Demandantes: Mateo Serna Muñoz y otros Demandado: Daniel Higuita Herrera – alcalde de Dabeiba (Antioquia) Rad: 05001-23-33-000-2023-01242-01 (Principal) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D. C., diecinueve (19) de septiembre dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD ELECTORAL Radicado: 05001-23-33-000-2023-01242-01 (Principal) 05001-23-33-000-2023-01177-00 05001-23-33-000-2023-01181-00 05001-23-33-000-2023-01259-00 Demandantes: MATEO SERNA MUÑOZ Y OTROS Demandado: DANIEL HIGUITA HERRERA – ALCALDE DE DABEIBA (ANTIOQUIA) - PERÍODO 2024—2027.

Tema: Inhabilidades para ser alcalde. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por uno de los demandantes, contra la sentencia del 18 de junio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo Antioquia, que negó las pretensiones de las demandas de nulidad electoral presentadas en contra de la elección del señor Daniel Higuita Herrera como alcalde del municipio de Dabeiba (Antioquia) para el período 2024 – 2027.

I.

ANTECEDENTES 1.1. Las demandas Los señores Laura Catalina Duque Bustamante, Felipe Rincón Salgado, Óscar de Jesús Giraldo Torres y Mateo Serna Muñoz, obrando en nombre propio, instauraron demandas en ejercicio del medio de control de nulidad electoral, conforme a lo establecido en el artículo 139 de la Ley 1437 de 2011, con las siguientes pretensiones: 1.1.1 Expedientes 05001-23-33-000-2023-01242-01 y 05001-23-33-000-2023- 01181-01: PRIMERA: La nulidad del acto de contenido electoral de inscripción del señor Daniel Higuita Herrera identificado con cédula de ciudadanía No 1’017.166.884 como candidato a la alcaldía del municipio de Dabeiba, (Antioquia) para el periodo comprendido entre el 2024 – 2027, contenido en el formulario E-6 AL, expedido Demandantes: Mateo Serna Muñoz y otros Demandado: Daniel Higuita Herrera – alcalde de Dabeiba (Antioquia) Rad: 05001-23-33-000-2023-01242-01 (Principal) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 por la Registraduría Municipal de Dabeiba, (Antioquia).

SEGUNDA: La nulidad total del acto de elección del señor Daniel Higuita Herrera identificado como alcalde del municipio de Dabeiba, (Antioquia), de fecha 1 de noviembre de 2023, contenido en el formulario E-26 ALC expedido por la respectiva Comisión Escrutadora Municipal para el periodo comprendido entre el 2024 – 2027. TERCERA: Como consecuencia de la anterior declaración ordenarle a la autoridad electoral cancelar la credencial otorgada al Sr DANIEL HIGUITA HERERA como alcalde municipal de Dabeiba Antioquia para el periodo constitucional 2024 – 2027.

TERCERA (sic): Que se llame a nuevas elecciones para elegir alcalde Municipal de Dabeiba Antioquia. 1.1.2 Expedientes 05001-23-33-000-2023-01177-01 y 05001-23-33-000-2023- 01259-01: Primero: La nulidad total del acto de contenido electoral de inscripción del señor Daniel Higuita Herrera identificado con cédula de ciudadanía No 1’017.166.884 como candidato a la alcaldía del municipio de Dabeiba, (Antioquia) para el periodo comprendido entre el 2024 – 2027, contenido en el formulario E-6 AL, expedido por la Registraduría Municipal de Dabeiba, (Antioquia).

Segundo: La nulidad total del acto de elección del señor Daniel Higuita Herrera identificado con cédula de ciudadanía No 1’017.166.884 como alcalde del municipio de Dabeiba, (Antioquia), de fecha 1 de noviembre de 2023, contenido en el formulario E-26 ALC expedido por la respectiva Comisión Escrutadora Municipal para el periodo comprendido entre el 2024 – 2027.

Tercero: Que una vez en firme la declaratoria de nulidad de los actos de contenido electoral y de elección, se cancele la respectiva credencial, la cual debe quedar sin valor ni efecto y se libren las comunicaciones a las autoridades que deban conocer de tal novedad. Cuarto: Que como consecuencia de las anteriores declaratorias se ordene la realización de nuevos escrutinios de los votos depositados para la elección de alcalde municipal de Dabeiba, (Antioquia), el pasado 29 de octubre de 2023, con exclusión de los votos depositados a favor del candidato inhabilitado Daniel Higuita Herrera y se haga la correspondiente declaración de la elección y se le expida la credencial a quien resulte ganador. 1.2.

Hechos Los hechos de las demandas coinciden, por lo que se resumen en conjunto de la siguiente manera: Señalaron que el señor Daniel Higuita Herrera fue elegido alcalde del municipio de Dabeiba (Antioquia) el 29 de octubre de 2023. Demandantes: Mateo Serna Muñoz y otros Demandado: Daniel Higuita Herrera – alcalde de Dabeiba (Antioquia) Rad: 05001-23-33-000-2023-01242-01 (Principal) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Indicaron que el señor Higuita Herrera se desempeñó como personero de ese mismo municipio entre el 26 de mayo de 2022 y el 13 de octubre siguiente.

Precisaron que aunque el demandado presentó su carta de renuncia el 31 de agosto de ese año, a partir del 10 de septiembre siguiente, lo cierto es que, aquella solo fue aceptada el 13 de octubre de 2022. Manifestaron que el demandado se inscribió como candidato a la Alcaldía de Dabeiba el 27 de julio de 2023, es decir, menos de un año después de la renuncia al cargo de personero municipal.

Agregaron que el señor Higuita Herrera estuvo vinculado a la Alcaldía de Dabeiba desde el 2 de enero de 2016 en diferentes cargos además del de personero. 1.3. Normas violadas y concepto de la violación La parte actora sostuvo que el acto demandado desconoció los artículos 103 y 118 de la Constitución Política; 175 de la Ley 136 de 1994; 25 numeral 10 de la Ley 200 de 1995; 37.4, 38, 39 y 51 de la Ley 617 de 2000 y 275 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Recordaron que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 175 de la Ley 136 de 1994, las incompatibilidades para los alcaldes se extienden para los personeros. Sostuvieron que el señor Higuita Herrera incurrió en una inhabilidad derivada de la violación del régimen de incompatibilidades, específicamente porque desconoció la restricción establecida para los alcaldes, quienes deben renunciar un año antes de la inscripción y no de la elección, para ocupar otros cargos de conformidad con lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley 617 de 2000.

Precisaron que la renuncia del demandado a su cargo anterior debió presentarse un año antes de su inscripción como candidato y no, de su elección. Agregaron que, además, el demandado no podía inscribirse como candidato a otro cargo de elección popular durante el período para el cual fue elegido, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 7 del mismo artículo 38 de la Ley 617 de 2000.

Invocaron como precedente la sentencia de unificación de la Sección Quinta del Consejo de Estado del 7 de junio de 2016 en el caso de Oneida Pinto en la que se fijó la regla según la cual no se podía renunciar a un cargo para aspirar a otro de elección popular. Demandantes: Mateo Serna Muñoz y otros Demandado: Daniel Higuita Herrera – alcalde de Dabeiba (Antioquia) Rad: 05001-23-33-000-2023-01242-01 (Principal) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 1.4.

Contestación de las demandas 1.4.1 Demandado Por conducto de apoderado judicial, el señor Daniel Higuita Herrera contestó las demandas en los siguientes términos: Precisó que ejerció como personero municipal hasta el 13 de octubre de 2022 fecha en la cual se invocó el silencio administrativo positivo por falta de pronunciamiento del Concejo de Dabeiba sobre la renuncia presentada el 31 de agosto de ese mismo año de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.2.11.1.1 del Decreto 1083 de 2015, el cual fue protocolizado a través de Escritura Pública 2761 del 13 de octubre de 2022 de la Notaría Única del Círculo de Apartadó. Señaló que no se configuran los elementos de la inhabilidad endilgada en las demandas acumuladas por lo que solicitó denegar las pretensiones de aquellas.

Explicó que los demandantes pretenden que se aplique la causal general de inhabilidad consagrada en el numeral 7 del artículo 38 de la Ley 617 de 2000, sin tener en cuenta que para los personeros y contralores municipales existe una disposición especial en materia de inhabilidades que es la contenida en el numeral 5 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000.

Aclaró que de conformidad con la normativa aplicable no podrá ser inscrito como candidato ni elegido como alcalde municipal o distrital quien se haya desempeñado como contralor o personero del respectivo municipio durante los 12 meses anteriores a la elección. Recordó que ocupó el cargo de personero entre el 26 de mayo y el 13 de octubre de 2022 y que la elección cuestionada tuvo lugar el 29 de octubre de 2023, por lo que es claro que no se configura la inhabilidad endilgada.

Adujo que el Consejo de Estado ya se ha pronunciado sobre casos similares en el sentido de precisar que el extremo temporal de la inhabilidad y los destinatarios de las normas invocadas por los demandantes.1 1.4.2 Registraduría Nacional del Estado Civil A través de apoderado recordó la estructura de la organización electoral con el fin 11 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Providencia del 3 de diciembre de 2015. Expediente: 111001031500020150057700. M.P. Rocío Araújo Oñate. Demandantes: Mateo Serna Muñoz y otros Demandado: Daniel Higuita Herrera – alcalde de Dabeiba (Antioquia) Rad: 05001-23-33-000-2023-01242-01 (Principal) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 de destacar que dentro de sus atribuciones constitucionales y legales no se encuentra ninguna relacionada con la controversia bajo estudio.

Sin embargo, solo formuló la excepción genérica o innominada. 1.4.3 Consejo Nacional Electoral Su intervención se limitó a proponer la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.2 1.4.4 Tercero impugnador El señor Germán Ernesto Escobar Higuera quien, a través de auto del 2 de abril de 2024, fue tenido como tercero impugnador dentro del proceso, pidió denegar las pretensiones de la demanda por cuanto, en su criterio, es claro que no se configuran los elementos de la inhabilidad endilgada a la luz de la normativa y jurisprudencia vigente sobre la materia. 1.5 Actuaciones relevantes de primera instancia Las demandas fueron admitidas a través de autos del 27 de noviembre, 12 de diciembre de 2023 y el 30 de enero de 2024, respectivamente3.

Los expedientes fueron acumulados a través de providencia del 6 de febrero de 2024. Mediante auto del 2 de abril de 2024 se prescindió de la audiencia inicial y se fijó el litigio en los siguientes términos: Así las cosas, en cumplimiento del artículo 182 A ibídem, el Despacho dispone que el problema jurídico objeto de este litigio se contrae en determinar si hay lugar a declarar: -La nulidad del acto de contenido electoral de elección “Formulario E-26 ALC” expedido por la Comisión Escrutadora Municipal el 1º de noviembre de 2023, por medio del cual se declaró la elección del señor DANIEL HIGUITA HERRERA identificado con cédula de ciudadanía No. 1.017.166.884 como alcalde del Municipio de Dabeiba, (Antioquia) para el periodo constitucional 2024 – 2027, por haberse incurrido en la causal consagrada en el numeral 5 del artículo 275 de la Ley 1437 de 2011 y por haber faltado al régimen de incompatibilidades e inhabilidades dispuesto en el numeral 7 del artículo 38 de la Ley 617 de 2000 y el artículo 175 de la Ley 136 de 1994. 2 A través de auto del 2 de abril de 2024 se anunció que la excepción sería resulta en la sentencia; sin embargo, ello no fue así. 3 En las dos últimas providencias además, se negó el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional.

Demandantes: Mateo Serna Muñoz y otros Demandado: Daniel Higuita Herrera – alcalde de Dabeiba (Antioquia) Rad: 05001-23-33-000-2023-01242-01 (Principal) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 En caso de prosperar la nulidad, se deberá determinar si procede: i) ordenar a la autoridad electoral cancelar la credencial otorgada al señor DANIEL HIGUITA HERRERA identificado con cédula de ciudadanía No. 1.017.166.884 como candidato a la alcaldía del municipio de Dabeiba, Antioquia para el periodo constitucional 2024-2027 y, ii) llamar a nuevas elecciones para elegir alcalde en el del municipio de Dabeiba, Antioquia.

De igual forma, se decretaron las pruebas solicitadas por las partes. 1.6 La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Antioquia, a través de sentencia del 18 de junio de 2024, negó las pretensiones de la demanda, con base en los siguientes argumentos: Encontró acreditado que el señor Daniel Higuita Herrera ocupó el cargo de personero de Dabeiba (Antioquia) desde el 26 de mayo hasta el 13 de octubre de 2022; que aquel se inscribió como candidato a la alcaldía de ese municipio el 27 de julio de 2023 y que resultó electo en tal dignidad el 29 de octubre siguiente.

Señaló que las incompatibilidades consagradas en el numeral 7 del artículo 38 y 39 de la Ley 617 de 2000 y el artículo 175 de la Ley 136 de 1994 se refieren a quien se ha desempeñado como alcalde, razón por la cual no pueden aplicarse extensivamente para quienes no han desempeñado dicho cargo. Indicó que la única inhabilidad aplicable al caso concreto es la consagrada en el numeral 5 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994 modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000; no obstante, señaló que aquella no se configura comoquiera que el señor Higuita Herrera renunció al cargo de personero el 31 de agosto de 2022 y lo ocupó hasta el 13 de octubre de ese mismo año, 12 meses y 16 días antes de resultar elegido como alcalde de Dabeiba (Antioquia).

Precisó que la inhabilidad sobreviniente fundamentada por la parte actora en el artículo 39 de la Ley 617 de 2000 no da lugar a la nulidad electoral. Explicó que tampoco resulta aplicable al caso concreto la sentencia de unificación del 7 de junio de 2016 de la Sección Quinta del Consejo de Estado, por cuanto el demandado no ejercía ningún cargo de elección popular antes de su elección como alcalde de Dabeiba (Antioquia). 1.7 El recurso de apelación Inconforme con esta decisión, el demandante Óscar de Jesús Giraldo Torres, la apeló, con fundamento en los siguientes argumentos: Demandantes: Mateo Serna Muñoz y otros Demandado: Daniel Higuita Herrera – alcalde de Dabeiba (Antioquia) Rad: 05001-23-33-000-2023-01242-01 (Principal) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Señaló que la inhabilidad invocada se encuentra configurada a la luz de lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley 617 de 2000, la cual es taxativa, por lo que debe aplicarse.

Cuestionó que las inhabilidades sean diferentes a las incompatibilidades y explicó que en este caso de una incompatibilidad surgió una inhabilidad. Adujo que no se discute en este proceso si el demandado tenía una incompatibilidad y esta se convirtió en inhabilidad, por lo que hay lugar a declarar la nulidad de la elección a la luz de lo establecido en el artículo 275 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Agregó que esa inhabilidad genera que el demandado no reúna las calidades para ejercer el cargo de alcalde. Recordó la naturaleza pública y superior del medio de control de nulidad electoral que no persigue proteger intereses personales, sino generales de la comunidad y la sociedad. 1.8 Actuaciones de segunda instancia Mediante auto del 24 de julio de 20244 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia de primera instancia. 1.9 Alegatos de conclusión 1.9.1 Demandantes: No alegaron de conclusión en esta instancia. 1.9.2 Demandado5: Reiteró los argumentos esgrimidos en los escritos de contestación de demanda con base en los cuales solicitó confirmar la sentencia del a quo. 1.10 Concepto del Ministerio Público La procuradora séptima delegada ante esta corporación no rindió concepto en este asunto. 4 Anotación 5 del expediente visible en la Sede electrónica para la gestión judicial, Samai. 5 Anotación 9 del expediente visible en la Sede electrónica para la gestión judicial, Samai.

Demandantes: Mateo Serna Muñoz y otros Demandado: Daniel Higuita Herrera – alcalde de Dabeiba (Antioquia) Rad: 05001-23-33-000-2023-01242-01 (Principal) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sección Quinta del Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por los demandantes contra la sentencia de 18 de junio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, de conformidad con lo establecido en los artículos 1506 y 152 numeral 7.a del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo7. 2.2.

Problema jurídico En el marco de los argumentos expuestos en el recurso de apelación, corresponde a esta Sección determinar si confirma, modifica o revoca la sentencia del 18 de junio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda tendiente a obtener la nulidad de la elección del señor Daniel Higuita Herrera como alcalde de Dabeiba (Antioquia) período 2024-2027.

Para el efecto, se debe establecer si resulta aplicable al caso concreto la incompatibilidad consagrada en el numeral 7 del artículo 38 de la Ley 617 de 2000, en caso afirmativo, si esta se torna en inhabilidad para acceder al cargo de alcalde. Además, si el demando estuvo incurso en la inhabilidad consagrada en el numeral 5 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994 modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000. 6 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación…» 7 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Artículo 152. Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. «Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 7. De los siguientes asuntos relativos a la nulidad electoral: (…) a) De la nulidad del acto de elección o llamamiento a ocupar la curul, según el caso, de los diputados de las asambleas departamentales, de los concejales del Distrito Capital de Bogotá, de los alcaldes municipales y distritales, de los miembros de corporaciones públicas de los municipios y distritos, de los miembros de los consejos superiores de las universidades públicas de cualquier orden, y de miembros de los consejos directivos de las corporaciones autónomas regionales.

Igualmente, de la nulidad de las demás elecciones que se realicen por voto popular, salvo la de jueces de paz y jueces de reconsideración;…» Demandantes: Mateo Serna Muñoz y otros Demandado: Daniel Higuita Herrera – alcalde de Dabeiba (Antioquia) Rad: 05001-23-33-000-2023-01242-01 (Principal) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 2.3 De las inhabilidades y su interpretación restrictiva Las inhabilidades están erigidas como especiales condiciones objetivas que pueden recaer sobre una persona y que tienen como único fin que quienes accedan o estén en la función pública, desempeñen su cargo bajo los criterios de igualdad, eficiencia, moralidad e imparcialidad, garantizando de esta forma la prevalencia de los intereses generales de la comunidad sobre los personales8.

En este sentido, las diferentes circunstancias que configuran una inhabilidad examinan la órbita personal del aspirante o servidor en ejercicio, de manera que «auscultan en los antecedentes personales, las relaciones familiares, el ejercicio profesional y las actividades lucrativas del interesado»9. Acorde con lo anterior, al constituir las inhabilidades una restricción al derecho de acceso a cargos públicos, la Constitución Política de 1991 dispuso que el desarrollo de su régimen jurídico tiene una cláusula de reserva legal, lo cual ha sido enfatizado por parte de esta Corporación, estableciéndose en diferentes oportunidades que el único facultado para estructurar las circunstancias especiales que limitan el referido derecho es el legislador.10 Adicionalmente, debe tenerse en cuenta el principio de interpretación restrictiva que rige en materia electoral, según el cual las inhabilidades e incompatibilidades no pueden aplicarse de manera genérica por extensión ni analogía, toda vez que implican la restricción de derechos fundamentales y políticos.

Sobre la materia, la Sección Quinta de manera reiterada ha sostenido11: Por lo anterior, la Sala considera que, en atención con las limitaciones a los derechos políticos que se derivan de las inhabilidades e incompatibilidades, se ha establecido que, respecto de su aplicación, es necesario observar los criterios de interpretación restrictiva y no la analógica o extensiva.

Este criterio fue reiterado, en la sentencia del 11 de julio del 201912 y retomado, entre otros, en los fallos de 22 de abril y 5 de agosto de 202113, al indicar que “[l]a 8 Sentencia C-564 de 1997 M.P. Antonio Barrera Carbonell. Ver también sentencias C-558 de 1994 M.P. Carlos Gaviria Díaz, Sentencia C-483 de 1998 M.P. José Gregorio Hernández Galindo. 9 OSORIO CALDERIN, Ana Carolina, Manual de Inhabilidades Electorales, 2ª Edición, Grupo Editorial Ibáñez, 2014, p. 24. 10 Sentencia Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 19 de septiembre de 2013, radicado Nº 110010328000201200051-00, 110010328000201200052-00 110010328000201200057-00 Acumulado.

CP. Alberto Yepes Barreiro Dte: Eduardo Carmelo Padilla Hernández y otros 11 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia del 30 de septiembre de 2021. Expediente: 66001233300020200049903. M.P. Dra. Rocío Araújo Oñate. 12 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. M.P. Rocío Araújo Oñate.

Sentencia de 11 de julio de 2019. radicación número 54001-23-33-000-2018-00220-02. 13 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. M.P. Rocío Araújo Oñate. Sentencia del 22 de abril de 2021. Radicación Número 15001-23-33-000-2020-00120-01 Demandantes: Mateo Serna Muñoz y otros Demandado: Daniel Higuita Herrera – alcalde de Dabeiba (Antioquia) Rad: 05001-23-33-000-2023-01242-01 (Principal) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Sección Quinta ha sido constante en reiterar que en la medida en que las inhabilidades implican la afectación del derecho fundamental a la participación política, en sus modalidades de ser elegido y acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, la interpretación de su alcance es restrictiva14”.

Así, entendiendo el criterio de interpretación restrictiva como aquel que busca la aplicación de la norma a casos concretos15, los jueces, al momento de determinar la ocurrencia de una inhabilidad o incompatibilidad respecto de quien pretende ocupar un cargo público, deben limitarse al alcance de los verbos rectores empleados por el legislador “-por ejemplo, la gestión de negocios-, a las situaciones de orden jurídico que la originan y su prueba plena -v. gr. el parentesco-, así como a los límites de orden temporal -ejemplo, durante el año anterior a la elección-, espacial -v.gr. a la jurisdicción donde se llevará a cabo la elección- y a las calidades respecto de quienes se predican”16.

Esta línea de interpretación conlleva a que dichos condicionamientos se apliquen de forma concreta a las situaciones o eventos que el constituyente y en su desarrollo el legislador, según el caso, determinaron como circunstancias de inelegibilidad, sin que para el efecto puedan considerarse otros distintos. Así entonces, al momento de establecer la configuración de una inhabilidad, prima el criterio interpretativo restrictivo, entendido en la forma como se señaló en precedencia y, de ninguna manera, el estudio que emprenda el operador judicial puede conllevar extensiones, analogías o interpretaciones amplias, que conlleven a la aplicación del presupuesto normativo a situaciones diversas a las previstas por el constituyente y/o el legislador, o a vaciar de contenido las mismas en detrimento de su eficacia. Criterio de interpretación que se predica respecto de inhabilidades e incompatibilidades y que busca entonces, aumentar la eficacia y vigencia de las garantías constitucionales respecto de quienes aspiran a ocupar cargos públicos, y Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 5 de agosto de 2021.

Rad. 70001-23-33-000- 2020-00035-02, M.P. Rocío Araújo Oñate. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 30 de mayo de 2019, M.P: Carlos Enrique Moreno Rubio, Radicado No. 18001-23-33-000-2018-00194- 01. Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 14 de marzo de 2019, Radicación 11001 - 03-28-000-2018-00603-00, M.P. Rocío Araújo Oñate.

En cuanto a las condiciones que se deben verificar cuando una persona pretenda el acceso a un cargo o empleo y su relación con las causales de inhabilidad, consultar: Consejo De Estado, Sección Quinta, sentencia Del 29 de Septiembre de 2016, Rad. 11001-03-28-000-2016-00001-00 (Acumulado), M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. con respecto a la distinción entre las calidades para acceder a un cargo y las causas de inhabilidad, consultar entre otras: Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 11 de Marzo de 1999, Radicado 1847, M.P. Mario Alario Méndez.

Acerca del otorgamiento del aval como requisito formal para la inscripción de candidatos, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 9 de diciembre de 2013, Radicación 11001-03-28-000-2013-00037- 00, M.P. Alberto Yepes Barreiro. En cuanto al principio democrático, Ver: Corte Constitucional, Sentencia de 3 de marzo de 1994, Exp.

C-089, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. acerca de la triple finalidad que cumple el requisito del aval, consultar entre otros: Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 11 de Julio de 2013, Rad. 60001-23-31-000-2012-00004-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro. En cuanto al otorgamiento del aval y el responsable de ello, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 13 de Agosto de 2009, Radicación 11001-03-28-000- 2006-00011-00(3944-3957), M.P. Filemón Jiménez Ochoa. 15 Criterio acogido por la sala plena de lo contencioso administrativo en: sentencia del 29 de enero del 2019.

M.P. Rocío Araújo Oñate. radicación 11001-03-28-000-2018-00031-00(su). 16 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. M.P. Rocío Araújo Oñate. Radicación número 15001-23-33-000-2020-00120-01, sentencia de 22 de abril de 2021. Demandantes: Mateo Serna Muñoz y otros Demandado: Daniel Higuita Herrera – alcalde de Dabeiba (Antioquia) Rad: 05001-23-33-000-2023-01242-01 (Principal) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 pues solamente en los eventos y bajo las condiciones que ellas consagran, es procedente predicar su configuración, máxime si se tiene en cuenta que, en todo caso, el régimen de inhabilidades e incompatibilidades ha sido concebido como un límite legítimo y válido a los derechos políticos, conforme al cual, si se advierte la configuración de alguna causal, ello no conlleva a que de allí se predique la vulneración de estas prerrogativas superiores, sino que, por el contrario, evita el desconocimiento de los intereses superiores respecto de quienes ocupan cargos públicos.

Así las cosas, es claro que no resulta conforme con el ordenamiento jurídico electoral dejar abierta y general una limitación de acceso a cargos públicos. 2.4 Caso concreto Como viene de explicarse, en el presente evento se cuestiona por parte del recurrente el hecho de que el señor Daniel Higuita Herrera, pese a haber fungido como personero de Dabeiba (Antioquia) entre el 26 de mayo y el 13 de octubre de 2022, haya sido elegido como alcalde de ese mismo municipio en las elecciones del 29 de octubre de 2023.

Dentro de los argumentos de la apelación cuestiona la interpretación que el a quo hizo de la normativa invocada como fundamento de las demandas. Al respecto, resulta del caso recordar que la competencia del juez de segunda instancia se encuentra limitada a los argumentos expuestos en el recurso de apelación de conformidad con lo dispuesto en los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso17 aplicables por remisión de los artículos 296 y 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por lo tanto, la Sala se pronunciará exclusivamente en relación con los reparos concretos formulados por los recurrentes. 17 ARTÍCULO 320.

FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión… (Se resalta).

ARTÍCULO 328 COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.

En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia. Demandantes: Mateo Serna Muñoz y otros Demandado: Daniel Higuita Herrera – alcalde de Dabeiba (Antioquia) Rad: 05001-23-33-000-2023-01242-01 (Principal) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Precisado lo anterior, corresponde analizar cada uno de los argumentos esgrimidos por los apelantes en los recursos, de cara a la providencia recurrida.

Pues bien, tal como lo señala el recurrente, el artículo 174 de la Ley 136 de 1994 establece:

ARTÍCULO 174. Inhabilidades. No podrá ser elegido personero quien: a) Esté incurso en las causales de inhabilidad establecidas para el alcalde municipal, en lo que le sea aplicable; (Se resalta) Lo primero que debe precisarse, es que si bien el legislador autorizó a extender las causales de inhabilidad diseñadas para los alcaldes municipales a los personeros, lo hizo para acceder a este último cargo y no al primero; es decir, las inhabilidades para ser alcalde resultan aplicables para acceder al cargo de personero, pero no al contrario.

Además, debe tenerse en cuenta que dicha extensión opera únicamente en lo que les sea aplicable. A su turno, el artículo 175 de la misma ley, dispone:

ARTÍCULO 175. Incompatibilidades. Además de las compatibilidades y prohibiciones previstas para los alcaldes en la presente Ley en lo que corresponda a su investidura, los personeros no podrán: a) Ejercer otro cargo público o privado diferente; b) Ejercer su profesión, con excepción de la cátedra universitaria.

PARÁGRAFO. Las incompatibilidades de que trata este Artículo se entienden sin perjuicio de las actuaciones que deba cumplir el personero por razón del ejercicio de sus funciones. De la disposición en comento se extrae que el legislador, además, hizo extensivas las causales de incompatibilidad previstas para los alcaldes municipales a los personeros del mismo nivel, no obstante, debe tenerse en cuenta que dicha remisión, también debe entenderse en lo que resulta aplicable al cargo en específico.

Frente a las incompatibilidades, esta Sala ha explicado que18: Son aquellas prohibiciones que aplican a quienes han sido elegidos o nombrados, o a quienes en el pasado lo fueron, y que, por mandato constitucional o legal, no pueden incurrir en ciertas actuaciones mientras ejerzan el cargo para el cual fueron electos, y en muchas oportunidades incluso cobijan un tiempo adicional. 18 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Expediente 11001032800020120005500. Providencia del 19 de septiembre de 2013. M.P. Alberto Yepes Barreiro. Demandantes: Mateo Serna Muñoz y otros Demandado: Daniel Higuita Herrera – alcalde de Dabeiba (Antioquia) Rad: 05001-23-33-000-2023-01242-01 (Principal) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Además, se ha dicho que19: Se trata de una limitación para desplegar una actividad por el hecho de ocupar un cargo, circunstancia que no genera la nulidad del acto electoral, pues a diferencia de las inhabilidades, que constituyen impedimentos para el ejercicio de un empleo, las incompatibilidades son circunstancias que ocurren con posterioridad a la elección, el nombramiento o la posesión. No obstante, también se ha aceptado que algunas incompatibilidades se tornen en inhabilidades, por lo que pueden ser analizadas en el marco de la nulidad electoral, así20: No obstante, la prohibición objeto de examen, consistente en no ocupar un empleo público o privado durante los doce (12) meses posteriores al vencimiento del período del cargo de personero, describe una conducta prohibitiva constitutiva de una incompatibilidad a la luz del precepto antes mencionado, pero que se torna en inhabilidad para asumir un nuevo empleo público, durante dicho lapso21 lo que faculta su análisis dentro del medio de control de nulidad electoral bajo estas consideraciones… Ahora bien, la incompatibilidad invocada por la parte actora, ahora recurrente en el caso concreto es la consagrada en el numeral 7 del artículo 38 de la Ley 617 de 2000 que señala:

ARTÍCULO 38. - Incompatibilidades de los alcaldes. Los alcaldes, así como los que los reemplacen en el ejercicio del cargo no podrán: (…) 7. Inscribirse como candidato a cualquier cargo de elección popular durante el período para el cual fue elegido. De la lectura de la norma se evidencia que aquella se refiere a cargos de elección popular, es decir, lo que limita es que alguien que ha sido elegido popularmente 19 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia del 4 de diciembre de 2014. Expediente 11001-03- 28-000-2014-00006-00. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez 20 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia del 12 de agosto de 2021. Expediente: 54001233300020200050602. M.P. Dr. Luis Alberto Álvarez Parra. 21 “Así las cosas, la prohibición dirigida al gobernador o a quien sea designado en su reemplazo – sin importar el título–, de inscribirse como candidato a cualquier cargo o corporación de elección popular dentro de los doce (12) meses siguientes al vencimiento del período para el cual fue elegido o designado, pese a la impropiedad de los artículos 31 y 32 de la Ley 617 de 2000 que la reducen a una causal de incompatibilidad, materialmente, constituye una inhabilidad genérica para acceder a otros cargos o empleos públicos.

En tal virtud, quien habiendo ejercido como gobernador, se inscriba como candidato a cualquier cargo o corporación de elección popular, como es el caso de la Asamblea Departamental, dentro de los doce (12) meses siguientes a la cesación de sus funciones, incurre en causal de inhabilidad para ser elegido diputado.” (Corte Constitucional, Sentencia SU 625 de 2015).

Demandantes: Mateo Serna Muñoz y otros Demandado: Daniel Higuita Herrera – alcalde de Dabeiba (Antioquia) Rad: 05001-23-33-000-2023-01242-01 (Principal) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 para una determinada dignidad renuncie para aspirar a otra posición de la misma naturaleza.

Al respecto, resulta del caso recordar que la Sección Quinta del Consejo de Estado22, en la misma sentencia de unificación invocada por el recurrente, ha precisado que si bien dicha incompatibilidad puede tornar en una inhabilidad tampoco resulta aplicable a todos los casos, sino a aquellos cargos uninominales de elección popular frente a los cuales los electores votan por un programa de gobierno (voto programático) y, por ende, el elegido queda vinculado y comprometido a cumplir ese mandato popular, sin que le sea posible «mientras dure el período para el cual fue electo, [ ] buscar el favor del electorado para acceder a otros [cargos] de mayor jerarquía en la estructura estatal».

En tales condiciones, es claro para la Sala que la incompatibilidad endilgada por el recurrente en este caso, no resulta aplicable a los personeros, por la sencilla razón de que aquellos no son elegidos popularmente, ni por voto programático. Por lo tanto, no hay lugar a hacer ningún estudio adicional en relación con aquella. Al margen de lo anterior, en lo que tiene que ver con la inhabilidad consagrada en el numeral 5 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994 modificada por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, se advierte que aquella es del siguiente tenor:

ARTÍCULO 37. - Inhabilidades para ser alcalde. El Artículo 95 de la Ley 136 de 1994, quedará así:

ARTÍCULO 95. - Inhabilidades para ser alcalde. No podrá ser inscrito como candidato, ni elegido, ni designado alcalde municipal o distrital: (…) 5. Haber desempeñado el cargo de contralor o personero del respectivo municipio en un período de doce (12) meses antes de la fecha de la elección. (Se resalta). En lo que interesa a este caso, de la norma que se aduce desconocida, se pueden extraer los siguientes elementos estructuradores, a saber: 1) Que quien aspire a ser alcalde municipal se haya desempeñado como personero o contralor. 2) Que el cargo se hubiere desempeñado dentro de los 12 meses anteriores a la elección. 22 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Expediente 11001032800020150005100. Providencia del 7 de junio de 2016. M.P. Alberto Yepes Barreiro. Demandantes: Mateo Serna Muñoz y otros Demandado: Daniel Higuita Herrera – alcalde de Dabeiba (Antioquia) Rad: 05001-23-33-000-2023-01242-01 (Principal) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 3) Que el empleo se haya desempeñado en el municipio donde resultó elegido alcalde.

Además, para que se configure la inhabilidad se requiere que concurran todos los elementos que la estructuran, de manera tal, que si alguno hace falta aquella no puede ser declarada probada. Ahora bien, en el caso concreto está demostrado y nadie controvierte que el señor Daniel Higuita Herrera fungió como personero del Municipio de Dabeiba (Antioquia) entre el 26 de mayo y el 13 de octubre de 2022, fecha en la cual protocolizó los efectos del silencio administrativo positivo derivado a la renuncia presentada al concejo de esa entidad territorial el 31 de agosto de 2022, a través de la Escritura Pública 2671 de la Notaría Única de esa municipalidad23.

Tampoco es objeto de litigio que el demandado inscribió su candidatura a la Alcaldía de Dabeiba (Antioquia) el 27 de julio de 2023 y que su elección como alcalde de ese municipio tuvo lugar el 29 de octubre siguiente24. En tales condiciones, es claro que el período inhabilitante trascurrió entre el 29 de octubre de 2022 y el 29 de octubre de 2023, por lo tanto, como la renuncia del demandado al cargo de personero se materializó el 13 de octubre de 2022, es evidente que entre ese hecho y su elección como alcalde de Dabeiba (Antioquia) transcurrieron más de 12 meses.

Es decir, no se configura el elemento temporal de la inhabilidad razón suficiente para negar las pretensiones de las demandas y del presente recurso de apelación. Al respecto, resulta del caso reiterar que la aplicación e interpretación de las inhabilidades es de carácter restrictivo, por lo que si el legislador fijó con claridad los extremos temporales en la norma, no le es dable al juez ni a las partes aplicar o interpretar la disposición legal en forma diferente.

Por tanto, carece de todo fundamento el planteamiento del recurrente según el cual la inhabilidad bajo estudio debe aplicarse 12 meses antes de la inscripción de la candidatura al cargo de alcalde, por cuanto, se reitera, la voluntad del legislador fue que el período inhabilitante se contara 12 meses antes a la elección y no a la inscripción. Conforme a lo anterior, encuentra la Sala que ninguno de los reparos esbozados por el recurrente en el escrito de apelación tiene vocación de prosperidad, por lo que se impone confirmar la sentencia de primera instancia del 18 de junio de 2024 del Tribunal Administrativo de Antioquia dictada dentro de este asunto. 23 Anotación 3 del expediente visible en la Sede electrónica para la gestión judicial, Samai. 24 Anotación 3 del expediente visible en la Sede electrónica para la gestión judicial, Samai.

Demandantes: Mateo Serna Muñoz y otros Demandado: Daniel Higuita Herrera – alcalde de Dabeiba (Antioquia) Rad: 05001-23-33-000-2023-01242-01 (Principal) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 18 de junio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: DEVOLVER el expediente al tribunal de origen para lo de su competencia.

TERCERO: ADVERTIR a los sujetos procesales que contra lo resuelto no procede recurso ordinario alguno.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Ausente con permiso GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Aclara voto PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx»