alegatos(.pdf) NroActua 17, índice 17 del aplicativo SAMAI. 8 18_ALDESPACHOPARASENTENCIA_289720211(.docx) NroActua 18, índice 18 del aplicativo SAMAI. 5 Radicado: 17001-23-33-000-2016-00953-01 (2897-2021) Demandante: Luz Marina Cruz Díaz 2.2.

Marco normativo La Ley 114 de 19139, creó la pensión gracia, como un reconocimiento a la dedicación al servicio de la actividad educativa de los docentes territoriales de las escuelas primarias. El artículo 4 ibidem determinó que para gozar de dicha prestación era necesario que el educador cumpliera, entre otros requisitos, 20 años de servicio en establecimientos educativos oficiales del orden territorial, no recibiera otra pensión o recompensa de carácter nacional y alcanzara los 50 años de edad, siempre y cuando hubiese demostrado haber ejercido la docencia con honradez, consagración y que observara buena conducta.

En línea con lo expuesto, la Sección Segunda de esta Corporación10, señaló que «(…) el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto la secundaria lo era a cargo de la Nación».

Posteriormente, las Leyes 116 de 192811 y 37 de 193312, en sus artículos 6 y 3, respectivamente, extendieron la pensión gracia a los maestros de secundaria, normalistas e inspectores de instrucción pública. Al respecto, en sentencia del 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de esta Corporación, fijó algunos lineamientos relevantes sobre la pensión, así13: «El numeral 3º.

Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”. (En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913). Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.

Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales.» 9 «Se crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia SUJ11-S2 del 21 de junio de 2018, radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 11 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 12 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado No. S-699. 6 Radicado: 17001-23-33-000-2016-00953-01 (2897-2021) Demandante: Luz Marina Cruz Díaz Sin embargo, con el proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 197514 y en línea de lo dispuesto por el artículo 15 de la Ley 91 de 198915, en la referida providencia de unificación se afirmó que la pensión gracia, debe reconocerse a los docentes nacionalizados, con el fin de «(…) colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980».

Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia C-489 de 200016 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980», en el entendido que, comoquiera que constituyen derechos adquiridos que no podían ser desconocidos por el legislador, las situaciones jurídicas concretadas antes de la entrada en vigencia de la normativa demandada quedarían a salvo, es decir que tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio.

Puntualmente, en cuanto a las vinculaciones nacionales y la imposibilidad de computar los tiempos laborados en tal virtud para la pensión gracia, es pertinente mencionar que la jurisprudencia de la Sala17 ha explicado lo siguiente: «Sobre los tiempos nacionales. (…) La ley 114 de 1913 que creo (sic) la pensión de los docentes, estableció una serie de requisitos para acceder a la misma, entre los cuales dispuso en el numeral 3º del artículo 4º, que el docente debe demostrar que ni recibe ni ha recibido pensión o recompensa nacional.

Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: (…) 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento.” (Resalta la Sala) El artículo 1º de la Ley 91 de 198918 clasificó a los docentes para efectos de las prestaciones económicas, como territoriales, nacionales y nacionalizados. 14 «Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 15 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 16 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C489 del 4 de mayo de 2000.- 17 Sentencia del 17 de noviembre de 2016, exp. 2114-2016, M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 18 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 7 Radicado: 17001-23-33-000-2016-00953-01 (2897-2021) Demandante: Luz Marina Cruz Díaz Artículo 1º.- Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 1.

Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 2. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. 3. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» […] Queda claro entonces, que no se ha establecido como requisito para acceder a la pensión gracia, que el docente deba estar vinculado el día 31 de diciembre de 1980, es decir, solo es necesario que haya prestado sus servicios como docente antes del año 1981 en instituciones territoriales o nacionalizadas, sin que se puedan computar tiempos de servicio de carácter nacional, pues la finalidad principal de la pensión gracia, es reconocer a aquellos docentes un beneficio económico para equilibrar los ingresos percibidos entre éstos y los docentes nacionales, ante el déficit fiscal en que se encontraban los entes territoriales para cubrir el pago por la prestación de los servicios al magisterio.» (negrillas fuera de texto original).

Aunado a lo anterior, para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en este punto, se recuerdan las reglas que fijó esta Corporación en sentencia de unificación del 21 de junio de 201819, así: «(i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;

(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;

(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las - situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y 19 Radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 8 Radicado: 17001-23-33-000-2016-00953-01 (2897-2021) Demandante: Luz Marina Cruz Díaz (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.» En la misma línea, esta Sección en la sentencia de unificación del 11 de agosto de 202220, explicó lo siguiente: «[…] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».21 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».

A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 21 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001- 03-15-000-2019-02219-01 (AC). 9 Radicado: 17001-23-33-000-2016-00953-01 (2897-2021) Demandante: Luz Marina Cruz Díaz En suma, para acceder a la pensión gracia, los docentes deben acreditar: (i) una experiencia docente antes del 31 de diciembre de 1980 en una institución educativa territorial o nacionalizada, (ii) completar 20 años de servicios en una plaza territorial o nacionalizada y (iii) tener buena conducta durante su desempeño como docente.

No se puede exigir haber completado los requisitos ni encontrarse vinculado en la fecha señalada, teniendo en cuenta que pueden ser computados los tiempos laborados con posterioridad; y no se requiere que el tiempo de servicio sea continuo. 2.4. Caso concreto 2.4.1. Hechos probados En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: - Luz Marina Cruz Díaz nació el 11 de abril de 194922, tal y como se acredita en la copia del registro civil de nacimiento. - Mediante Decreto 217 del 22 de abril de 1968, fue nombrada como institutora primaria segunda categoría en Riosucio (Caldas), y allí permaneció del 24 de febrero de ese año, hasta el 31 de agosto de 1975, según hizo constar la profesional especializada del grupo de gestión administrativa de la Gobernación de Caldas23. - Mediante la Resolución 5505 del 12 de septiembre de 1975, el ministro de educación nacional nombró a la demandante como profesora de enseñanza media del Colegio Cooperativo Vladimir Valek Moure de Bogotá. Como fundamento de la decisión, señaló que «a. Que el Gobierno Nacional mediante Decreto No. 2854 de diciembre 26 de 1974 autorizó las jornadas adicionales en los planteles privados de educación del país; y b. Que el Ministerio de Educación Nacional debe nombrar el profesorado para tales jornadas de conformidad al Decreto mencionado y al convenio firmado por las Directivas Delegatarias de las Asociaciones de Educadores Privados y de las Comunidades Religiosas»24.

Con efectos fiscales a partir del 16 de septiembre de 1975, Luz Marina Díaz Cruz tomó posesión del cargo en el despacho del Ministerio de Educación Nacional25. - El concejo de Santa Fe de Bogotá expidió el Acuerdo 7 de 1996 del 11 de junio de 1996 con fundamento en las «facultades legales y en especial de las conferidas por el 22 6_ED_CUADERNO21(.ZIP) NroActua 2, del índice 2 del aplicativo SAMAI. 23 Archivo “Demanda”. 5_ED_CUADERNO15(.ZIP) NroActua 2, del índice 2 del aplicativo Samai, página 24. 24 Archivo “19OficioRemisorio”. 5_ED_CUADERNO15(.ZIP) NroActua 2, del índice 2 del aplicativo SAMAI. 25 Archivo “19OficioRemisorio”. 5_ED_CUADERNO15(.ZIP) NroActua 2, del índice 2 del aplicativo SAMAI. 10 Radicado: 17001-23-33-000-2016-00953-01 (2897-2021) Demandante: Luz Marina Cruz Díaz Decreto Ley 1421 de 1993, y en desarrollo de lo dispuesto por la Ley 60 de 1993», por el cual adicionó varios cargos a la planta de personal de la Secretaría de Educación del Distrito Capital e incorporó, sin solución de continuidad, a los funcionarios que ejercían en calidad de docentes, directivos docentes y administrativos nacionales y nacionalizados de los establecimientos educativos26. - A través del Decreto 00869 del 14 de diciembre de 2001 el gobernador del departamento de Caldas reubicó unas plazas y trasladó a unos docentes con cargo a los recursos del situado fiscal.

En virtud de lo anterior, y al encontrar que existía «disponibilidad presupuestal necesaria para efectuar los traslados-nombramientos» nombró a la demandante como docente de tiempo completo en el Instituto Nacional Los Fundadores del municipio de Riosucio (Caldas), «quien ocupaba el mismo cargo en el Centro Educativo Distrital Atenas, de la ciudad de Bogotá, departamento de Cundinamarca»27.

En este acto se dispuso lo siguiente: «las condiciones de estos nombramientos se ajustan a lo descrito en el artículo cuarto del Decreto 1706 del 1 de agosto de 1989. La asignación mensual de los docentes nombrados en los artículos anteriores serán la correspondiente al Grado en el Escalafón Nacional Docente que acredite según las normas salariales Nacionales vigentes aplicables al personal docente […] envíese una copia del acta de posesión de […] Luz Marina Cruz Díaz […] al Fondo Educativo Departamental del Tolima para que los docentes posesionados sean retirados de nómina de la Entidad Territorial donde laboraban». - En virtud de lo anterior Luz Marina Cruz Díaz tomó posesión en el cargo de docente al cual fue traslada ante el secretario de educación de Caldas el 4 de febrero de 2002.

En esa oportunidad se solicitó el envío del acta de posesión 0086 al Fondo Educativo de Cundinamarca la para desvinculación de la nómina28. - Mediante el Decreto 01120 del 27 de diciembre de 2004 el gobernador de Caldas incorporó a la planta de personal cargos docentes, directivos docentes y administrativos, financiados con recursos del sistema general de participaciones, con fundamento en la Resolución 3500 del 12 de agosto de 1996 del Ministerio de Educación Nacional mediante la cual certificó al departamento de Caldas para la prestación del servicio educativo y en el Decreto Departamental 00034 del 4 de febrero de 2004 que adoptó la planta de empleos autorizada por el Ministerio de Educación Nacional mediante el Oficio 430 del 30 de diciembre de 2003.

Entre los incorporados se encuentra la demandante. 26 Archivo “Demanda”. 5_ED_CUADERNO15(.ZIP) NroActua 2, del índice 2 del aplicativo SAMAI. 27 Archivo “Demanda”. 5_ED_CUADERNO15(.ZIP) NroActua 2, del índice 2 del aplicativo SAMAI. 28 Archivo “19OficioRemisorio”. 5_ED_CUADERNO15(.ZIP) NroActua 2, del índice 2 del aplicativo SAMAI. 11 Radicado: 17001-23-33-000-2016-00953-01 (2897-2021) Demandante: Luz Marina Cruz Díaz Como fundamento de su decisión señaló que durante el 2004 el departamento llevó a cabo el plan de racionalización de las plantas de personal docente, de acuerdo con los «instrumentos de aplicación impartidos por el Ministerio de Educación Nacional y el Departamento Nacional de Planeación y los compromisos adquiridos con la firma del Convenio de Desempeño suscrito el 25 de octubre de 2000» y que los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001, establecen que las entidades territoriales certificadas deberán incorporar las plantas de personal docente financiada con recursos del Sistema General de Participaciones29. - Como consecuencia de lo anterior, tal y como consta en el acta 3240, Luz Marina Cruz Díaz tomó posesión del empleo el 31 de enero de 2005.

El acto está suscrito además, por la secretaria de educación de Caldas y el director de núcleo30. - Acorde con los formatos únicos para la expedición de certificado de historia laboral expedidos del 1° de octubre de 201431 y del 16 de octubre de 201832 por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, y del 21 de noviembre de 2018 proferido por el profesional especializado de la Secretaría de Educación de Bogotá33, Luz Marina Cruz Díaz tuvo una vinculación del orden nacional como docente de básica secundaria en propiedad y con el siguiente tiempo de servicios: Acto Administrativo Novedad Desde Hasta Resolución 5505 del 12 de septiembre de 1975 Ing y reing.

Localidad Única para Bogotá (Cundinamarca) Colegio Cooperativo Vladimir Valek Moure de Bogotá e inició labores en el Colegio Centro Juvenil de las Religiosas Adoratrices 16/09/1975 Resolución 20756 del 14 de diciembre de 1981 Ascenso de escalafón 01/01/1980 Resolución 1601 del 11 de julio de 1980 Ascenso de escalafón 01/01/1980 Resolución 4161 del 29 de 29 de julio 1983 Ascenso de escalafón 25/07/1983 Resolución 3292 del 27 de octubre de 1987 Ascenso de escalafón 16/10/1987 Resolución 4683 del 29 de septiembre de 1989 Ascenso de escalafón 20/09/1989 Resolución 802 del 19 de enero 1995 Ascenso de escalafón 19/01/1995 Resolución 0271 del 17 de enero de 1997 Ascenso de escalafón 10/11/1996 29 Archivo “19OficioRemisorio”. 5_ED_CUADERNO15(.ZIP) NroActua 2, del índice 2 del aplicativo SAMAI. 30 Archivo “19OficioRemisorio”. 5_ED_CUADERNO15(.ZIP) NroActua 2, del índice 2 del aplicativo SAMAI. 31 Archivo “03Demanda”. 5_ED_CUADERNO15(.ZIP) NroActua 2, del índice 2 del aplicativo SAMAI. 32 Archivo “19OficioRemisorio”. 5_ED_CUADERNO15(.ZIP) NroActua 2, del índice 2 del aplicativo SAMAI. 33Archivo “28OficioRemisorio”. 5_ED_CUADERNO15(.ZIP) NroActua 2, del índice 2 del aplicativo SAMAI 12 Radicado: 17001-23-33-000-2016-00953-01 (2897-2021) Demandante: Luz Marina Cruz Díaz Resolución 2095 del 21 de enero de 2000 Ascenso de escalafón 01/09/1999 Resolución 09403 del 21 de noviembre de 2001 Ascenso de escalafón 03/09/2001 Decreto 00869 del 14 de diciembre de 2001 Incorporación – Institución Educativa Los Fundadores Riosucio (Caldas) 04/02/2002 Resolución de 2649 del 30 de agosto de 2002 Ascenso de escalafón 04/02/2002 Decreto 01120 del 27 de diciembre de 2004 Incorporación 31/01/2005 31/12/2013 Total tiempo laborado 38 años - 4 meses - 14 días RETIRO Fecha de retiro: 31/12/2013 Causa de retiro: Voluntario - Mediante la Resolución RDP 048174 del 19 de noviembre de 2015, la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia al considerar que Luz Marina Cruz Díaz tuvo vinculaciones del orden nacional, y por lo tanto esos tiempos de servicios no eran computables para acceder a tal prestación34. - El 9 de febrero de 2016 fue confirmada la anterior decisión, a través de la Resolución RDP 005248, la cual se fundó en los certificados de tiempos de servicios proferidos por la Secretaría de Educación de Caldas el 28 de abril de 2008 y el 25 de junio de 2014 en los cuales se informó que la demandante trabajó entre el 16 de septiembre de 1975 y el 30 de marzo de 2008 y del 4 de febrero de 2002 al 31 de diciembre de 2013, con vinculación del orden nacional.

Además, indicó que la primera solicitud de reconocimiento de la prestación fue negada en la Resolución 4116 del 21 de marzo de 2000 y mediante la Resolución 3550 del 19 de septiembre de 2000 se resolvió el recurso de apelación que la confirmó, posteriormente la demandante insistió y la administradora reafirmó la negativa a través del acto 10354 del 3 de marzo de 200935. - El 22 de febrero de 2016, la Procuraduría General de la Nación certificó que Luz Marina Cruz Díaz no registra sanciones ni inhabilidades36. 2.4.2.

Análisis sustancial De las pruebas anteriormente relacionadas, se encuentra acreditado que la demandante nació el 11 de abril de 1949 y que ha laborado como docente entre el 24 de febrero de 1968 y el 31 de agosto de 1975 y del 12 de septiembre de 1975 al 31 de diciembre de 2013; dentro de este último lapso se realizaron dos incorporaciones de plantas de cargos de docentes, a través de los decretos 00869 del 14 de diciembre de 2001 y 01120 del 27 de diciembre de 2004. 34 Archivo “Demanda”. 5_ED_CUADERNO15(.ZIP) NroActua 2, del índice 2 del aplicativo SAMAI. 35 Archivo “Demanda”. 5_ED_CUADERNO15(.ZIP) NroActua 2, del índice 2 del aplicativo SAMAI. 36 Archivo “Demanda”. 5_ED_CUADERNO15(.ZIP) NroActua 2, del índice 2 del aplicativo SAMAI. 13 Radicado: 17001-23-33-000-2016-00953-01 (2897-2021) Demandante: Luz Marina Cruz Díaz El Tribunal negó las pretensiones de la demanda al encontrar que la vinculación de la demandante fue de carácter nacional con fundamento en los certificados expedidos por el FOMAG y la Secretaría de Educación de Bogotá; por tal motivo consideró incumplido el requisito del ejercer como docente territorial o nacionalizada por 20 años.

Sin embargo, para la recurrente la vinculación territorial o nacionalizada fue acreditada con los actos administrativos mediante los cuales fue nombrada, por cuanto fueron suscritos por el alcalde mayor de Bogotá y por el gobernador del departamento de Caldas. Así las cosas, la controversia gira en torno a que la calidad de quien suscribe los actos, esto es, autoridades del orden territorial y si esta situación le permitiría acreditar el requisito del tiempo de servicios en plazas a las que alude la norma para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. Al respecto, la Sala encuentra que Luz Marina Cruz Díaz se desempeñó como institutora de primaria segunda categoría en Riosucio (Caldas) del 24 de febrero de 1968 al 31 de agosto de 1975; sin embargo, a partir del 16 de septiembre de 1975 ocupó una plaza nacional como profesora de enseñanza media del Colegio Cooperativo Vladimir Valek Moure de Bogotá, tal y como se desprende del contenido de la Resolución 5505 del 12 de septiembre de 1975, expedida por el ministro de educación nacional.

En efecto, de su lectura se concluye lo siguiente: i) Las decisiones contenidas en ese acto, se fundamentaron en la autorización del gobierno nacional de establecer jornadas adicionales en los planteles privados del país, de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 2854 del 26 de diciembre de 1974, lo que impuso la necesidad de que el Ministerio de Educación «nombrar[a] el profesorado para tales jornadas de conformidad al Decreto mencionado y al convenio firmado por las Directivas Delegatarias de las Asociaciones de Educadores Privados y de las Comunidades Religiosas». ii) El Decreto 2854 de 1974 fue expedido por el presidente de la República, luego de concertar con «las Comunidades Religiosas que dirigen instituciones educativas, [quienes] expresaron su propósito de colaborar con el Gobierno “en todas las iniciativas que tiendan a multiplicar las oportunidades de educación de nuestro pueblo”, y señalaron entre otras fórmulas las siguientes: a) “La administración por parte del Gobierno de nuestros colegios; b) La administración por parte de los padres de familia; c) La cooperativización”».

En ese acto se dispuso una segunda jornada en los planteles oficiales nacionales de enseñanza media, y los docentes allí vinculados serían seleccionados por el plantel y presentados por el Ministerio de Educación y sería el Estado el encargado de «nombrarlo y pagarlo directamente, de conformidad con las normas del escalafón y salarios vigentes». 14 Radicado: 17001-23-33-000-2016-00953-01 (2897-2021) Demandante: Luz Marina Cruz Díaz iii) Así las cosas, el acto en el que se dispuso el nombramiento de la demandante, fue para suplir una plaza creada para suplir esas jornadas adicionales y los salarios de tales docentes serían pagados por el gobierno nacional.

En tal sentido, Luz Marina Cruz Díaz fue nombrada por el ministro de educación como profesora de enseñanza media del Colegio Cooperativo Vladimir Valek Moure de Bogotá «con asignación mensual de acuerdo a la categoría que acredite en el escalafón docente»; de manera que la plaza ocupada era nacional. iv) En el año 2001, la demandante fue trasladada al Instituto Nacional Los Fundadores del municipio de Riosucio (Caldas) y en el acto de traslado se dispuso que «[l]a asignación mensual de los docentes nombrados en los artículos anteriores serán la correspondiente al Grado en el Escalafón Nacional Docente que acredite según las normas salariales Nacionales vigentes aplicables al personal docente». v) El 27 de diciembre de 2004 fue incorporada a la planta de personal docente financiada con recursos del sistema general de participaciones, con fundamento en el acto por el cual el Ministerio de Educación Nacional certificó al departamento de Caldas para la prestación del servicio educativo.

Sobre el particular, la Sala advierte que los actos por los cuales el gobernador de Caldas trasladó unos docentes e incorporó otros a la planta de personal entre los que se encontraba el ejercido por la demandante, fueron expedidos como consecuencia de la autorización que obtuvo el departamento para asumir la administración del sector de la educación, dentro del modelo de descentralización administrativa37; sin embargo, ello no implicó que la calidad de la vinculación de estos empleados mutara de nacional a territorial, pues como ya se dijo, el artículo 1 de la Ley 91 de 1989 estableció que los docentes vinculados por nombramiento del gobierno, como ocurre en el presente asunto38, son personal nacional.

Aunado a lo expuesto, la nominación fue una sola, esto es, la contenida en la Resolución 5505 del 12 de septiembre de 1975, y el traslado o la incorporación no implicaron un cambio en la naturaleza en la cual fue vinculada al sistema educativo oficial, esto es, su calidad de docente nacional no mutó por la descentralización territorial de la educación, prevista en la Constitución Política y regulada en la Ley 60 de 1993, así estos últimos actos fueran expedidos por la entidad territorial. 37 Como en efecto dan cuenta la Resolución del Ministerio de Educación Nacional 3500 del 12 de agosto de 1996 mediante la cual certificó al departamento de Caldas para la prestación del servicio educativo y el Decreto Departamental 00034 del 4 de febrero de 2004, que fungieron como fundamento del Decreto 01120 del 27 de diciembre de 2004. 38 Esta afirmación encuentra fundamento en la Resolución 5505 del 12 de septiembre de 1975 mediante la cual el Ministro de Educación Nacional nombró a Luz Marina Cruz Días como profesora de enseñanza media y cuya posesión fue ante esa autoridad igualmente. 15 Radicado: 17001-23-33-000-2016-00953-01 (2897-2021) Demandante: Luz Marina Cruz Díaz Ahora en este punto, es necesario precisar que aunque la demandante durante un tiempo prestó sus servicios como docente territorial39, ese resulta insuficiente para acreditar el requisito de 20 años de labores para el reconocimiento de la pensión gracia, comoquiera que la mayor parte de su historia laboral fue prestado en calidad de maestra de carácter nacional por nombramiento del Ministerio de Educación Nacional40.

En este sentido, acceder al reconocimiento de la pensión gracia en virtud de tiempos nacionales va en contravía de la filosofía material de su creación, cuya causa fue el nivel salarial desigual que tenían los maestros territoriales respecto de los nacionales, desequilibrio que no se presentaba en aquellos maestros que eran remunerados por la nación, como la demandante.

Por todo lo anterior, se confirmará la sentencia apelada. 2.5. Costas La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.». Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la 39 Como se deduce de la certificación del 13 de abril de 2009, suscrita por la profesional especializada del grupo de gestión administrativa de la Gobernación de Caldas, que da cuenta del ejercicio como docente de Luz Marina Díaz Cruz en el cargo de institutora de primaria en Riosucio (Caldas) desde el 24 de febrero de 1968 hasta el 31 de agosto de 1975, cuyo nombramiento fue mediante el Decreto 217 del 22 de abril de 1968 y posesión a través del acta del 66 del 15 de mayo de ese año. 40 Sobre el particular pueden consultarse las sentencias del 18 de septiembre de 2020, radicado 52001-23-33-000-2016-00628-01 (1645-2019), del 26 de agosto de 2021, radicado 73001-23-33- 000-2019-00125-01 (0067-2021). 16 Radicado: 17001-23-33-000-2016-00953-01 (2897-2021) Demandante: Luz Marina Cruz Díaz medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.41 Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas.

En el caso concreto, como no se evidenció que, en esta instancia, la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte demandada. 3. Conclusión Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que Luz Marina Cruz Diaz no tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia por no acreditar el requisito de haber ejercido como docente territorial o nacionalizada durante 20 años o más. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia proferida el 29 de noviembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Decisión, que negó las pretensiones de la demanda incoada por Luz Marina Cruz Díaz contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas en esta instancia. Devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai. 41 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 17 Radicado: 17001-23-33-000-2016-00953-01 (2897-2021) Demandante: Luz Marina Cruz Díaz

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.