CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., catorce (14) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 15001 23 33 000 2017 00319 01 (4785-2018) Demandante: Guillermo Mejía Valcárcel Demandado: Nación (Fiscalía General de la Nación) Tema: Prima especial, artículo 14 de la Ley 4.ª de 1992.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ______________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante en contra de la sentencia expedida el 10 de mayo de 2018 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda, anunciando desde ya que la referida providencia será confirmada.

I.

ANTECEDENTES. Demanda 1. El señor Guillermo Mejía Valcárcel instauró demanda contenciosa administrativa ejerciendo el medio de nulidad y restablecimiento de derecho1 con el objeto de que se declare la nulidad del Oficio SSAG-TH No. 02366 y de las Resoluciones 88 del 4 de febrero de 2016 y 803 del 29 de marzo de 20162, mediante los cuales se negó la petición de reliquidación de sus prestaciones sociales, con base en el 100% de su remuneración mensual, incluyendo el 30% de la asignación básica que se ha estipulado como prima especial sin carácter salarial y el valor de dicha prima, como valor agregado del salario, con las indexaciones correspondientes. 2.

A título de restablecimiento del derecho solicitó que se ordene a la entidad demandada reliquidar las primas de servicios, de navidad y de vacaciones, la bonificación anual por servicios prestados, las cesantías, las vacaciones, las cotizaciones en salud y demás prestaciones sociales teniendo como soporte el 100% de la remuneración básica mensual que percibió como fiscal delegado, desde la fecha que se pruebe y hasta cuando quede en firme la decisión; lo anterior incorporando la prima especial en los términos ya 1 Folios 1 al 14 del expediente físico. 2 A pesar de que estas no se mencionaron en la demanda, el Tribunal examinó su legalidad, por integración normativa, sin que tal circunstancia sea materia del recurso de apelación que se analiza en esta decisión. Radicación: 15001 23 33 000 2017 00319 (4785-2018) Demandante: Guillermo Mejía Valcárcel 2 descritos, pagar las diferencias que surjan por ese concepto y ordenar el ajuste de la condena, el reconocimiento de intereses comerciales y moratorios y el cumplimiento de la sentencia en los términos del artículo 176 del Código Contencioso Administrativo3; de igual manera pidió condenar en costas a la entidad demandada. 3.

Argumentó que se ha desempeñado como fiscal desde el 11 de abril de 19924 y para remunerar su labor se han liquidado y pagado sus prestaciones sociales sobre el 70% del salario devengado, pues de él se excluye el 30% para tenerlo como prima especial sin carácter salarial. Agregó que el artículo 14 de la Ley 4.ª de 1992 estableció una prima especial sin carácter salarial no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, cuyo pago ha sido regulado por el Gobierno nacional a través de los decretos que ha expedido anualmente desde 1993 con tal propósito; sin embargo, no le ha sido cancelada como una remuneración adicional o sobre salarial, sino que se le ha descontado a su asignación básica mensual un valor del 30% para tenerlo como prima especial sin carácter salarial. 4.

Agregó que el 27 de noviembre de 2015 formuló reclamación ante la entidad demandada con el fin de lograr la reliquidación y pago de sus prestaciones sociales, la cual fue resuelta desfavorablemente e interpuso el recurso de apelación frente al acto en mención; sin embargo, fue confirmado en su totalidad, actos que se deben declarar nulos porque violan postulados constitucionales que protegen el trabajo en condiciones dignas y los derechos laborales de los empleados públicos.

Precisó que, aunque el artículo 14 de la Ley 4.ª de 1992 estableció una prima especial sin carácter salarial, el Gobierno nacional no tiene competencia para extraer el 30% del salario y convertirlo en prima, pues lo que determina la ley es el incremento de aquel con la mencionada prima. Contestación de la demanda5. 5. La Fiscalía General de la Nación se opuso a las pretensiones de la demanda alegando que la liquidación de salarios y prestaciones sociales «tuvo fundamento en claras disposiciones legales, dando aplicación correcta a estas normas y en ello no hay irregularidad alguna».

Igualmente, mencionó que el demandante no tiene derecho a la prima reclamada, pues por un lado su derecho estaría prescrito, respecto del período comprendido entre 1993 y 2002, por otro lado, a partir del año 2003 los decretos salariales no establecieron la prima y por ende, no es destinatario o beneficiario de la norma que la consagra. 6.

Lo anterior porque la petición formulada por el demandante el 27 de noviembre de 2015 se presentó por fuera del término de tres años que debían contarse desde que se materializó el derecho a solicitar el ajuste y reliquidación de las prestaciones sociales con la inclusión del 30% del salario, los que empezaron a correr desde la ejecutoria de la sentencia del Consejo de Estado del 13 de septiembre de 2007, notificada mediante 3 Se precisa que aunque la demanda se radicó en 2017, cuando ya estaba en vigencia la Ley 1437 de 2011, esa fue la norma que se invocó a efecto del cumplimiento de la condena. 4 Según lo indicado en el hecho 1 de la demanda. 5 Folios 166 al 188 del expediente físico e índice 12 de SAMAI, gestión en otras corporaciones.

Radicación: 15001 23 33 000 2017 00319 (4785-2018) Demandante: Guillermo Mejía Valcárcel 3 edicto desfijado el 23 de octubre de 2007. 7. Asimismo, alegó la carencia de objeto respecto del reconocimiento y pago de la prima especial pues en virtud de los decretos salariales desde el año 2003 se incluyó el porcentaje de la prima dentro del salario.

Propuso las excepciones de prescripción, caducidad, carencia de objeto y la genérica. II. SENTENCIA APELADA6. 8. El Tribunal Administrativo de Boyacá negó las pretensiones de la demanda, pues según lo acreditado en el proceso no hay prueba que demuestre que «el demandante se encuentra acogido a la aplicación del Decreto Nacional 53 de 1993 y los demás expedidos en vigencias futuras anteriores, que consagran normas sobre el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación y regulaban la prima especial», ello en razón a que el actor se vinculó por primera vez a la Fiscalía General de la Nación el [4] de noviembre de 19927 y el régimen salarial vigente en ese momento era el de la escala prevista en el Decreto 2699 de 1991 «de manera que solo tiene derecho al sueldo que corresponda al cargo según la nomenclatura allí prevista y no tiene derecho al reconocimiento de la prima especial».

Finalmente, condenó en costas a la parte demandante. III. RECURSO DE APELACIÓN. 9. Inconforme con la decisión, el accionante interpuso recurso de apelación8 aduciendo que la motivación de la sentencia no es concluyente y deja más dudas que respuestas; precisó que los fiscales tienen dos regímenes prestacionales, el de los que se acogieron al Decreto 53 de 1993 y el de los que continuaron al amparo del Decreto 2699 de 1991 «para los primeros no le existe derecho de prima especial sin carácter salarial y en contra posición a los segundos los que optaron por no cambiarse que continuaron gozando de este beneficio».9 10.

Indicó que está probada la fecha de vinculación del demandante, con base en lo cual podía determinarse el régimen al que pertenece y que además la entidad lo tuvo por cierto al contestar el hecho primero de la demanda. Agregó que a «las personas vinculadas con anterioridad a la vigencia del Decreto 53 de 1993 le era aplicable el régimen anterior» por ello no podía el Tribunal señalar que no habían elementos de convicción «para concluir que el demandante es beneficiario del Decreto 2699», adicionalmente en el expediente administrativo allegado «no se logra avizorar la 6 Folios 255 al 259 del expediente físico e índice 20 de SAMAI, gestión en otras corporaciones. 7 Aunque en la página 14 de la sentencia se indicó que la vinculación ocurrió el 3 de ese mes y año, se entiende que se trató de un error de digitación, pues los documentos que reposan en el expediente dan cuenta de que ello ocurrió el 4. 8 Folios 265 al 268 Íbidem e índice 21 de SAMAI, gestión en otras corporaciones. 9 Transcripción con posibles errores incluidos.

Radicación: 15001 23 33 000 2017 00319 (4785-2018) Demandante: Guillermo Mejía Valcárcel 4 existencia de la aceptación del demandante para ser su cambio de régimen»10. 11. Complementó lo anterior manifestando que si la entidad no demostró que la vinculación del demandante fue bajo el régimen del Decreto 53 de 1993 «es porque [este] nunca hizo tal expresión de la voluntad y por eso no reposa en los archivos de la F.G.N.» en ese sentido, solicitó que se defina el régimen que se ha de aplicar al demandante y que se acceda a las pretensiones de la demanda.

IV. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA. 12. Luego de resolver la manifestación de impedimento formulada por los magistrados que integraban la Sección Segunda de esta Corporación11 y proceder al sorteo de conjueces, se expidió el auto del 3 de diciembre de 2019, notificado el 13 de diciembre siguiente, por el cual se admitió el recurso de apelación12 y el 11 de febrero de 2020 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión13, término durante el cual ambas partes se pronunciaron14. 13.

En esta etapa, el demandante solicitó que se revoque la sentencia para lo cual reiteró el planteamiento del recurso de apelación. Por parte de la entidad demandada, en su escrito solicitó que se confirmara el fallo de primera instancia. V. CONSIDERACIONES. Competencia. 14. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Problema jurídico. 15. En concordancia con lo expuesto en el recurso de apelación, esta Sala debe determinar si el Tribunal Administrativo de Boyacá omitió analizar las pruebas incorporadas al expediente a fin de establecer el régimen salarial aplicable al demandante, con miras a identificar si tiene derecho al reconocimiento y pago de la prima especial de servicios establecida en la Ley 4.a de 1992, en los términos pedidos en la demanda. 10 Ibídem. 11 Folio 275 del expediente físico e índice 9 de SAMAI. 12 Folio 288 Íbidem e índices 18 y 21 de SAMAI. 13 Folio 294 Íbidem e índice 23 de SAMAI. 14 Folios 299 al 311 Íbidem e índice 27 y 28 de SAMAI.

Radicación: 15001 23 33 000 2017 00319 (4785-2018) Demandante: Guillermo Mejía Valcárcel 5 Asunto previo. 16. El 14 de mayo de 202515 el magistrado Luis Eduardo Mesa Nieves, integrante de la Subsección A de la Sección Segunda de esta corporación, manifestó impedimento para conocer del asunto de la referencia con base en las causales señaladas en los numerales 1, 6 y 14 del artículo 141 del Código General del Proceso, pues es demandante en un proceso de nulidad y restablecimiento en el que se debate la misma cuestión jurídica que se analiza en el proceso bajo examen, circunstancia que además se enmarca en la existencia de un pleito pendiente con la parte demandada. 17.

Las causales de impedimento establecidas en la ley son taxativas y de aplicación restrictiva, constituyen una excepción al cumplimiento de la función jurisdiccional y no pueden ampliarse discrecionalmente al criterio del juez o de las partes. 18. El artículo 130 del CPACA establece como causales de impedimento y recusación, entre otras, las señaladas en los numerales 1, 6 y 14 del artículo 141 del Código General del Proceso, cuyo tenor literal es el siguiente: Artículo 141.

Son causales de recusación las siguientes: 1. Tener el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, interés directo o indirecto en el proceso. [ ] 6. Existir pleito pendiente entre el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes indicados en el numeral 3, y cualquiera de las partes, su representante o apoderado. [ ] 14.

Tener el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes en segundo grado de consanguinidad o civil, pleito pendiente en que se controvierta la misma cuestión jurídica que él debe fallar. 19. En ese escenario, de conformidad con la norma transcrita, la Sala concluye que sí procede aceptar el impedimento formulado por el doctor Luis Eduardo Mesa Nieves comoquiera que en la actualidad tiene en curso un proceso judicial en el que se controvierte el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4.ª de 1992, en el que la parte demandada también es la Nación (Rama Judicial), de donde surge que existe identidad en la cuestión jurídica que se debate en el presente asunto y se configuran las causales invocadas; por lo tanto, su criterio no resultaría imparcial y objetivo como lo exige una recta administración de 15 Índice 46.

Radicación: 15001 23 33 000 2017 00319 (4785-2018) Demandante: Guillermo Mejía Valcárcel 6 justicia. Así las cosas, se le separará del conocimiento del asunto de la referencia, en procura de garantizar los principios de independencia e imparcialidad de la administración de justicia, establecidos en el artículo 5.º de la Ley 270 de 1996.

Caso concreto. 20. En el presente asunto, la parte demandante argumenta que el a quo no realizó un análisis de las pruebas incorporadas en el expediente con el propósito de establecer cuál era el régimen salarial aplicable con miras a acceder al reconocimiento de las pretensiones de la demanda. 21. Pues bien, para resolver los planteamientos concretos formulados en el recurso de apelación se debe mencionar que no está en discusión la fecha de vinculación laboral del demandante; por el contrario, el Tribunal sostuvo que esta ocurrió el 4 de noviembre de 199216, ello está acreditado en el proceso17 y el demandante no formuló reparo alguno en ese aspecto.

Tampoco es cierto que el a quo hubiera omitido identificar el régimen al que pertenece el actor, pues al respecto sostuvo: […] dentro del expediente NO se allega elemento de convicción alguno del cual se pueda colegir que el demandante se encuentre acogido a la aplicación del Decreto Nacional 53 de 1993 y los demás expedidos en vigencias futuras» 22.

Lo anterior quiere decir que el Tribunal sí advirtió que el actor no estaba cobijado por las previsiones del Decreto 53 de 1993, pues no había prueba de que se hubiera acogido a él, circunstancia que también fue reconocida en el recurso de apelación en los términos transcritos en los párrafos 9 y 10 de esta providencia. Lo que quiere decir que se dio por sentado que estaba amparado por el Decreto 2699 de 1991. 23.

Ahora bien, fue precisamente esa circunstancia la que dio lugar a negar las pretensiones de la demanda, pues si se hubiera demostrado que el actor sí se acogió a las previsiones del Decreto 53 de 1993 otra hubiera sido la conclusión. Sobre ese aspecto, es preciso señalar que el Decreto 2699 de 199118 en su artículo 64, parágrafo 1, determinó lo siguiente: 1.

Las personas que se vinculen por primera vez o se acojan a la escala salarial prevista en el artículo 54, solo tendrán derecho al sueldo que corresponda al cargo según la nomenclatura y escala de salarios aquí de capacitación u otras especiales que estuvieren percibiendo antes de su incorporación a la nueva planta. Si por razón de estas primas tuvieren un sueldo superior al que les corresponde en el nuevo cargo, seguirán percibiendo éste hasta su retiro y sobre dicho sueldo se liquidarán los incrementos anuales en el porcentaje que señale la ley. 16 Página 14 de la sentencia. 17 Según certificaciones que obran en los folios 33 y 161. 18 Estatuto Orgánico de la Fiscalía. Radicación: 15001 23 33 000 2017 00319 (4785-2018) Demandante: Guillermo Mejía Valcárcel 7 24.

El anterior es el escenario salarial del demandante pues se vinculó a la Fiscalía General de la Nación el 3 de noviembre de 1992, es decir, que es de aquellas personas que se vincularon por primera vez a la entidad con posterioridad al Decreto 2699 de 1991. 25. Ahora bien, aunque la Ley 4.ª de 1992 estableció en su artículo 14 la prima especial que se solicita, se hizo la siguiente precisión: Artículo 14.

El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993. [Se destaca] 26.

Con el fin de aclarar el alcance de la excepción contenida en la norma anterior, la Sección Segunda del Consejo de Estado19 concluyó lo siguiente: En el numeral 1º del parágrafo del citado artículo 64 del Decreto 2699 de 1991, dispuso que las personas que se vincularan por primera vez o se acogieran a la escala salarial prevista en el artículo 54, sólo tendrían derecho al sueldo que corresponde al cargo, según la nomenclatura y escala salarial allí establecidos y advirtió que no tendrían derecho a primas de antigüedad, ascensional y de capacitación u otras especiales que estuvieran percibiendo antes de su incorporación a la nueva planta. […] Aquí es importante destacar el origen de dos formas de aplicación de la escala salarial para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación: A).- La aplicable a aquellos provenientes de otras entidades, que debían incorporarse a la Fiscalía General de la Nación y que no se acogieron a la escala salarial prevista en el artículo 54 del Decreto 2699 de 1991.

Estos además de la asignación básica tenían derecho a las primas de antigüedad, ascensional y de capacitación u otras que estuvieren percibiendo antes de su incorporación a la nueva planta, y B).- La aplicable a quienes se vincularon por primera vez o se acogieron a la escala de salarios prevista en el artículo 54 del Decreto 2699 de 1991. [ ] Las anteriores precisiones sirven de fundamento a la Sala para afirmar que las expresiones “… excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del 1º de enero de 1993” contenidas en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, se referían a los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación que se vincularon por primera vez, o que siendo de aquellos que debían incorporarse, se acogieron a la escala de salarios prevista en el artículo 54 del Decreto 2699 de 1991.

Para ellos la citada disposición legal no contempló el establecimiento de la mencionada prima especial sin carácter salarial. [Negrilla original del texto y Subraya de la Sala] 27. Lo expuesto corrobora que aquellos servidores vinculados a la Fiscalía General de 19 Sentencia del 13 de septiembre de 2007, radicación: 11001-03-25-000-2003-00113-01(478-03), C.P. Alejandro Ordóñez Maldonado.

Radicación: 15001 23 33 000 2017 00319 (4785-2018) Demandante: Guillermo Mejía Valcárcel 8 la Nación por primera vez, a partir del Decreto 2699 de 199120 no son destinatarios de la prima especial de servicios, situación en la que está inmerso el demandante pues por un lado, la fecha de vinculación por primera vez ocurrió después del mencionado decreto y antes del Decreto 053 de 1993 y por otro lado, no se acogió a lo dispuesto en este último, efecto para el cual hubiera sido necesario elegir el régimen contenido en él, conforme a lo dispuesto en su artículo 221, pero no lo hizo, tal como lo afirmó y reiteró en el recurso de apelación22.

Ahora bien, en el evento de que sí se hubiera acogido al Decreto 053 de 1993 habría tenido derecho a la prima reclamada, como bien lo ha reconocido la jurisprudencia de esta Corporación23, pero ello no ocurrió, lo que impone confirmar la sentencia que negó las pretensiones de la demanda. Condena en costas. 28. El artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, establece que la sentencia debe disponer sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil (hoy Código General del Proceso)24; y que, en todo caso, la condena al respecto se impondrá «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 29.

Al revisar el caso concreto, se considera que el recurso de apelación no se aprecia como huérfano de fundamento legal, por lo que no resulta procedente la condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO. Declarar fundado el impedimento que manifestó el magistrado Luis Eduardo Mesa Nieves, consejero de Estado de la Sección Segunda de esta corporación. En consecuencia, se le separa del conocimiento del presente asunto.

SEGUNDO. CONFIRMAR la sentencia expedida 10 de mayo de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 20 Y hasta el Decreto 053 de 1993. 21 Artículo 2o. Los servidores públicos vinculados a la Fiscalía General de la Nación podrán optar por una sola vez antes del 28 de febrero de 1993 por el régimen salarial y prestacional establecido en el presente decreto.

Los servidores públicos que no opten por el régimen aquí establecido continuarán rigiéndose por lo dispuesto en las normas legales vigentes a la fecha. 22 Según las afirmaciones que hizo en el recurso, párrafos 9 y 10 de esta providencia. 23 Sentencia del 15 de diciembre de 2020, radicado: 73001 23 33 000 2017 00568 01 (5472-2018), Conjuez ponente: Jorge Iván Rincón Córdoba. 24 Al respecto, el artículo 365 de la norma citada establece: «1.

Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.» [Se destaca] Radicación: 15001 23 33 000 2017 00319 (4785-2018) Demandante: Guillermo Mejía Valcárcel 9 TERCERO. ABSTENERSE de condenar en costas en segunda instancia a la recurrente.

CUARTO. En firme esta sentencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que integran la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DVM