Radicación: 11001-03-15-000-2023-06512-01 Demandante: PROAMBIENTE LTDA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera Ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., veintiuno (21) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-06512-01 Demandante: PROFESIONALES EN PROYECTOS AMBIENTALES, PROAMBIENTE LTDA Demandados: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN “C” Y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Temas: Tutela contra providencia judicial.

Medio de control de reparación directa por enriquecimiento sin justa causa. Requisito general de la relevancia constitucional cuando se acude como instancia adicional SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por Proambiente Ltda, por intermedio de apoderado judicial, contra la sentencia de 23 de noviembre de 2023, dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado, en la que declaró improcedente la acción de tutela por ausencia de relevancia constitucional.

I.

ANTECEDENTES 1. Hechos La sociedad accionante afirmó que entre los años 2004 y 2013 coadyuvó las pretensiones de la acción popular interpuesta por las comunidades asentadas cerca del relleno sanitario La Pradera contra la sociedad Empresas Varias de Medellín E.S.P, que finalizó con la sentencia de 10 de agosto de 2009, mediante la cual se amparó el derecho colectivo al ambiente sano de aquellos, y se incluyó al municipio de Santo Domingo, Antioquia, como beneficiario de un incentivo ambiental.

Agregó que con posterioridad al fallo participó en el comité de verificación del cumplimiento del fallo de la acción popular. Indicó que el 8 de noviembre de 2013, Empresas Varias de Medellín E.S.P. celebró con el municipio de Santo Domingo un convenio interadministrativo, mediante el cual se obligó a transferir a la entidad territorial el 30.02% del total de lo recaudado por concepto del incentivo por alojamiento del relleno sanitario La Pradera.

Adujo que, dado lo anterior, el 3 de febrero de 2014 presentó petición ante el municipio en la que solicitó el reconocimiento y pago de los honorarios profesionales por los servicios prestados antes, durante y con posterioridad a la acción popular. Expresó que la anterior solicitud le fue negada mediante oficio de 18 de febrero de 2014, en el que se le manifestó que no existió ningún tipo de vínculo contractual, laboral o legal entre las partes.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-06512-01 Demandante: PROAMBIENTE LTDA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Manifestó que, dado lo anterior, promovió demanda de reparación directa contra el municipio de Santo Domingo por enriquecimiento sin justa causa, de la que conoció en primera instancia el Tribunal Administrativo de Antioquia, que mediante sentencia de 8 de mayo de 2017 negó las pretensiones, luego de considerar que del expediente se extraía que coadyuvó las pretensiones de la demanda de la acción popular de manera libre y voluntaria, sin que mediara solicitud, orden o contrato con el municipio, por lo que no se cumplían los requisitos para declarar el enriquecimiento sin causa.

Por último, refirió que, inconforme con esa decisión, presentó recurso de apelación del que conoció la Sección Tercera, Subsección “C” del Consejo de Estado, que a través de sentencia de 8 de noviembre de 2022 confirmó el fallo de primera instancia, tras concluir que no estaban acreditados los elementos del enriquecimiento sin justa causa, en tanto no se acreditó un enriquecimiento y un empobrecimiento correlativo, ni tampoco una situación de necesidad o de urgencia que justificara la prestación de servicios profesionales por parte de la sociedad demandante. 2.

Fundamentos de la acción La sociedad Proambiente Ltda interpuso acción de tutela en defensa de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad y a la dignidad humana, los cuales considera vulnerados por las sentencias de 8 de noviembre de 2022 y 8 de mayo de 2017, mediante las cuales las autoridades judiciales accionadas negaron las pretensiones de la demanda, en el marco del medio de control de reparación directa que promovió contra el municipio de Santo Domingo, con el fin de que se declarara que había obtenido un enriquecimiento sin justa causa, con ocasión de la gestión que la sociedad demandante efectuó en el trámite de la acción popular que terminó con sentencia en la que el municipio resultó beneficiado con un incentivo ambiental.

Como sustento de la solicitud transcribió las sentencias objetadas, rebatiendo lo manifestado en ellas punto por punto, desde los hechos y las pruebas hasta el análisis de los cargos de reparación directa formulados, por lo que la Sala se abstendrá de transcribirlos, en tanto se trata de valoraciones sobre lo decidido en las sentencias objeto de tutela.

Sostuvo que las sentencias objeto de tutela incurren en i) defecto fáctico, por cuanto, indicó, realizaron una valoración probatoria arbitraria y amañada, “porque no se observa la relación entre los hechos y la prueba aportada las cuales se describen de forma lógica en folios 11 al 14 de la demanda, acápite de anexos, existe una arbitrariedad en el juicio de evaluación de la prueba, ya que ignora la presencia de los hechos que fueron debidamente probados y conducentes con respecto al derecho pretendido.

El error de valoración probatoria es ostensible, además, la sala desestima los testimonios restándole la importancia para demostrar las actividades e inversiones de la parte demandante; ya que no hubo congruencia entre lo pretendido y la decisión de la sentencia que sustentan la vía de hecho”. Sobre el particular, indicó que en el caso se omitió estudiar las pruebas que demostraban las actividades ejecutadas por Proambiente al interior del comité de verificación de cumplimiento de la sentencia de la acción popular, y el detrimento patrimonial del demandante.

Agregó que tampoco fueron valoradas las certificaciones expedidas por la Secretaría de Hacienda del municipio de Santo Domingo por valor de $8.405.983.624 y $11.283.306.405, las cuales prueban el pago de los incentivos a la entidad territorial. Radicación: 11001-03-15-000-2023-06512-01 Demandante: PROAMBIENTE LTDA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Afirmó que si bien en la sentencia objetada se indicó que la demandante no probó que las actuaciones desplegadas en el marco de la acción popular hubieran sido solicitadas, ordenadas o contratadas con el municipio de Santo Domingo, “esta es una contradicción de la sala, porque precisamente la falta de contrato, solicitud u orden del municipio era un hecho probado y ratificado por la parte demandada.

Así mismo, continúa reiterando la contradicción al decir que en los testimonios no se probó la existencia del contrato, desconociendo que en el texto de la demanda se probó la inexistencia de contrato estatal. Es ostensible la errada interpretación y valoración de los hechos y la prueba que los sustentan”. Añadió que en los fallos objetados se omitió de forma deliberada examinar los fundamentos de derecho narrados en la demanda en los folios 8 a 10, donde se expone el cumplimiento de los requisitos principales para que sea viable reconocer la acción de enriquecimiento sin justa causa, sobre los cuales la Corte Constitucional ha precisado jurisprudencia, para que el juez en cada caso particular las analice y sea fundamento para la sentencia. Indicó que la autoridad judicial accionada afirmó que no se cumplieron los requisitos excepcionales para el enriquecimiento sin justa causa, a pesar de que “PROAMBIENTE ha probado que está legitimado en la causa de la actio in rem verso, porque carece de cualquier acción no originada por un contrato, cuasicontrato, delito o cuasidelito, es decir, carece de cualquier otra acción legitimada en las vías de derecho”.

De otra parte, afirmó que las sentencias objetadas incurren en ii) defecto sustantivo, por cuanto “aplica de forma caprichosa y errada preceptos normativos y jurisprudenciales, derivados por el defecto fáctico, que se aprecian, al no reconocer con la seriedad que ameritan los hechos de la demanda y el examen valorativo del juicio de las pruebas que lo sustentan aplicándolos al caso en concreto”.

Sobre el particular, en el caso se interpretaron erradamente “los artículos cuarto y sexto” de la sentencia de la acción popular, S2-215-AP, lo cual “es un error fehaciente y fundamental que vicio de forma total el centro gravitacional enmarcado en lo pretendido, porque a partir de la sentencia se definen los resultados, lineamientos y proyecciones de la acción popular especialmente con respecto a las actividades técnicas, legales y administrativas ordenadas en el fallo y realizadas por el demandante para ubicar las áreas de influencia de los efectos negativos del Relleno Sanitario de la Pradera y de las comunidades afectadas; actividades que dieron como resultado un efecto directo, que fue la habilitación al derecho a recibir los incentivos por alojamiento al municipio de Santo Domingo, aclarando que esta sentencia nunca ordena incentivos por alojamiento a ningún Municipio”.

Para finalizar, añadió que en las sentencias objetadas se expuso que el actor no cumplió con los requisitos excepcionales para el enriquecimiento sin justa causa, esto es, la necesidad manifiesta de prestar el servicio como legitimante de la acción, la urgencia manifiesta y que constriñó o impulso al particular, aun cuando, considera, estos no son aplicables al caso, en tanto el incremento del patrimonio del municipio de Santo Domingo ocurrió después del cumplimiento de las actividades ordenadas por la sentencia S2-215-AP de la acción popular, lo que, en su criterio, “demuestra el desacierto de la sala cuando aplica los requisitos excepcionales cuando eran imposibles de aplicar al caso en concreto, por ejemplo, para qué demostrar una urgencia manifiesta, si todas las actividades que se realizaron ya habían terminado y habilitado al municipio para recibir los incentivos por alojamiento; concretándose de forma legal los requisitos principales para pretender la acción de Enriquecimiento sin Justa Causa”.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-06512-01 Demandante: PROAMBIENTE LTDA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 3. Pretensiones En el escrito de tutela se formulan las siguientes: “PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales AL DEBIDO PROCESO en conexión al ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA, al DERECHO A LA IGUALDAD y al principio de la DIGNIDAD HUMANA, toda vez que, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA.

(sic) en sentencia 159 del 18 de mayo de 2017 negó las pretensiones de la demanda instaurada por PROAMBIENTE LTDA contra el municipio de Santo Domingo; y el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN C, en sentencia 59.669 del 8 de noviembre de 2022, notificada el 16 de agosto de 2023; que confirmó la sentencia del 18 de mayo de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, incurriendo en una vía de hecho derivado por un defecto fáctico y sustantivo, pues se observa qué de manera errada, desconocieron los hechos y las pruebas aportadas durante el debate procesal, la indebida aplicación e interpretación de preceptos normativos y Jurisprudenciales como, la Ley 472 de 1998, ley 80 de 1993 y Sentencia noviembre 19 de 2012, expediente 24.897, sala de casación civil de la Corte Suprema de Justicia y la sentencia S2-215-AP del 10 de agosto de 2009.

SEGUNDO: Que consecuencialmente de lo anterior, se declare la nulidad del fallo emitido por EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, en sentencia 159 del 18 de mayo de 2017, en el proceso de Reparación Directa por Enriquecimiento sin Justa Causa radicado 05001233300020140100600 y del fallo de segunda instancia proferido por el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA.

SUBSECCIÓN C, sentencia 59.669, radicado 05001233300020140100601, ordenando fallar en derecho, conforme a la ley sustancial y procesal aplicable a este tipo de proceso, por constituir una manifiesta vía de hecho y se ordene dictar la que en derecho corresponda, de conformidad con las razones y argumentos expuestos en la presente acción de tutela.

TERCERO: ORDENAR al Tribunal Administrativo de Antioquia, sala tercera de oralidad, qué en el término de esta providencia, profiera una nueva sentencia dentro del proceso de la acción de Reparación por Enriquecimiento sin Justa Causa, teniendo en cuenta los lineamientos establecidos por la ley y la jurisprudencia que versa sobre la presente Litis”. 4.

Pruebas relevantes Se allegaron copias de las sentencias de primera y segunda instancia proferidas en el medio de control de reparación directa radicado con el Nº 2014-01006-01, actor: Proambiente Ltda. 5. Trámite procesal Por auto de 27 de octubre de 2023, la Sección Primera de esta Corporación admitió la demanda y ordenó notificar a la sociedad demandante y a las autoridades judiciales accionadas.

Igualmente, al municipio de Santo Domingo, Antioquia, como tercero interesado en el resultado del proceso. 6. Oposición 6.1. Respuesta del Tribunal Administrativo de Antioquia La ponente de la decisión objetada rindió informe en el que solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela, por cuanto, afirmó, la acción constitucional no constituye una tercera instancia judicial, y en tanto los defectos alegados en la providencia emitida no se configuran.

Sostuvo que, contrario a lo indicado por la accionante, en la sentencia objetada, luego de realizar un análisis fáctico y legal con las pruebas obtenidas, se concluyó que se cumplieron los requisitos para la procedencia del enriquecimiento sin Radicación: 11001-03-15-000-2023-06512-01 Demandante: PROAMBIENTE LTDA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 causa, en tanto el supuesto enriquecimiento por la parte accionada obedeció a una compensación obtenida a título de condena por acción popular en defensa de los derechos colectivos de la comunidad afectada, aun cuando se estableció que la parte actora no demostró estar inmersa en alguna de las causales de procedencia excepcional de la acción, en tanto no quedó probado el constreñimiento del municipio a Proambiente Ltda para el ejercicio de las actividades realizadas por esta última, la contratación sin formalidades plenas, la existencia de urgencia manifiesta o la necesidad de prestación del servicio. 6.2.

Los demás vinculados guardaron silencio aun cuando fueron debidamente notificados del auto admisorio de la demanda. 7. Sentencia de tutela impugnada El Consejo de Estado, Sección Primera, por sentencia de 23 de noviembre de 2023, declaró improcedente la acción de tutela, tras considerar que en el caso se incumplía con el requisito de relevancia constitucional, en tanto i) el debate planteado no se hizo desde una óptica constitucional, y ii) la parte actora pretende utilizar este mecanismo como una tercera instancia y busca reabrir la discusión que fue resuelta por el juez de lo contencioso administrativo.

Sostuvo que la discusión expuesta por la parte actora gira en torno a determinar si la accionante resultó afectada por un enriquecimiento sin justa causa por parte del municipio de Santo Domingo, debate que fue analizado por el juez natural de la causa en sede contenciosa administrativa, sin que se observe que la decisión proferida en sede contenciosa administrativa hubiese sido arbitraria o se hubiesen desconocido los derechos fundamentales de la parte actora en el trámite del medio de control.

Para terminar, señaló que en el fallo objetado se precisó que no se acreditaron los elementos del enriquecimiento sin causa porque no se probó (i) la correlación entre un enriquecimiento y un empobrecimiento entre el demandado y el demandante; y (ii) la situación de necesidad o urgencia del servicio prestado, y se indicó que por mandato del artículo 251 de la Ley 1450 de 2011-modificado por el artículo 88 de la Ley 1753 de 2015-, los beneficiados del incentivo cancelado a la entidad territorial eran las comunidades, porque dichos recursos debían destinarse a programas de agua potable y saneamiento básico. 8.

Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, la sociedad accionante impugnó el fallo de primera instancia y solicitó que se revocara, en escrito en el que indicó que en el caso sí se cumple con el requisito de relevancia constitucional, el cual “se habilita de forma tácita por la verificación de la vulneración de derechos fundamentales derivados del análisis de los defectos fácticos y sustanciales de las sentencias tuteladas, parte según nuestro criterio de la lectura de las sentencias, indicando que frente a las mismas se agotaron todos los recursos de la vía ordinaria que la legislación Colombiana permite en relación al fenómeno jurídico-legal que se pretendía al acceder a la jurisdicción como derecho fundamental que tiene toda persona”.

Reiteró que las sentencias objetadas incurrieron en errores manifiestos, los cuales sintetizó en que i) no se hace mención ni se controvirtió el recurso de apelación que presentó contra la sentencia del tribunal, fuente principal de la defensa del demandante, ii) hubo una interpretación errada de la sentencia de acción popular S2-215-AP -artículo cuarto y sexto-, de la cual se derivan la continuación de los errores hasta la sentencia del Consejo de Estado, iii) contiene errores como Radicación: 11001-03-15-000-2023-06512-01 Demandante: PROAMBIENTE LTDA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 confusión de términos, coadyuvancia y actor popular, compensaciones sociales a las comunidades, incentivos por alojamiento, incentivos por acción popular, asignación de incentivos al municipio de Santo Domingo, sin ser actor popular y sin que la sentencia en mención lo ordene y iv) en las sentencias no se observa una rigurosa confrontación fundamentada con los postulados de los demandantes.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir la presente impugnación. 2. Planteamiento del problema jurídico Corresponde a la Sala, en los términos del escrito de impugnación, determinar si se debe revocar la sentencia de 23 de noviembre de 2023, mediante la cual el Consejo de Estado, Sección Primera declaró improcedente la acción por falta del requisito de relevancia constitucional, en tanto, conforme al dicho de la sociedad actora, en el caso el mencionado requisito sí se cumple, pues “se habilita de forma tácita por la verificación de la vulneración de derechos fundamentales derivados del análisis de los defectos fácticos y sustanciales de las sentencias tuteladas”.

En caso de que se cumpla el citado presupuesto y los restantes genéricos de procedencia, le corresponde a la Sala establecer si las sentencias de 8 de noviembre de 2022 y 8 de mayo de 2017, mediante las cuales las autoridades judiciales accionadas negaron las pretensiones de la demanda, en el marco del medio de control de reparación directa que la sociedad actora promovió contra el municipio de Santo Domingo, con el fin de que se declarara que había obtenido un enriquecimiento sin justa causa, con ocasión de la gestión que efectuó en el trámite de la acción popular que terminó con sentencia en la que el municipio demandado resultó beneficiado con un incentivo ambiental, incurren en i) defecto fáctico, por cuanto, indicó, realizaron una valoración probatoria arbitraria y amañada, y en ii) defecto sustantivo, por cuanto “aplica de forma caprichosa y errada preceptos normativos y jurisprudenciales, derivados por el defecto fáctico, que se aprecian, al no reconocer con la seriedad que ameritan los hechos de la demanda y el examen valorativo del juicio de las pruebas que lo sustentan aplicándolos al caso en concreto”. 3.

El presupuesto de la relevancia constitucional Esta condición de procedencia precisada en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en el marco de las acciones de tutela contra providencias judiciales, tiene por finalidad “(i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones1.

Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido un conjunto de reglas dirigidas a definir cuándo un asunto presenta relevancia constitucional, partiendo del hecho que de la actuación objeto de reproche constitucional se advierta una posible vulneración a los derechos y deberes constitucionales. Así, por ejemplo, en la 1 Sentencia del 8 de febrero de 2018.

Expediente 2017-01745-01 M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Radicación: 11001-03-15-000-2023-06512-01 Demandante: PROAMBIENTE LTDA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 sentencia T-310 de 20052, la Corte indicó que cuando se acuda al mecanismo de amparo constitucional para cuestionar la legalidad de un acto administrativo, sin que se encuentre de por medio la violación de derechos fundamentales se estaría frente a un asunto que carece de relevancia constitucional que conlleva la improcedencia de la tutela.

En el mismo sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado partiendo de los lineamientos fijados por la Corte Constitucional en la Sentencia C-590 de 2005 sobre la procedencia excepcional de la tutela contra decisiones judiciales, fijó las condiciones que corresponde verificar al juez de tutela para determinar si la acción de tutela cumple o no con el requisito de relevancia constitucional3.

Al respecto, estableció que este requisito tiene una doble connotación, como criterio de selección en sede de revisión de la Corte Constitucional y como requisito de procedencia de la acción de tutela que busca evitar que el trámite de la acción de amparo se convierta en una instancia adicional. Esta Sala4, de conformidad con lo anterior ha precisado que este requisito de procedencia exige la verificación de los siguientes elementos: i. Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.

En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. ii. Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.

Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales. iii.

Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada. iv.

Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. v. Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.

Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.

Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. Los referidos parámetros, se constituyen en una guía orientadora para verificar si en cada caso concreto se cumple esta condición de aplicación, condiciones que, en últimas, buscan preservar el valor de la cosa juzgada, la seguridad jurídica y la autonomía judicial. 2 Corte Constitucional M.P. Jaime Córdoba Triviño. Reiterada en sentencia T-136 de 2015 M.P. María Victoria Calle Correa. 3 la Sala Plena del Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014.

Expediente 2012-02201-01. 4 Expediente 2020-05131-00, M. P. Julio Roberto Piza Rodríguez. Radicación: 11001-03-15-000-2023-06512-01 Demandante: PROAMBIENTE LTDA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 4. Estudio y solución del caso concreto 4.1. La sociedad Proambiente Ltda interpuso acción de tutela en defensa de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad y a la dignidad humana, los cuales considera vulnerados por las sentencias de 8 de noviembre de 2022 y 8 de mayo de 2017, mediante las cuales las autoridades judiciales accionadas negaron las pretensiones, en el marco del medio de control de reparación directa que promovió contra el municipio de Santo Domingo, con el fin de que se le declarara que había obtenido un enriquecimiento sin justa causa con ocasión de su gestión en el trámite de la acción de grupo que terminó con sentencia en la que el municipio demandado resultó beneficiado con un incentivo ambiental.

A su juicio, las sentencias objeto de tutela incurren en i) defecto fáctico, por la valoración probatoria arbitraria y amañada de los hechos de la demanda que demostraban “las actividades e inversiones de la parte demandante”, lo que sustentaba el enriquecimiento sin justa causa alegado, y en ii) defecto sustantivo, por cuanto “aplica de forma caprichosa y errada preceptos normativos y jurisprudenciales, derivados por el defecto fáctico, que se aprecian, al no reconocer con la seriedad que ameritan los hechos de la demanda y el examen valorativo del juicio de las pruebas que lo sustentan aplicándolos al caso en concreto”.

En primera instancia, el Consejo de Estado, Sección Primera, por sentencia de 23 de noviembre de 2023, declaró improcedente la acción de tutela, tras considerar que en el caso se incumplía con el requisito de relevancia constitucional, en tanto, consideró, i) el debate planteado no se hizo desde una óptica constitucional, y ii) la parte actora pretende utilizar este mecanismo como una tercera instancia y busca reabrir la discusión que fue resuelta por el juez de lo contencioso administrativo.

En esa decisión se efectuó el estudio de los cargos únicamente en relación con la sentencia de 8 de noviembre de 2022 5, por ser la última de las providencias dictadas en el proceso, y la que definió la situación jurídica particular, lo cual efectuará la Sala igualmente. En el escrito de impugnación, la sociedad accionante solicitó que se revocara el fallo en escrito en el que reiteró todos los fundamentos de la solicitud de amparo, y sostuvo que en el caso sí se cumple con el requisito de relevancia constitucional, el cual “se habilita de forma tácita por la verificación de la vulneración de derechos fundamentales derivados del análisis de los defectos fácticos y sustanciales de las sentencias tuteladas”. 4.2.

Del análisis de los argumentos que soportan los defectos alegados por la sociedad accionante, la Sala comparte la declaratoria de improcedencia declarada por el a quo, en tanto se observa que los mismos se utilizan como vehículo para controvertir nuevamente los fundamentos de las decisiones que le fueron desfavorables a la accionante en el proceso de reparación directa que originó la controversia, lo que incumple el requisito de relevancia constitucional porque se está haciendo uso de esta acción constitucional como una instancia adicional de dicho proceso para debatir asuntos ya resueltos.

En efecto, verificado el expediente que contiene las actuaciones del medio de control de reparación directa, se pudo constatar que los argumentos que sustentan la presente solicitud son los mismos en los que se fundamentó el recurso de 5 La sentencia se notificó por correo electrónico el 16 de agosto de 2023 y la solicitud de amparo se interpuso el 23 de octubre de 2023.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-06512-01 Demandante: PROAMBIENTE LTDA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 apelación que la sociedad accionante formuló contra la sentencia de 8 de mayo de 2017, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda, luego de considerar que la sociedad accionante coadyuvó las pretensiones de la demanda de acción popular de manera libre y voluntaria, por lo que no se cumplían los requisitos para declarar el enriquecimiento sin justa causa.

En este sentido, el debate legal propuesto ya fue resuelto de manera suficiente y, en tal razón, conforme con las reglas jurisprudenciales expuestas en las consideraciones de esta providencia sobre el presupuesto de la relevancia constitucional, no puede el juez constitucional darle continuidad a una discusión litigiosa que no involucra un verdadero o genuino debate constitucional que deba ser susceptible de estudio de fondo.

Conforme con el expediente allegado a este trámite constitucional, se observa que luego de que el Tribunal Administrativo de Antioquia negara las pretensiones de la demanda, la sociedad accionante presentó recurso de apelación en el que manifestó que en el caso se hallaba probado que desplegó una serie de actividades y gestiones tendientes a lograr “la no defraudación de derechos adquiridos a favor de las Comunidades afectadas por la operación el Relleno Sanitario La Pradera”, esperando además un beneficio económico como contraprestación a su participación, por lo que no era cierto que no se hubiera presentado el enriquecimiento sin justa causa que solicitaba resarcir.

Sobre ese particular indicó: “(…) la sala niega las pretensiones de la Reparación Directa por Enriquecimiento sin Causa, sin analizar el origen y las múltiples actividades que realizó PROAMBIENTE para habilitarle al municipio de Santo Domingo el derecho a recibir los INCENTIVOS de parte de EMVARIAS E.S.P.; es decir, que gracias a las actividades que en derecho desarrolló PROAMBIENTE, el Municipio de Santo Domingo, se hizo a unos dineros con los cuales no contaba en su presupuesto, de donde es apenas lógico, que de esos dineros, se debe un porcentaje de participación a quien logró materializar tales objetivos, lo cual no es otra cosa que un enriquecimiento sin causa, Maxime que, como está demostrado en los hechos y los documentos probatorios, desde el momento (noviembre 8 de 2013, hecho Quincuagésimo séptimo) en que la entidad municipal empieza a percibir los incentivos se conforma el fundamento principal de la demanda por enriquecimiento sin causa, en razón al incremento del patrimonio del municipio de Santo Domingo, Persona Jurídica que para nada participó en la Acción Popular como su apoderado lo advierte en la respuesta y alegatos de la demanda, pero sí logró un gran beneficio económico a expensas del trabajo denodado de PROAMBIENTE.

En vista de lo anterior, presentó las siguientes consideraciones, con la finalidad de que se reconsidere la decisión tomada por el Honorable Tribunal. PRIMERA. La intervención en la Acción Popular es un caso circunstancial, que PROAMBIENTE realizó en alguna ocasión, en la cual inicialmente actuaron varios actores populares y PROAMBIENTE participó coma Coadyuvante hasta el fallo de primera instancia en agosto 2 de 2007, que niega las súplicas de la demanda de Acción Popular, considerando que los impactos ambientales negativos producidos por la operación del relleno estaban superados, cuando eso nunca fue cierto; porque en los folios 13 a 18 del texto de la sentencia S2-215-AP, Hecho trigésimo quinto, anexo 23, están enunciados los impactos ambientales negativos que reciben las comunidades limítrofes con el Relleno ubicadas en el Municipio de Santo Domingo, de hecho en la actualidad, siguen sin ser superados.

De la actuación como Coadyuvante no se desprende que PROAMBIENTE haya actuado de forma voluntaria y autónoma en el ejercicio de la Acción Popular, por el contrario, la actuación de PROAMBIENTE respondió al llamado de las comunidades que estaban desprotegidas por el Municipio de Santo Domingo, quien ni siquiera inició acciones legales en cumplimiento de sus funciones ambientales, desconociendo las obligaciones de defensa de la población rural y como quedó acreditado en el proceso, las actividades desarrolladas por PROAMBIENTE se efectuaron en representación de las comunidades, con su acompañamiento, los poderes respectivos y la asesoría permanente.

Tanto fue Radicación: 11001-03-15-000-2023-06512-01 Demandante: PROAMBIENTE LTDA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 así que fue la única entidad que actuó en todas reuniones, audiencias y procesos. (…) Como está acreditado en el proceso, en el comité se realizaron un despliegue de actividades de orden legal y técnico que arrojaron como resultado la definición e incremento de las áreas de influencia del Relleno Sanitario La Pradera, ubicadas en el Municipio de Santo Domingo.

Participación que demandó recursos que no fueron aportados por la simple voluntad del demandante, sino por la ética y amparo a las comunidades que estaban desprotegidas y a merced de CORANTIOQUIA y EMVARIAS, que en ningún momento estuvieron prestas a proteger a las comunidades y por el contrario buscaron todos los artificios para cumplir en lo mínima la Sentencia de la Acción Popular tal como está sustentado en múltiples hechos y documentos de la demanda.

La actuación en el Comité, hecho Trigésimo Séptimo (37°) merece un análisis de fondo por las múltiples actuaciones que allí sucedieron, por eso ruego a los Honorables Magistrados del Consejo de Estado ahondar en su estudio, porque valga decirlo en la sentencia No. 159 ni siquiera lo enunciaron. SEGUNDA. Omitió la dilecta Sala analizar el beneficio colateral que PROAMBIENTE realizó para el municipio de Santo Domingo, como fue habilitarle el derecho a participar en la distribución de los incentivos a costa del trabajo denodado y oportuno de PROAMBIENTE, actividades plenamente probadas en los hechos Quincuagésimo primero (51°), y Quincuagésimo tercero (53°) a Quincuagésimo quinto (55°).

(…) La Honorable Sala omite en su examen abordar los hechos Trigésimo octavos (38°) y Trigésimo noveno (39°) donde se solicita la participación del municipio de Santo Domingo para que intervenga en el cumplimiento de la sentencia 82-215-AP y destine recursos para ayudar a sostener la carga económica que estaba generando la participación en el Comité de Verificación de Cumplimiento del Fallo.

A dichas peticiones no se obtuvo pronunciamiento de parte del municipio de Santo Domingo. Pero si está atento de celebrar el CONVENIO INTERADMINISTRATIVO con EMVARIAS E.S.P para recibir los incentivos económicos, conseguidos gracias a la participación, ese si activa, de PROAMBIENTE, a quien ignoró de piano, haciendo uso del poder del estado sobre los derechos de los administrados.

Sera que este desinterés y uso del poder del municipio no puede asemejarse a una actuación de mala fe, como muchas veces se ha pronunciado la Corte Constitucional al pronunciarse sobre los presupuestos que se deben analizar para el enriquecimiento sin causa, contrario a la buena fe en el actuar de PROAMBIENTE, quien pudo haberse retirado del Comité al presenciar el desinterés del directo responsable de las comunidades rurales del Municipio de Santo Domingo”.

Posteriormente, en lo relativo a la falta de prueba de las circunstancias excepcionales para la procedencia de la actio in rem verso cuando no se tiene un contrato estatal, señaló lo siguiente: “El gran error consiste en creer que solo hay tres circunstancias excepcionales donde se presenta enriquecimiento sin causa, pues además de esas tres reseñadas y que considera el fallador de primera instancia son las únicas, pueden haber otras y así lo dijo inequívocamente el Consejo de Estado cuando en Jurisprudencia dijo: " La sala admite hipótesis en las que resultaría procedente la acción in rem verso sin que medie contrato alguno Esos casos en donde excepcionalmente y por razones de interés público o general, resultarla procedente la acción in rem verso, a juicio de la sala, serian entre otros los siguientes".

No entendemos, ante el final de esta redacción, de donde concluye la Honorable Magistrada que, si no se presenta alguna de las tres circunstancias excepcionales, definitivamente el enriquecimiento sin causa no se presenta. Por el contrario, estamos ante una lista enunciativa y no taxativa, pues "entre otros" sólo quiere decir que habrá más casos y no solamente los expuestos en la jurisprudencia, cuando también se presente enriquecimiento sin causa en ausencia de obligaciones contractuales.

Y puesto que las razones para negar las pretensiones fueron que no estamos en este caso dentro de las tres circunstancias excepcionales, no le asiste razón para negar al fallador, pues estamos ante otra, la cual también reviste enriquecimiento sin causa. Radicación: 11001-03-15-000-2023-06512-01 Demandante: PROAMBIENTE LTDA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Se trata de la agencia oficiosa, consagrada en varios artículos del código civil, pero citaremos apenas dos que dan la razón al demandante para ser merecedor de la pretensión solicitada (…)”.

Lo anterior permite concluir que en el presente caso se utilizan como fundamento del amparo pretendido contra la autoridad judicial accionada los mismos argumentos de derecho usados en el recurso de apelación presentado contra la sentencia que negó las pretensiones de la demanda en primera instancia, relativos a la supuesta falta de prueba de las gestiones efectuadas por la sociedad demandante al interior de la acción de popular, de las que esperaba un beneficio económico como contraprestación, lo que configuraba el enriquecimiento sin justa causa que se solicitaba resarcir, y a que en el caso se analizaron erradamente los requisitos para la procedencia de la actio in rem verso cuando no medie un contrato, solo que esta vez se presentan como defectos fáctico y sustantivo, por lo que no se trata de un genuino debate constitucional que habilite al juez de tutela a revisar la decisión cuestionada.

De igual forma, del análisis de la providencia objetada se observa que la Sección Tercera, Subsección “C” del Consejo de Estado, en la sentencia de 8 de noviembre de 2022 que confirmó el fallo de primera instancia, resolvió íntegramente los argumentos puestos a consideración por la parte accionante, en donde, con base en las normas aplicables y las pruebas obrantes, concluyó que en el caso solo había prueba de las actuaciones adelantadas por la sociedad accionante ante diversas autoridades, sin una orden o contrato de por medio, pero no se acreditaban un enriquecimiento o haber evitado un menoscabo patrimonial, ni un empobrecimiento correlativo, por lo que el enriquecimiento sin causa alegado no se configuraba.

Al respecto, en lo relativo a los argumentos que guardan identidad con los aquí planteados, indicó lo siguiente: “Conforme a las pruebas, Proambiente Ltda. coadyuvó la acción que derivó en la sentencia del 10 de agosto de 2009 -proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia- que amparó el derecho colectivo a un ambiente sano de las comunidades del municipio de Santo Domingo y ordenó el pago de compensaciones ambientales y sociales.

Asimismo, la demandante participó en los comités de verificación del cumplimiento del referido fallo. No quedó acreditado, entonces, un requerimiento, solicitud o imposición a través de un auto de autoridad, constitutivo de constreñimiento, del que se derivó la clara manifestación de poder público que le impuso la carga específica de ser parte en la demanda de acción popular o participar en los comités de verificación. La demandante tampoco demostró que se configure una fuerza mayor o lo que es igual, un imprevisto al que no es posible resistir al tenor del artículo 1° de la Ley 95 de 1890.

Aunque el Estado debe asegurar la protección de los derechos e intereses colectivos, entre ellos, el derecho a un ambiente sano (art. 88 CN), esa circunstancia, por si sola, no constituye un evento de necesidad o urgencia que justifique omitir los requisitos establecidos por el legislador para la celebración del contrato. No basta con que el servicio respectivo que se presta sin contrato sea de interés público o tenga una preeminencia especial, pues a pesar de que el juzgador tiene cierta libertad para evaluar la configuración del enriquecimiento sin justa causa, según el criterio unificado de esta Corporación, la procedencia de esta figura está reservada para aquellos eventos de necesidad y urgencia -debidamente probados- que lo justifiquen, lo cual, se reitera, no fue demostrado.

Según el articulo 1757 CC, incumbe probar las obligaciones o su extinción al que alega aquellas o esta. De modo que, el acreedor debe demostrar el surgimiento de la obligación con la prueba del hecho jurídico generador de la misma o el deudor - si excepciona- debe probar su extinción (carga de la prueba). Al demandante, pues, es a quien le corresponde probar hechos que sirvan de fundamento a las pretensiones.

En concordancia, el artículo 177 CPC, aplicable por remisión expresa de los artículos 168 y 267 CCA, prevé que las partes deben probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que persiguen. Como la demandante no acreditó un Radicación: 11001-03-15-000-2023-06512-01 Demandante: PROAMBIENTE LTDA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 enriquecimiento y empobrecimiento correlativos, ni tampoco una situación de necesidad o de urgencia que justificara la prestación de servicios profesionales, no procede la condena con fundamento en el enriquecimiento sin causa".

(Subrayas y negrillas por fuera del texto original). Es decir, los argumentos planteados por la accionante en la presente solicitud de amparo constitucional, relativos a la supuesta indebida valoración de las gestiones efectuadas al interior de la acción popular que originó la controversia, y a la acreditación de los requisitos para la procedencia de la acción por enriquecimiento sin justa causa, además de que fueron los mismos que propuso en el recurso de apelación que presentó contra la sentencia de 8 de mayo de 2017, corresponden a un debate de estricta legalidad que fue superado por la Sección Tercera, Subsección “C” del Consejo de Estado, quien aclaró que en el caso no se allegó prueba fehaciente que demostrara la carga específica que la obligó a ejercer las acciones de las que derivaba el empobrecimiento que alegaba, por lo que en el caso no se configuraba el enriquecimiento sin justa.

En ese sentido, entrar a resolver los cuestionamientos en los términos que fueron propuestos por la demandante supondría darle continuidad a la misma discusión legal, es decir, convirtiendo la acción de tutela en una verdadera tercera instancia lo que desnaturalizaría su carácter residual y subsidiario en los términos previstos en el artículo 86 superior, por lo que la Sala confirmará la decisión que declaró la improcedencia de la acción de tutela por falta del requisito de relevancia constitucional.

De igual forma se aclara que, contrario a lo afirmado por la accionante en la impugnación, la relevancia constitucional no “se habilita de forma tácita por la verificación de la vulneración de derechos fundamentales”, sino que se trata de un requisito que debe verificarse objetivamente de los fundamentos de la acción, es decir, la especial trascendencia debe emanar de los defectos que sustentan la acción de tutela contra providencias judiciales, y no simplemente de la mera enunciación de la vulneración de derechos fundamentales.

En reciente sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional sostuvo que la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: “(i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal6”.

En conclusión, la solicitud de tutela no tiene relevancia constitucional, pues los argumentos que sustentan la vulneración de derechos alegada son los mismos expuestos por la sociedad demandante en el recurso de apelación del proceso de reparación directa que originó la controversia, por lo que la discusión planteada no involucra la eventual vulneración de derechos fundamentales que haga procedente su estudio de fondo, sino que se está utilizando la acción constitucional de carácter residual y subsidiario, como una instancia adicional del proceso en el que ya fueron estudiados dichos alegatos y negadas las pretensiones.

Por las razones expuestas, la Sala conformará el fallo impugnado que declaró la improcedencia de la acción de tutela promovida por Proambiente Ltda. 6 Sentencia SU-573 de 2019. Radicación: 11001-03-15-000-2023-06512-01 Demandante: PROAMBIENTE LTDA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 III.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

Primero.- CONFÍRMASE la sentencia de 23 de noviembre de 2023, dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado. Segundo.-

NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo del Consejo. Cuarto.- REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.

Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN