Demandante: Evangelista Meza Benavides Demandados: Ministerio de Justicia y del Derecho y otros Radicado: 68001-23-33-000-2025-00125-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 68001-23-33-000-2025-00125-01 Demandante: EVANGELISTA MEZA BENAVIDES Demandados: MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO Y OTROS Tema: Tutela por presunta vulneración de los derechos fundamentales de petición, a la salud y a la vida digna.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC, contra el fallo proferido el 21 de mayo de 2025 por el Tribunal Administrativo de Santander. I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo El 14 de marzo de 2025, el señor Evangelista Meza Benavides, en calidad de persona privada de la libertad, promovió acción de tutela1 contra el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Ministerio del Interior, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (en adelante, INPEC), la Secretaría Departamental de Salud de Santander, y la Unión Temporal Norsalud PPL, a efectos de que le fueran amparados sus derechos fundamentales de petición, a la salud y a la vida en condiciones dignas.
Las anteriores garantías constitucionales las consideró vulneradas, en razón a las deficiencias presentadas por parte del Establecimiento Penitenciario de Alta 1 De manera inicial la parte actora promovió el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos consagrados en los literales a) y g) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998, mecanismo que fue inadmitido por el Tribunal Administrativo de Santander que, mediante auto del 8 de mayo de 2025, y al no haberse subsanado los defectos anotados en la providencia del 9 de abril de 2025, adecuó el presente mecanismo a la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, toda vez que los derechos que el actor estimó vulnerados no son de naturaleza colectiva, ni hacen parte del grupo enunciado en el artículo 4º de la Ley 472 de 1998.
Demandante: Evangelista Meza Benavides Demandados: Ministerio de Justicia y del Derecho y otros Radicado: 68001-23-33-000-2025-00125-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y Media Seguridad de Girón (en adelante, EPAMS – Girón), con relación a la falta de provisión de los elementos básicos de subsistencia, entre ellos, la inexistencia de utensilios para la alimentación, tales como, platos, portacomidas, vasos y cucharas, sumado a la carencia de una colchoneta, y la atención deficiente en la prestación del servicio de salud por parte del personal médico hacia los internos, circunstancias todas que a su juicio, le han generado una afectación grave a las condiciones mínimas de reclusión. 1.2.
Pretensiones Revisado el escrito de amparo, se evidencia que el mismo carece de un acápite propio en el que se indique de manera expresa el fin perseguido mediante el presente asunto; sin embargo, realizada una interpretación integral del mismo, se colige que lo pretendido por la parte actora es que le sean suministrados los utensilios básicos que requiere para la recepción de sus alimentos, al igual que una colchoneta nueva que le permita mejorar sus condiciones de salud, y a su vez, le sea brindada una atención médica adecuada. 1.3.
Hechos La solicitud de amparo se fundamentó en los siguientes supuestos fácticos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará: Manifestó la parte actora que, uno de los problemas más grandes que presenta el sistema penitenciario y carcelario del país, es la situación de salud de las personas que se encuentran privadas de la libertad, circunstancia que, a su juicio, ha generado una verdadera crisis humanitaria y de hacinamiento al anterior de los diferentes centros de reclusión. Afirmó que, su inconformidad principal en el caso que ocupa a la Sala es que por parte del centro penitenciario en el que actualmente se encuentra recluido, no le han sido provistos los elementos básicos de subsistencia, entre ellos, los utensilios mínimos para la alimentación, tales como, platos, portacomidas, vasos y cucharas.
Así mismo, señaló que, por parte del personal encargado, no le ha sido brindada una atención médica digna, aduciendo además que desde el 10 de febrero de 20242 radicó ante el EPAMS – Girón, petición en la que solicitó la entrega de una colchoneta nueva, toda vez que la que fue otorgada se encuentra en deterioradas 2 Pese a que el señor indicó como fecha el 10 de febrero de 2024, lo cierto es que la Sala advierte que el hecho se dio el 10 de febrero de 2025.
Demandante: Evangelista Meza Benavides Demandados: Ministerio de Justicia y del Derecho y otros Radicado: 68001-23-33-000-2025-00125-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co condiciones; para lo cual resaltó que, se trata de una persona de la tercera edad, que padece innumerables problemas de salud, y merece un trato digno. 1.4.
Sustento de la vulneración Refirió que, de acuerdo con el ordenamiento jurídico, la salud de los colombianos y quienes habitan en el territorio nacional, es un derecho fundamental, esencial y colectivo, por ser considerado un bien de interés público, que se traduce en bienestar físico, psíquico, social y ambiental de las personas, para tener una vida en interacción y que conlleva a la producción y el desarrollo social.
Afirmó que, el disfrute de dichas condiciones es un derecho esencial del ser humano que implica a su vez deberes individuales y colectivos dirigidos al mejoramiento y recuperación de la salud pública como proceso social, ya que el individuo se encuentra marcado por las condiciones de vida del grupo humano al cual pertenece y, a su vez, porque la salud individual determina el bienestar de los demás. Por lo anterior, consideró que la promoción, protección, conservación, mejoramiento y recuperación, tanto individual como colectiva del derecho a la salud, se encuentra a cargo del estado de manera esencial, siendo responsabilidad de todos.
Precisó que, conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad la prestación del servicio a la salud reviste una especial atención, cuando se trata de personas que se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta, como es el caso de los niños y las personas en condición de discapacidad, incluidos también quienes se encuentran en especiales condiciones de sujeción, como lo es, la población reclusa.
Refirió que, de acuerdo con lo establecido en los tratados internacionales y las normas constitucionales que cobijan la protección de los derechos de las personas privadas de la libertad, la atención integral en salud no solo cubre la asistencia médica, sino también la garantía a un ambiente sano y la creación de programas de prevención que permitan la detección temprana de enfermedades. 1.5.
Trámite de la solicitud de amparo Mediante providencia del 9 de abril de 2025, la magistrada ponente de primera instancia inadmitió el presente mecanismo y ordenó requerir a la parte actora para que subsanara las falencias que se describen a continuación: (i) Adecuar los hechos y pretensiones de la demanda, precisando de forma clara las acciones u omisiones de los accionados frente a la vulneración de los intereses colectivos cuya protección pretendan del juez constitucional.
Para ello, habrá de Demandante: Evangelista Meza Benavides Demandados: Ministerio de Justicia y del Derecho y otros Radicado: 68001-23-33-000-2025-00125-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co hacer un relato cronológico de los hechos que originan el medio de control constitucional, así como el impacto o incidencia en la afectación de los derechos colectivos invocados.
(ii) Allegar copia de los escritos dirigidos a las autoridades demandadas, a través de los cuales solicitó la adopción de medidas necesarias para la protección de los derechos colectivos amenazados o vulnerados, y, de contar con estas, copia de las respuestas emitidas, para acreditar el requisito de procedibilidad previsto en el artículo 144 de la Ley 1437 de 2011.
(iii) Aportar todos los documentos que tenga en su poder y pretenda hacer valer dentro del proceso. Luego, mediante auto del 8 de mayo de 2025, y al no haberse subsanado los defectos anotados en la providencia anterior, la magistrada ponente decidió adecuar el mecanismo instaurado a la acción de tutela y ordenó notificar al Ministerio de Justicia y del Derecho3, al Ministerio del Interior4, al INPEC5, a la Unión Temporal Norsalud PPL6 y al Departamento de Santander – Secretaría Departamental de Salud de Santander7, como autoridades judiciales accionadas.
Asimismo, dispuso la vinculación, como terceros con interés jurídico en el resultado del proceso, del EPAMS – Girón8, la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (en adelante, USPEC)9, y el Patrimonio Autónomo Fondo Nacional de Salud de la Población Privada de la Libertad10, cuya vocera y administradora es la Fiduciaria La Previsora S.A. 1.6.
Intervenciones Realizadas las notificaciones ordenadas de manera electrónica, se presentaron las siguientes: 1.6.1. Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC11 Allegó escrito en el que manifestó que, verificada la base de datos de gestión documental de dicha entidad, no registra petición ante la dirección general, por lo 3 Notificación realizada a los correos eléctricos: notificaciones.judiciales@minjusticia.gov.co - Índice 16 de Samai 4 Notificación realizada a los correos eléctricos: notificacionesjudiciales@mininterior.gov.co - Índice 16 de Samai 5 Notificación realizada a los correos eléctricos: notificaciones@inpec.gov.co; tutelas2@inpec.gov.co; juridica.oriente@inpec.gov.co; direccion.epamsgiron@inpec.gov.co; tutelas@inpec.gov.co - Índice 16 de Samai 6 Notificación realizada a los correos eléctricos: gerencia@norsaludppl.com - Índice 16 de Samai 7 Notificaciones realizadas a los correos eléctricos: notificaciones@santander.gov.co, y salud@santander.gov.co - Índice 16 de Samai 8 Notificaciones realizadas a los correos eléctricos: tutelas.epamsgiron@inpec.gov.co, y juridica.epamsgiron@inpec.gov.co - Índice 16 de Samai 9 Notificación realizada a los correos eléctricos: buzonjudicial@uspec.gov.co - Índice 16 de Samai 10 Notificación realizada a los correos eléctricos: notjudicialppl158@fiduprevisora.com.co - Índice 16 de Samai 11 Índice 18 del aplicativo Samai.
Demandante: Evangelista Meza Benavides Demandados: Ministerio de Justicia y del Derecho y otros Radicado: 68001-23-33-000-2025-00125-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tanto, la competencia frente a lo manifestado por el accionante le corresponde al Establecimiento Penitenciario de Alta y Mediana Seguridad de Girón, a través de su equipo de trabajo, por lo que solicitó su desvinculación del presente trámite.
Con relación a los insumos solicitados por el actor, refirió que la Resolución 501 de 2005, por medio de la cual se actualiza la Organización Interna de los Establecimientos de Reclusión, prevé que, cada persona privada de la libertad que ingresa a un establecimiento de reclusión del orden nacional con medida intramural debe recibir al momento de su ingreso un kit de aseo personal completo compuesto por: ❖ Tres (03) rollos de papel higiénico ❖ Tres (03) máquinas de afeitar ❖ Una (01) crema dental ❖ Dos (02) jabones de tocador ❖ Cuatro (04) sobres de desodorante antitranspirante ❖ Un (01) cepillo dental Un paquete mín. de 30 unidades de toallas higiénicas Así mismo, al momento del ingreso se debe suministrar la dotación de cama nueva y completa, compuesta por: ❖ Colchoneta ❖ Sábana ❖ Sobre sábana o cobija según el clima. ❖ Almohada.
En igual sentido refirió que, la persona privada de la libertad cuando lo requiera bien sea por deterioro, daño, cumplimiento del tiempo de uso o insuficiencia de los elementos, podrá solicitar ante el área de Tratamiento y Desarrollo le realicen diagnóstico a fin de entregar respuesta de estudio que permita determinar la viabilidad de la petición, la cual se podrá entregar cada año, de acuerdo a la disponibilidad de elementos y cantidad.
Indicó que, conforme a la norma en cita, cada 3 años, después del ingreso de la persona privada de la libertad, se deben verificar las condiciones de la colchoneta entregada por parte del responsable del área de tratamiento y desarrollo y se reemplazará por una nueva si es necesario. 1.6.2. Unión Temporal NORSALUD PPL12 Manifestó que, la prestación de los servicios intramurales se lleva a cabo dentro de las Unidades Primarias de Atención de cada establecimiento, por ende, las personas privadas de la libertad que se benefician de tales servicios son aquellas que se encuentran a cargo del INPEC, específicamente las que 12 Índice 19 del aplicativo SAMAI.
Demandante: Evangelista Meza Benavides Demandados: Ministerio de Justicia y del Derecho y otros Radicado: 68001-23-33-000-2025-00125-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se encuentran debidamente registradas en la base censal que emite el Patrimonio Autónomo Fondo de Atención en Salud PPL 2024; excluyéndose de dicha prestación los que pertenecen a los regímenes especiales o el contributivo.
En cuanto al suministro de la colchoneta solicitada por el actor, manifestó que el mencionado objeto no se encuentra dentro de los servicios contratados con dicha unión, por lo cual, carece de competencia para proveer lo solicitado, ya que no forma parte de sus obligaciones contractuales. Por lo anterior, consideró que por parte de dicha entidad no se ha incurrido en acciones u omisiones que pongan en riesgo los derechos fundamentales invocados por la parte actora, y en dicho entendido solicitó que, se nieguen las pretensiones elevadas mediante la presente acción y se ordene su desvinculación del trámite de la referencia, al carecer de legitimación en la causa por pasiva. 1.6.3.
Ministerio del Interior13 Manifestó que, las pretensiones expuestas por el accionante están al margen de las funciones de dicha entidad, ya que su objeto refiere a temas ajenos a su competencia. Refirió que dicha cartera ministerial tiene funciones específicas establecidas en el Decreto 714 de 2024, que modificó el Decreto 2893 de 2011, las cuales se orientan principalmente a la formulación de políticas públicas en materia de derechos humanos, asuntos políticos, relaciones con entidades territoriales, democracia y participación ciudadana, sin que en ningún caso tales competencias abarquen la administración de establecimientos penitenciarios, ni la provisión de elementos básicos de dotación a las personas privadas de la libertad.
Preció que, acorde con lo analizado resulta claro que el ministerio no tiene injerencia directa en la administración de los centros de reclusión, ni en la toma de decisiones operativas sobre las condiciones materiales de los mismos, ya que tales competencias corresponden de manera específica al INPEC y al USPEC, entidades que cuentan con autonomía administrativa y financiera, así como con funciones expresamente definidas en la ley para atender los requerimientos como el que formula el accionante.
Por lo anterior solicitó que, se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de dicha entidad y se desvincule del presente trámite dada la 13 Índices 20 y 21 de Samai Demandante: Evangelista Meza Benavides Demandados: Ministerio de Justicia y del Derecho y otros Radicado: 68001-23-33-000-2025-00125-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co inexistencia de vulneración de los derechos invocados. 1.6.4.
El Ministerio de Justicia y del Derecho, la Secretaría Departamental de Salud de Santander, el Establecimiento Penitenciario de Alta y Mediana Seguridad de Girón, la USPEC, y el Patrimonio Autónomo Fondo Nacional de Atención en Salud de la Población Privada de la Libertad, administrado por la Fiduciaria La Previsora S.A., pese a estar debidamente notificados del presente trámite, guardaron silencio. 1.7.
Sentencia de primera instancia14 El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia del 21 de mayo de 2025, amparó los derechos fundamentales de petición, a la vida digna, y a la salud del señor Evangelista Meza Benavides y, en consecuencia, dispuso:
SEGUNDO: ORDENAR al director de la Cárcel y Penitenciaría con Alta y Media Seguridad de Girón que, dentro del término perentorio e improrrogable de dos (2) días siguientes a la notificación de esta providencia, emita respuesta de fondo, clara, congruente y completa a la solicitud elevada por el accionante el 10 de febrero de 2025, debiendo notificarla personalmente en los términos previstos en el artículo 69 de la Ley 1437 de 2011.
TERCERO: ORDENAR al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), a la Cárcel y Penitenciaría con Alta y Media Seguridad de Girón (CPAMSGIR) y a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC) que, dentro del término perentorio e improrrogable de tres (3) días contados a partir de la notificación de esta providencia, hagan entrega al señor Evangelista Meza Benavides de una colchoneta nueva, en condiciones adecuadas de higiene y uso, así como de los utensilios mínimos necesarios para la recepción de sus alimentos.
CUARTO: ORDENAR al Patrimonio Autónomo Fondo de Atención en Salud PPL 2024, en coordinación con el INPEC y el CPAMSGIR que, dentro del término perentorio e improrrogable de tres (3) días siguientes a la notificación de esta providencia, practique una valoración médica integral al accionante y adopte, de manera inmediata, las medidas necesarias para garantizar la atención continua, oportuna y adecuada conforme a su perfil clínico.
Como sustento de lo anterior, manifestó que, conforme a las pruebas allegadas al plenario, se logró acreditar que el actor radicó ante la Cárcel y Penitenciaría con Alta y Media Seguridad de Girón petición mediante la cual solicitó el cambio de su colchoneta, en atención al deterioro que esta presentaba, sin que por parte de la referida entidad se hubiere emitido un pronunciamiento de fondo al respecto.
Así mismo, refirió que, pese a que dicha entidad fue notificada en debida forma, no dio respuesta al presente mecanismo, por lo que procedió a dar aplicación a 14 Índice 24 de Samai. Demandante: Evangelista Meza Benavides Demandados: Ministerio de Justicia y del Derecho y otros Radicado: 68001-23-33-000-2025-00125-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la presunción de veracidad prevista en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991.
En igual sentido precisó que, conforme a las disposiciones previstas en el artículo 67 de la Ley 65 de 1993, modificado por el artículo 48 de la Ley 1709 de 2014, el Estado tiene el deber de garantizar condiciones de reclusión compatibles con la dignidad humana, lo que impone la obligación de proveer a las personas privadas de la libertad los elementos indispensables para su descanso, higiene, alimentación y atención médica, sin que ninguna de las entidades accionadas hubiere verificado el estado de la colchoneta que le fue asignada al accionante ni gestionado su cambio, a pesar de su avanzada edad y las afecciones de salud que presenta.
Por último, declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio del interior, el Ministerio de Justicia y del Derecho, la UT Norsalud PPL y el Departamento de Santander – Secretaría Departamental de Salud y, en consecuencia, dispuso su desvinculación del presente trámite constitucional. 1.8. Impugnación15 El INPEC impugnó la decisión adoptada en primera instancia, y solicitó que se revoque, al considerar que la competencia funcional para atender los requerimientos realizados por el señor Evangelista Meza Benavides, corresponden al Establecimiento Penitenciario y Carcelario con Alta y Media Seguridad de Girón. Acto seguido, reiteró los argumentos expuestos en el escrito de contestación a la presente acción. 1.9.
Actuaciones procesales de segunda instancia Posteriormente, y encontrándose el expediente en estado de proferir sentencia de segunda instancia, la magistrada ponente de segunda instancia, mediante auto del 3 de julio de 202516, ordenó vincular en calidad de accionado al Ministerio de Salud y Protección Social17, toda vez que, conforme a lo señalado en el escrito de amparo se pudo determinar que, además de las entidades que se señalaron como accionadas en el auto admisorio, la parte actora también indicó que el presente mecanismo se encontraba dirigido contra la referida entidad ministerial.
Sin embargo, pese a estar debidamente notificada del presente trámite, guardó silencio. 15 Índice 27 de Samai. 16 Índice 8 de Samai. 17 Notificación realizada al correo eléctrico: notificacionesjudiciales@minsalud.gov.co - Índice 12 de Samai. Demandante: Evangelista Meza Benavides Demandados: Ministerio de Justicia y del Derecho y otros Radicado: 68001-23-33-000-2025-00125-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para resolver la impugnación formulada por la parte accionada, INPEC, conforme lo establecido en el Decreto 2591 de 1991, el numeral 5º del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y el Acuerdo 080 de 2019. 2.2. Problema jurídico Conforme a lo establecido en los antecedentes, la pretensión invocada por el actor, y el material probatorio recaudado, corresponde a la Sala definir si confirma, modifica o revoca la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el 21 de mayo de 2025.
Para lo cual, se deberán abordar los siguientes interrogantes: • ¿El Establecimiento Penitenciario de Alta y Mediana Seguridad de Girón, vulneró el derecho fundamental de petición del actor, por la falta de respuesta a la solicitud radicada por éste el 10 de febrero de 2025? • ¿El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC, la Cárcel y Penitenciaría con Alta y Media Seguridad de Girón, la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC, y el Patrimonio Autónomo Fondo de Atención en Salud PPL 2024 trasgredieron los derechos fundamentales del accionante por no haberle suministrado los utensilios básicos que requiere para la recepción de sus alimentos, al igual que una colchoneta nueva que le permita mejorar sus condiciones de salud, y no habérsele otorgado una atención médica adecuada conforme a su perfil clínico?.
Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes aspectos: (i) naturaleza de la acción de tutela, (ii) del derecho de petición, (iii), del derecho fundamental a la salud, en especial, de las personas que se encuentran privadas de la libertad, y (iv) el caso concreto. 2.3. Naturaleza de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona puede ejercer la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales, siempre que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los precisos casos en que indica el Decreto 2591 de 1991.
Demandante: Evangelista Meza Benavides Demandados: Ministerio de Justicia y del Derecho y otros Radicado: 68001-23-33-000-2025-00125-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La jurisprudencia constitucional de manera enfática y uniforme ha señalado que la acción de amparo fue instituida como un instrumento de defensa judicial de los derechos fundamentales, dotada de un carácter subsidiario y residual.
Lo anterior implica que su ejercicio solo es procedente de manera supletiva, es decir, cuando no sea posible acudir a otro medio de defensa, salvo que se promueva para precaver la ocurrencia de un perjuicio irremediable18. 2.4. Del derecho de petición La Constitución Política de 1991 consagró en su artículo 23 el derecho fundamental de petición, en virtud del cual, toda persona tiene la posibilidad de «presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución».
El mismo artículo superior precisa que el legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales. La Corte Constitucional al resolver asuntos en sede de tutela, ha establecido algunos parámetros acerca del núcleo esencial y contenido de este derecho: «El núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido».
Asimismo, se han establecido ciertos requisitos en cuanto a la respuesta a la petición, respecto a la oportunidad, se acude por regla general a lo previsto en el artículo 14 de la Ley 1755 de 201519, que señala 15 días para resolver la misma, de no ser posible, antes de que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se realizará la contestación. Para este efecto, el criterio de razonabilidad del término será determinante, puesto que deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la petición. 18 Ver, entre otras, las sentencias de la corte constitucional SU-037 de 2009 y T-764 de 2010. 19 Los términos para resolver las peticiones están establecidos en el artículo 14 de la Ley 1755 de 2015, que señala:
ARTÍCULO 14. Términos para resolver las distintas modalidades de peticiones. Salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: 1. Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los diez (10) días siguientes a su recepción. Si en ese lapso no se ha dado respuesta al peticionario, se entenderá, para todos los efectos legales, que la respectiva solicitud ha sido aceptada y, por consiguiente, la administración ya no podrá negar la entrega de dichos documentos al peticionario, y como consecuencia las copias se entregarán dentro de los tres (3) días siguientes. 2.
Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción.
PARÁGRAFO. Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, la autoridad debe informar esta circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término señalado en la ley expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto.
Demandante: Evangelista Meza Benavides Demandados: Ministerio de Justicia y del Derecho y otros Radicado: 68001-23-33-000-2025-00125-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Además, la petición debe resolverse de fondo, de manera clara, precisa y congruente con lo solicitado.
Ello significa que: La respuesta al derecho de petición debe versar sobre aquello preguntado por la persona y no sobre un tema semejante o relativo al asunto principal de la petición. Quiere decir, que la solución entregada al peticionario debe encontrarse libre de evasivas o premisas ininteligibles que desorienten el propósito esencial de la solicitud, sin que ello implique la aceptación de lo solicitado. // Desde luego, este deber de contestar de manera clara y coherente, no impide que la autoridad suministre información adicional relacionada con los intereses del peticionario, pues eventualmente ésta puede significar una aclaración plena de la respuesta dada.
Así las cosas, se tiene que la respuesta debe ser puesta en conocimiento del peticionario, lo que se traduce en el deber de la entidad de agotar «los medios disponibles para informar al particular de su respuesta y lograr constancia de ello (…) la notificación (…) debe ser efectiva, es decir, real y verdadera, y que cumpla el propósito de que la respuesta de la entidad sea conocida a plenitud por el solicitante».
En relación con el contenido y alcance del derecho fundamental de petición la Corte Constitucional ha explicado que: [E]s un derecho fundamental determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa. En este sentido ha precisado que mediante él se garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión; ii) su contenido esencial comprende los siguientes elementos: a) la posibilidad cierta y efectiva de elevar, en términos respetuosos, solicitudes ante las autoridades, sin que éstas se nieguen a recibirlas o se abstengan de tramitarlas; b) la respuesta oportuna, es decir, dentro de los términos establecidos en el ordenamiento jurídico; c) la respuesta de fondo o contestación material, lo que supone que la autoridad entre en la materia propia de la solicitud, sobre la base de su competencia, refiriéndose de manera completa a todos los asuntos planteados (plena correspondencia entre la petición y la respuesta), excluyendo fórmulas evasivas o elusivas; y d) la pronta comunicación de lo decidido al peticionario, con independencia de que su sentido sea positivo o negativo.
Así pues, la respuesta requiere cumplir unos lineamientos básicos en orden a la satisfacción material de los requerimientos invocados en el requerimiento y, además incluye la obligación de ponerla en conocimiento del peticionario, condición fundamental para entender satisfecho el derecho que se invoca. Finalmente, sobre el punto debe precisarse que la jurisprudencia constitucional ha sido enfática en señalar que deben diferenciarse el derecho de petición y el derecho a lo pedido, por lo que el primero se ejerce y agota en la solicitud y la respuesta, cuestión distinta a si se decide sobre el reconocimiento o no del derecho subjetivo.
Demandante: Evangelista Meza Benavides Demandados: Ministerio de Justicia y del Derecho y otros Radicado: 68001-23-33-000-2025-00125-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.5. Del derecho fundamental a la salud, en especial, de las personas que se encuentran privadas de la libertad En cuanto al derecho fundamental a la salud, el artículo 49 de la Constitución Política consagra: La atención de la salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del Estado.
Se garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud. Corresponde al Estado organizar, dirigir y reglamentar la prestación de servicios de salud a los habitantes y de saneamiento ambiental conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. También, establecer las políticas para la prestación de servicios de salud por entidades privadas, y ejercer su vigilancia y control.
Así mismo, establecer las competencias de la Nación, las entidades territoriales y los particulares, y determinar los aportes a su cargo en los términos y condiciones señalados en la ley. Los servicios de salud se organizarán en forma descentralizada, por niveles de atención y con participación de la comunidad. La ley señalará los términos en los cuales la atención básica para todos los habitantes será gratuita y obligatoria.
Toda persona tiene el deber de procurar el cuidado integral de su salud y la de su comunidad. Por su parte, la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia ha señalado categóricamente que la salud es un derecho fundamental esencial inherente a la dignidad de la persona, que debe ser garantizado a todos los seres humanos y que no hacerlo conduce a que se presente un déficit de protección constitucionalmente inadmisible.
En igual sentido, dicha Corporación ha establecido que el derecho a la salud es un servicio público que debe ser garantizado por todas las entidades que prestan dicho servicio, obligándose a la óptima prestación del mismo, en la búsqueda del goce efectivo de los derechos de sus afiliados conforme al marco normativo señalado para el efecto, comoquiera que la salud compromete el ejercicio de distintas garantías, como es el caso del derecho a la vida y a la dignidad humana20.
En lo que concierne a la población carcelaria, la Ley 1751 de 2015 «Por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud», establece que cuando una persona está privada de la libertad como consecuencia del cumplimiento de una medida de aseguramiento o una pena impuesta por el Estado como autoridad punitiva, surge la obligación de éste de garantizar los derechos de los internos. 20 Sentencia T-790 de 2012 Demandante: Evangelista Meza Benavides Demandados: Ministerio de Justicia y del Derecho y otros Radicado: 68001-23-33-000-2025-00125-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Lo anterior, al considerar que por el hecho de estar recluidos, no se les puede limitar de las garantías constitucionales que le asiste a todo ciudadano; más aún cuando no se satisfacen las necesidades vitales mínimas como lo es la alimentación, la habitación y el servicio de sanidad, justamente por la imposibilidad en la que se encuentra el recluido de procurarse en forma autónoma tales beneficios conforme lo ha precisado el Órgano Limite de Interpretación Constitucional en Sentencia T-849 de 201321 Acorde con lo analizado, el derecho a la salud es un derecho constitucional fundamental y, por ende, le corresponde al Estado, además de garantizar que su prestación se realice de manera eficiente e integral, la obligación de dirigir, coordinar y controlar su efectiva ejecución, a efectos, de que todos los habitantes del territorio nacional puedan acceder al mismo.
En igual sentido, se colige que el derecho a la salud de las personas que se encuentran recluidas en Establecimientos Carcelarios y Penitenciarios posee la misma connotación de fundamental y genera la misma obligación estatal de satisfacción, no sólo porque se trata de un derecho estrechamente vinculado con el derecho a la vida y a la dignidad humana, sino también por la relación especial de sujeción del recluso frente al Estado, por lo cual, la prestación de dicho servicio debe brindarse de manera oportuna, adecuada e ininterrumpida, de tal manera que puedan continuar con sus tratamientos para su recuperación. 2.6.
Caso concreto 2.6.1 De la falta de suministro de los utensilios básicos solicitados por el actor y la vulneración al derecho fundamental de petición El señor Evangelista Meza Benavides atribuye la vulneración de sus derechos fundamentales, con ocasión de la falta de suministro de los utensilios básicos que requiere para la recepción de sus alimentos, al igual que a la entrega de una colchoneta nueva que le permita mejorar sus condiciones de salud.
Lo anterior al estimar que, el disfrute de dichas condiciones es un derecho esencial del ser humano que implica a su vez deberes individuales y colectivos dirigidos a su promoción, protección, conservación mejoramiento y recuperación de la salud pública como proceso social, ya que el sujeto se encuentra marcado por las condiciones de vida del grupo humano al cual pertenece, y a su vez, porque la salud individual determina el bienestar de los demás. Por su parte, el INPEC en el escrito de contestación a la tutela refirió que, la Resolución 501 de 2005, por medio de la cual se actualiza la organización interna 21 Sentencia T-849 de 2013 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
Demandante: Evangelista Meza Benavides Demandados: Ministerio de Justicia y del Derecho y otros Radicado: 68001-23-33-000-2025-00125-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de los Establecimientos de Reclusión, prevé que, cada persona privada de la libertad que ingresa a un establecimiento de reclusión del orden nacional con medida intramural debe recibir al momento de su ingreso un kit de aseo personal completo, al igual que una dotación de cama nueva y completa, compuesta por una colchoneta, sábana, sobre sábana o cobija y almohada.
Así mismo, la referida entidad al momento de ejercer su derecho de defensa precisó que, la persona privada de la libertad cuando lo requiera bien sea por deterioro, daño, cumplimiento del tiempo de uso o insuficiencia de los elementos, podrá solicitar ante el área de Tratamiento y Desarrollo, le realicen un diagnóstico en aras de que se le efectúe un estudio que permita determinar la viabilidad de la petición, la cual se podrá entregar cada año, de acuerdo a la disponibilidad de elementos y cantidad.
En este orden, y de acuerdo con las pruebas aportadas al plenario, se evidencia que el 10 de febrero de 2025 el señor Evangelista Meza elevó ante la Cárcel y Penitenciaria con Alta y Media Seguridad de Girón petición en la que solicitó: No obstante, se observa que, a la fecha el término con el que contaba dicha entidad para dar respuesta a la solicitud se encuentra vencido, sin que hubiere emitido un pronunciamiento de fondo al respecto.
Así mismo, se observa que el referido Establecimiento Carcelario, pese a estar debidamente notificado22, 22 Notificación realizada a los correos eléctricos: tutelas.epamsgiron@inpec.gov.co, y juridica.epamsgiron@inpec.gov.co - Índice 16 de Samai Demandante: Evangelista Meza Benavides Demandados: Ministerio de Justicia y del Derecho y otros Radicado: 68001-23-33-000-2025-00125-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co guardó silencio frente a la presente acción, lo cual impone aplicar la presunción de veracidad establecida en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991 que dispone: Si el informe no fuere rendido dentro del plazo correspondiente, se tendrán por ciertos los hechos y se entrará a resolver de plano, salvo que el juez estime necesaria otra averiguación previa.
Con base en lo anterior, resulta claro que la entidad aludida vulneró el derecho fundamental de petición del accionante, al sustraerse de la obligación legal de dar respuesta a la solicitud que desde el 10 de febrero del presente año le fue elevada, circunstancia que impone confirmar el amparo ordenado en la sentencia impugnada respecto a la garantía constitucional aludida.
No obstante, y con relación a la orden que les fue impartida al INPEC, a la USPEC, y a la Cárcel y Penitenciaría con Alta y Media Seguridad de Girón, referente a entregar al señor Evangelista Meza Benavides una colchoneta nueva en condiciones adecuadas de higiene y uso, considera la Sala que en el presente asunto no hay lugar a acceder a lo peticionado, ya que dicha solicitud se encuentra subsumida en la petición que es objeto de amparo mediante la presente y que se encuentra pendiente de resolver por parte de la autoridad correspondiente.
Por lo tanto, la entrega del referido insumo se encuentra sujeta a la verificación de las condiciones en las que la misma se encuentre, al igual que a la disponibilidad y cantidad de tal elemento, como lo precisó el INPEC en su escrito de contestación, sin que vía acción de tutela se pueda ignorar o desconocer el trámite que para el efecto tiene establecido la autoridad a la que le fue otorgada la competencia para tal fin, a través del área de tratamiento y desarrollo.
Acorde con lo anterior, se modificará el amparo concedido por el a quo en el sentido de negar el amparo invocado por el actor respecto de la entrega de una colchoneta nueva. De otro lado, y con relación a los utensilios básicos que manifiesta el señor Evangelista requiere para la recepción de sus alimentos, entre ellos, el suministro de cucharas, advierte la Sala que dicha pretensión no tiene vocación de prosperidad, toda vez que el artículo 14 de la Resolución 003972 del 8 de junio de 2021«Por la cual ser expide el Reglamento General aplicable a los Pabellones de Alta Seguridad en los ERON», es claro en establecer que, el elemento mencionado, incluidas las hebillas metálicas, tenedores, cuchillos, lazo, soga, pasamontañas, secador, planchas, espejos, objetos de alto valor, entre otros, se encuentran prohibidos.
Lo anterior adquiere mayor relevancia, si se tiene en cuenta que al Estado le corresponde garantizar la seguridad de las personas que se encuentran Demandante: Evangelista Meza Benavides Demandados: Ministerio de Justicia y del Derecho y otros Radicado: 68001-23-33-000-2025-00125-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co detenidas, de manera que satisfaga la obligación de protección que se mantiene mientras éstas cumplen sus condenas, impidiendo que otros reclusos amenacen la vida o la integridad física del interno, el personal de la penitenciaria y/o terceros particulares, para lo cual se deben adoptar medidas que permitan brindar dicha protección, evitando situaciones de inseguridad que podrían ser causadas mediante el uso de los utensilios que se solicitan mediante la presente acción de tutela.
Así mismo, y respecto a la entrega de los platos, portacomidas, y vasos solicitados por el actor, es preciso señalar que conforme lo prevé la Resolución 003972 de 2021, y lo manifestó el INPEC en su escrito de contestación, al momento del ingreso a los respectivos establecimientos de reclusión del orden nacional, cada persona privada de la libertad tiene derecho a recibir un kit de aseo personal completo compuesto por: papel higiénico, máquinas de afeitar, crema dental, jabones de tocador, desodorante, toallas higiénicas, cepillo dental, y una colchoneta con su respectiva sábana, sobre sábana o cobija, sin que resulte dable exigir a dicha entidad los elementos solicitados por el actor.
Acorde con lo expuesto, se revocará el numeral 3º de la sentencia impugnada, en cuanto accedió al amparo de lo peticionado en tal sentido. 2.6.2. De la prestación del servicio de salud El accionante estimó que, en el presente asunto se generó una vulneración de sus derechos fundamentales a la salud y a la vida en condiciones dignas, toda vez que, a la fecha no le ha sido brindada una atención médica adecuada conforme a las afecciones de salud y patologías que actualmente padece.
Al respecto, y conforme a la jurisprudencia analizada de manera precedente el derecho a la salud un servicio público que debe brindarse a todos los habitantes del territorio nacional bajo la dirección, coordinación y control del Estado, comoquiera que dicha prerrogativa compromete el ejercicio de distintas garantías, como es el derecho a la vida y a la dignidad humana; máxime cuando se trata de aquellas personas que se encuentran privadas de la libertad, precisamente por la imposibilidad en la que se encuentra el recluido de procurarse en forma autónoma las necesidades vitales mínimas y garantías constitucionales a las que todo ciudadano tiene derecho.
Así mismo, y en cuanto a la responsabilidad que se le atribuye al INPEC, en relación con la atención médica solicitada por el actor, ha de recordarse que el artículo 2.2.1.11.1.1. del Decreto 2245 de 201523, es claro en establecer que, la 23 Por el cual se adiciona un capítulo al Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho, en lo relacionado con la prestación de los servicios de salud a las personas Demandante: Evangelista Meza Benavides Demandados: Ministerio de Justicia y del Derecho y otros Radicado: 68001-23-33-000-2025-00125-01 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co prestación de los servicios de salud de la población privada de la libertad se encuentra bajo la custodia y vigilancia del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, a través de la contratación del prestador que se establezca para el efecto, bajo los principios de eficacia, pro hómine, accesibilidad, corresponsabilidad, continuidad e integridad, eficiencia, universalidad y enfoque diferencial.
En este orden, y ante la falta de pronunciamiento de las entidades encargadas de la prestación del servicio médico de las personas que se encuentran privadas de la libertad, como lo es el Patrimonio Autónomo Fondo de Atención en Salud PPL y el establecimiento en el que actualmente se encuentra recluido el señor Meza Benavidez, se dará aplicación a la presunción de veracidad establecida en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991, y en consecuencia, se confirmará la orden atinente a que al señor Evangelista le sea practicada una valoración médica integral y adopte, de manera inmediata, las medidas necesarias para garantizar la atención continua, oportuna y adecuada conforme a su perfil clínico.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III. FALLA PRIMERO: MODIFICAR los numerales del 1 al 4 de la sentencia proferida el 21 de mayo de 2025 por el Tribunal Administrativo de Santander, los cuales quedarán así:
PRIMERO: AMPARAR los derechos fundamentales de petición, a la salud y a la vida en condiciones dignas del señor Evangelista Meza Benavides, por las razones expuestas en la parte considerativa.
SEGUNDO: ORDENAR al director de la Cárcel y Penitenciaría con Alta y Media Seguridad de Girón que, dentro de los dos (2) días siguientes a la notificación de la presente providencia, emita una respuesta clara, completa, de fondo y congruente a la solicitud que le fue elevada por el actor el 10 de febrero de 2025, la cual, le deberá ser notificada de manera personal en los términos previstos en el artículo 69 de la Ley 1437 de 2011.
TERCERO: ORDENAR al Patrimonio Autónomo Fondo de Atención en Salud PPL 2024, en coordinación con el INPEC y la Cárcel y Penitenciaría con Alta y Media Seguridad de Girón que, dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de esta providencia, practique una valoración médica integral al accionante y adopte, de manera inmediata, las medidas privadas de la libertad bajo la custodia y vigilancia del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC" Demandante: Evangelista Meza Benavides Demandados: Ministerio de Justicia y del Derecho y otros Radicado: 68001-23-33-000-2025-00125-01 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co necesarias para garantizar la atención continua, oportuna y adecuada conforme a su perfil clínico.
CUARTO: NEGAR las demás pretensiones invocadas por la parte actora, conforme a lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia impugnada.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
CUARTO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx»