1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., quince (15) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia Nulidad Radicación 11001-03-27-000-2024-00086-00 (29615) Demandante ADRIANA MENDOZA ROPERO Demandada MINISTERIO DEL TRABAJO Temas Causales de sentencia anticipada.
Fijación del litigio. AUTO DE TRÁMITE Con el fin de dar impulso al proceso de la referencia, el despacho considera: Antecedentes El Ministerio del Trabajo expidió la Resolución 2050 de 2022, por medio de la cual estableció el manual de procedimiento para el funcionamiento de las juntas de calificación de invalidez. En los apartes acusados, que son competencia de esta Sección, se dispuso que en los gastos administrativos de las juntas de calificación de invalidez no pueden incluirse los gastos personales de sus integrantes, tales como el pago del sistema de seguridad, retención en la fuente, «IVA» y demás deducciones, manutención y transporte personal, entre otros conceptos.
Adriana Mendoza Ropero presentó demanda en contra de la anterior disposición y otras de naturaleza laboral, de modo que la demanda fue repartida en la Sección Segunda del Consejo de Estado. Dicha Sección encontró que una de las pretensiones de la demanda consiste en declarar la nulidad de la expresión «IVA» del inciso 4 del numeral 1.1. del Capítulo 5 del anexo técnico de la Resolución Nro. 2050 de 2022.
En consecuencia, mediante providencia del 26 de septiembre de 2024, ordenó escindir la demanda y remitir copia del expediente a esta Sección para que continuara el trámite y decidiera sobre la pretensión expuesta al considerar que se trata de un asunto tributario. El 18 de diciembre de 2024 esta Sección avocó conocimiento respecto de la pretensión de nulidad de la expresión «IVA» del inciso 4 numeral 1.1 del Capítulo 5 del anexo técnico de la Resolución 2050 de 2022.
Sobre las pruebas solicitada y la procedencia de una sentencia anticipada La demandante1 y la demandada2 solicitaron tener como pruebas los documentos allegados con la demanda y con la oposición a ella. Además, la demandada anunció que aportaría los antecedentes administrativos, los cuales ya obran en el expediente3. El despacho tendrá estos documentos como prueba, los cuales serán analizados conforme lo disponga la ley al momento de proferir sentencia. 1 Samai proceso identificado con el radicado 11001-03-25-000-2023-00534-00 que le correspondió a la Sección Segunda, índice 3, PDF de la demanda, página 32. 2 Ibidem, índice 21, PDF de la contestación de la demanda, página 47. 3 Ibidem, índice 24.
Radicado: 11001-03-27-000-2024-00086-00 (29615) Demandante: Adriana Mendoza Ropero 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Con base en lo expuesto, se configuran las causales para prescindir de la audiencia inicial de los literales a), b) y c) del numeral 1° del artículo 182A del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, puesto el asunto es de puro derecho y no es necesario practicar pruebas diferentes a las aportadas por las partes.
Fijación del litigio El numeral 1° del artículo 182A del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo exige que, ante la ocurrencia de alguna causal para prescindir de la audiencia inicial de los literales allí previstos, es necesario fijar el litigio de forma previa al traslado para presentar alegatos de conclusión. Para estos efectos, se expondrán los cargos de nulidad y argumentos de defensa propuestos en la demanda y la oposición a ella, para finalmente fijar el litigio que será resuelto en la sentencia. La demandante invocó como normas violadas los artículos 338 de la Constitución; 420, 437, 448 y 482 del Estatuto Tributario; 41 de la Ley 100 de 1993; 17 de la Ley 1562 de 2012; 40 del Decreto 1346 de 1994; 52 del Decreto 2463 de 2001; 21 del Decreto 1352 de 2013; y 2.2.5.1.18 del Decreto 1072 de 2015.
En el concepto de la violación, expuso que los tributos se clasifican en impuestos, tasas y contribuciones. En cuanto al IVA, explicó sus características y sus elementos esenciales. De lo anterior, precisó que quienes presten servicios son responsables del referido impuesto y que los honorarios forman parte de la base gravable. Afirmó que las Sentencias C-821 de 2012 y C-147 de 2021 señalaron que el principio de legalidad exige que los elementos del tributo sean definidos por el Congreso de la República, no por el Gobierno Nacional.
Transcribió el contenido de las normas de creación de las juntas nacional y regionales de calificación de la invalidez y las que regulan sus honorarios para concluir que ninguna de ellas prevé la inclusión del IVA en ese concepto ni define alguna situación que modifique ese tributo. Señaló que la resolución objeto de controversia establece el manual de funciones de las juntas de calificación de invalidez y determinó que el concepto del IVA es un gasto personal de sus miembros.
Sin embargo, conforme las normas que regulan los honorarios, no se trata de un gasto de quien presta el servicio, en este caso el miembro, sino de una obligación tributaria a cargo de la entidad a la que se le presta el servicio. Expuso los conceptos de IVA descontable y generado, y señaló que los responsables deben presentar la declaración correspondiente del tributo, para lo cual citó el Concepto DIAN 34113 del 21 de diciembre de 2017.
Sostuvo que el valor que se factura en las juntas de calificación de invalidez es descontable y llevado como un gasto de impuestos, porque ellas están obligadas a declarar este impuesto por no vender servicios gravados. Indicó que el pago efectuado por honorarios a los miembros de la junta corresponde al 15% del valor del dictamen, sin que esto incluya el valor del IVA.
Y si en gracia de discusión estuviera en dicho porcentaje, se estaría desconocería la norma que regula el monto a pagar por este servicio. Radicado: 11001-03-27-000-2024-00086-00 (29615) Demandante: Adriana Mendoza Ropero 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Manifestó que el Decreto 1072 de 2015 también enuncia los gastos personales que no pueden ser pagados por las juntas de calificación de invalidez, dentro de los cuales no incluyó este impuesto.
Adujo que el Ministerio del Trabajo se excedió en su facultad reglamentaria en el acto acusado, pues consideró que el responsable del IVA es quien presta el servicio, que insiste es el miembro, y no el consumidor, que a su juicio es la junta de calificación de invalidez. Invocó el Auto 72 del 31 de mayo de 2016 de la Contraloría General de la República; los Conceptos DIAN 21377 y 34113 del 2017 y 1318(908052) de 2022; así como la sentencia del Consejo de Estado del 30 de octubre de 2019, exp 23644, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, para insistir en que las juntas de calificación de invalidez son los sujetos pasivos del IVA y que su pago no se puede exigir a quien presta el servicio, sino a quien lo adquiere.
El Ministerio de Trabajo controvirtió las pretensiones de la demanda señalando que el acto acusado no modificó el Estatuto Tributario ni los elementos del tributo, sino que se limitó a regular aspectos meramente administrativos, de gestión y funcionamiento con el fin de aclarar cuáles son los gastos propios de los miembros y qué le corresponde soportar a la junta como gastos administrativos.
Indicó que el Estatuto Tributario establece que en el IVA existe el régimen común y el de no responsables para lo cual hizo referencia a las característica de cada uno. Además, manifestó que el único responsable de pagar el tributo a la DIAN es el prestador del servicio, independientemente de que haya acordado con su contraparte algún pago por ese concepto.
Adujo que según los artículos 447 y 476 ibidem el servicio médico está excluido del IVA, lo cual cobija el pago de honorarios por este concepto Citó los Oficios DIAN 57095 de 2014 así como 021377 y 34113 de 2017 en los cuales se indicó que los servicios profesionales prestados por un abogado a una junta de calificación de invalidez no están excluidos del IVA, por lo que dicho profesional debe asumir el pago del tributo, siempre que pertenezca al régimen común. De acuerdo con lo expuesto, el despacho fijará el litigio así: Determinar si el Ministerio del Trabajo incurrió en un exceso de la facultad reglamentaria al expedir el inciso 4 del numeral 1.1 del Capítulo 5 del Anexo técnico de la Resolución Nro. 2050 de 2022, en el que dispuso que dentro de los gastos administrativos de las juntas de calificación de invalidez no están los gastos personales de sus integrantes, como el IVA.
Otros aspectos En la oposición a la demanda se plantearon excepciones de mérito denominadas «acto administrativo legal» y «declaratoria de otra excepciones» las cuales se sustentan con la competencia del ministerio para reglamentar la materia y el decreto de las que el fallador encuentre probadas. Al respecto se pone de presente que corresponden a razones de fondo sobre la defensa de los actos que deben resolverse en la sentencia. El despacho también evidencia que en este caso está involucrado el interés general, por tratarse de un proceso de simple nulidad.
En consecuencia, se considera Radicado: 11001-03-27-000-2024-00086-00 (29615) Demandante: Adriana Mendoza Ropero 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pertinente invitar por secretaría de la Sección a algunas instituciones para que presenten su concepto acerca de los puntos relevantes para la decisión, con fundamento en el artículo 182B del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, adicionado por el artículo 43 de la Ley 2080 de 2021.
Se precisa que estas instituciones no son vinculadas como parte o tercero, sino que presentarían sus conceptos forma voluntaria, de modo que su pronunciamiento no debe ser tenido en cuenta para fijar el litigio. En todo caso, de ser presentados, sus escritos serán analizados al momento de proferir la sentencia, de acuerdo con el valor que les corresponde según la ley.
De otro lado, se observa que el mencionado artículo 182B también prevé la posibilidad de celebrar audiencias potestativas o facultativas. Pues bien, debido a que esta providencia se prescindirá de celebrar la audiencia inicial, el despacho considera que tampoco es necesario citar a las partes, al Ministerio Público y a las instituciones invitadas para celebrar dicha audiencia, por lo que también se prescindirá de ella.
Se aclara que nada impide que, en una providencia posterior, se decida citar a la audiencia potestativa de que trata esta norma con el fin analizar solicitar y escuchar los conceptos jurídicos de nuevos invitados, teniendo presente que en este proceso se encuentra inmerso el interés general En mérito de lo expuesto, el despacho resuelve: 1.
Tener como pruebas los documentos aportados por las partes con la demanda y la oposición. 2. Prescindir de la audiencia inicial y aplicar la figura de la sentencia anticipada por el cumplimiento de las causales a), b) y c) del numeral 1° del artículo 182A del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 3.
Fijar el litigio en los siguientes términos: determinar si el Ministerio del Trabajo incurrió en un exceso de la facultad reglamentaria al expedir el inciso 4 del numeral 1.1. del Capítulo 5 del Anexo técnico de la Resolución Nro. 2050 de 2022, en el que dispuso que dentro de los gastos administrativos de las juntas de calificación de invalidez no están los gastos personales de sus integrantes, como el IVA. 4.
Invitar por secretaría a las siguientes instituciones, a través de los decanos de las facultades de derecho o de sus representantes, a presentar por escrito su concepto acerca de los puntos relevantes para la decisión, en el término de 10 días: Universidad Nacional de Colombia Universidad Externado de Colombia Instituto Colombiano de Derecho Tributario • Centro de Estudios Tributarios de Antioquia CETA Notifíquese y cúmplase.
(Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO