Radicado: 25000-23-37-000-2018-00181-01 (27125) Demandante: Lavanser SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá, D.C., veintinueve (29) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-37-000-2018-00181-01 (27125) Demandante: Lavanser SAS Demandada: DIAN Temas: IVA. 6.° bimestre del año 2014.

Servicios integrales de aseo. Base gravable especial. Tarifa. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia del 26 de mayo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Subsección B, que resolvió (índice 35 de Samai del tribunal): Primero. Se declara la nulidad parcial de la Liquidación Oficial de Revisión 322412017000256 del 13 de diciembre de 2017 por medio de la cual se determinó oficialmente el impuesto sobre las ventas, IVA del 6.° bimestre de 2014 a cargo de la sociedad Lavanser SAS, de conformidad con el análisis realizado en la parte motiva de esta providencia. Segundo. A título de restablecimiento del derecho se determina la obligación tributaria por el impuesto sobre las ventas, IVA del 6.° bimestre de 2014, a cargo de la sociedad actora, conforme a los conceptos y guarismos incluidos en la liquidación vertida en la parte considerativa de esta providencia. Tercero. Niéguense las demás pretensiones de la demanda, conforme a lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia. Cuarto. Por no haberse causado, no se condena en costas.

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Mediante Liquidación Oficial de Revisión nro. 322412017000256, del 13 de diciembre de 2017, la demandada modificó la declaración del sexto bimestre del IVA de 2014, desestimando la base imponible especial de AIU para el servicio de aseo declarada por la actora, y determinando en su lugar un mayor impuesto sobre la base gravable general del IVA e imponiendo sanción de inexactitud (índice 2 Samai).

Este acto fue demandado per saltum, conforme con el parágrafo del artículo 720 del ET.

ANTECEDENTES PROCESALES Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Radicado: 25000-23-37-000-2018-00181-01 (27125) Demandante: Lavanser SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Administrativo, Ley 1437 de 2011), la demandante formuló las siguientes pretensiones (índice 2 de Samai): A. Pretensiones principales Primera.

Que se declare la nulidad total de la Liquidación Oficial de Revisión demandada nro. 322412017000256 del día 13 de diciembre de 2017, la cual está contenida en el expediente nro. DT- 2014-2016-2237, mediante la cual, se revisa oficialmente el Impuesto sobre las ventas -IVA- de (…) Lavanser SAS, correspondiente al sexto (6) bimestre de la vigencia fiscal 2014 y se impone la correlativa sanción por inexactitud, toda vez que el señalado acto: 1.

Se encuentra viciado de nulidad por cualquiera de las causales invocadas en el presente medio de control; o 2. Viola cualquiera de las normas invocadas en el acápite denominado "III Disposiciones normativas violadas y precedente jurisprudencial afectado"; o 3. Afecta el precedente jurisprudencial referenciado tanto en el acápite denominado "III.

Disposiciones normativas violadas y precedente jurisprudencial afectado" como a lo largo del presente escrito. Segunda. Que, como consecuencia de la declaratoria de nulidad solicitada en la anterior pretensión, a título de restablecimiento del derecho se declare la firmeza de la declaración del impuesto sobre las ventas -IVA- correspondiente al sexto (6) bimestre de la vigencia fiscal 2014 objeto de la presente discusión. Tercera.

Que, como consecuencia de la primera pretensión, a título de restablecimiento del derecho se declare que no procede la sanción por inexactitud impuesta en la liquidación oficial de revisión demandada. Cuarta. Que, como consecuencia de la declaratoria de nulidad solicitada, a título de restablecimiento del derecho se declare que mi representada no adeuda suma alguna ni por concepto de impuesto sobre las ventas -IVA-, ni por sanción de inexactitud correspondiente a la vigencia fiscal y bimestre en discusión. Quinta.

Que, como consecuencia de la declaratoria de nulidad solicitada, a título de restablecimiento del derecho se declare responsable a la [demandada] de los perjuicios patrimoniales generados a mi representada en virtud del acto administrativo anulado al que se hace referencia. Sexta. Que se condene a la [demandada] a pagar a mi representada la indemnización integral de los perjuicios patrimoniales generados como consecuencia de las anteriores pretensiones en la cuantía que sea probada en el presente proceso.

Séptima. Que se condene a la [demandada] a pagar las costas del presente proceso. Igualmente, solicitamos no se condene a la demandante a agencias en derecho ni costas procesales. B. Pretensiones subsidiarias En caso de no acceder a una o varias de las pretensiones principales objeto de la presente demanda, se solicita como pretensiones subsidiarias las siguientes: Primera.

Declarar que no procede la sanción por inexactitud impuesta en la Liquidación Oficial de Revisión demandada nro. 322412017000256 del día 13 de diciembre de 2017, la cual está contenida en el expediente nro. DT-2014-2016-2237, mediante la cual, se revisa oficialmente el impuesto sobre las ventas -IVA-, por cuanto existe una diferencia de criterios o interpretación razonable frente al derecho aplicable como causal de exculpación de la sanción por inexactitud, esto es, porque mi representada aplicó el artículo 46 de la Ley 1607 de 2012 teniendo en cuenta la intención del legislador de acuerdo con la exposición de motivos y el artículo 14 del Decreto Reglamentario del 1794 de 2013 para determinar su impuesto a pagar, mientras que la autoridad tributaria se ampara en los artículos 477, 477 y 481 del Estatuto Tributario, la mención del literal b) en el literal c) del Decreto Reglamentario 1794 de 2013 para modificar la declaración privada objeto de la presente discusión de Lavanser y el literal a) del artículo 12 ibidem para que mi representada declare y pague un impuesto a la tarifa general del 16%.

Radicado: 25000-23-37-000-2018-00181-01 (27125) Demandante: Lavanser SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Segunda. No condenar en costas a mi representada en caso de que sea denegadas las pretensiones principales y subsidiarias. A los anteriores efectos, invocó como vulnerados los artículos 29 y 363 de la Constitución; 4.° y 25 del CC (Código Civil, Ley 84 de 1873); 462-1, 468-3, 476, 481, 640, 647, 648, 703, 708, 711, 712 y 730 del ET; 42, 91, 137, 229, 230 y 231 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011); 164 y 176 del CGP (Código General del Proceso, Ley 1564 de 2012); 46 de la Ley 1607 de 2012; 12 y 14 del Decreto 1794 de 2013; bajo el siguiente concepto de violación (índice 2 de Samai): La actora planteó cargos adjetivos, tales como que el acto de liquidación oficial modificatorio de su declaración del sexto bimestre del IVA del 2014 incurrió en falta de motivación porque no incorporó una parte resolutiva que especificara el alcance de las modificaciones efectuadas e, igualmente, que entre este acto y el requerimiento especial hubo incongruencia, en tanto las objeciones de este último no se incluyeron en el acto oficial, y entre el sustento de la multa por inexactitud y el fundamento definitivo que sobre esa sanción se hizo en la liquidación, puesto que mientras que en el acto preparatorio se sustentó en no haberse registrado los ingresos como gravados, en el acto definitivo se aludió a costos, gastos y retenciones no demostradas, lo que por demás no era el objeto del debate.

De fondo, expuso que se violó el artículo 91 del CPACA y que hubo falsa motivación en el acto acusado, el primero de estos vicios porque la autoridad sustentó la modificación del impuesto con la letra b. del artículo 12 del Decreto 1794 de 2013, disposición que previamente a la notificación del acto preparatorio había sido suspendida provisionalmente por la Sección Cuarta en auto del 25 de octubre de 2016 (exp. 22482, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez), confirmada el 21 de marzo de 2018, de manera que esa norma había perdido su fuerza ejecutoria y no producía efectos jurídicos.

Por la misma razón, señaló que se configuraba el segundo vicio de nulidad de la falsa motivación, a cuyos efectos, señaló que la Administración erró al señalar que aplicó la tarifa diferencial del 5% sobre el AIU, la que, conforme a la letra a. del artículo 12 del Decreto 1794 de 2013, aplicaba a contribuyentes con ánimo de alteridad, cuando lo cierto fue que en su denuncio tributario declaró el IVA de acuerdo con el artículo 46 de la Ley 1607 de 2012, esto es, sobre el AIU que no podía ser inferior al 10% del contrato, pero a la tarifa general del IVA que equivalía al 16%.

Adicionalmente explicó que el valor registrado en el renglón 38 como operaciones no gravadas obedeció al tratamiento aplicable en función de la base especial imponible, y no a que tales ingresos fueran exentos o excluidos conforme a los artículos 476 y 481 del ET, como erradamente lo entendió la demandada, por lo que también sostuvo que esa indebida interpretación de los hechos provino de una incorrecta valoración probatoria de los soportes -facturas- que permitían evidenciar el cálculo aritmético que llevaba a concluir que sobre la base imponible del AIU se aplicó una tarifa del 16%, de tal manera que el incremento que la Administración hizo a la base imponible declarada significó una violación al principio de no confiscatoriedad, ya que se aumentó el impuesto a cargo sin atender la capacidad contributiva.

Señaló también que la Ley 1607 había determinado una tarifa del 16% sobre una base especial (AIU), que no podía ser menor del 10%, conservando así el tratamiento especial de la Ley 1111 de 2006, que adicionó el artículo 462-1 del ET, y que establecía una tarifa del 1.6% para las empresas de aseo, pues así lo había señalado la exposición de motivos de la ley mencionada en primer lugar.

Radicado: 25000-23-37-000-2018-00181-01 (27125) Demandante: Lavanser SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Agregó que también hubo falsa motivación e indebida valoración probatoria en la liquidación acusada, en tanto la demandada adujo en el acto oficial que la doctrina oficial invocada en el requerimiento especial [se refiere a los conceptos Unificado del IVA 0001 de 2003; 018131, del 19 de junio de 2015; y los oficios nros. 031237, del 22 de mayo de 2014; y 023446, del 12 de agosto de 2015, y 025537 del 03 de septiembre de 2015], referida a la exclusión del IVA para servicios prestados a las EPS asociados al Plan Obligatorio de Salud (en adelante, POS), era ilustrativa, cuando en realidad se sustentó en tal doctrina, la cual no se ajustaba a los hechos investigados, solo que con ese argumento quiso eludir la falsa motivación con que fundó las glosas el requerimiento especial.

Por último, estimó que debía levantarse la multa por inexactitud, porque no incurrió en el tipo infractor ni actuó con ánimo defraudatorio y, en todo caso, se presentaba la causal de exculpación del error en el derecho aplicable, dado que la disputa versaba sobre la tarifa aplicable que en criterio de la demandada no podía ser del 5% sobre el AIU, mientras que en su declaración aplicó la tarifa del 16% sobre el AIU y, sumado a ello, expuso que la demandada en el proceso judicial que decretó la suspensión provisional del artículo 14 del decreto reglamentario develó una diferencia interpretativa entre lo que se entendía por servicio integral de aseo, pues consideró que esto significaba que debía prestarse en conjunto con el de cafetería, contrario a lo concluido por la jurisdicción al declarar la suspensión del aparte demandado de esa norma.

Contestación de la demanda La demandada se opuso a las pretensiones de la actora (índice 2). Expuso que la demandante no desarrolló las razones por las cuales el requerimiento especial y la liquidación oficial eran incongruentes y que, en todo caso, no existía tal defecto. Señaló que no transgredió el artículo 91 del CPACA, pues el supuesto jurídico de esta norma no comprende que el acto administrativo pierda fuerza ejecutoria cuando se fundamenta en una norma suspendida y, de todas formas, advirtió que el requerimiento especial y la liquidación demandada no fueron sustentadas en la letra b. del artículo 12 del Decreto 1794 de 2013, sino que lo señalado fue que las operaciones de la actora no se enmarcaban en el artículo 12 letras a) y b) ibidem, ni como servicios exentos o excluidos del impuesto (en los artículos 477 y 481 ejusdem).

Igualmente dijo que la actora no señaló las pruebas que presuntamente no fueron valoradas, ni el efecto que tendría su valoración. Manifestó que el artículo 12 ídem distinguía el servicio de aseo, del integral de aseo y cafetería, por lo que el tratamiento previsto en el artículo 462-1 hacía alusión al inciso b) del artículo 12 del Decreto 1794 (letra referida a los servicios integrales de aseo y cafetería prestados por cooperativas y sindicatos), y aseguró que para el caso en cuestión, la única tarifa a la que podría ser acreedora la actora como prestataria únicamente del servicio de aseo, sería la del 5% sobre el AIU, empero, como no cumplía los requisitos de la letra a. del artículo 12 (personas jurídicas con ánimo de alteridad), y el servicio tampoco era exento o excluido, le aplicaba la tarifa del 16% sobre la totalidad de la operación, conforme al artículo 447 del ET.

Por todo ello, afirmó que era procedente la sanción por inexactitud. Sentencia apelada El tribunal declaró la nulidad parcial de los actos demandados (índice 35 de Samai del tribunal). Partió de señalar que no hubo incongruencia entre el acto preparatorio y la Radicado: 25000-23-37-000-2018-00181-01 (27125) Demandante: Lavanser SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 liquidación oficial por el hecho de que la demandada hubiera aludido en el requerimiento especial, al artículo 1.º del Decreto 841 de 1998 que determina como excluidos del IVA los servicios vinculados con la seguridad social, puesto que esto no correspondió al argumento principal para modificar la declaración, puesto que de manera previa, el requerimiento había sido claro en afirmar que todas las operaciones por las que obtuvo ingresos por el servicio de aseo no tenían tratamiento preferencial de la base gravable ligada al AIU del artículo 462-1 del ET por ser el servicio de lavandería hospitalaria e institucional un mero servicio de aseo que no encajaba como servicio integral, ni tampoco en el artículo 468-3 ibidem, lo que constituyó la razón principal de la glosa, la cual no varió entre el acto previo y la liquidación oficial.

Seguidamente expuso que el artículo 91 del CPACA no prevé causales de anulación sino de pérdida de ejecutoriedad, por lo que debía resolver los reproches de fondo a la luz de la presunta falsa motivación y del desconocimiento de las normas en que debió fundarse el acto acusado. A esos efectos, señaló que la demandada había puesto de presente que la base para el servicio de lavandería de ropa hospitalaria era la prevista en el artículo 447 del ET, porque las operaciones no encajaban en el artículo 462-1 del ET, ni en el artículo 468-3 ibidem, y que la liquidación oficial no había aludido al artículo 12 del Decreto 1794 de 2013 (artículo 12), independientemente de que el requerimiento especial lo hubiera mencionado, a partir de lo cual concluyó que el acto demandado, no se había fundamentado en la norma suspendida.

Tras ello, consideró que solo dos de las facturas que reposaban en el expediente (de una relación de 10 facturas) por valor de $140.548.000, correspondían a servicio integral de aseo, mientras que las restantes operaciones facturadas no tenían tal connotación, porque la sola prestación de los servicios de lavandería, correspondían a una labor individualizada y/o divisible de aseo (lavar y planchar) que no se integraban con ninguna otra tarea de limpieza de instalaciones que conllevaran al mantenimiento de la infraestructura de los contratantes, lo cual sustentó en la sentencia de la Sección Cuarta del 11 de marzo de 2021, exp. 25156, CP: Julio Roberto Piza Rodríguez, en la cual se hizo la distinción entre los servicios de aseo e integrales de aseo.

De conformidad con lo anterior, procedió a efectuar una nueva liquidación, manteniendo la sanción por inexactitud sobre el mayor valor del impuesto derivado de los ingresos no aceptados como servicios integrales de aseo. Finalmente, desestimó una diferencia de criterios, dada la «claridad» para aplicar el artículo 462-1 del ET, a partir de la definición de servicio integral de aseo del artículo 14 de la norma reglamentaria.

Recurso de apelación La demandante apeló la decisión del tribunal (índice 38 de Samai del tribunal). Aseguró que la sentencia vulneraba el principio de congruencia, por no tener consonancia con los hechos y pretensiones de la demanda. Reprocha que el tribunal hizo un estudio limitado de lo ocurrido en el requerimiento especial, la respuesta al acto preparatorio y la liquidación oficial, de tal manera que el fallo se encuentra alejado de la litis.

A esos efectos, señaló: (i) que la liquidación oficial sí se refirió directamente a la letra b. del artículo 12 del Decreto 1794 de 2013 y la referencia que a la misma hace la letra c. ibidem, pese a que tales disposiciones estaban suspendidas provisionalmente por esta corporación; por lo que insistió en que el acto demandado adolecía de falsa motivación y vulneraba el artículo 91 del CPAC, para lo cual transcribió apartes tanto del acto preparatorio, como de la liquidación oficial;

(ii) además, porque no tuvo en cuenta que la autoridad tributaria modificó su declaración con fundamento en doctrina que era inaplicable a su operación, como los conceptos Unificado del IVA 0001 de 2003; 018131, Radicado: 25000-23-37-000-2018-00181-01 (27125) Demandante: Lavanser SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 del 19 de junio de 2015; y los oficios nros. 031237, del 22 de mayo de 2014; y 023446, del 12 de agosto de 2015, y 025537 del 03 de septiembre de 2015; de ahí que la liquidación oficial incurrió en falsa motivación, pues esta doctrina atendió consultas sobre servicios de seguridad y vigilancia prestados a una EPS, a situaciones de desgravación del IVA cuando los recursos con que se sufragaba la operación son aquellos destinados a atender el POS.

Sin perjuicio de lo cual, destacó que, de conformidad con el Oficio nro. 027380 de 2013, expedido por su contraparte, la base gravable en cuestión era aplicable a todos los servicios que implicaran la limpieza y desinfección de prendas y edificaciones hospitalarias y similares; (iii) la sentencia apelada decidió el debate, usando un argumento jamás utilizado y ni siquiera insinuado en sede administrativa pues la DIAN nunca argumentó que el servicio de lavandería hospitalaria no se enmarcara en el servicio integral de aseo en los términos del artículo 14 del Decreto 1794 de 2013, que inclusive, el único acto que aludió a tal norma, fue solamente el acto preparatorio, y lo hizo para indicar que el servicio debía prestarse en conjunto con el de cafetería. Por esta razón, consideró que el precedente invocado por el tribunal respecto del alcance del servicio integral de aseo, era inaplicable a los hechos discutidos (sentencia del 11 de marzo de 2021, exp. 25156, CP: Julio Roberto Piza Rodríguez).

Además, argumentó que, el a quo pasó por alto que la demandada señaló que no cumplía con los requisitos de la letra a) del Decreto 1794 (tarifa del 5% sobre el AIU), también fue parte de la fundamentación del acto que modificó la declaración privada, pero lo cierto fue que el tributo se cuantificó a la tarifa del 16% sobre la base gravable especial del AIU que no era inferior al 10% del valor del contrato.

Aseguró que la sanción por inexactitud era improcedente, en la medida en que el fallo impugnado transgredió la congruencia externa de las providencias judiciales. Seguidamente, iteró que existió error sobre el derecho aplicable, debido a que aplicó la base gravable especial, con fundamento en la exposición de motivos del artículo 462-1 del ET y la doctrina de la Administración (oficios nros. 072380 de 2013 y 024637 de 2015), a partir de lo cual aseguró que lo pretendido por el legislador con el artículo 46 de la ley 1607 de 2012 -que modificó el artículo 462-1 del ET- era mantener el tratamiento diferenciado para las empresas que prestaban servicio de aseo, entendido esto según la doctrina invocada en la apelación, como el acto de quitar lo sucio y de purificar y, señaladamente, que la interpretación «del legislador» en la exposición de motivos era un criterio auxiliar de interpretación. Pronunciamientos sobre el recurso Las partes y el ministerio público guardaron silencio.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 1- Juzga la Sala la legalidad de los actos acusados, atendiendo los cargos de apelación formulados por la demandante. En concreto, corresponde definir si el fallo impugnado transgredió la congruencia externa de las providencias judiciales, para lo cual se debe estudiar (i) si la liquidación oficial modificó la declaración de la demandante sustentada en la letra b. del artículo 12 del Decreto 1794 de 2013 y la referencia que a esta hace la letra c. ibidem, que se encontraban suspendidas provisionalmente;

(ii) si la autoridad tributaria fundamentó el acto demandado en doctrina que era inaplicable a la operación de la actora, por estar referida a servicios prestados a EPS con recursos POS; y (iii) si la sentencia apelada decidió el debate, usando un argumento jamás utilizado en sede Radicado: 25000-23-37-000-2018-00181-01 (27125) Demandante: Lavanser SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 administrativa, respecto de que el servicio de lavandería hospitalaria no se enmarcara en el servicio integral de aseo en los términos del artículo 14 del Decreto 1794 de 2013.

En caso de que la decisión sobre esas cuestiones resulte adversa a los intereses de la demandante, se analizará la procedencia de la sanción por inexactitud. 2- La demandante sustenta la falta de congruencia del fallo, en que contrario a lo señalado por el tribunal, el acto de determinación oficial sí aludió directamente a la letra b. del artículo 12 del Decreto 1794 de 2013 y a su referencia en la letra c. ibidem para sustentar la modificación de la declaración de IVA, pese a que tales disposiciones se encontraban suspendidas provisionalmente a la fecha de notificación de los correspondientes actos; de ahí que precisó que el acto demandado adolecía de falsa motivación y vulneraba el artículo 91 del CPACA.

Asimismo, argumentó que el tribunal desatendió que la Administración, sustentó su actuación en los conceptos nros. 0001 de 2003 (Unificado de IVA) y 018131, del 19 junio de 2015; y en los oficios nros. 031237, del 22 de mayo de 2014 y 023446, del 12 de agosto de 2015; y 025537, del 03 septiembre de 2015, proferidos por la demandada, los cuales absolvían consultas sobre servicios de seguridad y vigilancia prestados a una EPS así como a situaciones de exclusión del IVA en operaciones con tales entidades con recursos destinados a atender el POS.

Reprochó igualmente la apelante que, el tribunal definió el debate con una argumentación que no fue señalada en sede administrativa, puesto que la DIAN nunca dijo que el servicio de lavandería hospitalaria no se enmarcara en la definición de servicio integral de aseo, del artículo 14 del Decreto Reglamentario 1794 de 2013, pues la controversia giró en torno a la falta de requisitos para aplicar la tarifa del 5% sobre el AIU (previsto para entidades con ánimo de alteridad, reglamentada en la letra a. del artículo 12 ibidem), lo que configuró una falsa motivación e indebida valoración probatoria, en tanto no se tuvo en cuenta que el tributo se autoliquidó a la tarifa general del 16% aplicada sobre la base gravable especial del AIU que no era inferior al 10% del valor del contrato.

Por su parte, el tribunal juzgó que la liquidación oficial no hizo referencia directa al artículo 12 ejusdem, sino que el sustento de la demandada para modificar el impuesto a cargo fue la ley, específicamente porque la contribuyente incumplió lo previsto en el artículo 462-1 del ET para la aplicación de la base gravable especial, consideró que la Administración no había aplicado la letra b. del artículo 12 (disposición suspendida provisionalmente), aun cuando el requerimiento especial hubiese hecho alusión a tal norma.

Así concluyó el tribunal que, la entidad demandada había determinado que el servicio prestado por la actora no se enmarcaba como integral de aseo, a efectos de aplicar la base especial del artículo 462-1 del ET, como tampoco en el artículo 468-3 del ET que regulaba la aplicación del IVA del 5% sobre AIU. Tras lo anterior, procedió a valorar las facturas aportadas y concluyó que solo dos de ellas se ajustaban a la prestación del servicio integral de aseo con derecho a una base especial, mientras que las restantes eran solo servicio de lavandería, porque aportaban una limpieza limitada o divisible de los bienes del contratante, de conformidad con lo señalado en la sentencia del 11 de marzo de 2021 exp. 25156, CP: Julio Roberto Piza Rodríguez.

De acuerdo con lo anterior, la Sala advierte que de los cargos planteados, solo el referido a que la glosa no se fundamentó en que el servicio de lavandería hospitalaria no se enmarcara como servicio integral de aseo en los términos del artículo 14 del Decreto 1794 de 2013, se dirige a cuestionar la congruencia del fallo (artículo 281 CGP), mientras Radicado: 25000-23-37-000-2018-00181-01 (27125) Demandante: Lavanser SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 que los otros dos cargos están encaminados a reprochar los análisis conclusivos del tribunal respecto de que la liquidación oficial no se fundamentó en la letra b. del artículo 12 del Decreto 1794 de 2013 ni en la referencia a tal dispositivo que hace la letra c. ibidem (previsiones suspendidas provisionalmente), ni en la doctrina relacionada con la prestación de servicios a EPS, con recursos POS.

A efectos de cuestionar lo concluido por el tribunal sobre esos dos reproches de la demanda, la apelante insistió en los cargos de nulidad por vulneración de la ley (artículos 12 del Decreto 1794 de 2013 y 91 CPACA), y de falsa motivación, contexto en el que serán estudiados por esta judicatura. Abordará la Sala en primer lugar el cargo relacionado con la falta de congruencia y, seguidamente, se analizarán los cargos restantes. 3- Con el fin de determinar si fue incongruente la sentencia, por haber decidido el tribunal el debate, con una argumentación que no fue utilizada en sede administrativa, consistente en que el servicio de lavandería hospitalaria no se enmarcaba como servicio integral de aseo, la Sala observa que el Requerimiento Especial nro. 322402017000139, del 12 de abril de 2017, luego de señalar que las tarifas del 5% y del 16% sobre el AIU aplicaban a los servicios y sujetos señalados en las letras a. y b. del artículo 12 del Decreto 1794 de 2013, siendo aplicable para los demás casos, el tratamiento de la c. ibidem (16% sobre la base general, artículo 447 del ET), concluyó que la contribuyente no prestaba un servicio integral de aseo, porque: (i) la conjunción «y» contenida en el artículo 14 del decreto en mención que definía el servicio, implicaba que el aseo se prestara en simultáneo con el de cafetería;

(ii) el servicio prestado no se encontraba excluido o exento del IVA; (iii) el servicio de aseo no fue prestado por una persona jurídica constituida con ánimo de alteridad; y (iv) la actividad de la actora no se encontraba comprendida en el artículo 14 del Decreto 1794 de 2013, por cuanto estaba relacionada con el lavado institucional para clientes, tales como hoteles, clínicas privadas, hospitales públicos, operación que se enmarcaba en un servicio de aseo normal.

Por su parte, el acto acusado, Liquidación Oficial nro. 322412017000256, del 13 de diciembre de 2017, sustentó el rechazo en que: (i) el requerimiento especial se fundamentó en que, la sociedad no acopió prueba de que su objeto comprendiera la prestación de servicios con ánimo de alteridad (lo cual señala ratificar la liquidación oficial);

(ii) la doctrina invocada en el acto preparatorio explicaba que, la base especial para el servicio integral de aseo solo aplicaba a cooperativas y sindicatos, de manera que la sociedad no era beneficiaria de la base gravable especial; (iii) los artículos 476 y 481 del ET no contemplaban el servicio de aseo (lavandería) como excluido o exento del IVA; y (iv) la actividad económica de la contribuyente no reunía las condiciones del artículo 46 de la Ley 1607 de 2012 (aseveración que no sustentó).

Lo anterior pone de presente que, a diferencia del acto preparatorio, la liquidación oficial, acto definitivo demandado, no se fundó en que el servicio de aseo prestado por la demandante no configurara aseo integral por no prestarse simultáneamente con el de cafetería, ni tampoco en que el servicio de lavado de prendas hospitalarias se enmarcara en un servicio de aseo normal. 4- Bajo tal contexto, considera la Sala que le asiste razón al apelante respecto de que el tribunal fundamentó la decisión en que el servicio prestado por la actora no configuraba servicio de aseo integral, conforme con un pronunciamiento de esta corporación1, a pesar de que esto no correspondía a la sustentación del acto definitivo objeto de control de 1 Sentencia del 11 de marzo de 2021 exp. 25156, CP: Julio Roberto Piza Rodríguez.

Radicado: 25000-23-37-000-2018-00181-01 (27125) Demandante: Lavanser SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 legalidad, lo cual da lugar a reconducir el análisis en torno a los fundamentos del acto, en contraste con los cargos de nulidad de la demanda, en procura de la debida correspondencia. Precisado esto, procederá la Sala a analizar los otros cargos de apelación atinentes a que los actos acusados se sustentaron en una normativa suspendida provisionalmente. 5- Reprocha la apelante que el tribunal haya concluido que la liquidación oficial demandada no se sustentó en la letra b. del artículo 12 del Decreto 1794 de 2013 y la referencia que a dicha letra hace la letra c. ibidem (disposiciones suspendidas por esta corporación), y al hilo de esto, adujó que al haberse sustentado el acto en normas suspendidas provisionalmente, se vulneró el artículo 91 del CPACA, porque las disposiciones habían sido cautelarmente retiradas del ordenamiento jurídico. 5.1- Según el tribunal, el fundamento del acto acusado para modificar la declaración de la actora y concluir que la actora no prestó un servicio de aseo integral fue la ley, en específico, los artículos 462-1 y 468-3 del ET y no las disposiciones suspendidas provisionalmente.

Para dilucidar este aspecto del debate, observa la Sala que, conforme fue señalado en apartes anteriores, la liquidación oficial demandada justificó la doctrina oficial que había sido invocada en el requerimiento especial (cuestionada por la actora como inaplicable), señalando que dichos conceptos procuraban explicar que la base especial para el servicio integral de aseo solo aplicaba a las cooperativas y sindicatos, de manera que la actora no era beneficiaria de esa base gravable especial, condición que solo tenía sustento en las previsiones de la letra b. del artículo 12 del Decreto 1794 de 2012, precepto que había sido suspendido provisionalmente antes de la expedición del acto preparatorio y de la liquidación oficial, mediante auto del 25 de octubre de 2016,2 (exp. 22482, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez) por exceder la potestad reglamentaria, en tanto la ley no se dirigía exclusivamente a las cooperativas, precooperativas o sindicatos para acceder al beneficio de la base especial prevista en el artículo 462-1 del ET. 5.2- Entonces, habiéndose establecido que el acto demandado sí se sustentó de manera parcial en lo previsto en la letra b. de la norma reglamentaria, para desestimar la aplicación de la base gravable especial del artículo 462-1 del ET, la Sala concede razón al apelante en cuanto a que esto no podía fundamentar la liquidación oficial, sobre todo cuando la norma para entonces suspendida, fue posteriormente anulada por la Sección en sentencia del 04 de julio de 2019 (exp. 22482, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez), por exceso de la potestad reglamentaria al restringir a un aspecto subjetivo la regulación de la base imponible del AIU que previó el artículo 46 de la Ley 1607 de 2012, modificatorio del artículo 462-1 del ET.

Así, fuerza concluir que al tener la providencia anulatoria efectos inmediatos de cosa juzgada erga omnes, la expulsión del ordenamiento jurídico de la letra b. aludida, irradia de ilegalidad el sustento del acto demandado respecto de la situación controvertida aún no consolidada bajo análisis (sentencia del 16 de marzo de 2023, exp. 27056, CP: Myriam Stella Gutiérrez Argüello). 5.3- Si bien lo anterior hace anulable el acto, considera la Sala que no habiendo sido este, el único fundamento del acto acusado, se hace menester verificarlos.

Conforme se señaló en precedencia (f. j. 3), la liquidación oficial defendió y ratificó que 2 Notificado por estado el 02 de noviembre de 2016 y pese a haber sido recurrido en súplica, la decisión produjo efectos al concederse la impugnación en el efecto devolutivo (artículo 236 del CPACA, antes de su reforma por la Ley 2080 de 2021).

Radicado: 25000-23-37-000-2018-00181-01 (27125) Demandante: Lavanser SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 tal como se había observado en el acto preparatorio, la actora no acopió prueba de que su objeto comprendía la prestación de servicios con ánimo de alteridad3; adicionalmente que los artículos 476 y 481 del ET no contemplaban el servicio de aseo (lavandería) como excluido o exento del IVA.

En contraposición a esto, la apelante adujo una falsa motivación, en tanto los hechos declarados no se sustentaron en ninguna de esas disposiciones, ni correspondían a los supuestos analizados en la doctrina de la DIAN invocada como sustento de la actuación, referente a la exclusión de los servicios prestados a EPS, sufragados con recursos del POS.

Verificados los antecedentes, encuentra la Sala que le asiste razón a la actora al afirmar que no actuó sustentada en las anotadas disposiciones, pues no reclamó exención ni exclusión alguna, y por la misma razón no le era aplicable la doctrina referida a las condiciones para la exclusión de servicios prestados a EPS. Si bien, se observa en la liquidación oficial el señalamiento de que la actividad económica de la contribuyente no reunió las condiciones del artículo 46 de la Ley 1607 de 2012, echa en falta la Sala la correlativa explicación o sustentación de esa aseveración que hizo la autoridad en el acto, de manera que es dable entender que tal afirmación se derivó de los fundamentos que ya fueron señalados y desestimados.

Por lo expuesto, prospera el cargo de apelación. En consecuencia, se modificará la sentencia apelada, para anular en su totalidad el acto demandado, y declarar la firmeza de la declaración del IVA correspondiente al 6.° bimestre del año gravable 2014 a cargo de la demandante. 6- No se accederá a las pretensiones de la actora referidas al reconocimiento de perjuicios patrimoniales generados por la Administración a la demandante, en tanto, la nulidad de un acto administrativo de carácter particular no conlleva de forma automática la reparación indemnizatoria, sino que es indispensable que se acredite el perjuicio, su cuantificación y la relación causal entre este y la conducta presuntamente antijurídica, lo cual no se encuentra satisfecho en el sub lite. 7- Por no estar probadas en el expediente, la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, conforme a lo establecido en el artículo 365.8 del CGP.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Modificar los ordinales primero y segundo de la sentencia apelada. En su lugar: Primero. Declarar la nulidad del acto demandado. Segundo. A título de restablecimiento del derecho, declarar en firme la autoliquidación del IVA presentada por la demandante, correspondiente al 6.° bimestre del año gravable 2014. 3 Así, dijo: «(…) como este despacho lo comprueba con la información y obrante en el expediente, la sociedad no demostró́ hacerse beneficiario de la tarifa especial del IVA que se liquida sobre el AIU de la operación a la tarifa del 16% porque no acopió prueba que en el objeto social desarrollado se encuentra la prestación de sus servicios con ánimo de alteridad (…)».

Radicado: 25000-23-37-000-2018-00181-01 (27125) Demandante: Lavanser SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 2. Confirmar en lo demás la sentencia apelada. 3. Sin condena en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen.

Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN