CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., tres (3) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de tutela Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03851-01 Actora: Dora Emilse Naranjo Zuluaga Demandada: Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia Tema: Improcedencia de la acción de tutela por falta de cumplimiento del requisito general de procedencia de relevancia constitucional Derechos Fundamentales Invocados: i) Debido proceso y ii) acceso a la administración de justicia Derechos Fundamentales Amparados: Ninguno SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la actora contra la sentencia de tutela de 21 de agosto de 2024 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por medio de la cual resolvió declarar improcedente la solicitud de tutela.
La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.ANTECEDENTES La solicitud 1. La actora, a través de apoderado, presentó solicitud de tutela contra la Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, porque, a su juicio, al proferir 2 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03851-01 Actora: Dora Emilse Naranjo Zuluaga la sentencia de 22 de febrero de 2024, en el proceso adelantado en el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 05001-33-33-024-2022-00155-00-01: vulneró sus derechos fundamentales invocados supra.
Presupuestos fácticos 2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. Manifestó que, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y al Departamento de Antioquia, con el fin de que se declarara la nulidad del oficio núm. ANT2021EE036410 de 5 de septiembre de 2021 por medio del cual negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la no consignación oportuna de las cesantías. 4.
El Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito de Medellín profirió sentencia, en primera instancia, el 2 de diciembre de 2022, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda. 5. La Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia profirió sentencia, en segunda instancia, el 22 de febrero de 2024, resolviendo lo siguiente: “[…]
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 2/12/2022 por el Juzgado 24 Administrativo del Circuito de Medellín, que negó las pretensiones de la demanda promovida en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por DORA EMILSE NARANJO ZULUAGA con C.C. No. 1.038405365 contra el DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA con Nit. 890.900.286 y la NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO con Nit. 899.999.001, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: SIN COSTAS en esta instancia.
TERCERO: En firme el presente proveído, por secretaría procédase a la devolución del expediente al Juzgado de origen […]”. 5.1. Como fundamento de su decisión consideró: 3 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03851-01 Actora: Dora Emilse Naranjo Zuluaga “[…] 18. CONSIDERACIONES FÁCTICAS. No hay discusión alguna de la afiliación de la actora al FOMAG y, según el extracto de intereses a las cesantías, como beneficiaria sus cesantías e intereses han sido liquidados anualmente (002 p.57- 58). 19.
De conformidad con la garantía del derecho a la igualdad y el principio de seguridad jurídica, en los términos establecidos por la Corte Constitucional, se acoge la sentencia de unificación del Consejo de Estado, según la cual, la sanción moratoria prevista en el artículo 99 de la ley 50 de 1990 y la indemnización de la ley 52 de 1975 es incompatible con el sistema de liquidación anualizada de cesantía que administra el FOMAG, por lo que los docentes afiliados al FOMAG no tienen derecho a tales reconocimientos. 20.
En este orden de ideas, no es admisible la tesis planteada en la demanda, según la cual la parte actora tendría derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria de la ley 50 de 1990 y la indemnización por mora de la ley 52 de 1975, por cuanto, se trata de un docente afiliado al FOMAG. 21. EN CONCLUSIÓN, la Sala debe confirmar la decisión de primera instancia, pues las entidades accionadas no han vulnerado las normas invocadas y no cabe reproche alguno al acto acusado. 22.
OTRAS DECISIONES. Sin costas en esta instancia (arts. 365-366 CGP). La solicitud de tutela Pretensiones 6. Los actora solicitó en su escrito de tutela: “[…] Solicito (sic) que se protejan los derechos al DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, PRINCIPIO DE GRATUIDAD, y conforme a esto se REVOQUE DE MANERA PARCIAL la sentencia emitida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA CUARTA MAGISTRADO PONENTE RAFAEL DARÍO RESTREPO QUIJANO radicado: 050013333024 20220015501 el numeral segundo donde no condena en costas en esta instancia. […]”. […]”. 6.1.
La actora en su escrito de tutela indicó lo siguiente: “[…] Cabe resaltar que no existía sentencia de unificación donde estableciera este tema pues a la fecha de la presentación de la demanda y tampoco a la notificación de la sentencia en primera instancia que fue el día 02 de diciembre de 2022, por lo cual siempre se actuó bajo el principio de buena fe y confianza legítima.
CUARTO: El día 13 de octubre el consejo de estado notifica sentencia de unificación No. SUJ032-CE-S2-2023 del 11 de octubre de 2023 Radicado Interno 5746-2022 Demandante: Julián David Quintero Agudelo, en la que ante las DOS (2) posturas establecidas en la jurisdicción contenciosa administrativa en el país, donde las Tribunales del Valle del Cauca y Antioquia y algunos juzgados del Valle del Cauca, Chocó, Norte de Santander, Santander, Bogotá, Risaralda, Sucre y Antioquia accedían a las pretensiones de la demanda; mientras que los juzgados y Tribunales de Santander, Huila, Quindío, Sucre y Boyacá tenían una postura diferente, se decidió UNIFICAR el criterio en el sentido de precisar que la Ley 50 de 1990. 4 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03851-01 Actora: Dora Emilse Naranjo Zuluaga QUINTO: Sin embargo, el día 22 de febrero de 2024 el tribunal administrativo de Antioquia sala sexta de oralidad CONFIRMA la sentencia de primera instancia emitida por el Juzgado 24 administrativo del Circuito de Medellín.
SEXTO: En este caso en concreto Donde en PRIMERA INSTANCIA NIEGA LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA, y posterior a la misma confirma la totalidad de las pretensiones, la sala manifiesta que respecto al numeral 4 del artículo 365 del CGP. cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias, si bien es cierto lo pretendido no es que se prevalezca la jurisprudencia por sobre el precepto normativo, dicha sala si pudo realizar un análisis de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, que se pueden valorar según lo señalado por el artículo 79 del Código General del Proceso, y así verificar si en el expediente aparece probado si se causaron dichas costas.
Estimo que la argumentación que debió sustentar la decisión de abstenerse de imponer condena en costas debió sustentarse en que no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe y por consiguiente tampoco aparecen probados gastos judiciales sufragados por la entidad demandada por tratarse este de un asunto de pleno derecho OCTAVO: Es claro que la entidad judicial omitió dar un DEBIDO PROCESO al curso que tomo el tema de la sanción Ley 50 de 1990 y no se tuvo de presente el caso objeto de revisión en dicha sentencia de unificación y donde no se condenó en costas a la parte demandante, A SU VEZ EXISTIO UN DESCONOCIMIENTO DE ORDENAMIENTOS JUDICIALES FRENTE AL TEMA DE LA CONDENA EN COSTAS POR PARTE DEL CONSEJO DE ESTADO, Cabe resaltar que esta apoderada siempre ha actuado con buena fe, y la entidad judicial desconoció que la transición jurisprudencial fue desfavorable para la demanda en mención, en igual sentido la sentencia de unificación si bien es cierto es negativa para nuestras pretensiones también menciona la NO CONDENA EN COSTAS […]”.
Actuación 7. El Despacho de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante auto de 29 de julio de 2024: i) admitió la acción de tutela; ii) ordenó notificar a la Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia; y iii) vinculó al Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito de Medellín, a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y al Departamento de Antioquia, en calidad de terceros con interés legítimo, concediéndoles el término de dos (2) días para que rindieran informe sobre el particular.
Intervenciones de la demandada y de los terceros con interés legítimo 8. La Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia manifestó lo siguiente: 5 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03851-01 Actora: Dora Emilse Naranjo Zuluaga “[…] Ahora bien, sobre el motivo de la tutela, la inconformidad de la accionante parece centrarse en la condena en costas en la sentencia de primera instancia del Juzgado 24 Administrativo del Circuito de Medellín, aspecto sobre el cual no se encuentra argumento alguno en el extenso recurso de apelación interpuesto contra la referida sentencia, por lo que, teniendo en cuenta los artículos 320 y 328 CGP, no fue objeto de la sentencia de segunda instancia. Mientras que, la decisión de costas de segunda instancia se encuentra conforme al artículo 365-3 y 365-8 CGP y la posición mayoritaria de la Sala. 4.
En todo caso, la tutela no cumple el requisito de relevancia constitucional que busca “impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces”, como ha reiterado la Corte Constitucional, es decir, se intenta como una instancia adicional improcedente. 5. Señor magistrado, este despacho ha actuado conforme a las normas procesales aplicables al caso, ha expuesto en forma argumentada su decisión en relación con la jurisprudencia vigente y acata la decisión que adopte el Consejo de Estado como juez de tutela. […]”. 9.
La Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solicitó declarar improcedente la acción de tutela argumentando lo siguiente: “[…] Nótese que en este caso no se demuestra que las vulneraciones a las garantías procesales y fundamentales invocadas comprometan gravemente la existencia o supervivencia del accionante, ni el acceso a la administración de justicia; además, tampoco se acreditó que exista una vulneración indirecta de los derechos fundamentales de las personas naturales que tienen relación con la tardanza en la respuesta a sus solicitudes, tal y como lo ha expuesto la jurisprudencia de la Corte.
En este caso en particular presenta como debate procesal una controversia de naturaleza estrictamente económica, un litigio que involucra intereses privados, situación que excede la competencia del juez de tutela, por carecer de absoluta relevancia constitucional, situación por la cual debería declararse improcedente la presente acción de tutela. […]”. […] “[…] En ese orden de ideas, será el extremo activo quien tendrá que probar, en el proceso que nos ocupa, si existe una eventual transgresión de derechos que pudiera generar que la decisión judicial expedida por el Juez de Conocimiento se aparte del ámbito de legalidad, para desplegar actuaciones de hecho que resulten contrarias al Ordenamiento Jurídico.
Siendo así este evento sujeto del amparo constitucional por medio de la acción de tutela. Tomando en cuenta que en el caso en concreto no se evidencia violación alguna a los derechos del accionante, nos encontramos ante una eminente causal de improcedencia de la acción constitucional. […]”. […] “[…] En consideración a los argumentos fácticos y jurídicos expuestos se solicita respetuosamente al señor Juez DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela en referencia, previendo los fundamentos de derecho aquí señalados. […]”. 6 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03851-01 Actora: Dora Emilse Naranjo Zuluaga 10.
El Departamento de Antioquia solicitó negar las pretensiones del amparo. Para tal efecto manifestó lo siguiente: “[…] Y en el caso concreto, tenemos que el Juez 29 Administrativo de Medellín, le negó las pretensiones al demandante y condenó en costas, razón por la cual la apoderada del actor interpuso el recurso de apelación, pero el Tribunal Administrativo de Antioquia, confirmó la sentencia y en su providencia indicó que no se condenaba en costas en esa instancia, lo que significa que las costas de primera quedaban en firme, situación que debió de prever la apoderada del actor y solicitar la revocatoria de dicha condena.
Además de ello, podría haber interpuesto el recurso de apelación del auto que liquidó las costas y no lo hizo, razón por la cual no se observa, vulneración al debido proceso, ni el acceso a la administración de justicia, pues como se puede observar, no sólo accedió a la misma, sino que obtuvo sendas sentencias. […]”. […] “[…] Así las cosas, no puede justificarse en el presente caso, que pretenda reabrirse un debate jurídico ya concluido y con fuerza de cosa juzgada, en la medida en que no se advierte que se le hayan vulnerado los derechos fundamentales invocados al actor.
En virtud de lo anterior, con todo respeto solicito al despacho denegar las peticiones de la Acción de tutela impetrada. […]”. 11. La Fiduprevisora S.A. solicitó lo siguiente: “[…]
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de la referencia y desvincular a la FIDUPREVISORA S.A. quien actúa en calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, por no estar legitimados en la causa por pasiva, teniendo en cuenta lo expuesto en la parte motiva. […]”. 12.
El Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito de Medellín guardó silencio en esta oportunidad procesal. La sentencia impugnada 13. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante sentencia de 21 de agosto de 2024, resolvió lo siguiente: “[…]
PRIMERO: DECLÁRASE IMPROCEDENTE la acción de tutela por incumplimiento del requisito de subsidiariedad.
SEGUNDO: NIÉGASE la solicitud de desvinculación elevada por la Fiduprevisora S.A. […]”. 13.1. Como fundamento de su decisión consideró que: 7 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03851-01 Actora: Dora Emilse Naranjo Zuluaga “[…] 11.- La sala declarará la improcedencia de la solicitud de amparo por incumplimiento del requisito de subsidiariedad.
Y negará la solicitud de desvinculación elevada por la Fiduprevisora S.A., en tanto esa autoridad fue vinculada al proceso en calidad de tercero con interés y no como accionada. 11.1.- En el recurso de apelación que interpuso la accionante contra la sentencia ordinaria de primera instancia no se cuestionó lo relacionado con la condena en costas, de manera que la actora dejó pasar la oportunidad procesal para plantear su inconformidad sobre la mencionada condena. 11.2.- En todo caso, la sala encuentra que el fundamento de la vulneración y la pretensión formulada son contradictorias, pues si bien la actora cuestionó que se le haya condenado en costas en primera instancia, solicitó como única pretensión que se deje sin efectos el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia objeto de reproche (de segunda instancia), que dispuso: <>, pese a que esa decisión no le generó ningún agravio. 11.3.- En todo caso, como lo que la accionante reprocha en su escrito de tutela es la condena en costas que se le impuso en la sentencia ordinaria de primera instancia, se itera, la acción de tutela resulta improcedente para tal efecto. […]”.
La impugnación 14. La actora impugnó la sentencia proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado. En ese orden de ideas expresó lo siguiente: “[…] Las sentencias que a continuación se relacionan, pueden claramente inferir que antes de proferir la sentencia de unificación aquí señalada, el Consejo de Estado reconocía la sanción moratoria prevista el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, a los docentes oficiales de manera genérica, es decir, indistintamente si se encontraban afiliados o no al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, ya que los únicos principios que se tomaron en cuenta para efectos del reconocimiento eran los de favorabilidad e igualdad, teniendo en cuenta que los docentes oficiales ostentaban la calidad de servidores públicos. […]”. […] “[…] La Ley 1437 de 2011-CPACA al regular el instituto de las costas en materia procesal modificó el criterio establecido por la Ley 446 de 1998 para acoger, de nuevo, el objetivo que se aplica con independencia de la conducta procesal de los litigantes.
El nuevo precepto prevé: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. […]”. […] “[…] El artículo 47 de la Ley 2080 de 21 de enero de 2021 adicionó el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011-CPACA.
El texto integrado de la norma es el siguiente: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena 8 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03851-01 Actora: Dora Emilse Naranjo Zuluaga en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal” […]”.
En el presente proceso, no aparecen probados gastos judiciales sufragados por la entidad demandada por tratarse este de un asunto de puro derecho y tampoco aparece probada la temeridad o la mala fe; al respecto en caso similar frente a la condena en costas el Consejo de Estado en providencia del 16 de abril de 2015 estableció: “Al respecto no puede perderse de vista que de conformidad con lo consagrado en el numeral 8° del artículo 365 del Código General del Proceso, ´Sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación´, condición que como ya se dio no se cumple en este caso.” En este mismo sentido y conforme a la posición asumida por el Consejo de Estado, queda absolutamente claro que el artículo 188 del CPACA no impuso una obligación perentoria de imponer condena en costas y agencias en derecho, pues la obligación que de allí se desprende es la de emitir un pronunciamiento al respecto, de manera que, conforme a la valoración del discurrir del debate procesal resulta válido prescindir de la imposición de la condena en costas acorde con los derechos fundamentales establecidos en la carta política donde prevalece el acceso a la administración de justicia. […]”. […] “[…] Adicionalmente, ha sido una posición unánime del Consejo de Estado que en materias donde se debatan derechos laborales se tiene que atender la posición de los sujetos procesales, que para el caso bajo examen se trata de un docente adscrito al magisterio, parte débil dentro de la relación laboral entre el Estado y el servidor público, que lo único que pretendió fue una mejora de sus condiciones laborales, actuando siempre con la confianza legítima. […]”.
II.CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 15. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 19911, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política; en concordancia con el artículo 1.º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20212 y con el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 20193, que asigna a esta sección el conocimiento de las acciones de tutela. 1 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política''. 2 “Por medio del cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 3 Reglamento Interno del Consejo de Estado. 9 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03851-01 Actora: Dora Emilse Naranjo Zuluaga Generalidades de la acción de tutela 16.
La acción de tutela ha sido instituida como un instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente señalados. Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable.
Problema jurídico 17. Corresponde a la Sala establecer: si, en efecto, es procedente la acción de tutela, acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, concretamente si se cumplió con el requisito general de procedencia de relevancia constitucional. 18.
Para resolver el presente problema jurídico esta Sala analizará los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; ii) requisitos generales de procedencia de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; iii) marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso; iv) marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia; procediendo posteriormente a v) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando, se satisfagan los requisitos generales.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 19.Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello, en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena4, en sentencia de 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P. Dra. María Elizabeth García González, Expediente identificado con número de radicación: 2009-01328. 10 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03851-01 Actora: Dora Emilse Naranjo Zuluaga determine la ley y la propia doctrina judicial.
Requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales 20. Esta Sección adoptó5 como parámetros a seguir los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 20056, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 21. Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedencia de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela. 22.
De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”7 que encaje en dichos parámetros. 23.
Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedencia, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C, P. María Elizabeth García González, número único de radicación 2009-01328. 6 Corte Constitucional, Sentencia de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 7 Corte Constitucional.
Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P. Mauricio González Cuervo. 11 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03851-01 Actora: Dora Emilse Naranjo Zuluaga 24. El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 20148.
Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en el caso concreto 25. La Sala estudiará la procedencia de la acción de tutela bajo la premisa del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, dispuestos por la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional, en especial, el cumplimiento del requisito general de procedencia de relevancia constitucional.
Acerca del requisito general de procedencia de la relevancia constitucional 26. Sobre este asunto en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en la citada Sentencia de Unificación de 5 de agosto de 20149, al referirse al requisito general de procedencia de relevancia constitucional, sostuvo lo siguiente: “[…] 3.3.5.
Relevancia constitucional. La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [10]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [11]. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2014, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001031500020120220101. 9 Ut supra página 6. [10] “Sentencia T-173 de 1993.
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [11] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” 12 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03851-01 Actora: Dora Emilse Naranjo Zuluaga Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [12].
El primer elemento dice relación con la carga argumentativa de la actora para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.
A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que la actora tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [13].
El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión de la actora, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.
Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [14].
Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.
El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [15]. [12] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [13] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” [14] “Corte Constitucional.
Sentencia T-173/93.” [15] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” 13 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03851-01 Actora: Dora Emilse Naranjo Zuluaga En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.
En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [16]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […]”. […] “[…] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes. 3.4.- No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”.
(Resaltado por la Sala) 27. De la misma manera frente al tema la Corte Constitucional ha señalado17: “[…] La Corte Constitucional ha venido exigiendo como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales ‘que el asunto objeto de debate sea de evidente relevancia constitucional’ es decir, que el asunto puesto a consideración de esta Corporación, revista una gran trascendencia para la interpretación del estatuto superior, para su aplicación o en procura de su desarrollo eficaz, así como para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales.”18 Este tribunal, en un caso similar al ahora dilucidado, decidió declarar la improcedencia de la acción al no revestir el estudio del reconocimiento de los intereses moratorios, un asunto de relevancia constitucional.
En aquella ocasión la Corte advirtió: “En el presente caso, se cuestiona una sentencia de la Corte Suprema de Justicia – Sala Laboral-, por cuanto se negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993. La Corte Suprema de Justicia –Sala Laboral-, en reiterada jurisprudencia, ha venido sosteniendo que los mencionados intereses no proceden cuando se trata de reajustes pensionales, sino que los mismos sólo se causan cuando la entidad obligada al pago de la pensión entra en mora de reconocer la prestación o una vez reconocida la misma, retrasa el pago de las mesadas correspondientes.
Más allá de las condiciones personales de la actora, quien no demuestra la calidad de sujeto de especial protección, la primera apreciación que puede hacerse, es que el asunto que nos ocupa tiene, en principio, una relevancia de tipo legal, y que aún haciendo una interpretación armónica del artículo 141 de la Ley 100 de 1993 junto con las disposiciones constitucionales contenidas en los artículos 13 (derecho a la [16] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 17 Corte Constitucional, Sentencia T-586 de 2012.
Magistrado ponente: Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 18Corte Constitucional, sentencia T-635 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 14 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03851-01 Actora: Dora Emilse Naranjo Zuluaga igualdad), artículo 25 (derecho al trabajo), artículo 48 (derecho a la seguridad social) y el artículo 53 (derecho a la situación más favorable al trabajador y al pago oportuno y reajuste de las pensiones) del Estatuto Superior, se llegaría a la conclusión de que el contenido de dicho artículo, por el sólo hecho de derivarse de postulados constitucionales no tiene ‘per se’ vocación de derecho fundamental.”19 En esta ocasión, la Corte acoge y reitera el citado pronunciamiento máxime teniendo en cuenta que el sujeto que aduce la vulneración no demuestra, ni siquiera sumariamente, un perjuicio irremediable que haga de este caso, un asunto de relevancia constitucional que permita el estudio de fondo, menos aún si se tiene en cuenta que los jueces ordinarios laborales reconocieron la indexación de la mesada pensional y negaron, bajo argumentos sólidos y no caprichosos, los intereses moratorios sobre la indexación […]”. 28.
En ese orden de ideas, el requisito general de procedencia de la relevancia constitucional se acredita cuando: i) en el caso bajo estudio por parte del juez constitucional se involucra la amenaza o vulneración de derechos fundamentales y ii) cuando el actor en su escrito de tutela cumple con satisfacer una carga argumentativa mínima de establecer las razones jurídicas por las cuales la autoridad judicial demandada incurrió en algunas de las causales especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, y trajo como consecuencia la afectación de los derechos fundamentales. 29.
La Corte Constitucional en la sentencia SU – 215 de 202220 precisó, en relación con el alcance del requisito general de procedencia de relevancia constitucional, cuáles eran los deberes del juez constitucional: […] [E]l juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.
(…) a. El caso no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental 42. Con respecto a este requisito, la accionante no explicó cómo la resolución del caso ayuda a interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. (…) 19 Ibidem. 20 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo. 15 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03851-01 Actora: Dora Emilse Naranjo Zuluaga b. El caso involucra un debate jurídico eminentemente legal 45.
Aunque la acción de tutela interpuesta por PRTI hace referencia a la violación de derechos fundamentales, principalmente al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que la solicitud de amparo está construida sobre lo que el demandante considera es una mejor interpretación de una norma de naturaleza legal y, en particular, sobre la pretensión de que se acoja su lectura con respecto a la exención definida en literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario.
(…) c. El caso plantea una discusión preponderantemente económica 65. Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno estrictamente privado o particular. Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.
Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales (…) entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios.
(…) d. La acción de tutela no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida pues no se demuestra una grave violación de los derechos fundamentales 69. Como ya se indicó, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales proferidas por una alta corte debe ser examinada con especial rigurosidad. Por ende, se requiere demostrar que en la providencia atacada se presenta una afectación desproporcionada a un derecho fundamental, producto de una actuación arbitraria.
Por este motivo, no basta con mencionar una vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, sino que se requiere demostrar: (i) su existencia, (ii) su carácter desproporcionado y (iii) su carácter arbitrario, para entender acreditado el requisito general de procedencia de relevancia constitucional […]».
(Resaltado por la Sala) Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso 30. Visto el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]
ARTICULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. 16 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03851-01 Actora: Dora Emilse Naranjo Zuluaga Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio.
En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […]”. 31. Atendiendo a que, la Corte Constitucional21 ha definido el derecho al debido proceso, como “[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. […]”, y ha recordado que “[…] En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos[…]” de manera que ha resaltado que el derecho al debido proceso tiene como propósito “[…] la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P) […]”.
Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia 32. Visto el artículo 229 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]
ARTICULO 229. Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado. […]”. 33. Atendiendo a que, la Corte Constitucional22 ha entendido el derecho de acceso a la administración de justicia, “[…] como la posibilidad reconocida a todas las personas de poder acudir, en condiciones de igualdad, ante las instancias que ejerzan funciones de naturaleza jurisdiccional que tengan la potestad de incidir de una y otra manera, en la determinación de los derechos que el ordenamiento jurídico 21 Corte Constitucional, Sentencia C-980 de 1º. de diciembre de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 22 Corte Constitucional, Sentencia T 799 de 21 de octubre de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto 17 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03851-01 Actora: Dora Emilse Naranjo Zuluaga les reconoce, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en la Constitución y la ley […]”.
Análisis del caso concreto 34. La actora, a través de apoderado, presentó solicitud de tutela contra la Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, porque, a su juicio, al proferir la sentencia de 22 de febrero de 2024, en el proceso adelantado en el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 05001-33-33-024-2022-00155-00-01: vulneró sus derechos fundamentales invocados supra. 35.
Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 36. La Sala procederá a apreciar y valorar las pruebas aportadas por las partes, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en el escrito de tutela y en la impugnación. Acervo y análisis probatorios 37.
Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentra lo siguiente: 37.1. Copia digital del expediente del proceso adelantado en ejercicio el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 05001-33-33-024-2022- 00155-00-01. 18 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03851-01 Actora: Dora Emilse Naranjo Zuluaga Solución del caso concreto Análisis del cumplimiento del requisito general de procedencia de relevancia constitucional 38.
Para la Sala, el presente asunto tampoco se encuentra comprendido dentro de los que la jurisprudencia constitucional ha identificado como de clara relevancia constitucional, toda vez que, según lo expuesto en el escrito de tutela, lo que la actora controvierte es que la autoridad judicial no debió condenar en costas, en la medida en que, “[…] no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe y por consiguiente tampoco aparecen probados gastos judiciales sufragados por la entidad demandada por tratarse este de un asunto de pleno derecho […]”. 39.
La actora impugnó la sentencia proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado por las siguientes razones23: “[…] Las sentencias que a continuación se relacionan, pueden claramente inferir que antes de proferir la sentencia de unificación aquí señalada, el Consejo de Estado reconocía la sanción moratoria prevista el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, a los docentes oficiales de manera genérica, es decir, indistintamente si se encontraban afiliados o no al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, ya que los únicos principios que se tomaron en cuenta para efectos del reconocimiento eran los de favorabilidad e igualdad, teniendo en cuenta que los docentes oficiales ostentaban la calidad de servidores públicos. […]”. […] “[…] El artículo 47 de la Ley 2080 de 21 de enero de 2021 adicionó el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011-CPACA.
El texto integrado de la norma es el siguiente: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.
En el presente proceso, no aparecen probados gastos judiciales sufragados por la entidad demandada por tratarse este de un asunto de puro derecho y tampoco aparece probada la temeridad o la mala fe; al respecto en caso similar frente a la condena en costas el Consejo de Estado en providencia del 16 de abril de 2015 estableció: “Al respecto no puede perderse de vista que de conformidad con lo consagrado en el numeral 8° del artículo 365 del Código General del Proceso, ´Sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación´, condición que como ya se dio no se cumple en este caso.” 23 Transcripción literal del texto. 19 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03851-01 Actora: Dora Emilse Naranjo Zuluaga En este mismo sentido y conforme a la posición asumida por el Consejo de Estado, queda absolutamente claro que el artículo 188 del CPACA no impuso una obligación perentoria de imponer condena en costas y agencias en derecho, pues la obligación que de allí se desprende es la de emitir un pronunciamiento al respecto, de manera que, conforme a la valoración del discurrir del debate procesal resulta válido prescindir de la imposición de la condena en costas acorde con los derechos fundamentales establecidos en la carta política donde prevalece el acceso a la administración de justicia. […]”. 40.
Para la Sala, la actora plantea una afectación de derechos fundamentales que tiene su origen en un asunto de contenido económico, como lo es la condena en costas, el cual ya fue decidido por el juez natural de la causa, por lo que no le corresponde al juez constitucional hacer un pronunciamiento adicional, toda vez que ello implicaría desconocer el principio de autonomía e independencia judicial y desnaturalizaría el mecanismo constitucional convirtiéndolo en una instancia adicional. 41.
Al respecto, es preciso indicar que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para plantear una discusión sobre la aplicación de los artículos 361, 365 y 366 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201224, que regulan el tema de las costas procesales, por cuanto se trata de un asunto de carácter legal y económico que no le corresponde decidir al juez de tutela, sino al juez natural del proceso. 42.
Asimismo, se resalta que, en ese mismo sentido, la Sección Primera de esta Corporación, en reiterados pronunciamientos25, y en especial, en la sentencia proferida el 11 de diciembre de 202026 consideró lo siguiente: “[…] Del anterior recuento, se advierte que la providencia que pretende cuestionarse resolvió condenar en costas al actor teniendo en cuenta la referida normativa, por cuanto si bien se revocó parcialmente la decisión de primer grado, la parte accionada dentro del proceso ordinario actuó en el trámite de la segunda instancia, por lo que para la Sala no es viable que el señor ECHEVARRÍA PARRA pretenda usar este mecanismo constitucional para controvertir un asunto de contenido económico, como lo es la condena en costas procesales, en el que no se vislumbra una vulneración que 24 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 19 de diciembre de 2018, Exp. núm. 11001-03-15-000-2018-03770-00 (AC).
Actor: Ariel Ramiro Novoa Vargas. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 19 de noviembre de 2018, Exp. núm. 11001-03-15-000-2018-03772-00 (AC). Actor: María Eugenia García Chaparro y otro. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 10 de mayo de 2018, Exp. núm. 11001-03-15-000-2018-00808-00 (AC).
Actor: Jaime Alfonso Castro Martínez. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 15 de junio de 2018, Exp. núm. 11001-03-15-000-2018-01143-00 (AC). Actor: E.S.E. Hospital María Inmaculada. 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 11 de diciembre de 2020, Exp. núm. 11001-03-15-000-2020-04214-01 (AC).
Actor: Carlos Enrique Echevarría Parra. C.P. Dra. Nubia Margoth Peña Garzón. 20 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03851-01 Actora: Dora Emilse Naranjo Zuluaga amerite la intervención del juez constitucional, en los términos del artículo 86 Superior. Bajo esas premisas, se concluye que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para cuestionar asuntos ya resueltos por el juez de conocimiento o plantear una discusión sobre la aplicación de los artículos 365 y 366 del CGP, que regulan el tema de costas procesales, pues constituyen un asunto de carácter legal que no le compete al juez de tutela, sino al operador natural, ello, en aras de evitar que se convierta en una tercera instancia, conforme lo manifestó el a quo.
Cabe señalar que en el mismo sentido la Sala se pronunció en sentencia de 5 de diciembre de 2019, en la que el demandante pretendía a través del mecanismo de amparo controvertir una decisión proferida dentro de una acción popular en la que no se condenó en costas a la parte vencida. En dicha oportunidad se dijo: “[…] Para resolver es necesario realizar un análisis de los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, con el fin de verificar si se cumplieron a cabalidad, en especial con el de relevancia constitucional.
Cumplimiento del requisito de relevancia constitucional La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2015, definió los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, y en particular, al referirse al de relevancia constitucional, señaló lo siguiente […]”. […] “[…] Luego de revisar la jurisprudencia en torno a la relevancia constitucional como requisito de procedencia, es menester recordar que las costas procesales constituyen aquella erogación económica que debe asumir la parte que resulte vencida en un proceso judicial, conformada por las expensas, que corresponden a los gastos necesarios para tramitar el proceso y las agencias en derecho que obedecen a la suma que el juez debe condenar en beneficio de la parte favorecida con la condena en costas, con el fin de reconocerle los costos afrontados por la representación de un abogado o, si actuó en nombre propio, como contraprestación por el tiempo y el esfuerzo dedicados a la causa […]”. […] “[…] Del anterior recuento, se advierte que la providencia que pretende cuestionarse resolvió no condenar en costas o agencias en derecho, al no evidenciarse temeridad en la actuación procesal, por lo que, para la Sala, no es viable que el actor pretenda usar este mecanismo constitucional para controvertir un asunto de contenido económico, como lo es la no condena en costas procesales, en el que no se vislumbra una vulneración que amerite la intervención del juez constitucional, en los términos del artículo 86 Superior […]”.
De lo precedente, la Sala concluye que en el caso bajo examen no se cumple con el requisito de procedencia de la acción de tutela, cuando se erige contra providencias judiciales, como lo es el de relevancia constitucional, lo que da lugar a confirmar la decisión adoptada por la Sección Quinta en el fallo de 5 de noviembre de 2020, mediante el cual declaró improcedente el trámite constitucional, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. […]”.
(Resaltado por la Sala) 43. Ahora bien, precisado lo anterior, se advierte que a través de la sentencia de unificación SU – 215 de 2022, señaló que la simple enunciación de la vulneración 21 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03851-01 Actora: Dora Emilse Naranjo Zuluaga de un derecho fundamental y la asociación de dicha afectación con la configuración de un defecto es insuficiente para tener por acreditado el cumplimiento del requisito general de procedencia de la relevancia constitucional.
A juicio del máximo Tribunal de lo Constitucional es indispensable que el caso en cuestión: (i) tenga la “[…] entidad de interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental […]”; (ii) que el alcance de la controversia “[…] no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas […]”; y (iii) que en el escrito de tutela se “[…] justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales […]”. 44.
La Sala considera que la discusión que se expone a través del escrito de tutela, siguiendo lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia antes transcrita, no tiene trascendencia constitucional porque el núcleo de la controversia se encuentra limitado a asuntos meramente legales y económicos cuya competencia se encuentran en cabeza del juez de lo contencioso administrativo. 45.
Para la Sala, la controversia planteada por la actora es de naturaleza puramente legal y económica; y no gira en torno al contenido, alcance y goce de los derechos fundamentales indicados supra. 46. De conformidad con lo expuesto, para la Sala no se cumple con el requisito general de procedencia de relevancia constitucional dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, en la medida que, si bien la actora enuncia la trasgresión de derechos fundamentales, esa presunta afectación tiene su origen en un asunto de contenido económico que tiene como fundamento para su reconocimiento un debate estrictamente normativo y de interpretación judicial.
Conclusiones de la Sala 47. Con fundamento en las consideraciones jurídicas establecidas en la parte motiva de esta sentencia, la Sala confirmará la sentencia de 21 de agosto de 2024 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por medio del cual declaró improcedente la solicitud de tutela. 22 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03851-01 Actora: Dora Emilse Naranjo Zuluaga En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 21 de agosto de 2024 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.