CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veinte (20) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación núm.: 25000-23-41-000-2023-00504-01 Demandante: CLÍNICA LA VICTORIA S.A.S. Demandada: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD -ADRES- Auto que resuelve recurso de apelación La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra el auto de 18 de mayo de 2023, proferido por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual se rechazó la demanda.

I.

ANTECEDENTES 1. La demandante, través de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20111, presentó demanda contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES-, cuyas pretensiones son las siguientes: “[…] PRIMERA: Declarar la nulidad del oficio 20221601382121 de fecha 05 de septiembre de 2022, por medio del cual se negó el pago de intereses moratorios a favor de la demandante, por el no pago oportuno de reclamaciones presentadas desde el año 2013 hasta el año 2020.

SEGUNDA: Como consecuencia de la (sic) anterior solicito que se realicen las siguientes declaraciones y condenas en contra de la entidad demandada, mediante sentencia en concreto o en abstracto, según el criterio que en derecho considere el despacho a lo siguiente: 2.1. Declarar que CLINICA LA VICTORIA S.A.S. tiene derecho a que el sean reconocidos por parte de la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – ADRES, intereses moratorios a la tasa del artículo 1080 del Código de Comercio, por las reclamaciones presentadas, auditadas, aprobadas y pagadas extemporáneamente en el interregno comprendido entre 2013 y 2020, en cuantía de $1.666.563.292.94.

Conforme a lo explicado hasta este punto. 2.2. Como consecuencia de la anterior declaración, solicito que se ordene a la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – ADRES, reconocer y pagar, intereses moratorios a la tasa del artículo 1080 del Código de Comercio, por las reclamaciones presentadas, auditadas, aprobadas y pagadas 1 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 2 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2023-00504-01 Demandante: Clínica La Victoria S.A.S. extemporáneamente en el interregno comprendido entre 2013 y 2020, en cuantía de $1.666.563.292.94.

Conforme a lo explicado hasta este punto. 2.3. Subsidiariamente solicito que, en caso de que se determine la improcedencia de la tasa contemplada en el artículo 1080 del Código de Comercio para las reclamaciones presentadas en vigencia del Decreto 3990 de 2007, se proceda al reconocimiento de los mismos, aplicando la tasa contemplada en el artículo 4º del Decreto 1281 de 2002.

TERCERA: Que los valores dejados de percibir sean debidamente indexados a la fecha en que se efectúe el correspondiente reconocimiento. […]”2 (negrilla del texto). II. PROVIDENCIA APELADA 2. El tribunal de primera instancia, mediante auto de 18 de mayo de 20233, resolvió: “PRIMERO. - RECHÁZASE la demanda presentada por el apoderado de CLÍNICA LA VICTORIA S.A.S, por las razones anotadas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. - En firme esta providencia, ARCHÍVESE el expediente, previas las anotaciones que sean del caso y devolución de los anexos a la parte actora, sin necesidad de desglose. […]” (negrilla del texto) 3. Como sustento de la decisión, señaló que se configuraba el supuesto de que trata el numeral 3. del artículo 169 de la Ley 1437, esto es, que el asunto no es susceptible de control judicial. 4.

Señaló que el oficio demandado no contiene una decisión definitiva, en tanto que el mismo únicamente le informa a la demandante el trámite que debe seguir para obtener el pago de intereses moratorios, por el pago tardío de los servicios de salud prestados por la demandante a pacientes que fueron víctimas de accidentes de tránsito en vehículos no identificados o no asegurados con una póliza SOAT. 5.

Transcribió apartes del oficio demandado y concluyó lo siguiente: “[…] Según se ve el pago de los intereses moratorios que pretende obtener la demandante debe cumplir el procedimiento establecido Decreto 780 de 2018, 3990 de 2007 y las Resoluciones 1645 de 2016 y 1915 de 2008. Este procedimiento es de carácter administrativo, en el que se realiza una auditoria para verificar si los dineros reclamados por prestación de servicio de salud a víctimas de accidente de tránsito ocasionados por vehículos sin póliza de SOAT o no identificados, de eventos catastróficos de origen natural, de eventos terroristas o de los eventos aprobados por el Ministerio de Salud y Protección Social, cumplen con las condiciones para ser efectivamente pagados.

En caso de que no se apruebe la reclamación, se contempla en desarrollo del derecho de defensa y contradicción, la posibilidad de dar respuesta al resultado de auditoria objetando o subsanando la glosa impuesta, momento en el que la administración nuevamente se pronuncia adoptando una decisión definitiva sobre el particular. […]” (negrilla del texto). 2 Cfr. Índice 2 expediente digital de primera instancia. 3 Cfr. Índice 4 del expediente digital de primera instancia. 3 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2023-00504-01 Demandante: Clínica La Victoria S.A.S. III.

RECURSOS 6. El apoderado judicial de la sociedad demandante interpuso recurso de reposición y, en subsidio, el de apelación4, contra el auto de 18 de mayo de 2023, al estimar que el oficio demandado es un acto administrativo susceptible de control judicial, porque negó el reconocimiento de los intereses moratorios generados como consecuencia de las reclamaciones presentadas entre los años 2013 a 2022, que fueron auditadas y reconocidas a su favor, pero pagadas de manera tardía. 7.

Sostuvo que el reconocimiento y pago de los intereses solicitados no está sujeto al procedimiento de que trata el artículo 2.6.1.4.3.12 del Decreto Único Reglamentario 780 de 6 de mayo de 20165 y la Resolución 1645 de 3 de mayo de 20166, debido a que dichas normas establecen el procedimiento de auditoría ante la subcuenta ECAT del FOSYGA y los plazos en los cuales se desarrolla, así como los requisitos, criterios y condiciones para el trámite de las reclamaciones por concepto de servicio de salud y prestaciones económicas. 8.

Agregó que las normas citadas en el oficio acusado, relacionadas con las etapas del proceso de auditoría, son argumentos para negar el reconocimiento de los intereses pretendidos. IV. TRÁMITE DE LOS RECURSOS 9. El magistrado a cargo de la sustanciación del proceso en primera instancia, mediante auto de 1º de febrero de 20247, rechazó por improcedente el recurso de reposición interpuesto y concedió el recurso de apelación ante el Consejo de Estado.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1. Competencia y oportunidad 10. Esta Sala de Decisión, en virtud de lo previsto en el literal g) 8 del numeral 2. del artículo 1259 de la Ley 1437 y en el numeral 1.10 del artículo 24311 ibidem, es competente para resolver el recurso de apelación incoado por la demandante contra la providencia de 18 de mayo de 2023. 4 Cfr. Índices 8 y 9 del expediente digital de primera instancia. 5 “[…] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social […]”. 6 “[…] Por la cual se establece el procedimiento para el trámite de las reclamaciones, con cargo a la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito - ECAT del Fondo de Solidaridad y Garantía - FOSYGA, o quien haga sus veces, y se dictan otras disposiciones […]”. 7 Cfr. Índice 11 del expediente digital de primera instancia. 8 “[…] Artículo 125.

De la expedición de providencias. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: […] 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: (…) g) Las enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas. […]”. 9 Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “[…] Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. […]”. 10 “[…] Artículo 243.

Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: 1. El que rechace la demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. […]”. 11 Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080. 4 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2023-00504-01 Demandante: Clínica La Victoria S.A.S. 11.

El auto objeto de impugnación, conforme se advierte en el índice 7 del expediente digital de primera instancia, fue notificado por estado de 29 de mayo de 2023, por lo que, al haberse interpuesto el recurso de apelación el 1º de junio del mismo año, fue presentado oportunamente.12 V.2. Caso concreto 12. Corresponde determinar si se configuró o no la causal de rechazo prevista en el numeral 3. del artículo 169 de la Ley 1437, consistente en que el asunto no es susceptible de control judicial. 13.

Como consecuencia de lo anterior, si se confirma, modifica o revoca el auto de 18 de mayo de 2023. 14. En la providencia recurrida se rechazó la demanda, por cuanto el oficio No. 202216001382121 de 5 de septiembre de 2022, expedido por el director de otras prestaciones de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES-, no es un acto susceptible de control judicial, en la medida que se limita a informar sobre el procedimiento para el reconocimiento y pago de los intereses moratorios solicitados por la demandante. 15.

Por el contrario, el demandante estima que el oficio demandado es definitivo, en razón a que negó el reconocimiento de unos intereses moratorios a que tiene derecho por el pago tardío de unas reclamaciones en salud debidamente autorizadas y reconocidas. En ese sentido, explicó que no cuestiona el pago de las acreencias a que tiene derecho, por cuanto estas ya le fueron canceladas, sino el pago tardío o extemporáneo de las mismas que da lugar a los intereses moratorios que le solicitó a la ADRES por medio de petición. 16.

La Sala destaca que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 43 de la Ley 1437, son actos definitivos y, por ende, susceptibles de control judicial, los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar con la actuación, por lo que únicamente las decisiones de la administración producto de la conclusión de un procedimiento administrativo. 17.

Por su parte, los actos preparatorios, de trámite o de ejecución, no son pasibles de control judicial, en tanto que no deciden ni crean, modifican o extinguen una situación jurídica concreta y particular, dado que su finalidad no es otra que la de impulsar el proceso administrativo o dar cumplimiento a una orden judicial o administrativa. 18.

Aunado a lo anterior, se precisa que, de conformidad con el numeral 2. del artículo 4. de la Ley 1437, una de las formas de iniciar las actuaciones administrativas es con la presentación de peticiones en interés particular. 19. En el caso sub examine, la petición que dio lugar a la respuesta contenida en el oficio demandado, es del siguiente tenor: 12 De acuerdo con lo establecido en el numeral 3. del artículo 244 de la Ley 1437, cuando la decisión es notificada mediante estado, el recurso de apelación deberá sustentarse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación. 5 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2023-00504-01 Demandante: Clínica La Victoria S.A.S. “[…] Doctor Jorge Gutiérrez Sampedro DIRECTORA (sic) GENERAL ADRES […] ASUNTO: Sanciones por mora por pagos extemporáneos de Reclamaciones Personas Jurídicas ADRES, antes Subcuenta ECAT de FOSYGA, correspondientes a cobertura, reconocimiento y pago de los servicios de salud, indemnizaciones y gastos derivados de accidentes de tránsito, eventos catastróficos de origen natural, eventos terroristas o los demás eventos aprobados por el Ministerio de Salud y Protección Social. […] Es claro, irrefutable y en aras de la LEGALIDAD que, sobre la base del marco regulatorio presentado, el Ministerio de Salud y Protección Social o a quien este haya designado, antes Subcuenta ECAT de FOSYGA, ahora ADRES, son responsables por el pago de las sanciones por mora como indemnización de perjuicios causados por la extemporaneidad en el pago de los valores AUDITADOS, RECONOCIDOS y APROBADOS para las reclamaciones derivadas de atenciones a víctimas de accidentes de tránsito, eventos catastróficos de origen natural, eventos terroristas o los demás eventos aprobados por el Ministerio de Salud y Protección Social.

Así mismo, es indiscutible que los plazos para el pago de las indemnizaciones y/o como término para resolver y pagar las reclamaciones referidos en Decreto 3990 de 17 de octubre de 2007, derogado posteriormente por el artículo 46 del Decreto 056 de 14 de enero de 2015, comienzan a contarse siempre desde el día siguiente a aquel en el cual se haga entrega del último comprobante necesario para acreditar la ocurrencia del siniestro o su cuantía. En tal sentido hay suficientes pronunciamientos jurisprudenciales.

Si bien el Decreto 3990 de 2007 establecía para la Subcuenta ECAT de FOSYGA, ahora ADRES, un plazo de pagos de 30 días calendario después de radicada la reclamación, considerado como un término estándar adecuado de pago oportuno, después que nuestra IPS le notificara en diferentes oportunidades al Ministerio de Salud y Protección Social del incumplimiento reiterado a estos términos y de las sanciones por mora correspondiente, este mismo Ministerio en cabeza del ahora Ex Ministro de Salud y Protección Social, Alejandro Gaviria Uribe, en Decreto 056 de 14 de enero de 2015 decidió ampliar el término a 90 días calendarios contados a partir de fecha de cierre de radicación, un plazo que supera exageradamente los estándares de un pago oportuno; a pesar de esta considerable ampliación de los términos para resolver y pagar las reclamaciones, ADRES antes Subcuenta ECAT de FOSYGA, ha incumplido de manera ininterrumpida con este plazo desde que entro (sic) a regir el Decreto 056 de 2015 Reiteramos que si llegara a existir alguna duda por parte de ADRES sobre la ÚLTIMA FECHA DE RADICACIÓN de las reclamaciones, o de las respuestas subsanando objeciones y glosas APROBADAS y PAGADAS, con gusto esperaremos nos sea comunicada para aportarles copia de los respectivos documentos con sello indicando fecha de recibido por Subcuenta ECAT del FOSYGA, ahora ADRES, y/o sus contratistas, y lograr agilizar la revisión y pago de las cuentas de cobro por intereses moratorios. […] Agradecemos considerar que, de negarse a reconocer la falta de oportunidad en los pagos y los perjuicios derivados de este proceso, el artículo 1080 del 6 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2023-00504-01 Demandante: Clínica La Victoria S.A.S. código del comercio también establece: “El asegurado o el beneficiario tendrán derecho a demandar, en lugar de los intereses a que se refiere el inciso anterior, la indemnización de perjuicios causados por la mora del asegurado.” Aprovechamos la oportunidad, para enviar en los ANEXOS y como documentos adjuntos, las relaciones ACTUALIZADA de las cuentas de cobro por intereses moratorios liquidados y pendientes por ser reconocidos por ADRES antes Subcuenta ECAT-FOSYGA, correspondientes a sanciones por mora de las reclamaciones APROBADAS Y PAGADAS por fuera de los términos establecidos en Decreto 3990 de 2007 o Decreto 056 de 2015 a corte de 31 de diciembre del año 2020, y que en total suman un valor de $1.585.701.005,62.

Finalmente agradecemos considerar que la falta en la oportunidad en los pagos de ADRES eleva considerablemente la necesidad de apalancamiento financiero generando incrementos acelerados en costos de operación por una mayor financiación de las cadenas de valor que abastecen los bienes y prestan los servicios de salud. Quedamos en espera de correctivos para generar pagos oportunos de obligaciones adeudadas, así como el reconocimiento y pago de intereses moratorios. […]” (negrilla del texto) (subrayado fuera del texto). 20.

Como respuesta de la petición citada supra, el oficio acusado indicó: “[…] Doctor: LEONARDO DURAN COGOLLO CLINICA LA VICTORIA S.A.S. […] Asunto: respuesta de petición – Radicado SNS 20225000001178951 Traslado SNS 20221421960702 […] Procedente de la Superintendencia Nacional de Salud, se recibe petición en la cual solicita el pago de intereses moratorios por valor de $1.664.003.146,91, de manera atenta se da respuesta en los siguientes términos: Las reclamaciones que se presentan ante la ADRES, se realizan en cumplimiento de un deber legal y, por consiguiente, se deben sujetar a los procedimientos, condiciones y plazos que determine la normativa, que en el caso concreto resulta ser un régimen legal especial con sus propias reglas.

Es así que el parágrafo 3 del artículo 167 de la Ley 100 de 1993 claramente definió que el Gobierno Nacional reglamentaría los procedimientos de cobro y pago de los servicios de salud que fueran prestados a las víctimas de accidentes de tránsito, eventos terroristas y catástrofes naturales, en otras palabras, indicó que sobre la materia aplicaría una normativa especial, encontrando que las normas que gobiernan el caso, por su relación directa con el objeto que se regula, son el: i) Decreto 780 de 2018; antes Decreto 3990 de 2007 y ii) la Resolución 1645 de 2016; antes Resolución 1915 de 2008.

Tales normas señalan que, para el reconocimiento y pago de las reclamaciones, estas deben surtir un procedimiento administrativo especial, y que a través de la auditoria se debe validar el cumplimiento de los elementos anteriormente descritos; para posteriormente realizar el reconocimiento y pago de los dineros reclamados, si ello procede.

En conclusión, en lo que atañe a cobro de servicios de salud, se deben distinguir entre dos tipos de trámites: i) El que se adelanta ante las entidades responsables del pago de servicios de salud y ii) El que se adelanta ante la ADRES para la reclamación de los servicios de que trata el artículo 167 de la 7 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2023-00504-01 Demandante: Clínica La Victoria S.A.S. Ley 100 de 1993.

Lo anterior, debido a que cada uno tiene un marco normativo distinto en consideración a la fuente de la que surge la obligación. En ese orden de ideas, la normativa que regula las relaciones entre las IPS y las entidades responsables del pago de servicios de salud señala un procedimiento para el cobro de las cuentas de salud, y ante la mora de esta, establece un procedimiento de depuración y conciliación de cartera.

Mientras que lo que atañe a la ADRES, por ser una obligación de origen legal y tratarse de una entidad pública, la reclamación de los servicios de salud se tramita a través de un procedimiento administrativo que prevé la realización de una auditoría integral en la que se verifica la procedencia del pago, y en caso de que no se apruebe la reclamación, se contempla en desarrollo del derecho de defensa y contradicción, la posibilidad de dar respuesta al resultado de auditoría objetando o subsanando la glosa impuesta (artículo 24 de la Resolución 1645 de 2016), momento en el que la administración nuevamente se pronuncia adoptando una decisión definitiva sobre el particular.

Ahora bien, para el reconocimiento y pago de las facturas que son presentadas ante la ADRES por concepto de servicios de salud prestados a víctimas de accidente de tránsito ocasionados por vehículos sin póliza SOAT o no identificados, de eventos catastróficos de origen natural, de eventos terroristas o de los eventos aprobados por el Ministerio de Salud y Protección Social la normativa especial, previamente citada, condiciona el nacimiento de la obligación a la realización de una auditoría integral en la que se corrobore el cumplimiento de todos los elementos esenciales exigidos para ello.

En cuanto al tiempo para llevar a cabo la etapa de auditoría integral, es de precisar que, tanto el Decreto 780 de 2016 y la Resolución 1645 de 2016 indican unos plazos para realizar la auditoría y el pago de los servicios que sean aprobados, sin embargo, en ninguna de las normas referenciadas se indica que ante el acaecimiento del término o plazo se deba proceder con su inmediato pago, como lo sugiere en su escrito.

Por el contrario, la consecuencia de pago inmediato que aduce en su escrito es opuesta al espíritu de las normas indicadas, en las cuales claramente se indica que los servicios y tecnologías de salud prestados a víctimas de los eventos cubiertos por la ADRES deben surtir un proceso de verificación, a través del cual se constate el cumplimiento de los requisitos esenciales para su reconocimiento; y así mismo, contraviene los principios de equidad y sostenibilidad que hacen parte del derecho a la salud, puesto que su reconocimiento sin verificación alguna implicaría un manejo irresponsable de los recursos de la salud y una posible desfinanciación del Sistema de Salud en el caso de que se efectúen pagos indebidos.

Adicionalmente, el Decreto 780 del 2016 en su artículo 2.6.1.4.3.12 “Término para resolver y pagar las reclamaciones” indica: […] Por lo tanto, la ADRES en atención del citado artículo ha cumplido a cabalidad la obligación para el respectivo pago de aquellas cuentas con estado aprobado, puesto que el reconocimiento y pago se realiza dentro del mes siguiente al cierre efectivo y por tanto certificación final del proceso de auditoría integral, lo cual difiere de la interpretación efectuada en su comunicación puesto que como ya se indicó el mes se empieza a contar desde el cierre efectivo de la auditoría integral y no de la fecha de radicación de la cuenta.

Además, se debe tener en cuenta que el rezago en la auditoría de las reclamaciones radicadas entre mayo de 2018 y junio de 2020 se produjo de una situación de fuerza mayor o caso fortuito con ocasión del incumplimiento del Contrato No. 080 de 2018 por parte de la Unión Temporal Auditores en Salud. 8 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2023-00504-01 Demandante: Clínica La Victoria S.A.S. Sin embargo, tal situación no implica que el Estado, a través de la ADRES, deba dejar de lado el cumplimiento de la función de verificación que le asiste, más cuando de por medio se involucran recursos del Sistema de Salud.

Razón por la cual, la ADRES inició o apoyó la implementación de distintos planes y estrategias para hacer frente al rezago, como fueron: a) Giro previo en reclamaciones, figura regulada en el artículo 2.6.4.3.5.2.1 del Decreto 780 de 2016, a través de la cual se establece que, con el fin de asegurar un flujo eficiente de los recursos en salud, la ADRES puede, previo el resultado de auditoría, efectuar un giro a las entidades reclamantes, con base en una metodología que tiene en cuenta el porcentaje histórico de glosa de los recobros y reclamaciones aprobados. b) Contratación de auditores, técnicos y demás personal necesario para apoyar las distintas líneas de auditoría, lo que da cuenta que, sólo en la Dirección de Otras Prestaciones, a la fecha se cuente con más de 100 contratistas para el efecto. c) Suscripción de los contratos 261-2020 y 262-2020 con las firmas Grupo ASD S.A.S. y AGS Colombia S.A.S respectivamente.” A partir de la suscripción de los contratos 261 y 262 de 2020, se implementó un plan de trabajo para adelantar la auditoría de las reclamaciones radicadas entre mayo de 2018 y junio de 2020 en el menor tiempo posible.

Es así como en diciembre de 2020 se finalizó la auditoría de la totalidad de las reclamaciones radicadas en el referido periodo y se inició un segundo plan de trabajo para realizar la auditoría de las reclamaciones radicadas a partir de julio de 2020. Aclarado lo anterior, y frente a su solicitud de pago de intereses por la mora entre la fecha de la radicación de la reclamación y la fecha de giro, se debe tener en cuenta que la simple radicación de las reclamaciones no conlleva a que nazca el derecho a su reconocimiento y pago.

Para ello, se requiere que luego de adelantado el proceso de auditoría se determine que se cumplen con los requisitos normativos establecidos para ello. En consecuencia, solamente cuando una reclamación adquiere el estado de aprobado o aprobado parcial, se considera que ha nacido el derecho al reconocimiento y pago de los valores que se aprueban.

Esto se debe en razón a que se debe surtir un procedimiento administrativo (Resolución 1645 de 2016) para verificar el cumplimiento de los requisitos normativos dispuestos en el Decreto Único Reglamentario 780 de 2016. Lo que implica que necesariamente deba haber una manifestación expresa de la administración para entender que ha habido una decisión favorable, puesto que para el caso particular no opera el silencio administrativo positivo.

Por tal razón, en el artículo 2.6.1.4.3.12 del Decreto Único Reglamentario 780 de 2016 se señala que los intereses de las reclamaciones que no hubiesen sido glosadas empezarán a contar dentro del mes siguiente a la fecha del cierre efectivo y certificación del proceso de auditoría integral. Lo anterior, dado que cuando se emite el cierre efectivo y certificación del proceso de auditoría integral se tiene el resultado final y definitivo en el que se determina si procede o no el reconocimiento y pago de las reclamaciones, razón por la cual, no es viable atender su petición. […]” (negrilla y subrayado del texto). 21.

De acuerdo con lo expuesto, la Sala considera que a través del oficio demandado se resolvió una situación jurídica particular y concreta respecto de la sociedad demandante, esta es, no acceder a la petición de reconocimiento de los intereses moratorios que, según dicha sociedad, tiene derecho a recibir por el pago tardío de las reclamaciones presentadas por concepto de servicios de salud solicitadas entre los años 2013 a 2022. 9 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2023-00504-01 Demandante: Clínica La Victoria S.A.S. 22.

Al respecto, se hace claridad en que, si bien en el oficio demandado se hizo referencia al procedimiento para el pago de las reclamaciones de los servicios de salud de que trata el artículo 167 de la Ley 100, y en apoyo con los Decretos 780 de 2018, 3990 de 2007 y las Resoluciones 1645 de 2016 y 1915 de 2008, esta argumentación fue utilizada para justificar el por qué no era procedente el pago de intereses moratorios solicitados por la demandante y no para informarle cuál era el trámite que debía seguir para su reconocimiento. 23.

Como sustento de la última afirmación, se tiene que el numeral 4. del artículo 3. de la Resolución 1645 de 3 de mayo de 2016, define reclamación como la solicitud presentada por una persona natural o jurídica ante la Subcuenta ECAT del FOSYGA o quien haga sus veces, a fin de obtener el reconocimiento y pago de los servicios de salud y las prestaciones económicas previstos en el artículo 167 de la Ley 100 de 23 de diciembre de 199313, sin incluir en esta definición la solicitudes de pagos de intereses moratorios. 24.

Por su parte, el artículo 167 de la Ley 100, estableció el derecho de los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud al cubrimiento de los servicios médico-quirúrgicos, indemnización por incapacidad permanente y por muerte, gastos funerarios y gastos de transporte al centro asistencial, en los casos de urgencias generadas en accidentes de tránsito, en acciones terroristas ocasionadas por bombas o artefactos explosivos, en catástrofes naturales u otros eventos expresamente aprobados por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud.

Así mismo, estableció que el Gobierno Nacional reglamentaría los procedimientos de cobro y pago de estos servicios, así: “[…]

ARTÍCULO 167. Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito. En los casos de urgencias generadas en accidentes de tránsito, en acciones terroristas ocasionadas por bombas o artefactos explosivos, en catástrofes naturales u otros eventos expresamente aprobados por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud tendrán derecho al cubrimiento de los servicios médico-quirúrgicos, indemnización por incapacidad permanente y por muerte, gastos funerarios y gastos de transporte al centro asistencial.

El Fondo de Solidaridad y Garantía pagara directamente a la institución que haya prestado el servicio a las tarifas que establezca el Gobierno Nacional de acuerdo con los criterios del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud.

PARÁGRAFO 1. En los casos de accidentes de tránsito, el cubrimiento de los servicios médico-quirúrgicas y demás prestaciones continuara a cargo de las aseguradoras autorizadas para administrar los recursos del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito con las modificaciones de esta Ley.

PARÁGRAFO 2. Los demás riesgos aquí previstos serán atendidos con cargo a la subcuenta del Fondo de Solidaridad y Garantía, de acuerdo con la reglamentación que establezca el Gobierno Nacional.

PARÁGRAFO 3. El Gobierno Nacional reglamentará los procedimientos de cobro y pago de estos servicios.

PARÁGRAFO 4. El Sistema General de Seguridad Social en Salud podrá establecer un sistema de reaseguros para el cubrimiento de los riesgos catastróficos. […]”. 13 “[…] Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones […]". 10 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2023-00504-01 Demandante: Clínica La Victoria S.A.S. 25.

El Gobierno Nacional a fin de reglamentar los procedimientos de cobro y pago de servicios de salud prestados a las víctimas relacionada en la norma previamente transcrita, expidió los Decretos números: 3990 de 2007; 056 de 2015 y 780 de 2016, y las Resoluciones números 1915 de 2008; 1645 de 2016 y 1236 de 2 de agosto de 202314. 26.

El artículo 2.6.1.4.3.12 del Decreto 780, estableció el reconocimiento de intereses moratorios por el pago tardío de las reclamaciones presentadas con cargo a la Subcuenta ECAT del Fosyga, hoy ADRES, así: “[ ] Artículo 2.6.1.4.3.12 Término para resolver y pagar las reclamaciones. Las reclamaciones presentadas con cargo a la Subcuenta ECAT del Fosyga a que refiere el presente Capítulo, se auditarán integralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al cierre de cada periodo de radicación, los cuales serán establecidos por el Ministerio de Salud y Protección Social.

Si hubo lugar a la imposición de glosas como consecuencia de la auditoría integral a la reclamación, el Ministerio de Salud y Protección Social comunicará la totalidad de ellas al reclamante, quien deberá subsanadas u objetarlas, dentro de los dos (2) meses siguientes a la comunicación de su imposición. Si transcurrido dicho término no se recibe información por parte del reclamante, se entenderá que aceptó la glosa impuesta.

El Ministerio de Salud y Protección Social o quien este designe, pagará las reclamaciones que no hubiesen sido glosadas, dentro del mes siguiente a la fecha del cierre efectivo y certificación del proceso de auditoría integral, so pena del pago de intereses moratoria en los términos del artículo 1080 del Código de Comercio. Las reclamaciones presentadas ante las entidades aseguradoras autorizadas para operar el SOAT se pagarán dentro del mes siguiente a la fecha en que el asegurado o beneficiario acredite, aun extrajudicialmente, su derecho ante el asegurador de acuerdo con el artículo 1077 del Código de Comercio.

Vencido este plazo, el asegurador reconocerá y pagará al reclamante, además de la obligación a su cargo y sobre el importe de ella, un interés moratorio igual al certificado como bancario corriente por la Superintendencia Financiera aumentado en la mitad. […]” (negrilla fuera del texto). 27. Así las cosas, el oficio demandado no hizo referencia a un procedimiento para que la demandante reclame el pago de los intereses moratorios, sino al procedimiento para el pago de las reclamaciones de los servicios de salud de que trata el artículo 167 de la Ley 100, y en apoyo con los Decretos 780 de 2018, 3990 de 2007 y las Resoluciones 1645 de 2016 y 1915 de 2008. 28.

Cuestión distinta es que haya utilizado el anterior marco normativo, para concluir que se sujetó a los plazos allí previstos para la cancelación de las sumas de dineros adeudadas y, por lo tanto, que no se generaron los intereses moratorios reclamados por la demandante. 14 “[…] Por la cual se definen los requisitos, criterios y condiciones para la presentación de las reclamaciones, la realización de la auditoría integral y el pago de los servicios de salud, indemnizaciones y gastos de las víctimas de accidentes de tránsito, eventos terroristas y eventos catastróficos de origen natural presentados ante la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) […]” 11 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2023-00504-01 Demandante: Clínica La Victoria S.A.S. 29.

Adicionalmente, según la jurisprudencia de esta Sección15, ante la duda sobre la naturaleza jurídica de un acto administrativo, en aplicación al principio pro actione, no es procedente rechazar la demanda en la fase de admisibilidad; sin perjuicio de que el juez en el momento procesal posterior y previo al análisis del material probatorio, vuelva sobre este punto y decida sobre el mismo. 30.

En consecuencia, se revocará el auto de 18 de mayo de 2023, proferido por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y, en su lugar, se ordenará que se provea nuevamente sobre la admisibilidad de la demanda, previa verificación de los requisitos de ley. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE:

PRIMERO: REVOCAR el auto de 18 de mayo de 2023, proferido por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar, ORDENAR que se provea nuevamente sobre la admisibilidad de la demanda, previa verificación de los requisitos de ley.

SEGUNDO: En firme esta decisión, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. 15 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 23 de noviembre de 2023. Radicación núm.: 25000234100020230096901. C.P. Hernando Sánchez Sánchez.