CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera Ponente: Ana María Charry Gaitán Bogotá D.C., veintitrés (23) de julio de dos mil veinticinco (2025) Número de radicación: 11001-03-06-000-2025-00065-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Ministerio de Educación Nacional, Secretaría de Educación y Cultura del Cauca y Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales - UGPP.

Vinculados: Institución Educativa Núcleo Escolar Rural Caloto y Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Asunto: autoridad competente para el reconocimiento y pago de un bono pensional, ante la ausencia de soportes de pago que acrediten cotizaciones a Cajanal. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10.°, de la Ley 1437 de 20111, modificados, respectivamente, por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 20212, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1. La señora Lucy Caicedo Varón se encuentra actualmente pendiente de la definición de su bono pensional y la AFP Colfondos está realizando las gestiones necesarias para lograr ese reconocimiento pensional. 2. En el proceso, la AFP indica que ha encontrado presuntamente pendientes de pago, los aportes a la seguridad social de la señora Caicedo Varón para el periodo comprendido entre el 1º de octubre de 1977 y el 30 de septiembre de 1979; tiempo en el que la solicitante laboraba como docente para la Institución Educativa Núcleo Escolar Rural Caloto, que depende ahora de la Secretaría de Educación de Cauca, en calidad de servidora pública del orden nacional. 3.

Según certificado CETIL núm. 202005891580016900280005 del 19 de mayo de 2020 expedido por esa Secretaría de Educación, los aportes pensionales del periodo previamente señalado, relacionados con la labor que la peticionaria 1 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00065-00 desempeñó como docente en la Institución Educativa en mención, fueron cotizados en su momento a Cajanal.

Por lo que en el certificado se indica que la entidad responsable del pago del bono pensional es la Nación- Ministerio de Hacienda y Crédito Público3. 4. La UGPP, sin embargo, a través de un oficio del 8 de febrero de 2019, le señaló a Colfondos que sólo encontró 6 soportes de pago para el periodo 1977 y 1979, que tienen que ver con pagos generales efectuados por el departamento del Cauca, a Cajanal4.

Por lo que señaló no estar en posibilidad de certificar que esos soportes correspondan a la señora Caicedo Varón, ya que generalmente esa documentación está a nombre del empleador5. 5. La AFP Colfondos envió un mensaje a través de la plataforma CETIL a la Secretaría de Educación del Cauca, para que remitiera las planillas de pago de los aportes a Cajanal relacionados con la peticionaria, y en caso de no tenerlos, le solicitó asumir la responsabilidad del pago del bono pensional correspondiente, en concordancia con lo señalado por el artículo 1 del Decreto 790 de 20216. 6.

La Secretaría de Educación del Cauca, a través de la plataforma CETIL, informó que le corresponde a la Nación el pago del mencionado bono pensional, pues la señora Caicedo Varón fue nombrada por el Ministerio de Educación Nacional para laborar como docente en la Institución Educativa Núcleo Escolar Rural Caloto, - 3 Expediente Digital, SAMAI, Documento: 3_DemandaWeb__PruebasLucyVaron(.pdf) NroActua 2 4 Ibidem. 5 Dijo la UGPP: «En atención al asunto de la referencia, comedidamente me dirijo a ustedes informando que consultada la base de datos de RECIBOS DE CAJA (SECCIONAL CAUCA) donde estaba ubicada la entidad DEPARTAMENTO DEL CAUCA con No […] en los periodos solicitados y realizando la revisión de la documentación física en 188 folios, se encontraron 6 soportes de pago realizados en los periodos comprendidos del 01/20/1977 al 30/09/79. // Es importante aclarar que no estamos en la posibilidad de aclarar que los soportes correspondan al señor (sic) Lucy Caicedo Varón (…) ya que la documentación entregada registra a nombre del empleador.

Así mismo se informa que el archivo físico de planillas de autoliquidación de aportes pensionales solamente se puede consultar a partir del año 1994 hasta el 2013». 6 Artículo 1°. «Modifíquense los artículos 2.2.2.1.8., 2.2.16.1.3., 2.2.16.1.24, 2.2.16.3.8., 2.2.16.6.1., 2.2.16.6.5., 2.2.16.7.8., 2.2.16.7.10., 2.2.16.7.17 del Decreto 1833 de 2016 compilatorio de las normas del Sistema General de Pensiones, los cuales quedarán así:[…]».

Sobre el 2.2.16.3.8 dice lo siguiente: «[…] Para los efectos del reconocimiento y pago de un bono pensional, cuando un empleador, entidad pública o privada expida una certificación laboral, en la cual registre que cotizó a la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL) sin que obre prueba en relación a dichos pagos, será responsabilidad del empleador aportar copia de los recibos de caja o de las nóminas que contengan el sello de CAJANAL donde conste que los aportes fueron efectuados.

Los soportes deben entregarse dentro del mismo término establecido en el artículo 2.2.9.2.2.8. de este Decreto. En ausencia de la información que demuestre el pago de las obligaciones a la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL), se presumirá que el responsable del pago es el propio empleador, quien tendrá la obligación de reconocer y pagar el bono pensional a que haya lugar, en los términos previstos en el presente Decreto. […]».

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00065-00 entidad que en su momento era del orden nacional-, por lo que la docente nunca tuvo vínculo laboral alguno con dicha secretaría7. 7. El Ministerio de Educación Nacional, a través de comunicación del 7 de febrero de 2025 dio respuesta a la petición presentada por la AFP Colfondos, de reconocimiento y pago del bono pensional de su afiliada, e indicó que carece de competencia para reconocer y pagar suma alguna por concepto de bono pensional, teniendo en cuenta que no es una entidad pública obligada a asegurar esas prestaciones económicas.

Manifestó que los aportes para efectos de pensión en el periodo invocado por la peticionaria se descontaban, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 6 de 1945, el Decreto reglamentario1600 de 1945, la Ley 4 de 1966 y el Decreto reglamentario 1743 de 1966, con destino a Cajanal, debido a que todos los empleados al servicio de la Nación eran afiliados forzosos de dicha entidad.

También precisó que, con fundamento en la Ley 46 de 1971 (situado fiscal), la Ley 45 de 1975 (nacionalización), la Ley 29 de 1989 (que delegó la administración de la educación a los alcaldes), la Ley 60 de 1993 (que descentralizó la educación e incorporó el personal docente sin solución de continuidad a la planta de personal de los departamentos) y el artículo 153 de la Ley 115 de 1994 (administración municipal de la educación), se dio la descentralización territorial de la educación, que asignó competencias y obligaciones puntuales a los departamentos y municipios, al recibir centros educativos del orden nacional y vincular plantas de personal nacionales a nivel departamental y municipal.

Además destacó que con el Decreto 1222 de 2013, y sus artículos 1 y 2, Cajanal dejó previstas las competencias asignadas para el pago de las obligaciones correspondientes, luego del proceso de liquidación. En ese orden, afirmó que: Como consecuencia de lo expuesto, se puede concluir que el Ministerio de Educación Nacional, no es la entidad competente para responder por el concepto del bono pensional, este lo debe emitir la entidad encargada de asumir las mencionadas obligaciones en observancia a las normas citadas8. 8.

En consideración a lo anterior, la AFP Colfondos indicó que existe un conflicto negativo de competencias entre la Secretaría de Educación del Cauca, el Ministerio de Educación Nacional y la UGPP, relacionado con la entidad competente para efectuar el reconocimiento y pago del bono pensional al que tiene derecho la señora Caicedo Varón, para el periodo comprendido entre el 1º de octubre de 1977 y el 30 de septiembre de 1979, en el que laboró como docente en la Institución Educativa Núcleo Escolar Rural Caloto, teniendo en cuenta que no es posible obtener las planillas de pago de los aportes a Cajanal. 7 Ibidem. 8 Expediente Digital, SAMAI, Documento: 3_DemandaWeb__PruebasLucyVaron(.pdf) NroActua 2 Radicación: 11001-03-06-000-2025-00065-00 Por ende, consideró que si no existen las planillas de pago a Cajanal, la entidad que se declare competente debe darle aplicación al artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 1833 de 20169 y asumir el reconocimiento y pago del bono pensional.

En esos términos, le solicita a la Sala de Consulta y Servicio Civil resolver el asunto de la referencia. II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3.° por el artículo 2.° de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto núm. 58 del 19 de febrero de 2025 en la Secretaría de esta Sala10, por el término de 5 días, entre el 21 y el 27 de febrero del año en curso, para que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto.

Consta que la secretaría comunicó el asunto11 al Ministerio de Educación Nacional, a la Secretaría de Educación del Cauca, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales, UGPP, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la AFP Colfondos, a la señora Lucy Caicedo Varón y al señor Juan Fernando Granados, apoderado de Colfondos.

Mediante informe secretarial del 28 de febrero de 202512, se precisó que, dentro del término de fijación en lista, la señora María Elena Ocampo Manrique, en calidad de apoderada judicial del departamento del Cauca, presentó consideraciones en dos oportunidades. Las demás autoridades involucradas y los particulares interesados guardaron silencio.

La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP, sin embargo, según informe secretarial, también del 28 de febrero del 202513, presentó posteriormente información en dos ocasiones, al igual que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, quien aportó documentación al proceso14, en esa misma fecha. 9 Modificado por el Decreto 790 de 2021.

Dice parcialmente, el artículo 2.2.16.3.8 modificado: «[…] Para los efectos del reconocimiento y pago de un bono pensional, cuando un empleador, entidad pública o privada expida una certificación laboral, en la cual registre que cotizó a la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL) sin que obre prueba en relación a dichos pagos, será responsabilidad del empleador aportar copia de los recibos de caja o de las nóminas que contengan el sello de CAJANAL donde conste que los aportes fueron efectuados.

Los soportes deben entregarse dentro del mismo término establecido en el artículo 2.2.9.2.2.8. de este Decreto. En ausencia de la información que demuestre el pago de las obligaciones a la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL), se presumirá que el responsable del pago es el propio empleador, quien tendrá la obligación de reconocer y pagar el bono pensional a que haya lugar, en los términos previstos en el presente Decreto. […]». 10 Expediente Digital, SAMAI, Documento: POR EDICTO 11 Expediente Digital, SAMAI, Documento: 9ED_10Informecomunicacio(.pdf) NroActua 3 12 Expediente Digital, SAMAI, Documento: 41ALDESPACHOPOR_InformeSecretarialRa(.pdf) NroActua 7 13 Expediente Digital, SAMAI, Doc.: 45INFORMESECRETA_202500065INFORMESECR(.pdf) NroActua 9 14 Expediente Digital, SAMAI, Doc.: 50INFORMESECRETA_202500065INFORMESECR(.pdf) NroActua 15 Radicación: 11001-03-06-000-2025-00065-00 El 7 de abril de 2025, el despacho sustanciador profirió un auto para mejor proveer15, con el fin de vincular al conflicto al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a la Institución Educativa Núcleo Escolar Rural de Caloto, Cauca, y recabar información del Ministerio de Educación Nacional y de la Institución Educativa en mención, sobre i) la historia laboral de la peticionaria; ii) el presunto pago de los aportes a Cajanal entre el 1 de octubre de 1977 y el 30 de septiembre de 1979, así como sobre, iii) la forma en que se manejó en su momento, la situación pensional de aquellos docentes que, nombrados por el Ministerio de Educación, laboraron en instituciones educativas adscritas a ese ministerio, que luego fueron entregadas en la descentralización, al departamento del Cauca.

Según el informe secretarial del 23 de abril de 202516, la Secretaría Financiera de la Institución Educativa Núcleo Escolar Rural de Caloto (Cauca) y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, presentaron respuestas al despacho. El departamento del Cauca - Secretaría de Educación-, el Ministerio de Educación Nacional y el Fondo de Pensiones y Cesantías Colfondos guardaron silencio.

Mediante informe secretarial del 12 de mayo de 202517, la gobernación del Cauca presentó en esa fecha, un nuevo memorial al despacho. Por auto del 20 de mayo de 202518, el despacho sustanciador requirió al Ministerio de Educación Nacional para que enviara a la Sala, la información solicitada en la providencia anterior, y le pidió información adicional a la Institución Educativa Núcleo Escolar Rural de Caloto, sobre las constancias laborales aportadas.

De acuerdo con el informe secretarial del 29 de mayo de 202519, vencido el término concedido por el auto anterior, la Institución Educativa Núcleo Escolar Rural de Caloto (Cauca) y el Ministerio de Educación Nacional, guardaron silencio. Posteriormente, en informe secretarial del 5 de junio del año en curso20, el Ministerio de Educación Nacional remitió la información solicitada al despacho.

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES Y DE LOS INTERVINIENTES 1. Departamento del Cauca- Secretaría de Educación y Cultura21 15 Expediente Digital, SAMAI, Doc.: Auto para mejor proveer 16 Expediente Digital, SAMAI, Doc.: 59INFORMESECRETA_20250065INFORMESECRE(.doc) NroActua 24 17 Expediente Digital, SAMAI, Doc.: 67INFORMESECRETA_Informesecretarial20(.pdf) NroActua 28 18 Expediente Digital, SAMAI, Doc.: 68Autoparamejor_CCA2025065Autodeprue(.pdf) NroActua 30 19 Expediente Digital, SAMAI, Doc.: 70INFORMESECRETA_20250065INFORMESECRE(.doc) NroActua 33 20 Expediente Digital, SAMAI, Doc.: 73INFORMESECRETA_Informesecretarial20(.pdf) NroActua 36 21 Expediente Digital, SAMAI, Doc.: 13_MemorialWeb_Otro-ContestacionConflic(.pdf) Radicación: 11001-03-06-000-2025-00065-00 En los alegatos presentados a la Sala, la entidad territorial manifestó que la señora Lucy Caicedo Varón nunca fue servidora pública vinculada ni administrada por la Secretaría de Educación y Cultura de ese departamento22, ni tampoco lo fue, directamente, de la Institución Educativa Núcleo Escolar Rural Caloto, en adelante, la Institución Educativa.

La docente fue nombrada profesora de enseñanza elemental en ese núcleo escolar, según la Resolución 11213 del 4 de octubre de 1977, expedida por el Jefe de División del Ministerio de Educación Nacional23, y posesionada por la Alcaldía Municipal de Caloto, Cauca. No obstante, se retiró como docente de esa entidad, antes de la entrega de la educación al departamento del Cauca.

Cuenta el departamento, que en dicha época, la Institución Educativa era un establecimiento escolar del orden nacional, que contaba con su propia pagaduría, administración de planta docente y manejo de historias laborales. Los recursos, sin embargo, le eran girados por el Ministerio de Educación Nacional. La señora Caicedo Varón, se encontraba afiliada a la Caja Nacional de Previsión, Cajanal, pues, conforme a lo dispuesto por el artículo 2 del Decreto 1600 de 194524, los servidores públicos nombrados por la Nación eran cotizantes obligatorios de Cajanal.

La Secretaria de Educación expidió en el 2020, la certificación de tiempo de servicios CETIL No 202005891580016900280005 en favor de la docente, «en calidad de entidad certificadora, y la Institución Educativa como entidad empleadora, considerando [que ella no tenía bajo] su custodia la historia laboral de la señora Lucy Caicedo Varón». [Subraya del original].

Por tanto, afirmó que la Institución Educativa es la entidad que cuenta con la historia laboral de la señora Caicedo Varón y quien tiene la información que soporta lo certificado por ella, sobre los pagos realizados a Cajanal, ya que la nómina la generaba ese mismo núcleo escolar, que en su momento estaba adscrito al Ministerio de Educación Nacional.

Considera que es el empleador, o quien tiene la 22 Se adjunta certificado de existencia de información laboral. Expediente Digital, SAMAI, Doc.: 17_MemorialWeb_Otro-2Certificado2005(.pdf) NroActua 5 23 Se aportó Acta de posesión de la señora Caicedo Varón del 31 de octubre de 1977. En: Expediente Digital, SAMAI, Doc.: 22_MemorialWeb_Otro-81AnexosInformeH(.pdf) NroActua 5 24 «Artículo 2 del Decreto 1600 de 1945.

Son afiliados forzosos de la Caja los empleados y obreros de carácter permanente al servicio de la Nación en cualquiera de las ramas del Poder Público cuyos sueldos, salarios y emolumentos se paguen exclusivamente con el cargo al Tesoro Nacional y que reúnan estas condiciones: //1. Pertenecer actualmente al servicio público nacional. O haber pertenecido a él hasta el 19 de febrero de 1945, inclusive, cuando menos, o ingresar a él con posterioridad al presente decreto; y 2.

No estar afiliados a otra institución oficial de previsión social, creada y reconocida por leyes, decretos o resoluciones anteriores de carácter nacional; ni estar exceptuados de la afiliación forzosa por este mismo decreto». Radicación: 11001-03-06-000-2025-00065-00 custodia de los expedientes laborales, el que debe aportar la información laboral verificable, conforme al literal d) del artículo 4 de la Ley Estatutaria 1581 de 201225.

En consideración a lo anterior, solicitó a la Institución Educativa los soportes de pago a Cajanal de la docente, para el periodo solicitado. Sin embargo, una vez revisados los documentos remitidos por el Núcleo Escolar Rural de Caloto26, no fue posible obtener «copia alguna de la planilla de afiliación de pagaduría o recibos de caja por el periodo laborado por la señora Caicedo Varón».

De allí que, al no contar con esos soportes, considera que es esa Institución Educativa la que debe expedir un certificado en el que asuma la responsabilidad de pagar el bono pensional «por los periodos del 01/10/1977 al 30/09/1979, toda vez que la UGPP ya indicó que no cuenta con soportes de pago a CAJANAL»27. En ese orden, la Secretaría de Educación también afirma encontrarse en la imposibilidad absoluta de aportar copias de los recibos de caja que reflejen los pagos por concepto de aportes a Cajanal, dado que la señora Caicedo Varón nunca estuvo vinculada a esa entidad territorial como trabajadora.

Por lo tanto, la obligación legal de asumir la responsabilidad por dichos pagos ante la inexistencia de las planillas, acorde con el artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 1833 de 2016, debería ser del empleador. Sin embargo, el pago de aportes pensionales de una persona que fue financiada con recursos girados por el Ministerio de Educación a las instituciones educativas de carácter nacional, en la época de los hechos, se realizó a Cajanal, pues los servidores públicos nombrados por la Nación eran por ley, cotizantes obligatorios a Cajanal. 2.

Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP)28 La UGPP presentó alegatos ante la Sala, y en ellos señaló que no cuenta con un expediente pensional de la señora Caicedo Varón. Sin embargo, en virtud del conflicto que se plantea, precisó: En enero de 2019 Colfondos presentó un derecho de petición a la UGPP solicitando copia de las planillas de pagaduría o recibos de caja presentados por la entidad 25«d) Principio de veracidad o calidad: La información sujeta a Tratamiento debe ser veraz, completa, exacta, actualizada, comprobable y comprensible.

Se prohíbe el Tratamiento de datos parciales, incompletos, fraccionados o que induzcan a error; » 26 Se adjuntaron certificados de la Institución Educativa Núcleo Escolar Rural Caloto, del 2012 y 2016, que dan cuenta de la labor de la peticionaria del 14 de octubre de 1977 al 30 de septiembre de 1979. Expediente Digital, SAMAI, Doc.: 22_MemorialWeb_Otro-81AnexosInformeH(.pdf) NroActua 5 27 Se aportó respuesta de la UGPP a solicitud de la Secretaría de Educación del Departamento del Cauca, en la que esa entidad afirma «no se encontró ningún soporte de planillas ni recibos de caja del periodo comprendido entre el 01/01/1971 al 31/12/1979».

En: Expediente Digital, SAMAI, Doc.: 22_MemorialWeb_Otro-81AnexosInformeH(.pdf) NroActua 5 28Expediente Digital, SAMAI, Doc.: 42RECIBEMEMORIAL_202501100003475011pd(.pdf) NroActua 8 Radicación: 11001-03-06-000-2025-00065-00 territorial o la institución educativa anteriormente mencionada, en los que se reflejen los aportes que se hicieron en su momento a Cajanal, por el periodo del 1º de octubre de 1977 al 30 de septiembre de 1979, en favor de la peticionaria.

El 8 de febrero de 2019, la UGPP le indicó a Colfondos que se encontraron 6 soportes de pago realizados a Cajanal, específicamente por parte del departamento del Cauca, en los periodos comprendidos entre el 1º de octubre de 1977 y el 30 de septiembre de 1979. Sin embargo, en respuesta a peticiones posteriores de Colfondos, de octubre de 2022 y de septiembre de 2023, la UGPP le indicó que no se encontraron recibos de caja ni planillas de autoliquidación que reflejen directamente, los aportes a Cajanal realizados en favor de la peticionaria.

En lo que concierne a la presunta competencia que tiene la UGPP para hacer el reconocimiento y pago de un bono pensional, señaló que en virtud del Decreto 2196 de 200929, del artículo 156 del Decreto 1151 de 200730 y del Decreto 575 de 201331, «no es competencia de la UGPP expedir, redimir y pagar el Bono Pensional de la señora Lucy Caicedo Varón; por el contrario, es competencia del Ministerio de Hacienda y Crédito Público -Oficina de Bonos Pensionales-, de conformidad con lo reglado en el Decreto 4712 del 15 de diciembre de 200832, en concordancia con los artículos 11, 14 y 16 del Decreto 1299 de 199433 [y] con el artículo 1 del Decreto 1513 de 199834».

En cuanto a la obligación de certificar y aportar las pruebas de los pagos y aportes pensionales efectuados a Cajanal en favor de un trabajador, y eventualmente realizar el pago, si estos no se encuentran, sostiene que se trata de una obligación que le corresponde: 29Por el cual se suprime la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, se ordena su liquidación, se designa un liquidador y se dictan otras disposiciones. 30«Artículo 156.

Gestión de Obligaciones Pensionales y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. Créase la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.

Esta Unidad Administrativa tendrá a su cargo: //i) El reconocimiento de derechos pensionales, tales como pensiones y bonos pensionales, salvo los bonos que sean responsabilidad de la Nación, así como auxilios funerarios, causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación. Para lo anterior, la entidad ejercerá todas las gestiones inherentes a este numeral, tales como la administración de base de datos, nóminas, archivos y asignaciones al Gobierno Nacional en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003; […]». 31 Por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y se determinan las funciones de sus dependencias. 32 Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 33 Por el cual se dictan las normas para la emisión, redención y demás condiciones de los bonos pensionales. 34 Por el cual se modifican y/o adicionan algunos artículos de los Decretos Reglamentarios 1748 de 1995 y 1474 de 1997 y se dictan otras disposiciones.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00065-00 «[al] Ministerio de Educación Nacional y/o Secretaría de Educación del Departamento del Cauca, quienes deben asumir el pago del cupón de bono pensional por los tiempos antes relacionados (…)». Por lo expuesto, afirma que la UGPP no es competente para presentar los soportes requeridos ni para reconocer el bono pensional solicitado.

Son, a su juicio, la Secretaría de Educación del Cauca y/o el Ministerio de Educación Nacional, en su condición de entidades empleadoras, quienes deben certificar la institución responsable de cubrir el pago del bono pensional correspondiente, o asumir las obligaciones pensionales a que haya lugar, si no cuentan con los soportes correspondientes. 3.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público35 El Ministerio presentó alegatos ante la Sala, en los que indicó que la señora Lucy Caicedo Varón tiene derecho, según la liquidación provisional, a un bono pensional tipo A modalidad 2, en el que participarían como contribuyentes, Colpensiones –por los tiempos cotizados al ISS–, y la Institución Educativa Núcleo Escolar Rural Caloto, Cauca, por el periodo comprendido desde el 1 de octubre de 1977 hasta el 30 de septiembre de 1979.

La fecha de rendición normal del bono tuvo lugar el 23 de abril de 2017, término en que la señora Caicedo Varón cumplió los 60 años de edad, según el literal a) del artículo 20 del Decreto 1748 de 1995. La AFP Colfondos, presuntamente, no ha podido darle a conocer a su afiliada esa liquidación provisional, porque en el CETIL aparece un error cuando se alude al tiempo de servicios en la Institución Educativa Núcleo Escolar Rural Caloto, ya que se indica lo siguiente: «Entidad no está asumida por la Nación o Existen Periodos no asumidos por la Nación».

Ese error, tiene su origen en que la certificación que expidió la Secretaría de Educación del Cauca indica, que la responsabilidad del reconocimiento y pago debe ser asumida por la Nación, por haber efectuado en su momento, aportes a Cajanal. Sin embargo, la Secretaría de Educación o Colfondos, deben remitir al Ministerio de Hacienda los soportes que demuestren que el referido empleador, efectivamente realizó el pago que alega a Cajanal.

Al respecto, señala la cartera ministerial que la Institución Educativa Núcleo Escolar Rural Caloto, no se encuentra registrada como entidad cotizante a Cajanal, en el tiempo en que la señora Caicedo Varón laboró al servicio de esa entidad educativa, 35Expediente Digital, SAMAI, Doc.: 57_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-Pronunciamientoconpo(.pdf) NroActua 23 Radicación: 11001-03-06-000-2025-00065-00 por lo que son necesarios los soportes de pago, dado que no es suficiente que una entidad certifique que realizó en algún momento esas cotizaciones, sin su debida acreditación. Concluye, que el empleador es quien debe aportar copia de los recibos de caja o nóminas que contengan sello de Cajanal, donde conste que los aportes, fueron efectuados realmente.

En ausencia de la información que demuestre el pago de las obligaciones a Cajanal, se presumirá que el responsable del pago es el propio empleador, quien deberá, entonces, reconocer y pagar el bono pensional correspondiente, conforme a las disposiciones legales (Art. 2.2.16.3.8. del Decreto 1833 de 201636). 4. Institución Educativa Núcleo Escolar Rural Caloto37 La secretaría financiera de la Institución Educativa Núcleo Escolar Rural Caloto, Cauca, no presentó a la Sala alegatos, a pesar de su vinculación al proceso.

La entidad sólo aportó copias de los certificados «de devengados» del 30 de abril de 2013, relacionados con la señora Lucy Caicedo Varón y proferidos por esa misma institución, en los que se especifica por parte de la rectora Gloria Amparo Ramos de Guaza, y la asistente del área administrativa Zoraida Sepúlveda Villamizar, que la señora Caicedo Varón laboró como profesora en esa institución entre el 1º de octubre de 1977 y el 30 de septiembre de 1979, junto con su asignación básica para la fecha.

En la parte final de esos certificados, se expresa lo siguiente: «OBSERVACIONES: Aportó durante el año a CAJANAL». Una respuesta semejante fue presentada por esa entidad a la Secretaría de Educación en el 2021, y con respecto a ella, la rectora de la institución educativa señaló que revisados los archivos del colegio, la información que reposaba allí eran los mismos certificados descritos; y que los aportes a pensión de la peticionaria se efectuaron en su momento a Cajanal, sin contar con soportes de pago en los que constaran sellos de Cajanal.

En ese orden, y según el certificado Cetil núm. 202005891580016900280005 del 19 de mayo de 2020, esa institución reconoció como responsable del pago del bono 36 Modificado por el Decreto 790 de 2021. Dice parcialmente, el artículo 2.2.16.3.8 modificado: «[…] Para los efectos del reconocimiento y pago de un bono pensional, cuando un empleador, entidad pública o privada expida una certificación laboral, en la cual registre que cotizó a la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL) sin que obre prueba en relación a dichos pagos, será responsabilidad del empleador aportar copia de los recibos de caja o de las nóminas que contengan el sello de CAJANAL donde conste que los aportes fueron efectuados.

Los soportes deben entregarse dentro del mismo término establecido en el artículo 2.2.9.2.2.8. de este Decreto. En ausencia de la información que demuestre el pago de las obligaciones a la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL), se presumirá que el responsable del pago es el propio empleador, quien tendrá la obligación de reconocer y pagar el bono pensional a que haya lugar, en los términos previstos en el presente Decreto. […]». 37 Expediente Digital, SAMAI, Doc.: 54_RECIBEMEMORIAL_Constanciacorreoelec_0_2025041010044 Radicación: 11001-03-06-000-2025-00065-00 pensional solicitado a la Nación, en consideración a que de acuerdo con esa institución educativa, las cotizaciones en favor de la peticionaria fueron realizadas, en su momento, a Cajanal. 5.

Ministerio de Educación Nacional38 Señaló ese ministerio, en lo que respecta al manejo de las pensiones de los docentes que se retiraron del servicio antes de la entrega de la educación al departamento del Cauca, que en su caso ocurre lo siguiente: «Las obligaciones pensionales quedaron a cargo del nivel nacional, pues se trataba de personal vinculado bajo el régimen nacional anterior a la descentralización. Durante este periodo, el control de los pagos de nómina de los docentes estaba centralizado en el Ministerio de Educación nacional, conforme a lo dispuesto por las leyes 46 de 1971 y 43 de 1975, ya que esta cartera giraba los recursos a las entidades territoriales y estas a su vez a las instituciones educativas quienes finalmente efectuaban los pagos por los servicios educativos del personal a cargo.

Lo anterior, por cuanto las entidades territoriales en ese momento eran las responsables de la administración y pago de los salarios y prestaciones sociales del personal a cargo, ya que los aportes para efectos de pensión se descontaban de conformidad con lo dispuesto en la Ley 6 de 1966, con destino a la Caja Nacional de Previsión Social –CAJANAL–, de acuerdo con el artículo 2 del Decreto 1600 de 1945, el cual establecía que los docentes eran afiliados forzosos de dicha caja».

Ahora bien, sobre el reconocimiento y pago del bono pensional de la peticionaria, en una respuesta previa a una solicitud presentada por Colfondos, ese ministerio afirmó expresamente39 carecer de competencia para reconocer y pagar suma alguna por concepto del bono pensional de la señora Caicedo Varón, toda vez que manifestó no ser una AFP.

Sostuvo que en virtud de la Ley 60 de 1993, se le entregaron los bienes de la Nación, el personal y los establecimientos educativos, a los departamentos y distritos. Y la ley de descentralización permitió en muchos casos, incorporar al personal docente (Nacional), directivo y administrativo, a las plantas de personal de los departamentos y distritos, sin solución de continuidad.

Por ello, considera que en virtud del artículo 15 de esa ley, son los departamentos y distritos los que deben cumplir las funciones y obligaciones recibidas en materia educativa, y propone la excepción de calidad de deudor solidario y las demás que se configuren, ya que objeta que en estos aspectos, se considere al ministerio como un posible deudor. 38Expediente Digital, SAMAI, Doc.: 3_DemandaWeb__PruebasLucyVaron(.pdf) NroActua 2 39 Expediente Digital, SAMAI, Documento: 3_DemandaWeb__PruebasLucyVaron(.pdf) NroActua 2 Radicación: 11001-03-06-000-2025-00065-00 Por lo anterior, afirmó que, en materia pensional, es la UGPP quien debe reconocer y tramitar la cuota parte pensional y/o bonos pensionales, que antes le correspondían a Cajanal.

IV. CONSIDERACIONES 1. La competencia general del Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, en los conflictos de competencia administrativas De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias, cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia, de manera simultánea o sucesiva.

En el caso bajo estudio se encuentran cumplidos estos requisitos debido a que: i) el conflicto se ha configurado entre varias autoridades del orden nacional, esto es, el Ministerio de Educación Nacional, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales, UGPP, y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público; y entidades de nivel territorial: la Secretaría de Educación y Cultura del Cauca y la Institución Educativa Núcleo Escolar Rural Caloto (Cauca). ii) Está en curso una actuación administrativa, particular y concreta, relacionada con la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional al que presuntamente tiene derecho la señora Caicedo Varón, para el periodo comprendido entre el 1º de octubre de 1977 y el 30 de septiembre de 1979, por su labor como docente nacional en la Institución Educativa Núcleo Escolar Rural Caloto, ante la inexistencia de los soportes de pago de los aportes pensionales realizados a Cajanal en ese periodo; y, finalmente, iii) todas las entidades nacionales y territoriales descritas, niegan tener competencia para resolver la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional solicitado, pues alegan no contar con los soportes correspondientes, ni tener responsabilidades pensionales relacionadas con la peticionaria.

En consideración a lo expuesto, se concluye que la Sala es competente para conocer del presente conflicto negativo de competencias administrativas. 2. Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2.º de la Ley 2080 de 2021, prevé que, mientras se resuelve el conflicto de competencia, se suspenderán los términos de las actuaciones Radicación: 11001-03-06-000-2025-00065-00 administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva40. 3.

Aclaración previa La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los documentos que forman parte del expediente. En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto.

Corresponderá a la autoridad que sea declarada competente, la verificación de las situaciones de hecho y de derecho para decidir de fondo sobre el asunto de la referencia. 4. Problema jurídico y síntesis del conflicto Revisados los argumentos de las partes y demás documentación que obra en el expediente, se encuentra que el problema jurídico en el presente asunto consiste en determinar cuál es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional por el tiempo laborado por la señora Lucy Caicedo Varón, en la Institución Educativa Núcleo Escolar Rural Caloto, en el lapso comprendido entre el 1.º de octubre de 1977 y el 30 de septiembre de 1979, ante la ausencia de soportes que acrediten el pago de cotizaciones a Cajanal por dicho periodo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 1883 de 2016, modificado por el artículo 1.º del Decreto 790 de 2021.

Al respecto, la Secretaría de Educación y Cultura del Cauca manifestó que la señora Lucy Caicedo Varón nunca fue servidora pública vinculada ni administrada por esa secretaría, ni tampoco, directamente, por la Institución Educativa Núcleo Escolar Rural Caloto. Se trató de una docente nacional nombrada por el Ministerio de Educación, con destino a la institución educativa descrita, que en su momento, era un establecimiento educativo del orden nacional, que contaba con su propia pagaduría, administración de planta docente y manejo de historias laborales, aunque los recursos financieros fueran girados por el Ministerio de Educación Nacional.

Ahora, se trata de una entidad educativa administrada por el departamento. 40 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00065-00 En ese orden, considera que el Ministerio de Educación y/o la Institución Educativa Núcleo Escolar Rural de Caloto son quienes debieron aportar las constancias de pago a Cajanal, ya que una certificación semejante es imposible ahora para la Secretaría, dado que la docente laboró y se separó de su labor antes de la descentralización. Al no poder presentar esas certificaciones, son esas entidades las obligadas a asumir el bono pensional que corresponda por el periodo laboral reclamado.

La UGPP, por su parte, señaló que no es la entidad competente para expedir, redimir y/o pagar el bono pensional de la señora Lucy Caicedo Varón, sino que ello le corresponde al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Oficina de Bonos Pensionales, si se reúnen los requisitos de ley para el efecto. En ese orden, son el Ministerio de Educación Nacional y/o la Secretaría de Educación del departamento del Cauca, quienes deben presentar los soportes de pago correspondientes, en su condición de entidades empleadoras.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público indicó que le compete al empleador aportar la copia de los recibos de caja o nóminas que contengan sello de Cajanal, donde conste que los aportes fueron realmente efectuados. Ante la imposibilidad de aportar las constancias de pagos realizados a Cajanal, se presumirá que el responsable del pago es el propio empleador, quien deberá, entonces, reconocer y pagar el bono pensional correspondiente conforme a la ley (art. 2.2.16.3.8. del Decreto 1833 de 2016).

La Institución Educativa Núcleo Escolar Rural Caloto, finalmente, afirmó que no cuenta con los soportes directos de pago a Cajanal que se reclaman. Pero que en su momento, sí se hicieron los aportes relacionados con la pensión de la peticionaria, a Cajanal, por ser esa una obligación de ley. En ese orden, como se hicieron a Cajanal, en su criterio, la Nación es la obligada al pago del bono pensional conforme a lo señalado en el CETIL.

Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala abordará los siguientes temas: i) Antecedentes normativos sobre el Sistema de Educación Nacional y el régimen pensional previsto para los docentes nacionales desde 1977 hasta la Ley 91 de 1989. Reiteración. ii) La liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) y la creación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).

Reiteración. iii) El deber de los empleadores de conservar la información laboral y iv) el análisis del caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado Radicación: 11001-03-06-000-2025-00065-00 5.1. Antecedentes normativos generales sobre el Sistema de Educación Nacional y el régimen pensional previsto para los docentes nacionales desde 1977 hasta la Ley 91 de 1989.

Reiteración41 a. El servicio público educativo42 La Ley 39 de 1903 «sobre Instrucción pública»43, estableció en su momento, que la enseñanza primaria se costearía con fondos de los departamentos, y la secundaria, con fondos de la Nación. Posteriormente, para compensar las diferencias salariales entre los maestros nacionales y los maestros territoriales, se dictó la Ley 114 de 1913, que creó, en favor de los maestros de primaria, una pensión vitalicia de jubilación conocida como pensión gracia. La pensión gracia fue extendida por la Ley 116 de 1928 a los empleados y profesores de las Escuelas Normales y a los Inspectores de Instrucción Pública44, y la Ley 37 de 1933 la extendió a su vez, a los maestros de enseñanza secundaria45. 41 El capítulo que sigue recoge en gran medida las apreciaciones realizadas por el Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, en el Concepto 2439.

Número Único: 11001 03 06 000 2019 00206 00. Consejero Ponente: Germán Alberto Bula Escobar. Bogotá D.C., 23 de noviembre de 2020 sobre el servicio de educación nacional, pero incluye aspectos adicionales relacionados con las circunstancias propias del caso en estudio. 42 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, en el Concepto 2439.

Número Único: 11001 03 06 000 2019 00206 00. Consejero Ponente: Germán Alberto Bula Escobar. Bogotá D.C., 23 de noviembre de 2020 43 Ley 39 de 1903 (octubre 26) «Sobre Instrucción Pública», Art. 2º «La Instrucción Pública se dividirá en Primaria, Secundaria, Industrial y Profesional.» / Art. 3º «La Instrucción Primaria costeada con fondos públicos será gratuito y no obligatoria.

Estará a cargo y bajo la inmediata dirección y protección de los Gobiernos de los Departamentos, en consonancia con las Ordenanzas expedidas por las Asambleas respectivas, e inspeccionada por el Poder Ejecutivo nacional.» / Art. 4º La Instrucción Secundaria será de cargo de la Nación e inspeccionada por el Poder Ejecutivo. Esto no obsta para que los Departamentos y Municipios que dispongan de recursos suficientes sostengan establecimientos de enseñanza secundaria. 44 Ley 116 de 1928 (noviembre 22) «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927» Artículo 6°. «Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan.

Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección.» Nota: La Ley 102 de 1927 versó sobre pensiones de los héroes de la guerra, de los militares, de los músicos de las bandas de música del Ejército, del Poder Judicial, de los maestros. 45 Ley 37 de 1933 (Noviembre 21) «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados.» Artículo 3.

Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela, rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. / Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria.» Radicación: 11001-03-06-000-2025-00065-00 Con el ánimo de ampliar los servicios educativos, por mandato de la Ley 111 de 196046, la Nación asumió «el pago de los sueldos del magisterio oficial de la enseñanza primaria en todo el territorio de la República» a partir del 1º de enero de 1961.

En ese mismo periodo, y con el propósito de atender la expansión enunciada, el Consejo de Estado recordó, en sentencia de unificación del 201847, que: El Gobierno a través del Decreto 3157 de 196848 creó en cada uno de los departamentos y en el Distrito Especial de Bogotá los fondos educativos regionales (FER)49, los cuales eran financiados con bienes o recursos aportados tanto por la Nación como por las entidades territoriales, de cuya administración se responsabilizó a las «autoridades» de los referidos entes, bajo la supervisión de un delegado del Ministerio de Educación Nacional (artículo 31 ídem).

En la mencionada regulación, también se dispuso que el Ministerio de Educación Nacional debía (i) delegar por contrato a las secretarías de educación de los departamentos y Distrito Especial de Bogotá, la administración de los planteles nacionales, y (ii) aportar al respectivo fondo educativo regional «las sumas necesarias para atender al sostenimiento de dichos establecimientos» (artículo 34 del Decreto 3157 de 1968).

Con posterioridad, se estipuló que los recursos del situado fiscal transferidos a las entidades territoriales, a que se hace referencia en el artículo 5.º de la Ley 46 de 197150, destinados para gastos de funcionamiento de la enseñanza primaria, debían ser administrados por los fondos educativos regionales. 46 Ley 111 de 1960 (diciembre 30) «Por la cual se dictan disposiciones sobre el pago del personal del magisterio de Enseñanza Primaria.» Artículo 1°. «Desde el primero (1o.) de enero de mil novecientos sesenta y uno (1961) la Nación tendrá a su cargo el pago de los sueldos del magisterio oficial de la enseñanza primaria en todo el territorio de la Republica. / Parágrafo.

Sin embargo, con el fin de evitar dificultades fiscales por los efectos de este artículo, la Nación podrá pagar como mínimo en la vigencia fiscal de mil novecientos sesenta y uno (1961) el veinticinco por ciento (25%) de los respectivos sueldos; en el año de mil novecientos sesenta y dos (1962) el cincuenta por ciento (50%) de los mismos; en el año de mil novecientos sesenta y tres (1963) el setenta y cinco por ciento (75%), y en el año de mil novecientos sesenta y cuatro (1964) el ciento por ciento (100%). / Si el aporte o auxilio que la Nación ha venido dando a algunas secciones del país excede de este porcentaje en alguna vigencia fiscal, dicho aporte no podrá ser reducido. 47 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cueter.

Bogotá D.C., veintiuno (21) de junio de dos mil dieciocho (2018). Radicación número: 25000-23-42-000-2013-04683-01(3805-14) 48 «[P]or el cual se reorganiza el Ministerio de Educación Nacional y se estructura el sector educativo de la Nación». 49 El artículo 2º del Decreto 3130 de 1968, «[p]or el cual se dicta el estatuto orgánico de las entidades descentralizadas del orden nacional», definió los fondos como «un sistema de manejo de cuentas de parte de los bienes o recursos de un organismo, para el cumplimiento de los objetivos contemplados en el acto de su creación y cuya administración se hace en los términos en este señalados». 50 «Por la cual se desarrolla parcialmente el artículo 182 de la Constitución Nacional».

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00065-00 Con la Ley 43 de 197551, se definió más adelante a la educación oficial primaria y secundaria, como «un servicio público a cargo de la Nación». A partir de esta ley, se nacionalizó la educación primaria y secundaria que oficialmente venían prestando los departamentos, el Distrito Especial, los municipios, las Intendencias y Comisarías52, quienes eran responsables hasta ese momento, del pago de los salarios y prestaciones sociales de la mayor parte de los docentes vinculados a su respectiva jurisdicción. Por tanto, en virtud de la gradualidad de las apropiaciones propuesta, el proceso de nacionalización de la educación se inició el 1º de enero de 1976 y concluyó el 31 de diciembre de 1980.

La Ley 43 de 1975 también indicó que la Nación respondería por las prestaciones sociales causadas a partir de la nacionalización; y que las causadas antes, serían atendidas por las entidades a las que perteneciera el personal docente o por las respectivas cajas de previsión (artículo 2º). En el artículo 6 de la referida ley, se dispuso que los recursos para atender el proceso de nacionalización serían administrados por los fondos educativos regionales, FER, con sujeción a los planes que en su momento debía establecer el Ministerio de Educación Nacional53.

Por otra parte, y de acuerdo con el parágrafo del artículo 1º de la Ley 43 ibidem, la función nominadora siguió en cabeza de las autoridades que la estaban ejerciendo. Sin embargo, el artículo 10 de la misma Ley 43 prohibió a los departamentos, intendencias, comisarías, al Distrito Especial de Bogotá y a los municipios, crear con cargo a la Nación, nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, sin previa autorización del Ministerio de Educación Nacional.

En el artículo 11 de esa misma ley, finalmente, se revistió de facultades extraordinarias al Presidente de la República para que, «como consecuencia de la nacionalización de las enseñanzas primaria y secundaria», dictara el estatuto del 51 Ley 43 de 1975 (diciembre 11) «Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones.» Artículo 1º. «La educación primaria y secundaria oficiales serán un servicio público a cargo de la Nación. / En consecuencia, los gastos que ocasione y que hoy sufragan los departamentos, intendencias, comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los municipios, serán dé cuenta de la Nación, en los términos de la presente Ley. / Parágrafo.El nombramiento del personal en los planteles que se nacionalizan por medio de esta Ley, o se hayan nacionalizado anteriormente, continuará siendo hecho por los funcionarios que actualmente ejerzan dicha función.» 52 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección “A” Consejera ponente: Ana Margarita Olaya Forero Bogotá, D.C., veintidós (22) de junio de dos mil (2000).

Radicación número: 2630-99. 53 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Consejero ponente: Carmelo Perdomo. Bogotá D.C., veintiuno (21) de junio de dos mil dieciocho (2018). Radicación número: 25000-23-42-000-2013-04683-01(3805-14). Radicación: 11001-03-06-000-2025-00065-00 personal docente y el régimen salarial y de prestaciones sociales, para los docentes que quedaron a cargo de la Nación. En ejercicio de tales facultades se expidió el Decreto Ley 128 de 197754 «Por el cual se dicta el estatuto del personal docente de enseñanza primaria y secundaria a cargo de la Nación»55.

En el artículo primero de ese decreto, se determinó, entre otros aspectos relevantes, que los «maestros y profesores a cargo de la Nación, así como los funcionarios administrativos de los establecimientos docentes a cargo de la Nación, [serían] empleados públicos». [Énfasis adicional]. El Decreto Ley 2277 de 1979 estableció, más adelante, un «Régimen Especial para regular las condiciones de ingreso, ejercicio, estabilidad, ascenso y retiro de las personas que desempeñan la profesión docente en los distintos niveles y modalidades que integran el Sistema Educativo Nacional», excepto la educación superior que se dijo, se regiría, por normas especiales (art. 1º).

Posteriormente, ya con la Constitución de 1991 y en desarrollo del artículo 356 original de la Carta56, fue dictada la Ley 60 de 199357 que inició el proceso de descentralización de varios servicios públicos, entre ellos el de la educación, distribuyendo entre la Nación y las entidades territoriales, las competencias para la dirección, articulación y la prestación de ese servicio.

Con esta Ley, se establecieron las normas para la distribución de competencias y recursos entre la Nación y las entidades territoriales (departamentos, distritos y municipios) en Colombia. Su objetivo principal fue promover la descentralización 54 Decreto derogado por el artículo 82 del Decreto 2277 de 1979. 55 El Decreto Ley 128 de 1977 fue derogado por el artículo 82 del Decreto Ley 2277 de 1979 (septiembre 14) «Por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente», dictado en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 8ª de 1979 «por la cual se otorga (sic) unas facultades extraordinarias para establecer la naturaleza, características y competentes (sic) del Sistema de Educación Post-secundaria, se fijan requisitos para la creación y funcionamiento de instituciones públicas y privadas de educación post-secundaria, para reorganizar la Universidad Nacional de Colombia y las demás Universidades e Institutos Oficiales de nivel post-secundario y para expedir las normas sobre Escalafón Nacional para el Sector Docente y derogar unas normas» 56 Constitución Política de 1991, artículo 356 (original): «Salvo a lo dispuesto por la Constitución, la ley, a iniciativa del gobierno, fijará los servicios a cargo de la Nación y de las entidades territoriales.

Determinará, así mismo, el situado fiscal, esto es, el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que será cedido a los departamentos, el Distrito Capital y los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta, para la atención directa, o a través de los municipios, de los servicios que se les asignen. / Los recursos del situado fiscal se destinarán a financiar la educación preescolar, primaria, secundaria y media, y la salud, en los niveles que la ley señale, con especial atención a los niños […]».

Nota: El Acto Legislativo 1 de 1993 incluyó al Distrito Especial de Barranquilla. 57 Ley 60 de 1993 (agosto 12) «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.» Artículo 43. «Vigencia. La presente Ley deroga todas las disposiciones que le sean contrarias y rige a partir de su publicación.» Fue publicada el 12 de agosto de 1993.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00065-00 administrativa y fiscal, transfiriendo responsabilidades y recursos a las entidades territoriales para que gestionaran sus propios asuntos, especialmente en áreas como salud y la educación. En su artículo 3, sobre competencia de los departamentos en el manejo de los servicios educativos, se menciona que: [L]a prestación de los servicios educativos estatales y las obligaciones correspondientes, con cargo a los recursos del situado fiscal, se hará por los departamentos, caso en el cual los establecimientos educativos y la planta de personal tendrán carácter departamental, distribuida por municipios, de acuerdo con las necesidades de prestación del servicio; de todas maneras la administración del personal docente y administrativo se hará conforme a lo previsto en el artículo 6o. de la presente Ley. [Subrayas fuera del original].

El artículo 6º de la citada Ley 60 se ocupó de la «administración del personal» y, entre otras reglas indicó que los docentes tendrían «el carácter de servidores públicos de régimen especial, de los órdenes departamental, distrital o municipal», regidos por el Decreto-Ley 2277 de 1979 mencionado; que sus reajustes salariales se sujetarían a la Ley 4ª de 199258 y que el régimen prestacional sería el de la Ley 91 de 1989, a la que se referirá la Sala más adelante.

En el artículo 5 de la Ley 60 de 1993, se mencionó, en cuanto a la distribución de los recursos existentes en materia educativa, que «en concordancia con la descentralización de la prestación de los servicios públicos de salud y educación y las obligaciones correspondientes, señalados en la presente ley, la Nación cederá a título gratuito a los departamentos, distritos y municipios los derechos y obligaciones sobre la propiedad de los bienes muebles e inmuebles existentes a la fecha de publicación de la presente ley destinados a la prestación de los servicios que asuman las entidades territoriales».

Y paralelamente, el artículo 15 señaló, en cuanto a la asunción de competencias de los departamentos y distritos en virtud de la descentralización planteada, que: Artículo 15.- Asunción de competencias por los departamentos y distritos. Los departamentos y distritos que acrediten el cumplimiento de los requisitos señalados en el artículo 14 en el transcurso de cuatro años, contados a partir de la vigencia de esta Ley, recibirán mediante acta suscrita para el efecto, los bienes, el personal, y los establecimientos que les permitirán cumplir con las funciones y las obligaciones recibidas.

En dicha acta deberán definirse los términos y los actos administrativos requeridos para el cumplimiento de los compromisos y obligaciones a cargo de la Nación y las entidades territoriales respectivas. [Énfasis propio]. 58 Ley 4 de 1992 (mayo 18) «Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política.» Radicación: 11001-03-06-000-2025-00065-00 Posteriormente se expidió la Ley 115 de 1994, Ley General de Educación59, que en el parágrafo 2 del artículo 105 de la ley, definió a los educadores de los servicios educativos estatales, como «servidores públicos de régimen especial».

Por último, el Acto Legislativo 01 de 200160, entre otras disposiciones, sustituyó el situado fiscal por el Sistema General de Participaciones. Para su aplicación fue expedida la Ley 715 del mismo año61, que derogó la Ley 60 de 1993, fijó un plazo máximo de dos años para que las entidades territoriales organizaran las plantas de personal y vincularan al personal docente y administrativo a ellas y, además de otras medidas, confirió facultades extraordinarias para la expedición de «un nuevo régimen de carrera docente y administrativa para los docentes, directivos docentes, y administrativos, que ingresen a partir de la promulgación de la presente ley…».

Ese nuevo régimen se llamó Estatuto de Profesionalización Docente y fue expedido en el Decreto Ley 1278 de 200262, que es la norma que actualmente rige la carrera docente en Colombia, para aquellos que ingresaron al servicio educativo estatal a partir de su entrada en vigor. 59 Ley 115 de 1994 (Febrero 8) «Por la cual se expide la Ley General de Educación» para regular el servicio educativo, que define en el artículo 2º: «Servicio Educativo.

El servicio educativo comprende el conjunto de normas jurídicas, los programas curriculares, la educación por niveles y grados, la educación no formal, la educación informal, los establecimientos educativos, las instituciones sociales (estatales o privadas) con funciones educativas, culturales y recreativas, los recursos humanos, tecnológicos, metodológicos, materiales, administrativos y financieros, articulados en procesos y estructuras para alcanzar los objetivos de la educación.» Nota: La denominación «educación no formal» fue remplazada por la de «educación para el trabajo» por la Ley 1064 de 2006 (julio 26) «por la cual se dictan normas para el apoyo y fortalecimiento de la educación para el trabajo y el desarrollo humano establecida como educación no formal en la Ley General de Educación.» 60 Acto Legislativo 01 de 2001 (julio 30) «Por medio del cual se modifican algunos artículos de la Constitución Política.» Creó el Sistema General de Participaciones que sustituyó al situado fiscal. 61 Ley 715 de 2001 (diciembre 21) «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.» Artículo 111.2 «Se conceden facultades extraordinarias al Presidente de la República, por el término de seis (6) meses contados a partir de la vigencia de la presente ley para expedir un nuevo régimen de carrera docente y administrativa para los docentes, directivos docentes, y administrativos, que ingresen a partir de la promulgación de la presente ley, que sea acorde con la nueva distribución de recursos y competencias y con los recursos. / El nuevo régimen de carrera docente y administrativa se denominará Estatuto de Profesionalización Docente y tomará en cuenta entre otros los siguientes criterios…». 62 Decreto 1278 de 2002 (junio 19) «Por el cual se expide el Estatuto de Profesionalización Docente.» «Artículo 69.

VIGENCIA. El presente decreto rige a partir de su publicación». Diario Oficial 44.840, de 20 de junio de 2002. Aplica a los docentes y directivos docentes que se vinculan a partir de su vigencia, en los niveles de preescolar, básica (primaria y secundaria) o media, y a quienes ya estaban vinculados si solicitan y cumplen los requisitos establecidos en el mismo estatuto para que este les sea aplicado.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00065-00 b. El régimen pensional previsto para los docentes nacionales hasta la expedición de la Ley 91 de 198963: aspectos de fondo y administrativos Antes de la Ley 43 de 1975, las prestaciones sociales de los docentes, incluidas las pensiones, se regían por las normas aplicables a los empleados de la respectiva entidad territorial o a los empleados nacionales, dependiendo de si el docente estaba a cargo de una entidad territorial o de la Nación. En ese sentido, previamente, en materia de empleados públicos, la Ley 6 de 1945 reguló el tema de las prestaciones sociales, y fijó la responsabilidad de las entidades en estas materias sobre sus servidores, incluyendo a los docentes.

Así las cosas, el artículo 18 de la mencionada ley, le ordenó al Gobierno nacional proceder a organizar una Caja de Previsión Social para empleados nacionales, antes del 1 de julio de 1945, que fue posteriormente fue regulada por el Decreto 1600 de 1945. En estas materias, por ser empleados públicos les eran aplicables a su vez, en términos generales, el Decreto Ley 3135 de 196864, el Decreto 1848 de 196965. y el Decreto Ley 1045 de 1978.

El Decreto 1600 de 1945 reglamentó los procedimientos de liquidación y pago de las prestaciones sociales previstas en la Ley 6 de 1945 y en el artículo 2 de ese decreto afirmó que eran afiliados forzosos de esa Caja de Previsión, «los empleados al servicio de la Nación en cualquiera de las ramas del Poder Público»: […][C]uyos sueldos, salarios o emolumentos se paguen exclusivamente con el cargo al Tesoro Nacional y que reúnan estas condiciones: 1ª Pertenecer actualmente al servicio público nacional, o haber pertenecido a él hasta el 19 de febrero de 1945, inclusive, cuando menos, o ingresar a él con posterioridad a la expedición del presente decreto; y 2ª No estar afiliados a otra institución oficial de previsión social, creada y reconocida por leyes, decretos o resoluciones anteriores de carácter nacional; ni estar exceptuados de la afiliación forzosa por este mismo decreto. [Énfasis de la Sala].

El artículo 3 de este decreto determinó también el monto de la afiliación a la Caja de Previsión creada, y del descuento que procedía a los trabajadores, mientras que el artículo 7º estableció el procedimiento a seguir por parte de las pagadurías, para lograr el cumplimiento de estas obligaciones, así: 63 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, en el Concepto 2439.

Número Único: 11001 03 06 000 2019 00206 00. Consejero Ponente: Germán Alberto Bula Escobar. Bogotá D.C., 23 de noviembre de 2020. 64Por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales. 65 Por el cual se reglamenta el Decreto 3135 de 1968.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00065-00 Artículo 7º Los aportes correspondientes a los afiliados les serán descontados a éstos en cada pago de sus sueldos, salarios o emolumentos, a partir del primero de agosto de mil novecientos cuarenta y cinco en adelante, y girados inmediatamente por los respectivos pagadores al Tesorero de la Caja.

Mientras se elige el primer tesorero, los giros se harán al Tesorero General de la Nación, quien los contabilizará en cuenta especial y los custodiará entretanto. Los pagadores no harán ninguna retención a los empleados y obreros a quienes vengan haciéndoles deducciones para otras Cajas o Instituciones oficiales de previsión Social, pero enviarán al Ministerio de Trabajo, Higiene y Previsión Social las listas correspondientes a ese personal; tampoco harán retenciones a los empleados y obreros mencionados en el aparte b) del artículo 4º66. [Énfasis de la Sala] Más adelante, con la Ley 4 de 196667 se determinó nuevamente el monto de las cotizaciones señaladas para los afiliados forzosos a la Caja de Previsión, y la creación de la cuota patronal en favor de esa misma Caja, de la siguiente forma: Artículo 2º.- Los afiliados forzosos o facultativos de la Caja Nacional de Previsión Social, cotizarán con destino a la misma así: a) Con la tercera parte del primer sueldo y de todo aumento, como cuota de afiliación, y b) Con el cinco por ciento (5%) del salario correspondiente a cada mes.

Parágrafo.- Los pensionados cotizarán mensualmente con el cinco por ciento (5%) de su mesada pensional. Artículo 3º.- A partir del 1o. de enero de 1966, los Establecimientos Públicos, Institutos Descentralizados y demás entidades de Derecho Público del orden nacional con patrimonio propio y cuyos trabajadores sean afiliados forzosos de la Caja Nacional de Previsión, están obligados a contribuir con un cinco por ciento (5%) del valor de sus respectivos presupuestos de funcionamiento, con destino a dicha entidad por concepto de cuota patronal.

Igualmente los Notarios y Registradores están obligados a destinar un cinco por ciento (5%) de los ingresos mensuales, debidamente certificados por la Superintendencia de Notariado y Registro a favor de la Caja Nacional de Previsión Social. Los pagadores respectivos no podrán hacer pagos sin que previamente giren el cinco por ciento (5%) para la Caja Nacional de Previsión Social. [Modificado por el Decreto Nacional 1089 de 1983.

Se reajusta la cuota patronal de las entidades empleadoras afiliadas a Cajanal al 8%. (…)]. Paralelamente, la Ley 46 de 197168 creó el situado fiscal, que era un mecanismo mediante el cual el gobierno nacional transfería un porcentaje de sus ingresos a las 66 «b) Los demás empleados y obreros nacionales que carezcan de alguno de los requisitos para ser afiliados forzosos (…)». 67 «Por la cual se provee de nuevos recursos a la Caja Nacional de Previsión Social, se reajustan las pensiones de jubilación e invalidez y se dictan otras disposiciones. » 68 Por la cual se desarrolla parcialmente el artículo 182 de la Constitución Nacional.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00065-00 entidades territoriales. Se trató entonces de una especie de descentralización fiscal, pues los dineros se invertían de manera específica en gastos educativos y de salud en dichas entidades. La norma estableció la distribución de estos recursos y su forma de pago, también a los Fondos Educativos Regionales (FER), para que estos, a su vez, los distribuyeran a los establecimientos educativos y colegios69, para gastos de funcionamiento.

Finalmente, si bien con la Ley 43 de 1975 en materia de docentes, no se expidió un régimen prestacional particular sino que siguió con el régimen general de los empleados públicos nacionales o territoriales, según el caso, ese régimen prestacional sí fue adoptado más adelante. En efecto, ello ocurrió con la Ley 91 de 198970, que en su primer artículo clasificó así a los docentes: Artículo 1.

Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975.

Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 197571. [Énfasis de la Sala] 69 Sobre este punto, el artículo 5 de esa ley dijo lo siguiente: «Artículo 5o. Los departamentos, las intendencias, las comisarias y el Distrito Especial de Bogotá invertirán la totalidad del Situado Fiscal en los gastos de funcionamiento de la enseñanza primaria y en aquellos gastos de salud pública que no correspondan a campañas sanitarias nacionales que no hayan de ser dirigidos y administrados por la Nación. Estos recursos serán administrados por los Fondos Educativos Regionales y por los servicios seccionales de salud de todas las entidades territoriales y el Servicio Distrital de Salud de Bogotá, con sujeción a los planes nacionales que establezcan los respectivos Ministerios.

El setenta y cuatro por ciento (74%) del Situado Fiscal se dedicará al pago de gastos de funcionamiento de la educación primaria, y el veintiséis por ciento (26%) a salud, salvo decisión distinta del Gobierno Nacional anualmente. […]». 70 Ley 91 de 1989 (diciembre 29) «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio».

Siguiendo las directrices de la Ley 43 de 1975 estableció las obligaciones a cargo de la Nación y de las entidades territoriales en materia de prestaciones sociales de los docentes; creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio como una cuenta en el presupuesto del Ministerio de Educación Nacional, para el pago de las prestaciones sociales de los docentes a cargo de la Nación. 71 El artículo 10 de la Ley 43 de 1975 exigió la aprobación del Ministerio de Educación Nacional para la creación de plazas docentes por los entes territoriales, requisito que debió empezar a cumplirse el 1º de enero de 1976 - fecha de inicio de la nacionalización de la educación - y sin el cual las plazas Radicación: 11001-03-06-000-2025-00065-00 Hace notar la Sala la expresa referencia de estos artículos a la Ley 43 de 1975, en virtud de la cual la Nación asumió los costos de los docentes que eran nombrados por y estaban a cargo de, las entidades territoriales, y que por lo mismo se denominaron nacionalizados.

De igual manera se reiteró que por mandato del artículo 10 de la Ley 43 en mención, iniciado el proceso de nacionalización (enero 1º de 1976) las autoridades territoriales requerían de la aprobación previa del Ministerio de Educación Nacional para crear plazas docentes, y sin ese requisito, los docentes nombrados no quedaban a cargo de la Nación, por lo cual, la Ley 91 solamente los definió. La Ley 91 de 1989, adicionalmente, planteó la necesidad de crear el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, con el único propósito de unificar a todo el personal docente del país en materia de prestaciones sociales, en una institución de seguridad social que se encargara del reconocimiento y pago de esas obligaciones.

En efecto, según la Sentencia C-506 de 2006 de la Corte Constitucional, el Congreso, al expedir la Ley 91 de 1989, buscó otorgar nitidez al régimen de prestaciones sociales de los docentes nacionales y nacionalizados, atendiendo la problemática que se presentaba para atender el pago de los derechos prestacionales del magisterio por la diversidad de regímenes laborales existentes, la ausencia de claridad en las asunción de las obligaciones prestacionales a cargo de la Nación y demás entes responsables, y la falta de un instrumento efectivo que resolviera esta problemática y unificara el sistema normativo.

En ese orden, y con el ánimo de lograr cierta unidad e igualdad frente a la disparidad anterior, determinó en el artículo 15 ibidem, que a partir de su entrada en vigor, los docentes nacionales y aquellos que ingresen del 1° de enero de 1990 en adelante, estarían regulados por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, entre ellas, los decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el futuro, verbigracia, la Ley 344 de 199672.

Con todo, en el parágrafo del artículo 2 de la ley ibidem, se destacó el respeto por las obligaciones causadas bajo los regímenes anteriores, dado que se señaló lo siguiente: quedaban a cargo de la respectiva entidad territorial. Por consiguiente, al no estar asumidas por la Nación, sus titulares, los docentes territoriales, no fueron destinatarios de la Ley 91 de 1989 72 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso – Administrativo, Sección Segunda, Subsección B Consejero Ponente: Juan Enrique Bedoya Escobar Bogotá, D. C., dieciocho (18) de abril de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42- 000-2020-00549-01 (3118-2022). Radicación: 11001-03-06-000-2025-00065-00 Parágrafo.

Las prestaciones sociales del personal nacional, causadas hasta la fecha de promulgación de la presente Ley, se reconocerán y pagarán de conformidad con las normas prestacionales del orden nacional, aplicables a dicho personal. Las prestaciones sociales del personal nacionalizado, causadas hasta la fecha de promulgación de la presente Ley, se seguirán reconociendo y pagando de conformidad con las normas que regían en cada entidad territorial en el momento de entrar en vigencia la Ley 43 de 1975. [Énfasis de la Sala].

En términos de la sentencia C-506 de 2006 de la Corte Constitucional, en dicha transformación se respetaron los derechos adquiridos o regímenes existentes previos, pues si bien esa ley definió las disposiciones que regirían las prestaciones sociales a partir de su entrada en vigencia y de quienes se vinculen con posterioridad al 1 de enero de 1990, en todo caso: - No modificó el régimen pensional de los docentes nombrados por el Gobierno Nacional antes del 1º de enero de 1981, de manera que continuaron con el régimen pensional de los empleados públicos del nivel nacional; y - Como los docentes nombrados por las entidades territoriales a partir del 1º de enero de 1976 sin autorización del Ministerio de Educación Nacional no quedaron a cargo de la Nación, su régimen pensional continuó siendo el de la respectiva entidad territorial. c. Conclusiones con respecto a la situación de los docentes nacionales en materia de prestaciones sociales, entre 1977 y 1989, y la operatividad de la gestión administrativa correspondiente En consideración a lo expuesto, se concluye sobre este tema, lo siguiente: - A partir de la Ley 43 de 1975 se nacionalizó de manera gradual la educación primaria y secundaria en el país, que oficialmente venían prestando los departamentos, el Distrito Especial, los municipios, las Intendencias y Comisarías73, quienes eran responsables hasta ese momento, del pago de los salarios y prestaciones sociales de la mayor parte de los docentes vinculados a su respectiva jurisdicción. - Esta ley definió que la educación oficial primaria y secundaria serían entendidas como un servicio público a cargo de la Nación, y se dijo que la Nación respondería por las prestaciones sociales causadas a partir de dicha nacionalización. En ese orden, el régimen laboral aplicable a tales trabajadores a partir de la ley, incluyendo a los docentes, fue el régimen general de los 73 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección “A” Consejera ponente: Ana Margarita Olaya Forero Bogotá, D.C., veintidós (22) de junio de dos mil (2000).

Radicación número: 2630-99. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00065-00 empleados públicos. Lo anterior, sin desmedro de los vínculos previamente existentes con las entidades territoriales, pues no se afectaron las reglas de nominación. La referida ley dispuso que los recursos para atender el aludido proceso de nacionalización serían administrados por los fondos educativos regionales, con sujeción a los planes que en su momento debía establecer el Ministerio de Educación Nacional. - Aunado a lo anterior, el Decreto Ley 128 de 1977, determinó que los maestros y profesores así como los funcionarios administrativos de los establecimientos educativos a cargo de la Nación, eran empleados públicos.

Por lo que en su caso era aplicable el Decreto Ley 3135 de 1968. - En lo que corresponde a los docentes nacionales, la Ley 6 de 1945 reguló el tema de sus prestaciones sociales, ordenando la creación de una Caja de Previsión Social, que fue posteriormente regulada por el Decreto 1600 de 1945. Con ese decreto se determinó que eran afiliados forzosos a esa Caja, los empleados al servicio de la Nación en cualquiera de las ramas del Poder Público, que pertenecieran a un servicio público nacional e ingresaran con posterioridad a la expedición del decreto, entre ellos, los docentes. - Con la Ley 43 de 1975 no se expidió un régimen prestacional particular sino que se siguió con el régimen general de los trabajadores nacionales o territoriales, según el caso.

El régimen especial de los docentes se adaptaría más adelante, con la Ley 91 de 198974. - Ahora bien, en lo que respecta a los docentes afiliados a la Caja de Previsión Social y las atribuciones de las entidades administrativas correspondientes en ese periodo: o Como se mencionó, la Ley 43 de 1975, al nacionalizar la educación primaria y secundaria, no modificó las reglas de nominación existentes.

Por lo tanto, los docentes del orden nacional continuaron siendo nombrados por el gobierno, como se hacía antes de la ley, con independencia de que su labor se cumpliera en las entidades territoriales. 74 Ley 91 de 1989 (diciembre 29) «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». Siguiendo las directrices de la Ley 43 de 1975 estableció las obligaciones a cargo de la Nación y de las entidades territoriales en materia de prestaciones sociales de los docentes; creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio como una cuenta en el presupuesto del Ministerio de Educación Nacional, para el pago de las prestaciones sociales de los docentes a cargo de la Nación. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00065-00 o Los fondos educativos regionales -FER-, llamados a contribuir en la nacionalización, no eran dependencias de la administración departamental, sino órganos que pese a tener en su Junta Directiva representantes de la Nación y de las entidades territoriales, hacían parte de la estructura del sector educativo nacional, cuya función era la administración de los recursos del presupuesto general de la Nación destinado al servicio educativo a cargo de la Nación, en los departamentos y distritos.

Esos recursos se giraban para cubrir gastos administrativos en las entidades educativas75. o El régimen pensional previsto para los docentes nacionales en esos momentos era el correspondiente al de los empleados públicos, por lo que estaban obligados a cotizar a Cajanal. o El artículo 3 del Decreto 1600 de 1945 estableció que el descuento del salario de los trabajadores dirigido a la Caja correspondiente era del 5%.

Ese mismo monto lo consagró la Ley 4 de 1966. o Ahora bien, en cuanto a la gestión administrativa, el artículo 7º del Decreto 1600 de 1945 estableció el procedimiento a seguir por parte de las pagadurías de los diferentes Establecimientos Públicos, Institutos Descentralizados y demás entidades de Derecho Público del orden nacional con patrimonio propio y cuyos trabajadores eran afiliados forzosos de la Caja Nacional de Previsión, en cuanto al recaudo de estos valores, así: i) Los aportes a la Caja de Previsión debían ser descontados por parte de tales pagadurías, en cada pago del sueldo o salario a los docentes, que laboraban en estos establecimientos. ii) El valor para descontar era del 5% de su sueldo o salario, conforme al Decreto 1600 de 1945 y la Ley 4 de 1966. iii) Esos dineros debían ser girados inmediatamente «por los respectivos pagadores» de esas entidades, al Tesorero de la Caja de Previsión Social. iv) Ese tesorero, los contabilizaba y colocaba en una cuenta especial. v) La norma le prohibía a los pagadores, descontar estas sumas a quienes vinieran cotizando en otras Cajas de Previsión, pero si podían destacar a estas personas cotizantes, en una lista con destino al Ministerio de Trabajo. vi) La Ley 4 de 1966 señalaba, que los pagadores también debían descontar el 5% del valor de sus respectivos presupuestos de funcionamiento, con destino a esa Caja de Previsión, por concepto de cuota patronal y no podían hacer pagos adicionales, si primero no giraban lo correspondiente a esa obligación. 75 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Consejero ponente: Carmelo Perdomo.

Bogotá D.C., veintiuno (21) de junio de dos mil dieciocho (2018). Radicación número: 25000-23-42-000-2013-04683-01(3805-14) Radicación: 11001-03-06-000-2025-00065-00 o La Ley 46 de 1971, permitió que algunos gastos educativos y de salud de las entidades territoriales, fueran cubiertos por el situado fiscal. La norma que se describe estableció la distribución de estos recursos y su forma de pago, entre otros, a los Fondos Educativos Regionales (FER), para que estos, a su vez, los distribuyeran a los establecimientos educativos y colegios76, para gastos de funcionamiento.

Los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos77 y los dirigían a los establecimientos correspondientes. Allí estos dineros eran usados para cubrir esas obligaciones en los establecimientos y dependencias públicas, y eran girados a los docentes, si ese era el caso, en la forma descrita. o Con la Ley 60 de 1993, se inició el proceso de descentralización de los servicios de educación y salud; y muchos establecimientos educativos que antes eran del orden nacional y eran administrados por la Nación, pasaron a ser administrados por las entidades territoriales, entiéndase departamentos o municipios.

Las entidades territoriales que en virtud de la descentralización administrativa asumieron el deber de administrar esos servicios, recibieron para el efecto, por parte de la Nación, bienes, personal y obligaciones varias, así como dinero del situado fiscal y de los ingresos corrientes de la Nación, para cumplir con esa descentralización administrativa. o En ese orden, muchas de las obligaciones laborales causadas antes de la descentralización educativa, se consolidaron bajo las normas jurídicas que regularon los regímenes pensionales y de seguridad social correspondientes, durante el respectivo periodo.

No obstante, con la descentralización, se dieron cambios en la administración de los establecimientos educativos, muchos de los cuáles pasaron de ser previamente del orden nacional, para ahora ser administrados por las entidades territoriales. Esa situación, sin embargo, no modificó las situaciones laborales ya causadas. En efecto, como se mencionó 76 Sobre este punto, el artículo 5 de esa ley dijo lo siguiente: «Artículo 5o.

Los departamentos, las intendencias, las comisarias y el Distrito Especial de Bogotá invertirán la totalidad del Situado Fiscal en los gastos de funcionamiento de la enseñanza primaria y en aquellos gastos de salud pública que no correspondan a campañas sanitarias nacionales que no hayan de ser dirigidos y administrados por la Nación. Estos recursos serán administrados por los Fondos Educativos Regionales y por los servicios seccionales de salud de todas las entidades territoriales y el Servicio Distrital de Salud de Bogotá, con sujeción a los planes nacionales que establezcan los respectivos Ministerios.

El setenta y cuatro por ciento (74%) del Situado Fiscal se dedicará al pago de gastos de funcionamiento de la educación primaria, y el veintiséis por ciento (26%) a salud, salvo decisión distinta del Gobierno Nacional anualmente. […]». 77 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Consejero ponente: Carmelo Perdomo.

Bogotá D.C., veintiuno (21) de junio de dos mil dieciocho (2018). Radicación número: 25000-23-42-000-2013-04683-01(3805-14) Radicación: 11001-03-06-000-2025-00065-00 en el Decreto 196 de 199578, que reglamentó parcialmente la Ley 60 de 1993, en su artículo 7º: «[…] El pago de las prestaciones sociales de los docentes de establecimientos públicos oficiales que se hayan causado antes de su afiliación al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, así como sus reajustes, reliquidaciones y sustituciones, son de responsabilidad del establecimiento público respectivo, de la caja de previsión o de la entidad que hiciere sus veces, en donde se hayan efectuado los correspondientes aportes. […]». 5.2.

La liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) y la creación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). Reiteración79 En decisiones previas80, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado realizó un importante análisis sobre la liquidación de Cajanal y la distribución de competencias con la UGPP.

En dichos pronunciamientos, la Sala anotó que la Caja Nacional de Previsión Social fue creada por la Ley 6 de 194581 como un establecimiento público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, a cuyo cargo se encomendó el reconocimiento y pago de las prestaciones de los empleados y obreros nacionales de carácter permanente82.

Dicha entidad fue transformada en empresa industrial y comercial del Estado mediante la Ley 490 de 199883, y en materia pensional, se le encomendó continuar «con las funciones de trámite y reconocimiento de pensiones, así como con el 78 Por medio del cual se reglamentan parcialmente el artículo 6 de la Ley 60 de 1993 y el artículo 176 de la Ley 115 de 1994, relacionados con la incorporación o afiliación de docentes al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones. 79 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.

Decisión de 28 de febrero de 2023. Rad. núm. 11001-03-06-000-2022-00292-00 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión de 11 de julio de 2013. Rad. núm. 11001-03-06-000-2013-00378-00. Citada también dentro del conflicto con Rad. núm. 11001-03-06-000-2015-00149-00. Ver también decisiones de la Sala de Consulta y Servicio Civil núm. 11001-03-06-000-2016-00029-00, 11001-03-06-000-2016-00054-00, 11001-03-06-000-2016-00256-00 y 11001-03-06-000-2020-00227-00. 80 Ibidem. 81 Artículo. 18.

El Gobierno procederá a organizar la Caja de Previsión Social de los Empleados y Obreros Nacionales, a cuyo cargo estará el reconocimiento y pago de las prestaciones a que se refiere el artículo anterior. La organización de esta entidad se hará por el Gobierno antes del 1o. de julio de 1945. 82 Artículo 17. 83 Artículo. 1°. Naturaleza jurídica.

La Caja Nacional de Previsión Social, establecimiento público del orden nacional creado mediante la Ley 6a de 1945, se transforma en virtud de la presente ley en Empresa Industrial y Comercial del Estado con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Su régimen presupuestal y de personal será el de las entidades públicas de esta clase.

Estará vinculada al Ministerio del Trabajo y Seguridad Social. Para todos los efectos legales la denominación de la empresa es, Caja Nacional de Previsión Social y podrá utilizar la sigla Cajanal. […] Radicación: 11001-03-06-000-2025-00065-00 recaudo de las cotizaciones en los términos establecidos por la ley […]» (artículo 4º ibidem).

Luego, en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 15584 de la Ley 1151 de 2007 (Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010), el Gobierno Nacional, mediante el Decreto 2196 de 200985, ordenó la supresión y liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal EICE. En lo referente a la administración de los asuntos pensionales que estaban a cargo de dicha entidad, los artículos 3º y 4º del Decreto 2196 de 2009 dispusieron: (i) La Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal E.I.C.E. en Liquidación, adelantará, prioritariamente, las acciones que permitan garantizar el trámite y reconocimiento de obligaciones pensionales y demás actividades afines con dichos trámites, respecto de aquellos afiliados que hubieran cumplido con los requisitos de edad y tiempo de servicio para obtener pensión de jubilación o de vejez a la fecha en 84 Artículo 155.

De la Institucionalidad de la Seguridad Social y la Administración del Régimen de Prima Media con Prestación Definida. Con el fin de garantizar la actividad de aseguramiento en pensiones, salud y riesgos profesionales en condiciones de sostenibilidad, eficiencia y economía, se mantendrá una participación pública en su prestación. Para el efecto, se autoriza a las entidades públicas para que se asocien entre sí o con particulares para la constitución de sociedades que administran estos riesgos o participen en el capital de las existentes o para que las entidades públicas enajenen alguno o algunos de los negocios a otras entidades públicas o que los particulares inviertan o participen en el capital de las entidades públicas.

Adicionalmente créase una empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, vinculada al Ministerio de la Protección Social, denominada Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, cuyo objeto consiste en la administración estatal del régimen de prima media con prestación definida incluyendo la administración de los beneficios económicos periódicos de que trata el Acto Legislativo 01 de 2005, de acuerdo con lo que establezca la ley que los desarrolle.

Colpensiones será una Administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, de carácter público del orden nacional, para lo cual el Gobierno, en ejercicio de sus facultades constitucionales, deberá realizar todas las acciones tendientes al cumplimiento de dicho propósito, y procederá a la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administración de pensiones se refiere.

En ningún caso se podrá delegar el reconocimiento de las pensiones. Esta Empresa tendrá domicilio en Bogotá, D. C., su patrimonio estará conformado por los ingresos que genere en desarrollo de su objeto social y por los aportes del Presupuesto General de la Nación, los activos que le transfieran la Nación y otras entidades públicas del orden nacional y los demás ingresos que a cualquier título perciba.

(Se subraya). 85 Artículo. 1. Supresión y Liquidación. Suprímase la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE, creada por la Ley 6 de 1945 y transformada en empresa industrial y comercial del Estado, descentralizada de la rama ejecutiva del orden nacional, mediante la Ley 490 de 1998, vinculada al Ministerio de la Protección Social.

Para todos los efectos utilizará la denominación "Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE en Liquidación. […] En consecuencia, a partir de la vigencia del presente decreto, dicha entidad entrará en proceso de liquidación, el cual deberá concluir a más tardar en un plazo de dos (2) años, que podrá ser prorrogado por el Gobierno Nacional, mediante acto administrativo debidamente motivado.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00065-00 que se haga efectivo el traslado a que se refiere el artículo 4º del presente decreto, de acuerdo con las normas que rigen al materia (artículo 3º, inciso segundo). (ii) Cajanal E.I.C.E. en Liquidación continuará con la administración de la nómina de pensionados, hasta cuando estas funciones sean asumidas por la Unidad Administrativa especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, creada por la Ley 1151 de 2007 (artículo 3º, inciso segundo, aparte final).

(iii) La Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal E.I.C.E. en Liquidación, deberá adelantar todas las acciones necesarias para el traslado de sus afiliados cotizantes, a más tardar dentro del mes siguiente a la vigencia del presente decreto, a la Administradora del Régimen de Prima Media del Instituto de Seguro Social – ISS[…] (artículo 4º).

(Subraya la Sala). Mediante el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, se creó la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), como una entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.

En materia pensional, la Ley 1151, artículo 156 numeral 1°, atribuyó a la citada unidad: […] el reconocimiento de derechos pensionales, tales como pensiones y bonos pensionales, salvo los bonos que sean responsabilidad de la Nación, así como auxilios funerarios, causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación. Para lo anterior, la entidad ejercerá todas las gestiones inherentes a este numeral, tales como la administración de base de datos, nóminas, archivos y asignaciones al Gobierno Nacional en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003[…]. [Resalta la Sala].

De conformidad con el texto transcrito, observa la Sala que la misma ley otorgó al Gobierno Nacional facultades extraordinarias para establecer las funciones de la entidad, entre otros fines, lo cual hizo mediante el Decreto Ley 169 de 200886. Por su parte, el artículo 1º, numeral 1, de dicho decreto dispuso que es función de la UGPP: […] el reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional, causados hasta su cesación de 86 Decreto Ley 169 de 2008 (6 de mayo) «[p]or el cual se establecen las funciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, y se armoniza el procedimiento de liquidación y cobro de las contribuciones parafiscales de la protección social».

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00065-00 actividades como administradoras; así como el de aquellos servidores públicos que hayan cumplido el tiempo de servicio requerido por la ley para acceder a su reconocimiento y se hubieren retirado o desafiliado del Régimen de Prima Media con Prestación Definida sin cumplir el requisito de edad señalado, con anterioridad a su cesación de actividades como administradoras.

De igual manera, le corresponderá la administración de los derechos y prestaciones que reconocieron las mencionadas administradoras y los que reconozca la Unidad en virtud de este numeral. (Se destaca). La estructura y organización de la UGPP fue establecida mediante el Decreto 5021 de 28 de diciembre de 200987, y luego modificada por el Decreto 575 de 201388, que, dentro del objeto de las funciones de la entidad incluye: […] reconocer y administrar los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional o de las entidades públicas del orden nacional que se encuentren en proceso de liquidación, se ordene su liquidación o se defina el cese de esa actividad por quien la esté desarrollando89.

Asimismo, la Sala recuerda que mediante el Decreto 4269 de 201190, se distribuyeron unas competencias entre Cajanal en Liquidación y la UGPP. El artículo 1º del citado decreto91 dispuso: Artículo 1°. Distribución de competencias. La ejecución de los procesos misionales de carácter pensional y demás actividades afines que se indican a continuación, será ejercida por la Caja Nacional de Previsión Social -Cajanal EICE en Liquidación y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP, en los siguientes términos: 1.

Atención de solicitudes relacionadas con el reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas. Estarán a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, las solicitudes de 87 Decreto 5021 de 2009 (diciembre 28)«por el cual se establece la estructura y organización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP– y las funciones de sus dependencias». 88 Decreto 573 de 2013 (marzo 22) «por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y se determinan las funciones de sus dependencias». 89 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.

Conflicto de competencias núm. 11001-03- 06-000-2013-00378-00. 90 Decreto 2040 de 2011 (junio 10) «Por el cual se prorroga el plazo de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE en Liquidación y se modifica el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009». 91 Decreto 4269 de 2011 (20 de diciembre) «[p]or el cual se distribuyeron unas competencias en materia de reconocimiento de derechos pensionales».

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00065-00 reconocimientos de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011. A cargo de la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal EICE en Liquidación estarán las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011. […] (Se resalta).

En lo relacionado, específicamente, con la actividad judicial, la Sala ha señalado que el sucesor procesal de la extinta Cajanal, para efectos relacionados con las pensiones y otras prestaciones que estaban a cargo de dicha entidad, es la UGPP, quien está llamada a asumir los procesos judiciales que fueron adelantados contra la desaparecida caja de previsión, tal como lo dispuso el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009, modificado por el artículo 2º del Decreto 2040 de 2011.

Finalmente, mediante la Resolución 4911 del 11 de junio de 201392, el Liquidador de la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal EICE en liquidación, declaró la extinción de la personería jurídica de Cajanal y, en consecuencia, finalizó el proceso de liquidación de dicha caja, a partir de las cero horas del 12 de junio de 2013. Por lo tanto, la Sala identificó en su momento, las siguientes reglas de competencia frente a las reclamaciones pensionales realizadas a la UGPP93: i) La competencia para conocer de las solicitudes pensionales o demás reclamaciones económicas radicadas después del 8 noviembre de 2011, son de competencia de la UGPP, mientras que aquellas que fueron presentadas antes de esta fecha quedaron radicadas en Cajanal E.I.C.E. ii) En lo referente a la defensa judicial de la entidad, la competencia para atender los procesos judiciales de carácter pensional que se encontraban en curso a la fecha de liquidación de Cajanal E.I.C.E. esto es, al 11 de junio de 2013, fue asignada a la UGPP. iii) Mutatis mutandis, las condenas y obligaciones que se derivan de los procesos que fueron decididos y ejecutoriados antes de la liquidación de Cajanal E.I.C.E., fueron radicados en la extinta entidad.

De acuerdo con todo lo anterior, las reclamaciones por solicitudes pensionales o demás reclamaciones económicas radicadas después del 8 noviembre de 2011, son de competencia de la UGPP. 92 Resolución 4911 del 11 de junio de 2013. Por medio de la cual se declara terminado el proceso de liquidación de Cajanal EICE en liquidación. 93 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.

Decisión de 28 de febrero de 2023. Rad. núm. 11001-03-06-000-2022-00292-00. Decisión del 26 de octubre de 2016, Conflicto negativo de competencias administrativas Radicación núm.11001-03-06-000-2016-00093-00. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00065-00 De hecho, la UGPP asumió íntegramente las competencias misionales que antes eran de Cajanal, a partir de la extinción de su personería jurídica, declarada mediante Resolución 4911 del 11 de junio de 2013, fecha en la que por disposición legal y reglamentaria, es esa entidad la que asumió las competencias misionales y procesales que eran antes de Cajanal. 5.3.

El deber de los empleadores de conservar la información laboral De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, las entidades de naturaleza pública o privada que cuentan con bancos de datos o archivos públicos están en la obligación de actualizar y rectificar constantemente la información que en ellos se consigna, así como de ponerla a disposición de sus titulares, y garantizar el acceso a esa información, con las restricciones que la Constitución y la ley establecen94.

En cuanto al manejo de archivos, la Ley 594 de 200095, en su artículo 4, destaca entre los principios generales de esa función el de contar con «documentación organizada, en tal forma que la información institucional sea recuperable para uso de la administración en el servicio al ciudadano y como fuente de la historia», a fin de servir a la comunidad y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución. Destaca la ley, en ese mismo artículo, que los archivos son importantes, «porque los documentos que los conforman son imprescindibles para la toma de decisiones basadas en antecedentes», y en el artículo 27 de ese compendio normativo se determina que «todas las personas tienen derecho a consultar los documentos de archivos públicos, y a que se les expida copia de los mismos, siempre que dichos documentos no tengan carácter reservado conforme a la Constitución o a la ley».

Finalmente, la misma ley señala que los «servidores públicos son responsables de la organización, conservación, uso y manejo de los documentos» y que las autoridades responsables de los archivos públicos y privados garantizarán el derecho a la intimidad personal y familiar, honra y buen nombre de las personas, así como el acceso de las personas a los archivos de documentos públicos.

Se trata de disposiciones normativas que permiten concluir que existe una obligación para los administradores de archivos públicos y privados, en el sentido de actualizar, a partir de las posibilidades existentes y de la función constitucional que desempeñan y soportan, la información que custodian y administran, toda vez 94 Ver la sentencia T-470 del 2019 y otras previas como la T-443 de 1994 y C-567 de 1997.

También Cfr. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil, conflicto de competencias núm. 11001- 03-06-000-2024-00284-00. 95 «Por medio de la cual se dicta la Ley General de Archivos y se dictan otras disposiciones». Radicación: 11001-03-06-000-2025-00065-00 que ésta permite el goce efectivo de otros derechos por parte de los titulares de la información96.

En materia laboral, y de acuerdo con la jurisprudencia constitucional reiterada97, los empleadores y las entidades administradoras de pensiones deben conservar indefinidamente la información laboral de sus trabajadores. Si bien existen normas sustantivas que determinan ese deber en la legislación laboral98, una «interpretación coherente con la protección especial del trabajo señalada en el artículo 25 de la Constitución, así como los derechos que se desprenden de la información contenida en los certificados laborales, supone la existencia general de un deber del empleador en ese sentido».

En ese orden, la Corte Constitucional ha considerado que la obligación del empleador de conservar los soportes de la relación laboral «debe ser entendida como un derecho del trabajador que no prescribe, es decir, que sin importar el tiempo transcurrido desde la desvinculación del trabajador hasta el día en el que solicite la certificación laboral tiene derecho a que su empleador se la expida».99 Lo anterior, en consideración a que al empleador le corresponde manejar de manera diligente esa información y mantener actualizados los datos correspondientes a la relación laboral de sus empleados, por lo que debe cumplir con la obligación de expedir las constancias que correspondan sobre la prestación del servicio de sus trabajadores y debe implementar mecanismos apropiados para la guarda de la información institucional, en especial, aquella relacionada con las materias laborales del personal a su servicio100.

Se trata, en todo caso, como bien lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional, de una labor de diligencia de la administración con respecto a la historia laboral101 96 Ver la sentencia T-470 del 2019. 97 Ibidem. 98 Artículo 264 CST. Archivos de las empresas. 1. Las empresas obligadas al pago de la jubilación deben conservar en sus archivos los datos que permitan establecer de manera precisa el tiempo de servicio de sus trabajadores y los salarios devengados. // 2.

Cuando los archivos hayan desaparecido o cuando no sea posible probar con ellos el tiempo de servicio o el salario, es admisible para aprobarlos cualquiera otra prueba reconocida por la ley, la que debe producirse ante el juez del Trabajo competente, a solicitud escrita del interesado y con intervención de la empresa respectiva. 99 Corte Constitucional.

Sentencia T-926 de 2013. 100 Corte Constitucional. Sentencia T-116 de 1997. 101 Según la jurisprudencia constitucional en el historial laboral de un empleado se encuentra registrada toda la información, positiva o negativa, relacionada con su hoja de vida, desempeño en el ejercicio de funciones tales como reconocimientos, llamados de atención, suspensiones.

Así mismo, la historia laboral contiene la información referente al tiempo laborado, las cotizaciones a la seguridad social, los periodos de vacaciones disfrutados o pendientes, el registro de sus cesantías, nombramientos, ascensos, traslados, retiros, incapacidades, comisiones de trabajo, entre otros datos indispensables para el goce de las prestaciones laborales que nuestro ordenamiento concede al trabajador.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00065-00 del empleado por parte de las entidades públicas y privadas, que se constituye en uno de los objetos del derecho fundamental al habeas data102. En cuanto a la responsabilidad frente a la historia laboral del trabajador o afiliado, debe señalarse que, tal y como lo indica la sentencia T-083 de 2023 de la Corte Constitucional, y lo previamente expuesto, esta es un instrumento determinante en el archivo y manejo de datos, pues el reconocimiento o denegación de las prestaciones pensionales103 depende, en gran medida, de dicha historia.

Sobre esa base, la historia laboral crea obligaciones para todos los involucrados, puesto que «tanto el empleador, como las administradoras de pensiones son responsables de almacenar correctamente la información que reposa en su poder sobre la historia laboral de una persona. Ello, de manera que los ciudadanos interesados puedan acceder oportunamente a esta, presentar correcciones o solicitar certificaciones para realizar trámites legales»104.

Así las cosas, el empleador y/o los fondos de pensiones deben colaborar en la construcción de la historia laboral y disponer de la información pertinente, para que el afiliado tenga acceso a ella. Por lo tanto, ante las inconsistencias o errores que surjan en dicha historia, «las consecuencias desfavorables [no] pueden trasladarse sin más a los afiliados»105 [Énfasis de la Sala], puesto que los empleadores, los fondos de pensiones y las entidades involucradas tienen la obligación de consignar información cierta, precisa, fidedigna y actualizada en las historias laborales, de modo que se garantice el derecho al habeas data de los beneficiarios.

En ese orden, están obligados a brindar respuestas oportunas y completas a las solicitudes de información, corrección y/o actualización de la historia laboral que expresen los afiliados al Sistema. Ello implica, además, «la obligación de respeto del acto propio, que se torna en una protección al trabajador»106. La jurisprudencia constitucional ha indicado, en consecuencia, que, cuando surgen diferencias o reclamos en la historia laboral, la carga de la prueba sobre la exactitud o veracidad de los datos que obran en ella no puede serle exigible, a priori, al beneficiario, sino que recae sobre las administradoras de pensiones o los empleadores, según el caso, puesto que la desorganización, la no sistematización de los datos o el descuido, no pueden repercutir negativamente y sin más en los derechos del trabajador.

De manera que, solo razones justificadas y debidamente 102 Corte Constitucional. Sentencia T-718 de 2005 y T-317 de 2004 103 Ibid. 104 Corte Constitucional, Sentencia T-463 de 2017. 105 Corte Constitucional, Sentencia SU-405 de 2021. 106 Corte Constitucional, Sentencia SU-405 de 2021. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00065-00 sustentadas ante el afiliado o trabajador pueden llevar a la modificación de la información contenida, prima facie, en su historia laboral107.

Así las cosas, comparte la Sala la premisa de que los errores de los involucrados en el manejo de la historia laboral de un extrabajador no pueden ser imputables sin más al beneficiario, sin afectar su derecho al habeas data, y con él, eventualmente, sus derechos prestacionales. A ese respecto, la Corte Constitucional ha considerado, además, que las entidades que forman parte del Sistema General de Pensiones vulneran el derecho al debido proceso administrativo cuando exigen al solicitante «el cumplimiento de requisitos formales que constituyen obstáculos irrazonables y desproporcionados»108 en su contra, que hacen imposible, de cualquier modo, su acceso a los derechos sociales.

Por lo tanto, es claro que las entidades públicas encargadas o responsables del tratamiento de datos personales tienen deberes y obligaciones en el manejo de las historias laborales. Por ello, es exigible su diligencia ante la necesidad de corrección y/o actualización de la historia laboral que soliciten los afiliados al Sistema, o ante los ajustes o acuerdos que se den entre entidades al interior del sistema frente al manejo de los soportes o constancias de pago correspondientes, sin que esas situaciones o inconsistencias impliquen para los beneficiarios cargas desproporcionadas e irrazonables que, incluso, involucren la afectación de su debido proceso administrativo y de sus derechos pensionales.

Ahora bien, en lo concierne a las certificaciones de la historia laboral con destino a la emisión de bonos pensionales, CETIL, lo cierto es que de acuerdo con el Decreto 726 de 2018, la entidad responsable de administrar ese certificado es la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de acuerdo con el artículo 2.2.9.2.2.5109 del decreto en mención. No obstante, según el artículo 2.2.9.2.2.10, relacionado con la corrección de las certificaciones, solo la entidad pública o privada obligada a expedir la certificación 107 Ibid. 108 Cfr. Corte Constitucional.

Sentencia T-247 de 2021 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado 109 Artículo 2.2.9.2.2.5. Administrador del Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL). El administrador del Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL) será la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (OBP), que estará encargada de definir los lineamientos para la implementación del Sistema CETIL, así como de la operación del mismo y ejercerá las funciones de coordinación y apoyo técnico entre las diferentes entidades que requieran del sistema.

La Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (OBP) definirá y diseñará los módulos necesarios para el adecuado funcionamiento del Sistema CETIL. [Énfasis de la Sala] Radicación: 11001-03-06-000-2025-00065-00 de tiempos laborados o cotizados110 puede corregirlas registrando previamente los motivos que dieron origen a la modificación. En lo concerniente al manejo en sí de los datos contenidos en el CETIL, el decreto enunciado determina un requerimiento de veracidad y certeza del dato y una responsabilidad de los empleadores para el efecto, acorde a los parágrafos del artículo 2.2.9.2.2.8111, como garantía del derecho al habeas data determinado en el artículo 2.2.9.2.2.12.

Finalmente, según el artículo 2.2.9.2.2.11., la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (OBP) puede efectuar procesos de auditoría a las certificaciones, relacionadas con el contenido y calidad de la información que incluyan las entidades en el certificado. 6. Análisis del caso concreto112 De conformidad con los antecedentes fácticos y las consideraciones jurídicas realizadas, respecto de la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional de la señora Lucy Caicedo Varón, por el tiempo en que laboró en el Instituto Educativo Núcleo Escolar Rural Caloto, entre el 1º de octubre de 1977 y el 30 de septiembre de 1979, ante la ausencia de soportes que acrediten el pago de cotizaciones a Cajanal correspondientes para ese periodo, la Sala concluye lo siguiente: La autoridad que debe responder prima facie por los documentos y archivos relacionados con el pago de los aportes pensionales realizados a Cajanal correspondientes a la señora Caicedo Varón, debe ser la autoridad empleadora, que en este es el Ministerio de Educación Nacional.

En efecto: El Núcleo Escolar Rural Caloto fue creado el 19 de mayo de 1960 mediante el Decreto Nacional núm.1242 Bis del Ministerio de Educación Nacional, como una escuela vocacional agrícola de naturaleza oficial (pública), adscrita al Ministerio de 110 Entidad certificadora: Entidad pública o privada obligada a expedir la certificación de tiempos laborados o cotizados y salarios con destino al reconocimiento de prestaciones pensionales y para el financiamiento de las mismas. 111 […] Parágrafo 2°.

Todas las certificaciones expedidas a través del Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL), tendrán un mecanismo que las dotes de autenticidad, integridad y certeza, debiendo emplear para ello la firma digital, cuyos costos serán asumidos por cada entidad certificadora. //Parágrafo 3°. Por la veracidad de la información contenida en la certificación, responden civil, fiscal y administrativamente, de acuerdo con la ley, sin perjuicio de las acciones penales a que haya lugar, los empleadores, y en general, cualquiera que haya certificado vinculación laboral y de salarios. //Parágrafo 4°.

El funcionario competente para la expedición de certificaciones deberá acreditar tal calidad ante la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (OBP) de acuerdo con los lineamientos que dicha Oficina establezca. 112 Cfr. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del cinco (5) de junio de 2025.

Número único: 11001-03-06-000-2025-00219-00 Radicación: 11001-03-06-000-2025-00065-00 Educación, que se transformó paulatinamente en un Instituto Educativo rural perteneciente al Estado, financiado con recursos públicos. En sus inicios era una institución escolar de propiedad de la Nación, pero, posteriormente, con la descentralización educativa en los años 90, pasó a ser del departamento del Cauca113.

Como institución educativa del orden nacional que era, en el periodo laboral reclamado por la peticionaria, tal entidad contaba con autonomía para administrar los recursos nacionales que le eran girados para asumir los gastos de funcionamiento correspondientes (Ley 43 de 1975), así como para administrar al personal docente que allí laboraba.

De hecho, la Secretaría de Educación y Cultura del Cauca indicó que se trataba de una entidad que contaba con pagaduría, por lo que estaba obligada a cancelar la nómina de sus docentes y a realizar los aportes a Cajanal exigidos por la ley para ese momento, como parte del Sistema General de Seguridad Social, de acuerdo con lo establecido en el Decreto 1600 de 1945, pues, para docentes como la señora Caicedo Varón, los aportes a Cajanal eran obligatorios para esas fechas, por ser afiliada forzosa a esa entidad, de acuerdo con el Decreto 1600 de 1945 en mención. Ahora bien, en su calidad de docente nacional, la señora Caicedo Varón tenía como empleador al Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Educación Nacional, que había sido su nominador.

El Decreto 128 de 1977 establecía al respecto, que los docentes de enseñanza primaria y secundaria se encontraban a cargo de la Nación, lo que significaba que su vinculación era a través del Ministerio de Educación, a diferencia de los docentes nacionalizados o territoriales. En ese sentido, aunque la docente trabajara para un colegio específico, el empleador era el Ministerio de Educación. De hecho, conforme a los antecedentes descritos, la señora Caicedo Varón fue nombrada Profesora de Enseñanza Elemental en el núcleo escolar enunciado, mediante la Resolución 11213 del 4 de octubre de 1977, expedida por el Ministerio de Educación Nacional, lo que da cuenta de que su empleador era efectivamente dicha cartera ministerial.

En ese orden, le corresponde al Ministerio de Educación Nacional conservar la historia laboral de la peticionaria y acreditar los comprobantes de pago de los aportes a pensión realizados a Cajanal correspondientes a la señora Lucy Caicedo Varón, por el tiempo en que laboró en el Instituto Educativo Núcleo Escolar Rural Caloto, entre el 1.º de octubre de 1977 y el 30 de septiembre de 1979.

Comprobantes que según el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no se han allegado, y que tanto la UGPP, como la Secretaría de Educación del Cauca y el 113 Cfr. http://www.nucleoescolarcaloto.edu.co, y Beralda Barona Mezú, Carmen Karina Ávila Castillo, “Fortalecimiento de la competencia social en estudiantes de noveno grado, a través de la lúdica en la I.E. Núcleo Escolar Rural Caloto, Caloto – Cauca.

Fundación Universitaria Los Libertadores. Facultad de Ciencias Humanas y Sociales, Maestría en Educación. Bogotá D.C., 2022. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00065-00 Instituto Núcleo Escolar Rural Caloto afirman no tener. El Ministerio, también sostiene que se trata de un deber que no le corresponde, pero es dicha cartera, la primera responsable del tratamiento de los datos laborales correspondientes a la peticionaria, al ser claramente su empleador y por ello, ser el encargado de conservar los archivos y documentos necesarios para acreditar lo pagado por ella a Cajanal, en cuanto a las obligaciones prestacionales correspondientes.

En efecto, como se afirmó previamente, la información que compone la historia laboral es fundamental para acceder al goce efectivo de los derechos sociales de los trabajadores, por lo que los empleadores tienen el deber de conservar en debida forma los archivos que soportan la información registrada en sus sistemas electrónicos, así como garantizar el acceso de los trabajadores a esa información, dado que, como se ha analizado, es a ellos a quienes les compete asegurar que esa información sea veraz, de calidad y completa.

Por lo tanto, los soportes de la información laboral relativa a las cotizaciones en materia de seguridad social deben ser conservados, dado que ellos dan cuenta de la claridad y certeza de la información registrada en las bases de datos del sistema, y aseguran para el trabajador, como parte de sus derechos laborales, el que la expedición de un documento o la modificación o corrección de sus datos sea posible, porque la información reportada está debidamente soportada en los archivos conservados por el empleador.

En consideración a lo expuesto, es necesario traer a colación el artículo 2.2.16.3.8. del Decreto 1833 de 2016, modificado por el artículo 1.º del Decreto 790 de 2021, que señala lo siguiente:

ARTÍCULO 2. 2.16.3.8. Emisor y cuotas partes. […] Para los efectos del reconocimiento y pago de un bono pensional, cuando un empleador, entidad pública o privada expida una certificación laboral, en la cual registre que cotizó a la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL) sin que obre prueba en relación a dichos pagos, será responsabilidad del empleador aportar copia de los recibos de caja o de las nóminas que contengan el sello de CAJANAL donde conste que los aportes fueron efectuados.

Los soportes deben entregarse dentro del mismo término establecido en el artículo 2.2.9.2.2.8. de este Decreto. En ausencia de la información que demuestre el pago de las obligaciones a la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL), se presumirá que el responsable del pago es el propio empleador, quien tendrá la obligación de reconocer y pagar el bono pensional a que haya lugar, en los términos previstos en el presente Decreto. […] [Énfasis de la Sala] Radicación: 11001-03-06-000-2025-00065-00 Por lo anterior, ante la ausencia de información que demuestre el pago de las obligaciones a Cajanal durante el periodo solicitado por la peticionaria, y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 1883 de 2016, modificado por el artículo 1.º del Decreto 790 de 201, se presume que el responsable para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional es el empleador, que en el caso de la señora Lucy Caicedo Varón es el Ministerio de Educación Nacional. 7.

Exhorto Finalmente, teniendo en cuenta que la señora Lucy Caicedo Varón es una persona adulta mayor, y que por ese hecho goza de especial protección constitucional, la Sala exhortará al Ministerio de Educación Nacional para que adelante la gestión que debe cumplir para dar una pronta respuesta a Colfondos AFP, como representante de su afiliada, de manera prioritaria.

En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:

PRIMERO. DECLARAR competente al Ministerio de Educación Nacional, para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional a favor de la señora Lucy Caicedo Varón por el tiempo en que laboró en el Instituto Educativo Núcleo Escolar Rural Caloto, entre el 1 de octubre de 1977 y el 30 de septiembre de 1979, ante la ausencia de soportes de pago a Cajanal correspondientes a dicho periodo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.2.16.3.8. del Decreto 1883 de 2016, modificado por el artículo 1.º del Decreto 790 de 2021, en los términos señalados en la parte considerativa de esta decisión.

SEGUNDO. REMITIR el expediente al Ministerio de Educación Nacional para lo de su competencia.

TERCERO. EXHORTAR al Ministerio de Educación Nacional, para que adelante de forma prioritaria la gestión que debe cumplir para dar una pronta respuesta a Colfondos AFP, como representante de su afiliada, teniendo en cuenta que la señora Lucy Caicedo Varón es una persona adulta mayor y, por ello, sujeto de una especial protección constitucional.

CUARTO: COMUNICAR esta decisión al Ministerio de Educación Nacional, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), a la Secretaría de Educación y Cultura del Departamento del Cauca, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la Radicación: 11001-03-06-000-2025-00065-00 Institución Educativa Núcleo Escolar Caloto, Cauca, y a la señora Lucy Caicedo Varón.

QUINTO: RECONOCER personería a los abogados: i) Juan Fernando Granados como apoderado de la AFP Colfondos; ii) María Elena Ocampo Manrique, como apoderada del Departamento del Cauca y iii) Luisa Fernanda Cuellar Cogollo, como apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en los términos de los poderes concedidos.

SEXTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021.

SÉPTIMO: ADVERTIR que los términos legales se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Presidenta de la Sala Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado Consejero de Estado LEIDI CAROLINA HUASCA ARANA Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.