CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D. C., dieciséis (16) de febrero de dos mil veintitrés (2023) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Número único de radicación: 25000-23-41-000-2019-00910-01 Actores: LUIS HORACIO HERNÁNDEZ RAMÍREZ Y CLEMENCIA ÁLVAREZ GAITÁN TESIS: SE CONFIRMA LA DECISIÓN RECURRIDA QUE RECHAZÓ LA DEMANDA POR CUANTO LOS ACTOS DEMANDADOS NO SON SUSCEPTIBLES DE CONTROL JUDICIAL.
AUTO INTERLOCUTORIO La Sala decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la apoderada de la parte actora, contra el auto de 9 de junio de 2022, proferido por la Sección Primera, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca1, por medio del cual rechazó la demanda presentada en el medio de control de la referencia. 1 En adelante el Tribunal. 2 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2019-00910-01 Actores: LUIS HORACIO HERNÁNDEZ RAMÍREZ Y CLEMENCIA ÁLVAREZ GAITÁN I.
ANTECEDENTES Los señores LUIS HORACIO HERNÁNDEZ RAMÍREZ y CLEMENCIA ÁLVAREZ GAITÁN, a través apoderado, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, -CPACA-2, presentaron demanda tendiente a obtener la declaratoria de nulidad, previa suspensión provisional, de los siguientes actos:.- Oficio núm. 20194200319521 de 5 de mayo de 2019, cuyo asunto es: “Contestación a derechos de petición con radicado 20179600537452 y 20186200137292”, expedido por la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS, -ANT-3.- Resolución núm. 02321 de 18 de abril de 2018, “La cual ordena el ejercicio directo de las facultades de policía administrativa para la entrega real y material de un activo”, expedida por la SOCIEDAD DE ACTIVOS ESPECIALES S.A.S.4.- Comunicación núm. CS2019-001704 de 25 de enero de 2019 cuyo asunto es “Comunicación Resolución No. 2321 del 4/18/2018. 2 En adelante CPACA. 3 En adelante ANT. 4 En adelante SAE S.A.S. 3 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2019-00910-01 Actores: LUIS HORACIO HERNÁNDEZ RAMÍREZ Y CLEMENCIA ÁLVAREZ GAITÁN Diligencia de desalojo del inmueble identificado con matrícula inmobiliaria No. 162-8049”, expedida por la SAE S.A.S. A título de restablecimiento del derecho solicitaron ordenarle a: i) la SAE S.A.S., suspender definitivamente la orden de desalojo del predio que les fue asignado por el INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL, -INCODER-5, mediante subsidio integral de tierras; y, ii) la ANT otorgarles escritura pública o resolución de adjudicación sobre el bien atrás referido.
El Tribunal, en proveído de 16 de diciembre de 20196, inadmitió la demanda para que la parte actora la corrigiera en el sentido de determinar de manera clara y precisa los actos demandados a fin de evitar una indebida acumulación de pretensiones, dado que el Oficio acusado fue expedido por la ANT dando alcance y completo al Oficio núm. 20184200156421 de 16 de marzo de 2018, y la Resolución y la Comunicación cuestionadas se dictaron en actuaciones administrativas diferentes; y remitiera copia de éstos con las constancias de notificación, comunicación, publicación y/o ejecución, según fuera el caso. 5 En adelante INCODER. 6 Visible a folio 136 del expediente físico. 4 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2019-00910-01 Actores: LUIS HORACIO HERNÁNDEZ RAMÍREZ Y CLEMENCIA ÁLVAREZ GAITÁN La parte actora subsanó la demanda7 en el sentido de enunciar como actos acusados, los siguientes:.- Oficio núm. 20184200156421 de 16 de marzo de 2018, “Contestación a derechos de petición con radicado 20179600537452 y 20186200137292”, expedido por la ANT..- Oficio núm. 20194200319521 de 5 de mayo de 2019, cuyo asunto es: “Contestación a derechos de petición con radicado 20179600537452 y 20186200137292”, expedido por la ANT..- Resolución núm. 02321 de 18 de abril de 2018, “La cual ordena el ejercicio directo de las facultades de policía administrativa para la entrega real y material de un activo”, expedido por la SAE S.A.S..- Comunicación núm. CS2019-001704 de 25 de enero de 2019, cuyo asunto es: “Comunicación Resolución No. 2321 del 4/18/2018.
Diligencia de desalojo del inmueble identificado con matrícula inmobiliaria No. 162-8049”, expedido por la SAE S.A.S. 7 Visible a folios 138 a 151 idem. 5 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2019-00910-01 Actores: LUIS HORACIO HERNÁNDEZ RAMÍREZ Y CLEMENCIA ÁLVAREZ GAITÁN Adicionalmente, manifestó que no contaba con las constancias de notificación de los actos acusado a pesar de haber requerido a las demandadas la expedición de las mismas a través del derecho de petición. En atención a lo anterior, el Tribunal en auto de 8 de abril de 20218, reiterado el 24 de febrero de 20229, requirió a la ANT y a la SAE S.A.S., allegar copia de los actos acusados junto con las constancias de notificación. En cumplimiento de lo anterior, la ANT10 informó que los actos demandados habían sido expedidos por el FONDO PARA LA REHABILITACIÓN, INVERSIÓN SOCIAL Y LUCHA CONTRA EL CRIMEN ORGANIZADO, -FRISCO-SAE-11, que mediante Oficio núm. CS2022-010925 sin fecha12, allegó copia de las resoluciones núms.: i) 021 de 3 de diciembre de 2004, por la cual se asignó en forma definitiva al INCODER 56 predios con fines de inversión social para el desarrollo de proyectos de reforma agraria, entre los cuales se encuentra el identificado con la matrícula inmobiliaria núm. 162- 0008049, correspondiente al predio “La Holanda”, ubicado en la vereda Guarumo del municipio de Puerto Salgar, Cundinamarca, 8 Visible a folios 164 a 165 idem. 9 Visible a folios 172 a 174 idem. 10 Oficio núm. 2022-04-24, visible a folios 191 idem. 11 En adelante FRISCO-SAE. 12 Visible a folio 214 a 226 del expediente físico. 6 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2019-00910-01 Actores: LUIS HORACIO HERNÁNDEZ RAMÍREZ Y CLEMENCIA ÁLVAREZ GAITÁN expedida por el CONSEJO NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES; y, ii) 0023 de 30 de agosto de 2007, “por medio de la cual se revocan parcialmente las Resoluciones Nos. 008 de 4 de abril de 2003, 021 del 3 de diciembre de 2004, 023 de 29 de septiembre de 2005, 001 de 24 de enero de 2006, 007 de 22 de marzo de 2006 y la Resolución 022 de 14 de junio de 2006”, en relación con 24 predios, dentro de los cuales se encuentra el identificado con la matrícula inmobiliaria núm. 162-8084, y ordenó el ingreso de éstos como activos del FRISCO-SAE.
II. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal mediante proveído de 9 de junio de 202213, rechazó la demanda con fundamento en los siguientes razonamientos: Respecto de los oficios núms. 20184200156421 de 16 de marzo de 2018 y 20194200319521 de 5 de mayo de 2019, expedidos por la ANT, indicó que no constituyen actos administrativos susceptibles de control judicial habida cuenta que no resuelven de fondo una actuación administrativa ni ponen fin a la misma, sino que a través de ellos se dio respuesta a las peticiones formuladas por los actores bajo los radicados núms. 20179600537452 y 201886200137292, con el fin de que se constituyera en escritura pública y se les 13 Visible a folios 236 a 241 idem. 7 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2019-00910-01 Actores: LUIS HORACIO HERNÁNDEZ RAMÍREZ Y CLEMENCIA ÁLVAREZ GAITÁN adjudicara el predio denominado “San Agustín”, que hace parte del de mayor extensión de nombre “La Holanda”.
Agregó que los actores tampoco acreditaron haber iniciado un proceso de adjudicación del predio en mención, ni que como consecuencia de esa actuación se hubiera proferido una decisión definitiva susceptible de control judicial. En ese orden, sostuvo que las respuestas a las peticiones mencionadas no constituyen actos administrativos que modifiquen o extingan un derecho en cabeza de los actores, habida cuenta que el predio respecto del cual se solicitó su escritura nunca les fue adjudicado en calidad de propietarios, como lo informó el INCODER en el oficio núm. 00820 de 19 de diciembre de 2007, en el que indicó al FRISCO que el señor LUIS HORACIO HERNÁNDEZ RAMÍREZ desempeñaba la labor de “[…] cuidar estos predios de los invasores […]”.
Advirtió que la Resolución núm. 023 de 30 de agosto de 2007, proferida por el FRISCO, revocó parcialmente la Resolución núm. 021 de 3 de diciembre de 2004, a través de la cual el CONSEJO NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES le había asignado al extinto INCODER el predio de mayor extensión denominado “La Holanda”, 8 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2019-00910-01 Actores: LUIS HORACIO HERNÁNDEZ RAMÍREZ Y CLEMENCIA ÁLVAREZ GAITÁN siendo esta última entidad la única propietaria del bien respecto del cual los demandantes solicitan la adjudicación, a quienes, además, en su momento se le asignó, provisionalmente, la unidad agrícola familiar “San Agustín” para cumplir la labor de cuidar los demás predios.
Sostuvo que las decisiones que ponen fin a los procedimientos administrativos son las susceptibles de control judicial y no las respuestas a las peticiones acusadas que, además, no crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas. Explicó que el “oficio de 25 de enero de 2019”, mediante el cual se ordenó el ejercicio directo de las facultades de policía administrativa para la entrega real y material de un activo, es un acto de carácter policivo que tampoco es susceptible de control judicial de conformidad con el artículo 105 del CPACA.
Concluyó que si bien el único acto administrativo susceptible de control judicial era la Resolución núm. 023 de 30 de agosto de 2007, que revocó parcialmente la Resolución núm. 021 de 3 de diciembre de 2004, no fue demandado. 9 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2019-00910-01 Actores: LUIS HORACIO HERNÁNDEZ RAMÍREZ Y CLEMENCIA ÁLVAREZ GAITÁN I.
FUNDAMENTOS DEL RECURSO La apoderada de la parte demandante interpuso recurso de apelación14 en contra de la anterior decisión, argumentando que lo pretendido en la demanda era que se reconociera a los demandantes los derechos que les asiste por haber suscrito con el INCODER contrato de operación y funcionamiento núm. 157 de 10 de enero de 2005, en condición de beneficiarios del subsidio integral establecido en la Ley 812 de 26 de junio de 200315.
Indicó que de lo explicado por la ANT en el Oficio núm. 20194200319521 de 5 de mayo de 2019, se deduce que existen 3 condiciones para que se realice la adjudicación de predios fiscales patrimoniales a personas naturales, a saber: i) ser sujetos de reforma agraria, ii) se trate de predios fiscales patrimoniales y iii) se trate de predios susceptibles de adjudicación, exigencias que se encuentran acreditadas en los hechos narrados en la demanda y las pruebas aportadas con la misma, pues aducen que los actores son sujetos de reforma agraria en virtud del Comité de Selección de 13 de octubre de 2004, “La Holanda” es un bien de naturaleza fiscal en cabeza del FRISCO y tiene vocación de adjudicación. 14 Visible en el folio 245 al 247 idem. 15 "Por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario". 10 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2019-00910-01 Actores: LUIS HORACIO HERNÁNDEZ RAMÍREZ Y CLEMENCIA ÁLVAREZ GAITÁN En ese orden, sostuvo que los oficios acusados constituyen actos definitivos susceptibles de control judicial y no son de trámite como lo señaló el a quo, toda vez que al resolver las peticiones formuladas por los solicitantes calificaron de fondo la solicitud de adjudicación y denegaron los derechos adquiridos reclamados en sede administrativa.
Frente a la Resolución núm. 02321 de 18 de abril de 2018, indicó que la SAE resolvió hacer efectiva la entrega real y material del predio denominada “La Holanda”, con fundamento en las sentencias de 13 de junio y 7 de octubre de 2003, proferidas por el Juzgado 9° Penal del Circuito Especializado de Bogotá y el Tribunal Superior de Bogotá, respectivamente, que declararon la extinción de dominio del referido predio.
No obstante, el predio en mención fue entregado al extinto INCODER en virtud de la Resolución núm. 021 de 3 de diciembre de 2004, conforme consta en las anotaciones núms. 15, 16 y 18 del folio de matrícula inmobiliaria, entidad que contaba con la facultad de entregar el bien para el desarrollo de proyectos productivos. 11 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2019-00910-01 Actores: LUIS HORACIO HERNÁNDEZ RAMÍREZ Y CLEMENCIA ÁLVAREZ GAITÁN Con fundamento en lo anterior, sostuvo que la Resolución acusada desconoce los derechos reconocidos a los actores a través del acto de entrega suscrita por el entonces INCODER, en el año 2005.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA De conformidad con el numeral 1 del artículo 24316 del CPACA, modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 25 de enero de 202117, el recurso de apelación procede contra el auto que rechace la demanda. Comoquiera que en el asunto bajo examen el recurso interpuesto por la parte actora recae sobre la providencia por medio de la cual se rechazó la demanda de la referencia, corresponde a la Sala conocer del presente recurso de apelación. En el caso objeto de estudio, el Tribunal rechazó la demanda instaurada por la parte actora por considerar que los actos acusados, esto es, los oficios núms. 20184200156421 de 16 de marzo de 2018 y 20194200319521 de 5 de mayo de 2019, expedidos por la ANT, 16 “[…]
ARTÍCULO 243. Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: 1. El que rechace la demanda o su reforma […]”. 17 “Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción.” 12 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2019-00910-01 Actores: LUIS HORACIO HERNÁNDEZ RAMÍREZ Y CLEMENCIA ÁLVAREZ GAITÁN no crean, modifican ni extinguen situaciones jurídicas concretas, tampoco definen o concluyen un procedimiento administrativo y, por tanto, se trata de actos de trámite; mientras que respecto de la Resolución núm. 02321 de 18 de abril de 2018 y la Comunicación núm. CS2019-001704 de 25 de enero de 2019, ambas expedidas por la SAE S.A.S., estimó que constituyen actos policivos, decisiones que no son susceptibles de control judicial.
Por su parte, la parte actora adujo que los oficios y la Resolución demandados no eran decisiones de trámite sino definitivas de la administración, susceptibles de control judicial, habida cuenta que calificaron de fondo la solicitud de adjudicación invocada, denegaron los derechos adquiridos reclamados y desconocieron los derechos reconocidos a los actores a través del acto de entrega efectuado en el año 2005, por el entonces INCODER, en virtud de lo dispuesto en la Ley 812 de 26 de junio de 200318.
Teniendo en cuenta los argumentos expuestos, corresponde a la Sala determinar si los oficios núms. 20184200156421 de 16 de marzo de 2018 y 20194200319521 de 5 de mayo de 2019, expedidos por la ANT, la Resolución núm. 02321 de 18 de abril de 2018 y la Comunicación núm. CS2019-001704 de 25 de enero de 2019, ambas 18 “Por el cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacía un Estado comunitario”. 13 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2019-00910-01 Actores: LUIS HORACIO HERNÁNDEZ RAMÍREZ Y CLEMENCIA ÁLVAREZ GAITÁN expedidas por la SAE S.A.S., son actos administrativos de trámite y policivos, no susceptibles de control judicial, como lo aseguró el a quo, o si, por el contrario, se trata de decisiones definitivas como lo sostienen los recurrentes.
Para efectos de resolver el problema jurídico, la Sala resalta los siguientes aspectos relacionados con las unidades agrícolas familiares y los subsidios integrales de tierras, previstos en las leyes 135 de 15 de diciembre de 196719, 160 de 3 de agosto de 199420 y 812 de 2003. La Ley 200 de 30 de diciembre de 193621, estableció el régimen de tierras con el fin de resolver los problemas en el manejo de baldíos de la Nación, la acreditación de la propiedad privada y la reglamentación de la prescripción adquisitiva de predios rurales y urbanos. Luego, mediante la Ley 135, se creó el INSTITUTO COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARIA, -INCORA- con el objeto de reformar la estructura social agraria y promover el desarrollo rural en el campo y se fomentó el acceso a la propiedad privada y el trabajo agrario de 19 “Sobre reforma social agraria”. 20 “Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones”. 21 “Sobre régimen de tierras”. 14 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2019-00910-01 Actores: LUIS HORACIO HERNÁNDEZ RAMÍREZ Y CLEMENCIA ÁLVAREZ GAITÁN los campesinos a través de los procedimientos administrativos previstos en los artículos 44, 45, 48 y 80 idem, esto es, adjudicación de baldíos, colonizaciones dirigidas, unidades agrícolas familiares22 y parcelaciones, respectivamente.
Frente a la figura de las UAF, el artículo 50 idem, las entendió como “[…] la explotación agraria de un fundo que dependa directa y principalmente de la vinculación de la fuerza de trabajo de una misma familia compuesta por el jefe del hogar y su cónyuge, compañero o compañera, según el caso, o por parientes hasta el segundo grado de consanguinidad y primero civil, sin perjuicio del empleo ocasional de mano de obra extraña al núcleo familiar […]”.
La norma en cita también estableció que para consolidar el derecho de propiedad los adjudicatarios de las UAF en zonas de parcelación adquirirían la propiedad del predio por adjudicación administrativa, dentro de los 15 años siguientes a la fecha de entrega, término durante el cual no podían transferir el derecho de dominio, la posesión o tenencia, sino a personas que reunieran las condiciones para ser beneficiarios de ésta, dentro de los programas de parcelación de la reforma agraria, conforme con lo previsto en el artículo 51 idem, previa autorización del INCORA. 22 En adelante UAF. 15 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2019-00910-01 Actores: LUIS HORACIO HERNÁNDEZ RAMÍREZ Y CLEMENCIA ÁLVAREZ GAITÁN A su vez, el artículo 81 idem, previó que las UAF serían entregadas en propiedad a personas de escasos recursos a través de acto administrativo expedido por el INCORA, que debía ser inscrito en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos respectiva.
No obstante, la anterior normativa fue derogada por la Ley 160, que creó el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, los subsidios para la adjudicación de tierras y redujo el plazo previsto para la adjudicación de las UAF de 15 a 12 años. En el artículo 20 idem, se estableció un subsidio integral de reforma agraria que podía cubrir hasta el 100% del valor de la tierra y/o de los requerimientos financieros para el establecimiento de proyectos productivos agropecuarios, equivalente al valor de la UAF y otorgado por una sola vez a familias campesinas de escasos recursos que cumplieran las exigencias establecidas por el Gobierno Nacional.
A su vez, el artículo 38 idem, previó que las tierras compradas directamente por el INCORA se destinarían, entre otros fines, a establecer UAF, entendidas éstas como empresas básicas de producción agrícola, pecuaria, acuícola o forestal, que permitiera a 16 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2019-00910-01 Actores: LUIS HORACIO HERNÁNDEZ RAMÍREZ Y CLEMENCIA ÁLVAREZ GAITÁN las familias remunerar su trabajo y disponer de un excedente capitalizable a la formación de su patrimonio.
El artículo 39 idem, dispuso que las personas a quienes el INCORA les hubiere adjudicado UAF se someterían al régimen de propiedad de parcelaria cuando se cumpliera el plazo de 15 años, contado desde la primera adjudicación. El INCORA fue liquidado en cumplimiento de lo previsto en el Decreto núm. 1292 de 21 de mayo de 200323, y mediante Decreto núm. 1300 de 21 de mayo 200324, se creó el INCODER con el objeto de asumir las funciones de la entidad liquidada, en materia de desarrollo rural, adjudicación de UAF y la administración y manejo de baldíos.
Luego, a través de la Ley 812 de 2003, se modificó el artículo 20 de la Ley 160, en el sentido de establecer que el subsidio integral que sería entregado por una sola vez, para el desarrollo de proyectos productivos a pequeños y medianos productores beneficiarios de los programas de reforma agraria, incluía el valor de la tierra y las 23 “Por el cual se suprime el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora y se ordena su liquidación”.
El proceso de liquidación del INCORA terminó con la expedición de la Resolución núm. 1389 de 31 de diciembre de 2007. 24 “Por el cual se crea el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, y se determina su estructura”. 17 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2019-00910-01 Actores: LUIS HORACIO HERNÁNDEZ RAMÍREZ Y CLEMENCIA ÁLVAREZ GAITÁN inversiones complementarias, contribución administrada y otorgada por el INCORA o quien hiciera sus veces.
A su vez, el artículo 27 idem, previó que las tierras adquiridas o expropiadas por el INCORA podrían entregarse a los beneficiarios mediante contrato de asignación o tenencia provisional hasta por un término de 5 años, “[…] previa definición del proyecto productivo a desarrollar, a cuya finalización el Instituto procederá a transferirles su dominio, siempre que acrediten haber establecido en ellas empresas agropecuarias competitivas y sostenibles […]”.
Por su parte, el Decreto núm. 1250 de 23 de abril de 200425, reglamentario del otorgamiento del subsidio integral previsto en la Ley 812, estableció que éste se pagaría por una sola vez previa suscripción del contrato de operación y funcionamiento, accesorio a la adjudicación o compra de una UAF (artículo 11). El artículo 14 idem, previó el contrato de asignación o tenencia provisional a través del cual el INCODER entregaba de forma temporal la tenencia de UAF a quienes acreditaran los requisitos para ser beneficiarios de programas de Reforma Agraria, siempre que se definiera el proyecto productivo de carácter empresarial a 25 “Por el cual se reglamenta parcialmente las leyes 160 de1994 y 812 de 2003, en lo relativo al otorgamiento del subsidio integral a beneficiarios de programas de reforma agraria”. 18 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2019-00910-01 Actores: LUIS HORACIO HERNÁNDEZ RAMÍREZ Y CLEMENCIA ÁLVAREZ GAITÁN desarrollarse durante un período máximo de 5 años, término dentro del cual los beneficiarios debían pagar los impuestos, contribuciones y servicios públicos que afectaban a la UAF, además no podían vender ni enajenar el dominio, posesión u otro derecho sobre la propiedad; y en caso de incumplimiento a los compromisos y responsabilidades adquiridos debían reintegrar todo lo recibido por el subsidio y la pérdida de los derechos patrimoniales generados dentro del proyecto productivo.
Cumplido el plan, los beneficiarios podían solicitar la adjudicación del predio, en forma individual o colectiva, con derecho a recibir el monto del subsidio correspondiente al valor de la tierra (artículo 15 idem), previa suscripción del contrato de operación y funcionamiento de que trata el artículo 11 idem. El INCODER también fue suprimido y liquidado a través del Decreto núm. 2365 de 7 de diciembre de 201526, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1753 de 9 de junio de ese año27.
Finalmente, el Decreto en cita previó que la entrega de los archivos de la entidad liquidada sobre el manejo de las tierras de la Nación y 26 “Por el cual se suprime el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, se ordena su liquidación y se dictan otras determinaciones”. 27 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 - Todos por un nuevo país”. 19 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2019-00910-01 Actores: LUIS HORACIO HERNÁNDEZ RAMÍREZ Y CLEMENCIA ÁLVAREZ GAITÁN lo relacionado con ellas pasarían a la ANT, entidad creada mediante Decreto núm. 2363 de 7 de diciembre de 201528, que asumió las funciones ejercidas por los extintos INCORA e INCODER en la referida materia y en cuanto a adjudicación y seguimiento de predios rurales y ordenamiento social de la propiedad rural.
Ahora, en el caso concreto, la Sala advierte que en lo que respecta al predio “La Holanda”, ubicado en el municipio de Puerto Salgar, Cundinamarca, e identificado con el folio de matrícula inmobiliaria núm. 162-8049, de la Oficina de Instrumentos Públicos de Guaduas, de lo probado en el expediente, el Juzgado Noveno Penal del Circuito Especializado de Bogotá, mediante sentencia de 13 de junio de 2003, proferida dentro del radicado núm. 00379, declaró la extinción del dominio del mismo y dispuso su titularidad a favor del Estado, a través del FRISCO-SAE, decisión que fue confirmada por el Tribunal Superior de Bogotá, Sala de Decisión Penal, en sentencia de 7 de octubre de ese año, conforme consta en las anotaciones núms. 15 y 16 del referido folio de matrícula inmobiliaria29.
El Consejo Nacional de Estupefacientes, mediante Resolución núm. 021 de 3 de diciembre de 2004, asignó de forma definitiva al INCODER, con fines de inversión social para el desarrollo de 28 “Por el cual se crea la Agencia Nacional de Tierras, (ANT), se fija su objeto y estructura”. 29 Folios 3 a 9 idem. 20 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2019-00910-01 Actores: LUIS HORACIO HERNÁNDEZ RAMÍREZ Y CLEMENCIA ÁLVAREZ GAITÁN proyectos de reforma agraria, 56 predios, entre los cuales se encontraba el denominado “La Holanda”, identificado con matrícula inmobiliaria núm. 162-000804930.
El INCODER seleccionó y adjudicó provisionalmente una UAF al señor LUIS HORACIO HERNÁNDEZ RAMÍREZ y a su cónyuge o compañera permanente CLEMENCIA ÁLVAREZ GAITÁN, en condición de beneficiarios del subsidio integral de tierras otorgado por el INCODER, mediante Acta núm. 008 de 13 de diciembre de 200431. En virtud de lo anterior, los actores y el INCODER celebraron contrato de operación y funcionamiento núm. 157 de 10 de enero de 2005, accesorio al de asignación o tenencia provisional, del predio denominado San Agustín, ubicado en la vereda La Viuda del municipio de Puerto Salgar, Cundinamarca32, documento del que se destaca: “[…] se suscribe el presente Contrato de Operación y Funcionamiento, el cual se regirá por las siguientes cláusulas: PRIMERA: Objeto.- Mediante el presente contrato accesorio al Contrato de Asignación o Tenencia Provisional, en común y proindiviso No. 008 de fecha 10 de enero de 2005, LOS ASIGNATARIOS: LUIS HORACIO HERNÁNDEZ RAMÍREZ, con cédula […], y su cónyuge o compañera permanente señora CLEMENCIA ÁLVAREZ GAITÁN 30 Folios 215 a 219 idem. 31 Folios 11 a 18 idem. 32 Folios 19 a 21 idem. 21 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2019-00910-01 Actores: LUIS HORACIO HERNÁNDEZ RAMÍREZ Y CLEMENCIA ÁLVAREZ GAITÁN con cédula […], garantizan el destino y eficacia del subsidio integral comprometiéndose a desarrollar en parte del predio “SAN AGUSTÍN”, ubicado en la vereda LA VIUDA, municipio de PUERTO SALGAR, Departamento de Cundinamarca, el proyecto productivo concertado con el INCODER, en reuniones celebradas el 14 de diciembre de 2004, que Obra en el documento denominado “ACTA DEL CONSEJO MUNICIPAL DE DESARROLLO RURAL NÚMERO 003-04” que se anexa […].
SEGUNDA.- Obligaciones de los ASIGNATARIOS: LO ASIGNATARIOS se obligan en virtud del presente instrumentos a: A) Adelantar durante el término de cinco (5) años […], todas las actividades tendientes a establecer la empresa agropecuaria competitiva y sostenible, contenidas en el proyecto productivo señalado en la cláusula anterior […].
E) Pagar todos los impuestos, contribuciones y servicios públicos que afecten la UAF desde la fecha de la adjudicación […]. TERCERA: Obligaciones del INCODER: A) Otorgar el subsidio previsto para el beneficiario. B) Por tratarse de un predio adquirido con anterioridad a la vigencia de la Ley 812 de 2003, el monto total del subsidio que se le otorga al beneficiario se aplicará en su totalidad al pago del predio de adjudicación o venta de la respectiva cuota parte del predio […].
CUARTA.- Plazo del contrato: La duración del contrato de conformidad con el proyecto productivo concertado con el INCODER señalado en la cláusula primera, es de cinco (5) años […]”. El referido predio fue entregado a los señores LUIS HORACIO HERNÁNDEZ RAMÍREZ y CLEMENCIA ÁLVAREZ GAITÁN, en condición de beneficiarios del subsidio integral de tierras establecido en la Ley 812, el 11 de enero de 2005, para el desarrollo del proyecto productivo concertado de ganadería de doble propósito33, en los siguientes términos: “[…] CARACTERISTICAS DEL PREDIO El predio objeto de la presente acta, consta aproximadamente de 20 Hás, según está estipulado en el Contrato de Operación y Funcionamiento firmado entre el INCODER […] y el Beneficiario, en fecha enero 10 de 2005, área ubicada en la parte baja del predio “SAN AGUSTÍN”, cuyos linderos son: 33 Folios 22 a 23 idem. 22 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2019-00910-01 Actores: LUIS HORACIO HERNÁNDEZ RAMÍREZ Y CLEMENCIA ÁLVAREZ GAITÁN ORIENTE: Hacienda “San Agustín” OCCIDENTE: Hacienda “El Rancho” NORTE Hacienda “El Rancho” SUR Hacienda “Guacamayas”, Quebrada La Viuda al medio Manifiesta el señor HERNÁNDEZ RAMÍREZ que viene ocupando hace 8 años el predio objeto de la presente entrega, primero en calidad de trabajador del mismo y luego como cuidandero, guardabosques, preservándolos de las invasiones y tala de los bosques que forman la inmensa mayoría de los terrenos de San Agustín y predios aledaños extinguido igualmente, NOTA: Se entrega el predio para que en el desarrolle el Proyecto Productivo concertado, que es ganadería de doble propósito […]” No obstante, el Consejo Nacional de Estupefacientes, mediante Resolución núm. 0023 de 30 de agosto de 2007, revocó parcialmente la Resolución núm. 021 de 3 de diciembre de 2004 en relación con 24 predios asignados al INCODER, entre los cuales se encontraba el denominado “La Holanda”, identificado con matrícula inmobiliaria núm. 162-0008049, “[…] por tratarse de predios que son reserva forestal y por tanto no poseen aptitud agrícola o pesquera […]” y, en consecuencia, ordenó el ingreso de los bienes “[…] como activos del FRISCO para su inmediato ingreso al proceso de enajenación […], debiendo el INCODER entregar libres de toda clase de deudas por conceptos de impuestos y demás obligaciones fiscales, […] e igualmente libres de ocupación, posesión o cualquiera otra forma de perturbación de la propiedad e informar su estado físico, jurídico y económico […]”34. 34 Folios 221 a 226 idem. 23 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2019-00910-01 Actores: LUIS HORACIO HERNÁNDEZ RAMÍREZ Y CLEMENCIA ÁLVAREZ GAITÁN El señor LUIS HORACIO HERNÁNDEZ RAMÍREZ, el 1o. de agosto de 201735, en ejercicio del derecho de petición, solicitó a la ANT, constituir escritura pública del predio denominado “San Agustín” ubicado en la vereda La Viuda del municipio de Puerto Salgar, Cundinamarca, en razón de su condición de beneficiario del subsidio integral de tierras previsto en la Ley 812, solicitud que fue reiterada el 16 de febrero de 201836.
La ANT mediante oficio núm. 20184200156421 de 16 de marzo de 201837, respondió al actor que revisada la Ventanilla Única de Registro se advertía que si bien el predio “La Holanda” había sido adjudicado de manera definitiva al entonces INCODER, a través de la Resolución 0021 de 2004, dicho acto había sido revocado por el FRISCO mediante la Resolución 0023 de 30 de agosto de 2007, razón por la cual la entidad no podía disponer sobre mismo y, por tanto, se abstendría de emitir cualquier otra información al respecto hasta tanto se estableciera el estado actual del bien.
La SAE S.A.S., como administradora del FRISCO, con fundamento en las sentencias penales atrás referidas, expidió la Resolución núm. 02321 de 18 de abril de 2018 en la cual dispuso el ejercicio de la 35 Radicado bajo el núm. 20179600537452, visible a folio 26 idem. 36 Radicado bajo el núm. 20186200137292, visible a folio 27 idem. 37 Visible a folio 29 idem. 24 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2019-00910-01 Actores: LUIS HORACIO HERNÁNDEZ RAMÍREZ Y CLEMENCIA ÁLVAREZ GAITÁN función de policía administrativa prevista en el parágrafo 3º del artículo 22 de la Ley 1849 de 19 de julio de 201738, para la recuperación real y material del predio “La Holanda”, acto en el cual se indicó, en el numeral séptimo de la parte resolutiva, que se trataba de un acto de ejecución contra el cual no procedían recursos en la vía administrativa39.
La anterior decisión fue informada a los actores a través de la comunicación núm. CS2019-001704 de 25 de enero de 2019, recibida el 30 de ese mes y año40. Ante la falta de respuesta de la ANT a las peticiones formuladas por el señor LUIS HORACIO HERNÁNDEZ RAMÍREZ, los actores, el 6 de febrero de 201941, presentaron nueva solicitud en la que invocaron la urgencia de la suspensión de la orden de desalojo dispuesta por la SAE S.A.S., a través de la Resolución núm. 02321 de 18 de abril de 2018.
En igual sentido, los demandantes promovieron acción de tutela, siendo resuelta por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de La 38 “Por medio de la cual se modifica y adiciona la Ley 1708 de 2014 “Código de Extinción de Dominio” y se dictan otras disposiciones.”. 39 Folios 57 a 58 del expediente físico. 40 Folio 59 idem. 41 Radicado bajo el núm. 2019-6200102612, visible a folios 62 a 77 idem. 25 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2019-00910-01 Actores: LUIS HORACIO HERNÁNDEZ RAMÍREZ Y CLEMENCIA ÁLVAREZ GAITÁN Dorada, Caldas, en sentencia de 4 de marzo de 201942, que amparó los derechos fundamentales de petición, al mínimo vital y al debido proceso de los señores LUIS HORACIO HERNÁNDEZ RAMÍREZ y CLEMENCIA ÁLVAREZ GAITÁN y, en consecuencia, les ordenó: a la ANT, responder de fondo y sin evasivas las solicitudes formuladas por los actores; y a la SAE S.A.S., como mecanismo transitorio de protección, suspender por el término de 4 meses la diligencia de desalojo dispuesta en la Resolución núm. 02321 de 18 de abril de 2018.
La anterior decisión fue confirmada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Manizales, Sala Civil Familia, mediante sentencia de 9 de abril de 201943. La ANT mediante oficio núm. 20194200319521 de 5 de mayo de 201944, dio alcance y complementó el oficio núm. 20184200156421 de 16 de marzo de 2018, en el sentido de aclarar que de acuerdo con las competencias establecidas en el Decreto Ley 2362 de 7 de diciembre de 201545, la adjudicación de predios fiscales patrimoniales no se realizaba a través del otorgamiento de una escritura pública sino mediante acto administrativo denominado “Resolución de 42 Visible a folios 101 a 106 idem. 43 Visible a folios 107 a 113 idem. 44 Visible a folio 114 idem. 45 “Por el cual se crea la Agencia Nacional de Tierras ANT, se fija su objeto y estructura”. 26 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2019-00910-01 Actores: LUIS HORACIO HERNÁNDEZ RAMÍREZ Y CLEMENCIA ÁLVAREZ GAITÁN Adjudicación”, previo cumplimiento de los requisitos legales para ser sujeto de reforma agraria y de la verificación de que el predio objeto de éste fuese susceptible de la figura.
Adicionalmente, precisó que el Contrato de Operación y Funcionamiento núm. 057 de 2005, había sido suscrito con el INCODER en virtud de la Resolución núm. 0021 de 3 de diciembre de 2004, por el término de 5 años, conforme constaba en la cláusula cuarta de dicho acto, acuerdo que se encontraba vencido, además la asignación se efectuó de manera provisional y, por tanto, no constituye un derecho adquirido sino una mera expectativa, en los términos de lo previsto en el artículo 5º del Acuerdo núm. 349 de 16 de diciembre de 201446.
Concluyó que teniendo en cuenta que el FRISCO es el único propietario del predio reclamado, conforme consta en la anotación núm. 21 del folio de matrícula inmobiliaria núm. 162-8049 de la Oficina de Instrumentos Públicos de Guaduas, no tiene competencia ni facultades para ejercer actos de disposición e iniciar actuación 46 “Por el cual se establece el reglamento general de selección de beneficiarios, adjudicación y regularización de la tenencia de los bienes ingresados al Fondo Nacional Agrario en cabeza del Incoder y se deroga el Acuerdo número 266 de 2011”. […] ARTÍCULO 5o.
EXPECTATIVAS LEGÍTIMAS. Los ocupantes de los predios del Fondo Nacional Agrario que no hayan consolidado su situación jurídica individual y concreta conforme al artículo 58 de la Constitución Política y las normas agrarias vigentes, tienen apenas una expectativa legítima frente a la adjudicación, salvo aquellos que conforme con las disposiciones del capítulo IV del presente Acuerdo sean declarados como ocupantes de hecho […]”. 27 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2019-00910-01 Actores: LUIS HORACIO HERNÁNDEZ RAMÍREZ Y CLEMENCIA ÁLVAREZ GAITÁN administrativa sobre éste “[…] por tal motivo, fáctica y jurídicamente no es posible acceder a su solicitud […]”.
Del recuento anterior, para la Sala es claro que el predio denominado “La Holanda”, identificado con el folio de matrícula inmobiliaria núm. 162-8049, de la Oficina de Instrumentos Públicos de Guaduas, Cundinamarca, pertenece al FRISCO-SEA con ocasión de las sentencias judiciales proferidas el 13 de junio y 7 de octubre de 2003, por el Juzgado 9º Penal del Circuito Especializado de Bogotá D.C. y el Tribunal Superior de Bogotá, dentro de un proceso penal de extinción del dominio, pues, si bien fue asignado al INCODER con fines de inversión social para el desarrollo de proyectos de reforma agraria a través de la Resolución núm. 021 de 3 de diciembre de 2004, lo cierto es que dicho acto fue revocado por el Consejo Nacional de Estupefacientes, mediante Resolución 0023 de 30 de agosto de 2007, en razón a que se trataba de un predio de reserva forestal y, por tanto, se ordenó su ingreso como activo del FRISCO- SAE, conforme se destaca: “[…] RESOLUCIÓN NÚM. 0023 30 AGO DE 2007 “Por medio d la cual se revocan parcialmente las Resoluciones núms. 008 de 4 de abril de 2003, 021 de 3 de diciembre de 2004, 023 de 29 de septiembre de 2005, 001 de 24 de enero de 2006, 007 de 22 de marzo de 2006 y la Resolución núm. 022 de 14 de junio de 2006”.
EL CONSEJO NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES 28 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2019-00910-01 Actores: LUIS HORACIO HERNÁNDEZ RAMÍREZ Y CLEMENCIA ÁLVAREZ GAITÁN En virtud de sus facultades legales en la Ley 30 de 1986, y en especial las contenidas en el parágrafo único del Artículo 12 de la Ley 793 de 2002.
CONSIDERANDO
Que de conformidad con lo establecido en el parágrafo del artículo 12 de la Ley 793 de 2002, “los bienes y recursos objeto de extinción de dominio ingresarán al Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y lucha contra el Crimen Organizado y serán asignados por el Consejo Nacional de Estupefacientes, para fines de inversión social, seguridad y lucha contra la delincuencia organizada.
Que el Doctor […], Subgerente de Ordenamiento Social de la Propiedad del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural. INCODER, remitió a la Dirección Nacional de Estupefacientes, copia del Decreto núm. 3066 de 2007, expedido por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, “Por el cual se profieren disposiciones necesarias para la transacción institucional originada por la nueva estructura legal bajo el cual funcionará el Sector Agrícola, Pecuario, Forestal y Pesquero en los términos de la Ley 1152 de 2007 – Estatuto de Desarrollo Rural-“. […] Que mediante Resolución Núm. 021 de 3 de diciembre de 2004, el Consejo Nacional de Estupefacientes asignó definitivamente al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER, cincuenta y seis (56) predios rurales ubicados en distintos Municipios y Departamentos del País. Que dentro de los predios asignados se encuentran los que se relacionan a continuación en el municipio de Puerto Salgar – Cundinamarca.
No. Acta Predio Folio de Matrícula […] 5 8666 La Holanda 162-8049 Que mediante comunicación radicada en la Dirección Nacional de Estupefacientes bajo el Núm. E-2007-16477 de fecha 22 de marzo de 2007, suscrita por el Doctor […], Gerente General del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER, solicita la revocatoria parcial del acto administrativo expedido por el Consejo Nacional de Estupefacientes en el cual se les asignó definitivamente los predios rurales anteriormente relacionados, por tratarse de predios que 29 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2019-00910-01 Actores: LUIS HORACIO HERNÁNDEZ RAMÍREZ Y CLEMENCIA ÁLVAREZ GAITÁN son reserva forestal y por tanto no poseen actitud agrícola o pesquera. […] Que mediante comunicación radicada en la Dirección Nacional de Estupefacientes bajo el Núm. E-2007-36173 de fecha 25 de junio de 2007, suscrita por el Doctor […], Gerente General del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER, solicita la revocatoria parcial de las resoluciones núms. 008 de 4 de abril de 2003, 021 de 3 de diciembre de 2004, 023 de 29 de septiembre de 2005, 001 de 24 de enero de 2006, 007 de 22 de marzo de 2006 y la Resolución 022 de 14 de junio de 2006 con relación a los predios relacionados a continuación, donde se especifican las razones de la solicitud. […] Que el Doctor […], Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, mediante comunicaciones con radicados 000397 y 0000451, solicitó la revocatoria de los actos administrativos de transferencia de dominio al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER, de setenta y tres (73) predios rurales dentro de los cuales se encuentra los dieciséis pedios anteriormente relacionados.
Que el Consejo Nacional de Estupefacientes, en sesión de 30 de agosto de 2007, decidió enviar al Ministro de Agricultura la comunicaciones con radicado ASEF-2586-07/S-2007-52913 en los términos propuestos por el Directo Nacional de Estupefacientes, y aprobó revocar únicamente aquellas asignaciones que se refieren a predios calificado por el INCODER como bienes urbanos, con mejoras suntuarias o no aptos para reforma agraria, para cuya devolución se deberá contar con el apoyo logístico del Incoder.
Que en totalidad los predios se encuentran en posesión del INCODER y que mediante las Resoluciones de Asignación se asignaros entre otras las siguientes responsabilidades en el siguiente orden: […] Resolución 021 de 3 de diciembre de proferida (sic) por el Consejo Nacional de Estupefacientes mediante la cual se asignan definitivamente cincuenta y seis predios en diferentes municipios y departamentos del país y que específica en su artículo segundo: “En INCODER como entidad beneficiaria será responsable de las siguientes obligaciones: A) Mantener y custodiar los predios asignados, B) Cancelar los 30 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2019-00910-01 Actores: LUIS HORACIO HERNÁNDEZ RAMÍREZ Y CLEMENCIA ÁLVAREZ GAITÁN impuestos y demás obligaciones fiscales que correspondan a los predios asignados, a partir de la fecha del presente acto administrativo …” […] Que el Consejo Nacional de Estupefacientes debe propender por lograr la venta ágil y eficiente de los activos del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado -FRISCO-, especialmente los bienes inmuebles urbanos y aquellos rurales no aptos para fines de reforma agraria, según concepto del INVCODER.
Que en mérito de lo expuesto, RESUELVE:
ARTÍCULO PRIMERO: REVOCAR parcialmente las resoluciones núms. 008 de 4 de abril de 2003, 021 de 3 de diciembre de 2004, 23 de 29 de septiembre de 2005, 001 de 24 de enero de 2006, 007 de 22 de marzo de 2006 y la Resolución núm. 022 de 14 de junio de 2006, con relación a los 24 predios relacionados a continuación: No Depto Munic ipio Predi o Matrí cula Inmo biliari a H a s 22 Cundi Namar ca Puer- to Sal- gar LA HOLA NDA 162- 8049 7 3 ARTÍCULO SEGUNDO: ORDENAR el ingreso de los predios relacionados en el artículo primero de la presente resolución como activos del FRISCO para su inmediato ingreso al proceso de enajenación de acuerdo con la Resolución Núm. 023 de 2006 “Por medio de la cual se expide el Instructivo que debe seguir la Dirección Nacional de Estupefacientes para la enajenación y administración de activos y demás bienes que forman parte del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado (FRISCO).
ARTÍCULO TERCERO: La entrega material de los bienes cuya Resolución de asignación definitiva se revoca, será realizada por el INCODER a la Dirección Nacional de Estupefacientes, debiendo el INCODER entregar libres de toda clase de deudas por concepto de impuestos y demás obligaciones fiscales, de acuerdo con las obligaciones especificadas en la parte considerativa de la presente Resolución, e igualmente libres de ocupación, posesión o cualquier forma de perturbación de la 31 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2019-00910-01 Actores: LUIS HORACIO HERNÁNDEZ RAMÍREZ Y CLEMENCIA ÁLVAREZ GAITÁN propiedad e informar su estado físico, jurídico y económico al momento de esta.
ARTÍCULO CUARTO: Comunicar la presente resolución al INCODER, a las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos correspondientes y a la Subdirección de Bienes de la Dirección Nacional de Estupefacientes.
ARTÍCULO QUINTO: La presente Resolución rige a partir de la fecha de su expedición y contra ella no procede recurso alguno […]”. En ese orden, los oficios acusados fueron expedidos por la ANT, en respuesta a las peticiones formuladas por los actores a través de los radicados núm. 20179600537452 de 1o. de agosto de 201747, 20186200137292 de 16 de febrero de 201848 y 2019-6200102612 de 6 de febrero de 201949, con el fin de que se les adjudicara el predio denominado San Agustín, que hace parte del de mayor extensión de La Holanda, en condición de beneficiarios del subsidio integral de tierras previsto en la Ley 812, a través de los cuales la demandada les informó a los aquí demandantes que no resultaba procedente disponer sobre el bien reclamado habida cuenta que el derecho de propiedad de éste recae en el FRISCO-SAE, por tratarse de un inmueble objeto de extensión del dominio y, por tanto, carecía de competencia y facultades para ejercer actos de disposición e iniciar actuación administrativa correspondiente sobre el bien. 47 Visible a folio 26 del expediente físico. 48 Visible a folio 27 idem. 49 Visible a folios 62 a 77 idem. 32 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2019-00910-01 Actores: LUIS HORACIO HERNÁNDEZ RAMÍREZ Y CLEMENCIA ÁLVAREZ GAITÁN En ese orden, a juicio de la Sala, los oficios demandados no se adecuan a lo establecido en el artículo 43 del CPACA50, en tanto no decidieron directa o indirectamente el fondo del asunto ni hicieron imposible continuar con la actuación. En efecto, del contenido de los oficios acusados no es posible deducir la existencia de decisiones que tengan la virtualidad de crear, modificar o extinguir una situación jurídica particular y concreta, conforme lo sostienen los recurrentes, pues en ellos se les indica que no es posible reconocer el derecho patrimonial reclamado ni definir una situación jurídica particular y concreta hasta tanto no se establezca el estado del bien reseñado, lo que pone de manifiesto que no se trata de actos definitivos sino de trámite no susceptibles de control judicial conforme lo sostuvo el a quo.
En el mismo sentido, esta Corporación51 ha señalado que los actos administrativos de trámite son aquellos que dan celeridad a la actuación o impulsan el trámite de una decisión que posteriormente ha de tomarse; y que éstos no son susceptibles de demanda ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, contrario a lo que 50 “ARTÍCULO 43.
ACTOS DEFINITIVOS. Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación”. 51 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, fecha 11 de mayo de 2017, C.P María Elizabeth García González, número único de radicación 7600-12-33-3003-2016-00768- 01. 33 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2019-00910-01 Actores: LUIS HORACIO HERNÁNDEZ RAMÍREZ Y CLEMENCIA ÁLVAREZ GAITÁN ocurre con los actos definitivos que ponen fin a una actuación y que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto.
Ahora, para la Sala, lo que pretenden los actores es dejar sin efecto los actos que dispusieron la entrega real y material del predio que habitan, pues a título de restablecimiento del derecho piden que se ordene a la SAE S.A.S. suspender definitivamente la orden de desalojo del referido bien, y a la ANT proferir resolución de adjudicación sobre éste, pretensiones que no buscan controlar un acto de carácter definitivo que tuviese por finalidad la creación, modificación o extinción de una situación jurídica, sino la declaración de una situación que nada tiene que ver con el control de legalidad de los actos de la administración, ajena a esta jurisdicción. Asimismo, se observa que el acto que produjo efectos jurídicos contrarios a los intereses de los actores corresponde a la Resolución núm. 0023 de 30 de agosto de 2007, “por medio de la cual se revocan parcialmente las Resoluciones Nos. 008 de 4 de abril de 2003, 021 del 3 de diciembre de 2004, 023 de 29 de septiembre de 2005, 001 de 24 de enero de 2006, 007 de 22 de marzo de 2006 y la Resolución 022 de 14 de junio de 2006”, expedida por el CONSEJO NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES, decisión que, como lo señaló 34 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2019-00910-01 Actores: LUIS HORACIO HERNÁNDEZ RAMÍREZ Y CLEMENCIA ÁLVAREZ GAITÁN el a quo, no fue cuestionada y, respecto de la cual no se cuenta con constancia de notificación o publicación. Finalmente, en lo que tiene que ver con la Resolución núm. 02321 de 18 de abril de 2018, “La cual ordena el ejercicio directo de las facultades de policía administrativa para la entrega real y material de un activo”, y la Comunicación núm. CS2019-001704 de 25 de enero de 2019, cuyo asunto es: “Comunicación Resolución No. 2321 del 4/18/2018.
Diligencia de desalojo del inmueble identificado con matrícula inmobiliaria No. 162- 8049”, expedidas por la SAE S.A.S., la Sala observa que el primero de ellos corresponde a un acto de ejecución expedido en ejercicio de la función de policía administrativa, producto de las sentencias proferidas el 13 de junio y el 7 de octubre de 2003, por el Juzgado 9º Penal del Circuito Especializado de Bogotá D.C., y la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior de Bogotá D.C., respectivamente, por medio de las cuales se declaró la extinción del derecho de dominio el predio “La Holanda” a favor del Estado a través de la SAE S.A.S., administradora del FRISCO, y de la Resolución núm. 0023 de 30 de agosto de 2007, que ordenó el ingreso del mencionado bien como activo del FRISCO para su inmediato proceso de enajenación, decisión contra la cual no procedían los recursos por la vía administrativa; mientras que el segundo, buscó poner en 35 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2019-00910-01 Actores: LUIS HORACIO HERNÁNDEZ RAMÍREZ Y CLEMENCIA ÁLVAREZ GAITÁN conocimiento de los actores el contenido del acto en mención y prevenirlos de efectuar dentro del plazo concedido la entrega real y material del lote del terreno. Frente al ejercicio de la función de policía administrativa de la SAE S.A.S., en la Resolución demandada se indicó lo siguiente: “[…] Resolución núm. 02321 Por cual ordena el ejercicio directo de las facultades de policía administrativa para la entrega real y material de un activo […] En cumplimiento a lo dispuesto en la Ley 1849 de 2017, por medio de la cual se modifica y adiciona la Ley 1708 de 2014 CONSIDERANDO […] Que en virtud de lo establecido en el parágrafo 3º de l artículo 22 de la Ley 1849 de 2017, el cual modifica el artículo 91 de la Ley 1708 de 2014, “El administrador del FRISCO tendrá la facultad de policía administrativa para la recuperación física de los bienes que se encuentren bajo su administración”. […] Que mediante sentencia de primer grado del 12/06/2003, el Juzgado 9 Penal del Circuito Especializado de Bogotá D.C., dentro del RAD. 050-9, ordenó declarar la extinción de dominio ente otros del bien inmueble LOTE DE TERRONO, LA HOLANDA, ubicado en el municipio de Puerto Salgar, Cundinamarca, identificado con matrícula inmobiliaria núm. 162-8049, de la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos de Guaduas.
Que el Tribunal Superior de Bogotá, D.C. Sala de Casación Penal, a través del fallo proferido el 07/10/2003, confirmó la decisión ordenada en primera instancia quedando debidamente ejecutoriada en la misma fecha. 36 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2019-00910-01 Actores: LUIS HORACIO HERNÁNDEZ RAMÍREZ Y CLEMENCIA ÁLVAREZ GAITÁN Que a través del correo electrónico de fecha 05/22/201/ la Gerente Regional Centro Oriente, solicitó el inicio de las acciones tendientes a la recuperación material del bien inmueble identificado con matrícula inmobiliaria núm. 162- 8049, de la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos de Guaduas, indicando que en la visita realizada al inmueble el 18/10/2017, se advirtió que el predio se encuentra ocupado de manera irregular por terceros.
Que razón de lo anterior, los actuales ocupantes del inmueble no poseen título alguno emanado por la Sociedad de Activos Especiales S.A.S., que legitime su pertenencia y explotación sobre el mismo, la manifestación de su renuencia a salir del inmueble desconoce abiertamente el fallo de extinción de dominio que ya se encuentra ejecutoriado.
Que la tradición del LOTE DE TERRONO, LA HOLANDA, ubicado en el municipio de Puerto Salgar, Cundinamarca, identificado con matrícula inmobiliaria núm. 162-8049, de la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos de Guaduas, dispuesta en la sentencia proferida por el Juzgado 9 Penal del Circuito Especializado de Bogotá D.C. y ratificada por el Tribunal Superior de Bogotá, D.C. Sala de Casación Penal, a favor del Estado – Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado, de acuerdo con lo establecido en el artículo 112 del CGP y en lo cual atañe a la entrega real y material de la misma conlleva implica la orden de allanar, si fuere necesario.
Que en cumplimiento de lo consagrado en las mencionadas normas, se debe requerir a los actuales ocupantes y/o demás personas que se encuentren en el bien inmueble LOTE DE TERRONO, LA HOLANDA, ubicado en el municipio de Puerto Salgar, Cundinamarca, identificado con matrícula inmobiliaria núm. 162-8049, de la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos de Guaduas, para que efectúen la entrega real y material del mismo a favor de la SOCIEDAD DE ACTIVOS ESPECIALES S.A.S. En mérito de lo expuesto, RESUELVE:
ARTÍCULO PRIMERO: EJERCER LA FUNCIÓN DE POLICÍA ADMINSITRATIVA con el fin de materializar la presente resolución para la entrega real y material del bien inmueble LOTE DE TERRONO, LA HOLANDA, ubicado en el municipio de Puerto Salgar, Cundinamarca, identificado con matrícula inmobiliaria núm. 162-8049, de la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos de 37 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2019-00910-01 Actores: LUIS HORACIO HERNÁNDEZ RAMÍREZ Y CLEMENCIA ÁLVAREZ GAITÁN Guaduas, respecto del cual la autoridad judicial ordenó la extensión del derecho de dominio a favor del Estado, decisión que se motiva teniendo en cuenta el ejercicio de la función de policía administrativa.
ARTÍCULO SEGUNDO: HACER efectiva la orden de entrega real y material del inmueble identificado en el artículo anterior, el cual recibirá materialmente la SOCIEDAD DE ACTIVOS ESPECIALES S.A.S. […]
ARTÍCULO SÉPTIMO: Advertir que, contra la presente resolución por tratarse de un acto de ejecución, no proceden los recursos por la vía administrativa […]”. (Negrillas fuera de texto). Lo anterior evidencia que la entidad expidió la Resolución acusada con fundamento en el ejercicio de las funciones de policía administrativa que le asigna el parágrafo 3º del artículo 91 de la Ley 1708, modificado por el artículo 22 de la Ley 1849, que dispone que: “[…] tendrá la facultad de policía administrativa para la recuperación física de los bienes que se encuentren bajo su administración […]”, lo que significa que en condición de administradora de los referidos bienes tiene la atribución para ejercer actividades tendientes a la recuperación de aquellos ocupados irregularmente, actuación que no implica crear, modificar o extinguir una situación jurídica particular y concreta. 38 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2019-00910-01 Actores: LUIS HORACIO HERNÁNDEZ RAMÍREZ Y CLEMENCIA ÁLVAREZ GAITÁN Sobre este particular, la Sala en proveído de 1o. de diciembre de 202252 señaló que la actuación administrativa producto del ejercicio de función de policía de la SAE S.A.S. no crea una situación jurídica como tal, sino que simplemente da ejecución a la decisión judicial que dispone el dominio de un bien, pronunciamiento en el que se reiteró lo sostenido en el auto de 22 de febrero de 201853.
Al respecto, se destaca: “[…] 36. Esta última autoridad administrativa, en los términos del parágrafo 3° del artículo 91 de la Ley 1708 de 2014 - modificado por el artículo 22 de la Ley 1849 de 2017-, «[…] tendrá la facultad de policía administrativa para la recuperación física de los bienes que se encuentren bajo su administración […]».
Significa lo anterior que la SAE, en su condición de administradora de los bienes que le son dados por disposición de la ley, tiene la atribución y se encuentra autorizada para ejercer actividades tendientes a su recuperación, en los casos de que tales bienes estén siendo ocupados irregularmente por terceros. 37. Lo anterior se traduce en que la actuación administrativa demandada no crea una situación jurídica como tal, sino que simplemente da ejecución a la decisión judicial que dispuso el embargo y secuestro de un bien. 38.
Es preciso resaltar que a la misma conclusión arribó esta Sala de Decisión cuando al resolver un caso con similares supuestos fácticos y jurídicos al que nos ocupa, señaló lo siguiente: “[…] Para resolver la controversia, es pertinente resaltar que revisada la Resolución 1405 de 27 de diciembre de 2016, no se advierte que se hubiese ordenado el “comiso al que alude el recurrente, por cuanto en la 52 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 1o. de diciembre de 2022, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 25001-23-41-000-2020- 00764-01. 53 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 18 de 22 de febrero de 2018, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 25000-23-41-000- 2017-00341-01. 39 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2019-00910-01 Actores: LUIS HORACIO HERNÁNDEZ RAMÍREZ Y CLEMENCIA ÁLVAREZ GAITÁN misma se está dando cumplimiento a lo dispuesto por la mencionada Fiscal 16 Delegada de la Unidad Nacional para la Extinción del Derecho de Dominio y Contra el Lavado de Activos, en la providencia de 17 de diciembre de 2012, en la que ordenó, como medida cautelar, el embargo, secuestro y la suspensión del poder dispositivo de los bienes en cabeza de la señora Marlenne del Socorro Rendón Hurtado, dentro del trámite de extinción de dominio adelantado en su contra, tal y como se observa en su parte resolutiva, cuyo contenido es del siguiente tenor: (…) Como puede observarse, en el acto administrativo demandado se está dando cumplimiento a lo ordenado por la citada Fiscal 16 Delegada, quien ordenó las medidas cautelares que la ley le faculta decretar con fines de un eventual y posterior comiso, siendo, por ende, errada la afirmación del apelante contenido en su escrito de impugnación, quien manifiesta que la Resolución 1405 de 27 de diciembre de 2016 ordenó el comiso de los mencionados bienes inmuebles.
(…) Así las cosas, considera la Sala que la Resolución No. 1405 de 27 de diciembre de 2016, responde a la naturaleza de acto de ejecución, en tanto su contenido no modificó la situación jurídica de la parte actora, es decir, no está creando o modificando alguna situación jurídica de la parte demandante, que permita inferir la creación de un nuevo acto administrativo, susceptible de control judicial.
En tal sentido se resalta que la Sociedad de Activos Especiales S.A.S., a través de dicho acto administrativo, ejerció las funciones de policía administrativa tendientes a hacer efectiva la entrega real y material, de los bienes inmuebles que la Fiscal 16 Delegada de la Unidad Nacional para la Extinción del Derecho de Dominio y Contra el Lavado de Activos, en providencia de 17 de diciembre de 2012, ordenó, como medida cautelar, embargar, secuestrar, y suspender el poder dispositivo sobre los mismos54 […]” (negrillas fuera del texto). 39.
En esa misma línea argumentativa, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha indicado que las actuaciones a través de las cuales la SAE ejerce funciones de policía administrativa respecto de los bienes que le son dados en administración, tienen la naturaleza de actuaciones de ejecución y, en tal sentido, precisó lo siguiente: “[…] En el caso bajo estudio, el Despacho considera que se está en presencia de un acto administrativo de trámite y no definitivo.
Pues el Acto Administrativo contenido en la Resolución No. 506 de junio 09 de 2016 proferido por la Sociedad de Activos Especiales SAE. S.A.S., por medio de la cual la señora Presidenta de la entidad, la doctora María Virginia Torres de Cristancho, resolvió ejercer las funciones de policía administrativa para hacer efectiva 54 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de Sala de 22 de febrero de 2018. Expediente: 25000-23-41-000-2017-00341-01. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 40 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2019-00910-01 Actores: LUIS HORACIO HERNÁNDEZ RAMÍREZ Y CLEMENCIA ÁLVAREZ GAITÁN la entrega real y material de un inmueble, con solicitud de suspensión provisional en el inmueble donde reside la señora María Cecilia Parra Bermúdez, y su hija Susana Correa Parra ubicado en el municipio de Envigado, área metropolitana de Medellín, es un Acto Administrativo de mera ejecución de una decisión judicial que profirió la Fiscalía Trece (13) de la Dirección Nacional de Lavado de Activos.
Por ende, en virtud del artículo 169 del Código de lo Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que rechaza la demanda cuando no sea un Acto Administrativo de control judicial ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, no es susceptible de conocimiento de esta Corporación ya que todo lo derivado del procedimiento de extinción de dominio deberá ser cuestionado ante la autoridad anteriormente mencionada.
De manera que de tener conocer del caso en concreto, estaríamos controvirtiendo a la Fiscalía Trece (13) de la Dirección Nacional de Lavado de Activos. Así las cosas, la doctrina ha dicho lo siguiente: “Es incuestionable que no puede haber pronunciamiento de fondo, ya que ésta Corporación carece de competencia para pronunciarse sobre la legalidad del acto acusado, pues conforme a la ley, solo es posible demandar ante la jurisdicción el acto que ponga fin a un proceso administrativo o el que impida la continuación de la actuación.” Por último, cabe recalcar que si bien la Resolución No. 506 de junio 09 de 2016 proferida por la Sociedad de Activos Especiales SAE. S.A.S., es un acto de la administración, no es un Acto Administrativo que pone fin a una actuación judicial, sino más bien que ejecuta una decisión judicial emanada por la Fiscalía Trece (13) de la Dirección Nacional de Lavado de Activos, de la cual se requiere su cumplimiento55 […] (negrillas fuera del texto). 40.
En ese orden de ideas, le asiste razón a la autoridad judicial de primera instancia cuando encontró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y dio por terminado el proceso, ya que el acto enjuiciado responde a la naturaleza de una actuación de ejecución, la cual no es susceptible de control judicial en los términos del artículo 104 del CPACA. 41.
Ahora bien, en lo atinente al argumento que expone el recurrente consistente en que el citado acto no es de ejecución por cuanto las medidas cautelares que dieron lugar al mismo fueron declaradas nulas, debe precisarse que dicho aspecto no muta la naturaleza jurídica del referido acto, dado que su 55 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Tercera – Subsección C. Auto de 25 de septiembre de 2017. Expediente: 11001-03-26-000-2017-00126-00 (59943). C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 41 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2019-00910-01 Actores: LUIS HORACIO HERNÁNDEZ RAMÍREZ Y CLEMENCIA ÁLVAREZ GAITÁN propósito era ejecutar una decisión judicial que estimaba obligatoria […]”.
Se precisa que si bien la Sección56 ha considerado que los actos que se expiden para cumplir una orden judicial no son susceptibles de control judicial a menos que desconozcan el alcance de la orden o creen situaciones jurídicas nuevas o distintas que vayan en contravía de la providencia que ejecutan, tal excepción no se configura en este caso debido a que los actores no explicaron por qué consideran que la Resolución acusada desconoce total o parcialmente las sentencias penales de extinción del derecho de dominio.
Por lo precedente, la Sala concluye que ni la Resolución ni la Comunicación demandadas constituyan actos administrativos que pongan fin a un procedimiento administrativo ni decidan de fondo una situación jurídica y, por tanto, no son susceptibles de control judicial. En virtud de lo anterior, la Sala confirmará la decisión apelada y así lo dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, 56 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 20 de octubre de 2017, C.P., María Elizabeth García González, expediente núm. 08001 23 33 006 2015 00252 01. 42 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2019-00910-01 Actores: LUIS HORACIO HERNÁNDEZ RAMÍREZ Y CLEMENCIA ÁLVAREZ GAITÁN R E S U E L V E: PRIMERO.- CONFIRMAR el auto de 9 de junio de 2022, proferido por el Tribunal, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- En firme esta decisión DEVOLVER al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 16 de febrero de 2023. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Salva voto HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.