Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., dieciséis (16) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 25000 23 42 000 2019 01342 01 (3419-2022) Demandante: María de Jesús Alba Reyes Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Pensión gracia. Docente nacional.

Aplicación de la sentencia de unificación S-699 del 26 de agosto de 1997. Origen de los recursos del situado fiscal o del sistema general de participaciones no cambia la naturaleza del nombramiento. Condena en costas. Decisión: Se confirma la sentencia impugnada debido a que la actora no acreditó una vinculación territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de primera instancia del 11 de marzo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. I.

ANTECEDENTES Demanda1 1. La accionante, a través del medio de control de la referencia, solicitó que se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 013692 del 2 de mayo de 2019, RDP 016886 del 5 de junio de 2019 y RDP 020317 del 10 de julio de 2019 mediante las cuales la entidad demandada le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. 2.

A título de restablecimiento del derecho, pidió que se ordene a la entidad accionada concederle la mencionada prestación desde el momento en que cumplió los requisitos de edad y tiempo. Esta deberá liquidarse con la inclusión de todos los factores salariales que devengó en el año de servicios anterior a la adquisición del estatus pensional.

Asimismo, solicitó que se condene a la demandada al pago de la indemnización moratoria establecida en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, junto con el cumplimiento de la sentencia en el término fijado en los artículos 189 y 195 del CPACA. 1 Folios 1 al 13. 2 Radicación: 25000 23 42 000 2019 01342 01 (3419-2022) Demandante: María de Jesús Alba Reyes 3.

Como sustento de sus pretensiones, manifestó que nació el 14 de febrero de 1952 y que inició su labor como docente en el Colegio Nacional San Isidro —perteneciente al sector público departamental o distrital— el 20 de febrero de 1979. Posteriormente, prestó servicios en la Secretaría de Educación de Bogotá desde el 23 de abril de 1986 hasta el 6 de julio de 2004, fecha en la que completó 20 años de servicio y adquirió la condición de pensionada. 4.

En virtud de lo anterior, señaló que el 22 de noviembre de 2018 presentó ante la entidad la solicitud de reconocimiento de la pensión gracia, conforme a lo establecido en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933. Sin embargo, dicha petición fue negada mediante los actos administrativos objeto de demanda. Contestación de la demanda2 5.

La entidad accionada se opuso a la prosperidad de las pretensiones al considerar que los actos administrativos fueron expedidos conforme a derecho y de acuerdo con la documentación allegada por la actora. 6. Manifestó, además, que la demandante no cumple con el requisito de haberse vinculado como docente territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980, por cuanto el vínculo que mantuvo con el departamento del Tolima, entre el 15 de febrero de 1972 y el 30 de octubre de 1981, fue de naturaleza nacional. 7.

Propuso las excepciones de mérito que denominó «prescripción», «inexigibilidad de la obligación – costas», «buena fe de la UGPP», «declaratoria de otras excepciones» e «inexistencia de la obligación». Sentencia apelada3 8. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Segunda, Subsección E) emitió sentencia el 11 de marzo de 2022 a través de la cual desestimó las pretensiones de la demanda.

Asimismo, condenó a la demandante al pago de costas al haber sido vencida en el proceso, conforme a lo establecido en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP). El valor de las agencias en derecho fue fijado en $500.000. 9. En la parte considerativa el a quo explicó que la parte demandante no satisfizo el requisito de haber ingresado al servicio docente territorial o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980, conforme lo establece la Ley 91 de 1989.

Esto se fundamentó en que los servicios prestados entre el 20 de febrero de 1979 y el 30 de enero de 1981 correspondieron al ámbito nacional. 10. Tal circunstancia se evidenció en que el acto de nombramiento, contenido en la Resolución 1733 del 20 de febrero de 1979 fue emitido por el Ministerio de Educación 2 Folios 71 al 75. 3 Folios 122 al 129. 3 Radicación: 25000 23 42 000 2019 01342 01 (3419-2022) Demandante: María de Jesús Alba Reyes Nacional y las funciones docentes se desempeñaron en una institución educativa de dicho nivel, específicamente el Colegio Nacional San Isidro de El Espinal (Tolima).

Recurso de apelación4 11. La parte actora presentó recurso de apelación en el que pidió la revocatoria de la sentencia de primera instancia y que, en su lugar, se acceda a sus pretensiones. Argumentó que el Tribunal omitió considerar que los servicios docentes prestados entre el 7 de marzo de 1979 y el 2 de febrero de 1981 fueron remunerados con recursos provenientes tanto del Situado Fiscal como del Sistema General de Participaciones, asignados específicamente al Departamento del Tolima.

Esta circunstancia, según la parte actora, desvirtúa el argumento de que dichos periodos correspondían al orden nacional. 12. Además, destacó que, conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, particularmente la sentencia del 20 de marzo de 2018, se ha determinado que los recursos del Situado Fiscal una vez transferidos a los entes territoriales pasan a constituir ingresos propios de los departamentos y municipios.

II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 13. Mediante auto del 25 de agosto de 20225, se admitió el recurso de apelación y se le advirtió a la parte demandada que tenía hasta la ejecutoria de dicha providencia para pronunciarse. Igualmente, se le informó al Ministerio Público que disponía hasta antes de que el expediente ingresara al despacho para fallo para emitir concepto. 14.

El Ministerio Público6 conceptuó que la accionante no cumple con los requisitos para acceder a la pensión gracia ya que su vinculación docente en 1979 fue de carácter nacional y su condición territorial solo se consolidó en 1986, es decir, con posterioridad al límite del 31 de diciembre de 1980. Señaló que el origen nacional de los recursos no altera la naturaleza de la vinculación y citó como fundamento la jurisprudencia del Consejo de Estado (SUJ-21 de junio de 2018) y de la Corte Constitucional (SU-014 de 2020).

Por ello, solicitó confirmar la sentencia que negó las pretensiones de la demanda. 15. La entidad accionada guardó silencio en esta fase del juicio. III. CONSIDERACIONES Competencia 16. De acuerdo con lo previsto en el artículo 150 del CPACA, modificado por los artículos 615 del CGP y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.

Así las cosas, esta Corporación abordará el análisis de este litigio. 4 Folios 138 y 139. 5 Folio 146. 6 Índice 8 de SAMAI. 4 Radicación: 25000 23 42 000 2019 01342 01 (3419-2022) Demandante: María de Jesús Alba Reyes Problema jurídico 17. Atendiendo los reparos concretos desarrollados en el recurso de apelación, la Sala analizará la viabilidad del argumento que sostiene que la plaza docente ocupada por la actora entre el 20 de febrero de 1979 y el 30 de enero de 1981 adquirió naturaleza territorial dado que los salarios y prestaciones sociales fueron cubiertos con recursos provenientes del Situado Fiscal o del Sistema General de Participaciones. 18.

Lo anterior, con el propósito de determinar si la parte demandante cumplió con la carga de acreditar el requisito de la vinculación como docente territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980, conforme a lo preceptuado en el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989. Análisis del problema jurídico 19. En el expediente se observa copia de la Resolución 1733 del 20 de febrero de 1979 emanada del Ministerio de Educación Nacional, a través de la cual se nombró a la demandante como profesora de enseñanza secundaria en el Colegio Nacional San Isidro de El Espinal (Tolima) a partir del 15 de febrero de 19797. 20.

También se allegó copia del acta de posesión del 7 de marzo de 19798, mediante la cual se vislumbra que la demandante asumió el empleo público de profesora de enseñanza secundaria del Colegio Nacional San Isidro del municipio de El Espinal (Tolima), previa designación efectuada por medio de la Resolución 1733 del 20 de febrero de 1979 expedida por el jefe de la División de Personal del Ministerio de Educación Nacional. 21.

De igual modo, se aportó copia del certificado de tiempo de servicios expedido el 18 de febrero de 2019 por el rector de la Institución Educativa San Isidro de El Espinal (Tolima)9, en el que se consigna que la actora prestó sus servicios para dicha entidad entre el 20 de febrero de 1979 y el 30 de enero de 1981, con una interrupción de 56 días.

En dicho documento se indica que el establecimiento educativo pertenece al sector público departamental o distrital. 22. Del análisis de las referidas pruebas documentales, se observa una discrepancia en relación con la fecha de inicio de las labores en el Colegio Nacional San Isidro de El Espinal. El acto administrativo de nombramiento establece como fecha de inicio el 15 de febrero de 1979, mientras que el certificado de tiempo de servicios señala el 20 de febrero de 1979; sin embargo, el acta de posesión revela que asumió el cargo el 7 de marzo de ese mismo año. Por lo tanto, la Sala considerará como fecha de inicio efectiva la de la posesión, es decir, el 7 de marzo de 1979, delimitando así el periodo realmente servido desde la aludida fecha hasta el 30 de enero de 1981. 7 Documento que obra en el CD de antecedentes administrativos (folio 96). 8 Folio 38. 9 Folio 31. 5 Radicación: 25000 23 42 000 2019 01342 01 (3419-2022) Demandante: María de Jesús Alba Reyes 23.

En cuanto a la referencia contenida en el certificado de tiempo de servicios del 18 de febrero de 2019, donde se señala que la Institución Educativa San Isidro del Espinal pertenece «al sector público departamental o distrital», la Subsección aclara que dicha indicación corresponde a la situación actual de la institución y no a la que tenía en el periodo al que se refieren los hechos expuestos en demanda. 24.

Esta circunstancia se debe a que, a partir de la Ley 60 de 1993, los servicios educativos nacionales fueron transferidos a los entes territoriales. Por lo tanto, tal afirmación no altera el hecho de que el nombramiento fue realizado directamente por el Ministerio de Educación Nacional y que, en ese entonces, la institución formaba parte de la Nación. En consecuencia, la plaza docente fue carácter nacional, lo cual es derivado tanto del nombramiento efectuado por el Gobierno Nacional como de la categoría de la institución educativa. 25.

Aclarado lo anterior, en el presente caso se concluye que el periodo en cuestión corresponde a una vinculación de naturaleza nacional, conforme a lo previsto en el artículo 1.º de la Ley 91 de 1989, que define como personal nacional a los docentes nombrados por el Gobierno Nacional. 26. En consecuencia, dicho tiempo no puede computarse para el reconocimiento de la pensión gracia solicitada, conforme a la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, en especial la sentencia de unificación S-699 del 26 de agosto de 199710 proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en la cual se precisó que los docentes nacionales no quedaron incluidos en el grupo de beneficiarios de la citada prestación periódica, así: […] De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “…pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No. 2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia …siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. […] (Se resalta) 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencia proferida el 26 de agosto de 1997, dentro del expediente S-699, con ponencia del consejero Nicolás Pájaro Peñaranda. 6 Radicación: 25000 23 42 000 2019 01342 01 (3419-2022) Demandante: María de Jesús Alba Reyes 27. Además, la anterior posición fue ratificada por la Sala Plena de esta Sección mediante la sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201811, aplicada actualmente para resolver los litigios similares o análogos al sub lite. 25.

En adición a las consideraciones que anteceden, no le asiste razón a la apelante al sostener que el pago de sus salarios y prestaciones con recursos del Situado Fiscal convirtió el interregno bajo estudio en territorial o nacionalizado, pues, se itera, el Legislador estableció a través del artículo 1º de la Ley 91 de 1989 que las vinculaciones efectuadas directamente por el Gobierno Nacional son de carácter nacional. 26.

En otras palabras, la interpretación propuesta por la demandante no se ajusta a su situación particular ya que únicamente resulta aplicable cuando, pese a que el nombramiento proviene de una autoridad territorial o reviste la condición de nacionalizado —supuesto que no se presenta en este asunto—, el vínculo mantiene su naturaleza territorial y no se transforma en nacional por el solo hecho de que las remuneraciones y prestaciones sean sufragadas con recursos del Situado Fiscal o del Sistema General de Participaciones, los cuales, una vez transferidos por la Nación, se incorporan al patrimonio de los entes territoriales.

En el caso de la actora, su nombramiento desde el inicio fue nacional al ser efectuado por el Ministerio de Educación (Gobierno Nacional). 27. Además, en el sub lite no existe prueba de que los emolumentos percibidos por la actora, con ocasión del nombramiento efectuado mediante la Resolución 1733 del 20 de febrero de 1979 expedida por el Ministerio de Educación Nacional, hubiesen sido pagados con cargo al Situado Fiscal.

Por el contrario, se infiere que no hubo transferencia de recursos a entidad territorial alguna, dado que la vinculación se realizó directamente por el Gobierno Nacional. 28. Por lo anterior, es dable concluir que la parte actora no satisfizo el requisito de haber tenido una vinculación como docente territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980.

En consecuencia, dado que la demandante no logró probar dicha exigencia es evidente que no tiene derecho a la pensión gracia, por lo que se confirmará el fallo apelado. Condena en costas 29. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas.

A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 30. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.

Sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, proferida bajo el radicado 25000 23 42 000 2013 04683 01 (3805-14), con ponencia del consejero Carmelo Perdomo Cuéter. 7 Radicación: 25000 23 42 000 2019 01342 01 (3419-2022) Demandante: María de Jesús Alba Reyes de procesos. Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 31.

En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 32. En consecuencia, se impondrán costas a la parte demandante, por cuanto se niegan totalmente las peticiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley IV.

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 11 de marzo de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso de la referencia, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO. Condenar en costas a la parte actora en segunda instancia. Las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.