1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., primero (1º) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 25000-23-42-000-2015-03958-02 (4062-2021) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandada: Julia Emma Castelblanco Araos Tema: Reconocimiento de pensión de jubilación con fundamento en acto administrativo expedido por el gerente general de la Empresa Puertos de Colombia Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la accionada contra la sentencia de 2 de diciembre de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección C), mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 369 a 386). La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), mediante apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la señora Julia Emma Castelblanco Araos, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad de las Resoluciones (i) 989 de 25 de noviembre de 1991, expedida por la entonces Empresa Puertos de Colombia, mediante la cual reconoció «pensión de jubilación convencional» al señor Jairo Raúl Hurtado Cetina (q. e. p. d.); (ii) 238 de 10 de febrero de 1995, 1261 de 20 de junio de 1996, 177 de 19 de febrero y 1625 de 7 de noviembre, ambas de 1997, y «2689» (sic) de 10 de agosto de 1998, emanadas del Fondo de Pasivo Social de la referida empresa;
(iii) 264 de 3 de mayo de 2002, 92 de 13 de marzo de 2003 y 1069 de 28 de agosto de 2009, proferidas por el extinguido grupo 2 Expediente 25000-23-42-000-2015-03958-02 (4062-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Julia Emma Castelblanco Araos interno de trabajo para la gestión del pasivo de Puertos de Colombia; y (iv) RDP 11831 de 16 de octubre de 2012, a través de la cual la UGPP sustituyó la pensión de jubilación en la accionada.
A título de restablecimiento del derecho, se ordene a la demandada «[…] devolver todas y cada una de las sumas de dinero recibidas por concepto de pensión, reajuste, reliquidación y sustitución pensional […], efectiva a partir del 25 de noviembre de 1991, fecha desde la cual se empezó a hacer el pago injustificado […]», lo anterior de manera actualizada.
Por último, se le condene en costas procesales. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata la UGPP que el señor Jairo Raúl Hurtado Cetina (q. e. p. d.) nació el 2 de febrero de 1949 y prestó sus servicios en la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia durante 1 año, 3 meses y 15 días y en la Empresa Puertos de Colombia del 25 de marzo de 1977 al 24 de noviembre de 1991 (14 años y 8 meses).
Que, mediante Resolución 989 de 25 de noviembre de 1991, la extinguida Empresa le «reconoció [al citado señor] una pensión especial de jubilación en cuantía mensual de $716.018,38, equivalente al 65.96% del promedio mensual del último año de servicios, a partir de» la fecha de expedición del acto administrativo. Luego, con Resolución 238 de 10 de febrero de 1995, el Fondo de Pasivo Social de la referida empresa reajustó la prestación «a la cuantía de $774.819.78 […] a partir del 25 de noviembre de 1991; así mismo ordenó pagar […] por concepto de diferencias de reajustes pensionales […] entre el 25 de noviembre de 1991 hasta el 30 de enero de 1995 incluyendo mesadas adicionales de diciembre para los años 1991, 1992, 1993, 1994 y la prima de junio; ingresar a n[ó]mina a partir del 01 de febrero de 1995 la mesada pensional por valor de $1.812.534 […]» (sic).
Afirma que, a través de Resolución 1261 de 20 de junio de 1996, «[…] el fondo Pasivo Social de la Empresa Puerto de Colombia – Foncolpuertos, ordenó un primer pago del acta de conciliación N° 17 celebrada el día 22 de marzo de 1996 […] en la cual se acordó el pago de reliquidación de vacaciones que fueron canceladas en forma irregular […] y en consecuencia reajustó la pensión de JAIRO RA[Ú]L HURTADO CETINA […]» (sic); y, con Resolución 177 de 19 de febrero de 1997, el aludido Fondo pagó el saldo de la precitada conciliación; de igual forma, por conducto de Resolución 1625 de 7 de noviembre de 1997, se sufragó las diferencias de los intereses ocasionados por la mora en la cancelación de los valores reconocidos en el acuerdo conciliatorio. 3 Expediente 25000-23-42-000-2015-03958-02 (4062-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Julia Emma Castelblanco Araos Dice que, por medio de Resolución «2689» (sic) de 10 de agosto de 1998, «[…] el fondo Pasivo Social de la Empresa Puerto de Colombia – Foncolpuertos, en liquidación, ordenó el pago del Acta de Conciliación N° 097 de fecha 05 de agosto de 1998 […] efectuada ante la Inspección Dieciséis de Trabajo y Seguridad Social Regional de Cundinamarca […] de los cuales al señor JAIRO RA[Ú]L HURTADO CETINA, le correspondió la suma de $134.975.377,75 […]» (sic), tope ajustado por Resolución 264 de 3 de mayo de 2002, «[…] fijando la mesada pensional a la suma de $5.253.000,00 […], es decir al […] convencional de 17 SMLMV […]»; cuantía que fue modificada con Resolución 92 de 13 de marzo de 2003 «[…] a la suma de $4.847.683.61 […]».
Que, con ocasión del fallecimiento del señor Jairo Hurtado el 6 de mayo de 2009, el grupo interno de trabajo para el pasivo de la Empresa Puertos de Colombia «reconoció el traspaso provisional de la pensión» a la demandada, por Resolución 1069 de 28 de agosto de esa anualidad. Posteriormente, la UGPP le sustituyó la prestación por conducto de Resolución RDP 11831 de 16 de octubre de 2012. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos administrativos censurados los artículos 4 y 150 (numeral 19, letra e) de la Constitución Política; 1º de la Ley 33 de 1985, 5 del Decreto 3135 de 1968 y 1º del Decreto 1848 de 1969 y los Decretos 1050 de 1968 y 2465 de 1861. Aduce que la pensión reconocida al señor Jaime Hurtado (q. e. p. d.), «[…] quien al momento de su retiro 24 de noviembre de 1991, ocupaba el cargo de JEFE DE DIVISI[Ó]N, contaba con 42 años de edad y un tiempo efectivo en la Empresa de 14 años y 8 meses, toda vez que nació el 02 de febrero de 1949 e ingresó a Puertos de Colombia el 25 de marzo de 1977 por lo tanto, es procedente indicar que para el reconocimiento pensional le tuvieron en cuenta tiempos de servicios prestados en la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, que corresponde a 1 año, 3 meses y 15 días, para un total de tiempo efectivo de servicio al Estado de 15 años, 11 meses y 15 días.
Ahora bien, según lo transcrito en el marco normativo, se tiene que el cargo desempeñado por el ingeniero JAIRO RA[Ú]L HURTADO CETINA a su retiro como JEFE DE DIVISI[Ó]N, ostenta la calidad de EMPLEADO P[Ú]BLICO, con vinculo legal y reglamentario; por lo tanto se regía por lo establecido en la Ley 33 de 1985 y no por lo dispuesto en las convenciones colectivas aplicables a los trabajadores oficiales sindicalizados con vinculo contractual con la Empresa Puertos de Colombia, conforme lo establece el Acuerdo de la Junta Directiva 4 Expediente 25000-23-42-000-2015-03958-02 (4062-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Julia Emma Castelblanco Araos N° 016 del 09 de octubre de 1990 […]» (sic para toda la cita).
Que los «[…] beneficios convencionales no podían ser extensivos a los empleados públicos, toda vez que la COMPETENCIA EXCLUSIVA para fijar dicho régimen recae en el Congreso de la República y en el Gobierno Nacional, por lo cual, cualquier acuerdo convencional, transacción o conciliación, celebrado entre empleados y empleadores en los que se pretenda regular las condiciones y derechos prestacionales de los empleados públicos, carece de efectos jurídicos y es inexistente, toda vez que contraría el orden público vigente, al tenor del artículo 150 numeral 19 Literal e) de la C.N. de 1991» (sic para toda la cita).
Agrega que «[…] el causante solo computa un tiempo total de servicio al estado de 15 años 11 meses y 15 días, aunado a que a la fecha de efectividad del reconocimiento de la prestación económica contaba con tan solo 42 años de edad, se evidencia que no cumplía con los requisitos legales establecidos en el artículo 1º de la Ley 33 de 1985 por lo tanto […] tampoco acreditó los requisitos exigidos por la precitada norma para el reconocimiento de una pensión de jubilación […]». 1.5 Medida cautelar.
La UGPP, en el escrito de demanda, solicitó suspender provisionalmente los efectos jurídicos de los actos controvertidos, medida cautelar decretada parcialmente por el a quo con auto de 26 de mayo de 2016 (ff. 11 a 16 cuaderno de medida cautelar), decisión que fue objeto de recurso de apelación por la demandada, por cuanto «[…] al suspender su mesada pensional se le estaría generando un perjuicio irremediable vulnerando el mínimo vital y móvil dado que el único medio de subsistencia que posee es su pensión […]»; concedido en el efecto devolutivo en providencia de 7 de julio de 2016 (f. 25 ibidem), sin embargo, para la fecha en que se profirió el fallo aún no se habían aportado las copias de las piezas procesales que esta Corporación requirió para desatar dicha alzada. 1.6 Contestación de la demanda (ff. 418 a 424).
A través de apoderado, la accionada contestó el libelo introductorio con oposición a las pretensiones; frente a los hechos afirma que algunos son ciertos y otros no, y opuso las excepciones que denominó falta de causa para demandar, inexistencia de las causales de nulidad alegadas, caducidad, prescripción y buena fe. Arguye que «[…] la pensión reconocida al señor Jairo Raúl Hurtado NO ES DE CARÁCTER CONVENCIONAL, fue reconocida por haberse acogido a 5 Expediente 25000-23-42-000-2015-03958-02 (4062-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Julia Emma Castelblanco Araos un plan de retiro voluntario de la Empresa Puertos de Colombia el cual se fijó por medio de la resolución No 805 del 9 de octubre de 1991 [y] no fue liquidada con ley 33 de 1985 ni con ley 71 de 1988.
Por el contrario fue reconocida por haberse acogido a un régimen especial derivado de la Ley 01 de 1991 […] y demás normas concordantes». 1.7 La providencia apelada (ff. 537 a 549 vuelto). El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección C), en sentencia de 2 de diciembre de 2020, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que «[…] el señor Hurtado Cetina (Q.E.P.D.), se acogió a los beneficios establecidos en la Resolución de la Gerencia General No. 805 del 9 de octubre de 1991 [y] al momento de su retiro […] tenía la calidad de empleado público.
Ahora bien, […] al nueve (9) de octubre de mil novecientos noventa y uno (1991), fecha en la cual el Gerente de la Empresa Puertos de Colombia expidió la Resolución en cita, ya se había publicado la Constitución Política de Colombia de 1991, en cuyo artículo 150, ordinal 19, literal e), atribuye a la Ley dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios, a los cuales debe sujetarse el Gobierno para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos del Estado.
Por lo tanto, el régimen prestacional y pensional de los servidores públicos de la Empresa Puertos de Colombia, […] era competencia privativa y excluyente del legislador y del Gobierno Nacional, por lo que es claro para la Sala, que el Gerente General de la entidad carecía de competencia y de facultades para dictar normas que regularan aspectos del régimen prestacional y pensional de los empleados de tal naturaleza […]» (sic para toda la cita).
Que «[…] en lo referente a los empleados públicos de COLPUERTOS, estos se rigen por el régimen general de prestaciones sociales de la rama ejecutiva del poder público. Por lo tanto, se concluye en principio, que el plan de retiro que sirvió de fundamento para el reconocimiento pensional del señor Hurtado Cetina (Q.E.P.D.), no se ajustó al ordenamiento jurídico, por ser expedido por funcionario incompetente […]».
Sostiene que «[…] la Resolución No. 989 del 25 de noviembre de 1991, que reconoció la pensión especial de jubilación al señor Jairo Raúl Hurtado Cetina (Q.E.P.D.), se fundamentó en un acto administrativo expedido por un funcionario que carecía de competencia, y sin el cumplimiento de los requisitos legales establecidos para los empleados públicos, y por lo tanto, está viciado de nulidad.
Igual efecto se predica de los actos que reliquidaron dicha prestación con aplicación de la Convención Colectiva de Trabajo aumentando 6 Expediente 25000-23-42-000-2015-03958-02 (4062-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Julia Emma Castelblanco Araos el monto de la mesada, en razón a que ésta no podía ser extensiva a los empleados públicos […].
Así entonces, se logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos demandados y en consecuencia se accederá a las pretensiones suplicadas» (sic). Concluye que «[…] [r]especto del reembolso de las sumas de dinero recibidas por concepto de la pensión especial de jubilación que le fue reconocida al señor Jairo Raúl Hurtado Cetina (Q.E.P.D.) y sustituida a la señora Julia Emma Castelblanco Araos, la Sala advierte que, de conformidad con el literal c) del numeral 1) del artículo 164 del C.P.A.C.A, la administración puede demandar en cualquier tiempo los actos que reconozcan prestaciones periódicas, sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.
Por tanto, no se ordenará el reintegro de dichos pagos, pues, de conformidad con el artículo 83 de la Constitución Política, se presume en la actuación de los particulares la buena fe […]» (sic para toda la cita). 1.8 Recurso de apelación (ff. 555 y 556). La demandada, por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación, al estimar que «[…] [s]i bien el Tribunal argumenta que regular el régimen pensional y prestacional de los empleados públicos está reservada en la Constitución y la ley, de manera general, para dichos empleados, pero no analiza de manera puntal que la regulación efectuada exclusivamente, a los empleados públicos de Puertos de Colombia se hizo específicamente para estos, por tratarse de un acto de ejecución, es decir, por el hecho de la liquidación de una Empresa del Estado, y no por arbitrio propio de regulación de prestaciones sociales y pensionales de manera general para cualquier empleado público.
Es más, la misma administración de justicia, esto es, el juez laboral, analizó desde el punto de vista jurídico las conciliaciones que se efectuaron con motivo de los planes de retiro que se estipularon con motivo de la liquidación de la Empresa Puertos de Colombia, y les dio su aprobación. Igualmente, la misma administración, con fundamento en dichos acuerdos derivados de los planes de retiro de los empleados públicos, los avaló y procedió durante más de 15 años a pagar las pensiones de manera continua a los referidos empleados […]» (sic para toda la cita).
Que «[…] no hay que dejar de un lado, que fue la misma administración la que creó una situación jurídica particular para los empleados públicos de la Empresa Puertos de Colombia y a sus beneficiarios, los cuales son titulares de intereses jurídicos que comportan situaciones favorables creadas de buena fe y obviamente amparadas por los principios del respeto por el acto propio y de 7 Expediente 25000-23-42-000-2015-03958-02 (4062-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Julia Emma Castelblanco Araos la confianza debida o leg[í]tima […]».
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 23 de septiembre de 2021 (f. 563) y admitido por esta Corporación a través de auto de 20 de mayo de 2022 (f. 588 y vuelto), en cumplimiento del artículo 247 del CPACA1 y en la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem la accionante aportó escrito de alegatos de conclusión2, para reiterar los argumentos expresados en la demanda.
III. CONSIDERACIONES. 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación3, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si al señor Jairo Raúl Hurtado Cetina (q. e. p. d.) le asistía o no derecho a la pensión de jubilación que le reconoció la extinguida Empresa Puertos de Colombia en virtud de la Resolución 805 de 1991, expedida por su gerente general. 3.3 Marco normativo.
En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. 3.3.1 Competencia para fijar las normas generales y del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos.
En principio debe precisar la Sala que a través del Acto legislativo 1 de 1968, se atribuyó al Congreso de la República la potestad de determinar «[…] las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales», sin embargo, en lo que atañe a los requisitos para acceder a pensión de jubilación, la Constitución Nacional de 1886 ya consagraba en su artículo 62 1 Modificado por la Ley 2080 de 25 de enero de 2021. 2 Memorial adjuntado a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. 3 Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». 8 Expediente 25000-23-42-000-2015-03958-02 (4062-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Julia Emma Castelblanco Araos que «La ley determinará…las condiciones de ascenso y de jubilación; y la serie o clase de servicios civiles o militares que dan derecho a pensión del Tesoro público».
Posteriormente, la Constitución Política de 1991, en el numeral 19 (letra e) del artículo 150, le asigna al Congreso de la República competencia para dictar las normas generales, desde luego a través de las leyes, a las cuales debe sujetarse el Gobierno, entre otras materias, en punto de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública.
En ejercicio de las anteriores atribuciones, el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992, por medio de la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno nacional para establecer del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso y de la fuerza pública y respecto de la fijación de las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales y se dictan otras disposiciones, la cual previó, en su artículo 1°, lo siguiente: El Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta Ley, fijará el régimen salarial y prestacional de: a) Los empleados públicos de la Rama Ejecutiva Nacional, cualquiera que sea su sector[4], denominación o régimen jurídico; […].
Es decir, que la función de establecer el régimen prestacional de los servidores públicos está reservada al Congreso de la República y al Gobierno nacional, pero este último bajo los lineamientos del legislador. 3.3.2 De la Empresa Puertos de Colombia (Colpuertos). La Ley 154 de 1959 creó la Empresa Puertos de Colombia como una entidad autónoma, con patrimonio y organización propios; luego, el Decreto 561 de 19755, dispuso que aquella funcionaría como empresa comercial del Estado, la cual fue reorganizada por Decreto 1174 de 1980. 4 Recuérdese que, de conformidad con el artículo 38 de la Ley 489 de 29 de diciembre de 1998, las empresas industriales y comerciales del Estado hacen parte del sector descentralizado por servicios de la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional. 5 Por medio del cual se reestructura a la Empresa Puertos de Colombia, Colpuertos 9 Expediente 25000-23-42-000-2015-03958-02 (4062-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Julia Emma Castelblanco Araos Por medio del Decreto 287 de 19916, el Gobierno nacional, sobre la condición de trabajador oficial y empleado público de las personas que trabajan en la Empresa Puertos de Colombia, preceptuó: Artículo 1°.
El artículo 38 del Acuerdo número 857 de 1981, aprobado por Decreto número 2465 de 1981, quedará así: "Artículo 38. Las personas que trabajan al servicio de la Empresa con las excepciones que a continuación se precisan son trabajadores oficiales vinculadas a ellas por contrato de trabajo. Son empleados públicos de libre nombramiento y remoción, además del Gerente General, las personas que desempeñan los siguientes cargos: a) En la Oficina Principal (Bogotá): Subgerentes, Jefes de Oficina, Secretario General, Asistente de la Gerencia General, Director Financiero, Jefes de División, Jefe de Suministro, Asesores, Asistentes, Coordinadores, Auditores, Jefe de Sección de Personal, Abogados, Médicos, Odontólogos, Ingenieros, Arquitectos, Jefe de Supervisión Administrativa Laboral, Supervisor, Administrativo Laboral, Evaluador de Programas Estadísticos, Analista de Investigaciones Económicas, Experto en Seguridad General.
A través de la Ley 1ª de 19917 (artículo 37), el Congreso de la República revistió de facultades extraordinarias al presidente de la República, por el término de un año, contado a partir de la publicación de esa Ley, para: 37.1. Crear un Fondo, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, cuyo objeto consistirá en atender, por cuenta de la Nación, los pasivos y obligaciones a los que se refieren los artículos 35 y 36 de esta Ley.
En uso de tales facultades el Presidente podrá definir la naturaleza jurídica del Fondo; determinar su estructura, administración y recursos; el régimen de sus actos y contratos; y sus relaciones laborales. Los recursos del Fondo provendrán de apropiaciones presupuestales, de la venta de las acciones a las que se refiere el inciso quinto del artículo 35, de la parte de las tarifas que cobren las sociedades portuarias oficiales con destino a este propósito, y de los demás recursos que reciba a cualquier título. 6 «por el cual se aprueban los Acuerdos números 0016 y 0018 de 1990, originarios de la Junta Directiva Nacional de la Empresa Puertos de Colombia, Colpuertos, que modifican los estatutos de la entidad». 7 «por la cual se expide el estatuto de Puertos Marítimos y se dictan otras disposiciones». 10 Expediente 25000-23-42-000-2015-03958-02 (4062-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Julia Emma Castelblanco Araos 37.2.
Dictar normas especiales sobre contratación, régimen laboral y de presupuesto para la liquidación de la Empresa Puertos de Colombia, para la formación de las sociedades portuarias regionales de que tratan los artículos 34 35 y 36 de esta Ley, y para asegurar la protección del empleo de que trata el artículo 36. […] En ejercicio de las precitadas facultades, se expidieron los Decretos 358, 369 y 3710 de 1992, los cuales fueron objeto de estudio de constitucionalidad, junto con la citada Ley 1ª de 1991, mediante sentencia C-013 de 21 de enero de 1993, en lo referente al cargo consistente en la falta de competencia del presidente de la República para dictar normas especiales sobre el régimen laboral de los empleados de la Empresa Puertos de Colombia, porque esa atribución corresponde al Congreso de la República; al respecto, la Corte Constitucional precisó: […] Cuando la Carta señala en su artículo 150-19 que al Congreso le compete fijar las pautas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno para regular el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y el régimen de prestaciones mínimas de los trabajadores oficiales, se refiere a una ley que debe trazar los principios y límites para la regulación de las referidas materias con carácter general por parte del Ejecutivo.
Los reglamentos que dicte el Ejecutivo revisten cierto grado de generalidad. Sus destinatarios serán el universo de los trabajadores o una categoría más o menos extensa de los mismos. En consecuencia, es equivocada la afirmación del actor en el sentido de que las normas acusadas no podían ser objeto de facultades extraordinarias por tratarse de materias objeto de una ley marco y, por tanto, excluidas expresamente por el artículo 150-10 de una eventual concesión de facultades extraordinarias.
La regulación del monto de las indemnizaciones y de las pensiones de jubilación de los trabajadores oficiales y de los empleados públicos de Colpuertos, lejos de ser una regulación genérica, se circunscribe al caso específico de la liquidación de Puertos de Colombia, decidida por el Congreso, dentro de las facultades que le confiere el artículo 150-7 de la Carta 8 «por el cual se dictan normas sobre el régimen labor de la Empresa Puertos De Colombia, en liquidación». 9 «por el cual se crea el Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia, en liquidación, se determina su estructura, organización y funcionamiento». 10 «por el cual se fija el Régimen Presupuestal para la liquidación de la Empresa Puertos de Colombia, en liquidación». 11 Expediente 25000-23-42-000-2015-03958-02 (4062-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Julia Emma Castelblanco Araos y, por ello, perfectamente atribuible al Ejecutivo, tanto a la luz del anterior ordenamiento constitucional como del ahora vigente. […] La Ley 01 y los Decreto Ley 035, 036 y 037 en los apartes pertinentes son materia especial en cuanto representan la legislación expedida para regular la liquidación de una empresa pública individual, cuyo objeto y práctica social tenían una dimensión desproporcionada con la que pudiera tener otra entidad del sector social.
Colpuertos en un momento determinado significó el principal obstáculo para la modernización del sector portuario, y por ende ameritó un tratamiento singularizado, aparte del régimen contractual, societario y laboral vigentes. Este carácter especialísimo constituye el término de comparación que llevó al legislador a otorgar un tratamiento distinto a supuestos distintos.
En este sentido, declaró la constitucionalidad de las anteriores normas, con excepción del artículo 6º del Decreto 35 de 1992, al estimar que «la liquidación de la Empresa Puertos de Colombia no puede asimilarse a la liquidación de cualquier empresa, ni mucho menos puede pretenderse que la situación de sus trabajadores se homologue a la situación de trabajadores en empresas que no estén sufriendo un proceso de liquidación […]». 3.4 Caso concreto.
El material probatorio traído al plenario da cuenta de la situación respecto de los hechos a los cuales se refiere la presente demanda, en tal virtud, se destaca: a) Según cédula de ciudadanía, el señor Jairo Raúl Hurtado Cetina (q. e. p. d.) nació el 2 de febrero de 1949 (f. 307). b) Contrato de trabajo a término indefinido suscrito el 13 de abril de 1977, entre el representante de la entonces Empresa Puertos de Colombia y el referido señor, en el que este último se comprometió a ejecutar labores como ingeniero de producción a partir del 25 de marzo siguiente (f. 213 y vuelto). c) Acuerdo 886 de 12 de enero de 1982, a través del cual se establece el sistema de nomenclatura, clasificación y remuneración de los cargos directivos y profesionales de la aludida empresa y se dictan otras disposiciones (ff. 177 a 181). d) Acuerdo (sin fecha legible) con el que la junta directiva de la precitada empresa dispone «[…] hacer extensivos a los Empleados Públicos y a los trabajadores Oficiales no sindicalizados los beneficios asistenciales y prestacionales pactados en las recientes Convenciones Colectivas de Trabajo firmadas con los Sindicatos 12 Expediente 25000-23-42-000-2015-03958-02 (4062-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Julia Emma Castelblanco Araos de la Oficina Principal, Terminales Marítimos de la Costa Atlántica, Buenaventura y Tumaco» (sic) [f. 182]. e) Convención colectiva de trabajo suscrita entre la Empresa Puertos de Colombia y el sindicato de trabajadores de esta de 1991 a 1993 (ff. 89 a 146). f) Resolución 805 de 9 de octubre de 1991 (ff. 217 a 220), con la que el gerente general de la extinguida Empresa Puertos de Colombia fija unas condiciones para el retiro de los empleados públicos de esta y establece lo siguiente: […] Los empleados públicos de la EMPRESA PUERTOS DE COLOMBIA, que a la fecha de la vigencia de la presente Resolución o durante el t[é]rmino de liquidación […] tuvieren quince (15) años o más y menos de veinte (20) años de servicio a entidades públicas y cuenten con cuarenta (40) años o más de edad, tendrán derecho a la pensión de jubilación proporcional con un mínimo de tiempos de servicios a la EMPRESA PUERTOS DE COLOMBIA, así: 3 a menos de 5 años de 5 a menos de 10 años más de 10 y menos de 20 años 15 años 50% 60% 65% 16 años 51% 61% 66% 17 años 52% 62% 67% 18 años 53% 63% 68% 19 años 54% 64% 69% […] g) Escrito de 6 de noviembre de 1991, con el que el señor Jairo Raúl Hurtado Cetina (q. e. p. d.), en su condición de jefe de división de estudios y programación, informa a la Empresa Puertos de Colombia que «[…] por determinación del Gobierno Nacional avanza el proceso de liquidación de la Empresa y después de haber laborado catorce años y medio (14.5), presento renuncia del cargo que desempeño, a partir del 30 de noviembre de 1991, para acogerme al reconocimiento de la Pensión Proporcional establecida en la Resolución de Gerencia General No. 805 del 9 de octubre de 1991» (sic) [f. 23]. h) A través de Resolución 989 de 25 de noviembre de 1991 (ff. 332 y 333), la aludida empresa concedió pensión de jubilación al ingeniero Jairo Hurtado, al trabajar 15 años, 11 meses y 15 días al servicio oficial y porque «[…] reúne los requisitos para acogerse a lo establecido en la Resolución de Gerencia General No. 805 del 9 de octubre de 1991», efectiva a partir del 25 de noviembre de 1991, 13 Expediente 25000-23-42-000-2015-03958-02 (4062-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Julia Emma Castelblanco Araos con el 65.96% «de su salario promedio mensual»; asimismo, indica: Que el Ingeniero JAIRO RA[Ú]L HURTADO CETINA […] presentó renuncia al cargo de Jefe de División que venía desempeñando en la EMPRESA PUERTOS DE COLOMBIA – Oficina Principal – Santafé de Bogotá […] para acogerse a los beneficios establecidos en la Resolución de Gerencia General No. 805 del 9 de octubre de 1991 […] Que la Gerencia General mediante oficios No. 020932 del 7 de noviembre de 1991 y No. 021020 del 20 de noviembre de 1991, aceptó la renuncia presentada […] a partir del 25 de noviembre de 1991.
Que el Ingeniero JAIRO RA[Ú]L HURTADO CETINA, para acogerse a lo dispuesto en la Resolución de Gerencia General antes mencionada, concilió con la EMPRESA PUERTOS DE COLOMBIA, en Audiencia Pública Especial celebrada en el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Santafé de Bogotá, D.C., según consta en providencia (Auto) de fecha 22 de noviembre de 1991 […] Que el solicitante acreditó los siguientes servicios al Estado: AÑOS MESES D[Í]AS EMPRESA PUERTOS DE COLOMBIA 14 08 00 UNIVERSIDAD PEDAG[Ó]GICA Y TECNOL[Ó]GICA DE COLOMBIA 01 03 15 […] (sic para toda la cita). i) Resolución 261 de 10 de febrero de 1995, por medio de la cual el Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia (Foncolpuertos) reliquida unas prestaciones sociales al causante por un monto de $1.850.757 (ff. 45 y 46). j) Resolución 238 de 10 de febrero de 1995, por conducto de la cual el referido Fondo reajustó la pensión del señor Jairo Hurtado en cuantía de $774.819,78 a partir del 25 de noviembre de 1991; ordenó pagar la suma de $3.952.982 por concepto de las correspondientes diferencias e ingresar en nómina desde el 1º de febrero de 1995 la mesada pensional por valor de $1.812.534 (ff. 47 y 48). k) Resolución 1261 de 20 de junio de 1996, por la cual el citado Fondo reconoce el primer pago y abono al acuerdo conciliatorio de 22 de marzo siguiente, suscrito entre el abogado del fallecido Jairo Hurtado y Foncolpuertos y ordena a la coordinación de prestaciones económicas actualizar el monto de la pensión del 14 Expediente 25000-23-42-000-2015-03958-02 (4062-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Julia Emma Castelblanco Araos causante a partir de junio de 1996 por valor de $901.866,00 (ff. 247 a 250). l) Resolución 177 de 19 de febrero de 1997, con la que Foncolpuertos otorga al señor Hurtado Cetina el pago del saldo por concepto de la precitada conciliación por un monto de $64.281.970,15 (ff. 254 y 255 vuelto). m) Resolución 1625 de 7 de noviembre de 1997, por cuyo conducto el aludido Fondo ordena sufragar al citado señor la diferencia de intereses causados por el no pago oportuno de la precitada Resolución 1261 de 20 de junio de 1996 (ff. 256 y 257). n) A través de Resolución 2389 de 10 de agosto de 1998, Foncolpuertos canceló lo acordado en el acta de conciliación 97 de 5 de agosto del mismo año, celebrada con la apoderada del causante (ff. 262 y vuelto). o) Resolución 264 de 3 de mayo de 2002, con la que el grupo interno de trabajo para la gestión del pasivo social de Puertos de Colombia ajustó las mesadas pensionales de algunos extrabajadores de la empresa, incluido el señor Jairo Hurtado, a los topes máximos legales y convencionales (ff. 479 a 485). p) Resolución 92 de 13 de marzo de 2003, mediante la cual la entidad descrita en la letra anterior ajusta la cuantía de la pensión otorgada al señor Hurtado Cetina al tope máximo autorizado y la fija en $4.847.683 (ff. 81 a 82). q) Registro civil de defunción, que da cuenta de que el 6 de mayo de 2009 el señor Jairo Raúl Hurtado Cetina falleció (f. 315). r) Resolución 1069 de 28 de agosto de 2009, por la que el grupo interno de trabajo para la gestión del pasivo social de Puertos de Colombia «ordena el traspaso provisional de la pensión que en vida disfrutó el señor JAIRO RAÚL HURTADO CETINA […] a favor de la señora JULIA EMMA CASTELBLANCO CETINA […] en calidad de cónyuge […]» (sic) [ff. 473 a 475]. s) Mediante Resolución RDP 11831 de 16 de octubre de 2012, la UGPP sustituyó la pensión de jubilación en la accionada, a partir del 7 de mayo de 2009, en condición de cónyuge supérstite del causante (ff. 328 a 330).
De las pruebas relacionadas se colige que (i) el señor Jairo Raúl Hurtado Cetina (q. e. p. d.) nació el 2 de febrero de 1949 y prestó sus servicios en la Universidad 15 Expediente 25000-23-42-000-2015-03958-02 (4062-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Julia Emma Castelblanco Araos Pedagógica y Tecnológica de Colombia durante 1 año, 3 meses y 15 días11 y en la extinguida Empresa Puertos de Colombia del 25 de marzo de 1977 al 25 de noviembre de 1991 (14 años y 8 meses);
(ii) dicha empresa, a través de Resolución 989 de 25 de noviembre de 1991, le reconoció pensión de jubilación, al trabajar 15 años, 11 meses y 15 días al servicio oficial y porque «[…] reúne los requisitos para acogerse a lo establecido en la Resolución de Gerencia General No. 805 del 9 de octubre de 1991»; efectiva a partir del 25 de noviembre de 1991, con el 65.96% «de su salario promedio mensual».
De igual forma, se advierte que el último cargo desempeñado por el señor Hurtado Cetina fue el de jefe de división de la oficina principal de Bogotá de la Empresa Puertos de Colombia, clasificado como de empleado público, de conformidad con el Decreto 287 de 199112. Ahora bien, cabe destacar que el gerente general de la aludida empresa para la expedición de la Resolución 805 de 1991, se fundamentó en la presunta facultad que le otorgó el artículo 3 del Decreto 2318 de 9 de noviembre de 198813 (emitido por el Gobierno nacional) a la junta directiva nacional de esa empresa para «fijar las escalas de remuneración y prestaciones sociales de los empleados de la Empresa», por lo que en el artículo 2 preceptuó los requisitos que debían cumplir los empleados públicos para acceder al derecho pensional.
No obstante, en armonía con lo explicado en el acápite precedente, la Sala encuentra que la Resolución 805 de 9 de octubre de 1991, por la cual el gerente general de Colpuertos previó los presupuestos para el retiro de los empleados públicos de esa empresa con derecho a una pensión de jubilación, fue expedida sin competencia, pues al tenor de los artículos 76 (numeral 9) de la Constitución Nacional de 188614 y 150 (numeral 19, letra e) de la Constitución Política de 199115, esa función está en cabeza del Congreso de la República y del Gobierno 11 De conformidad con lo indicado en Resolución 989 de 1991 (f. 332). 12 «por el cual se aprueban los Acuerdos números 0016 y 0018 de 1990, originarios de la Junta Directiva Nacional de la Empresa Puertos de Colombia, Colpuertos, que modifican los estatutos de la entidad». 13 «Por el cual se aprueba el Acuerdo número 0021 de 2 de septiembre de 1988, originario de la Junta Directiva de la Empresa Puertos de Colombia "Colpuertos"» 14 «Es función del Congreso reformar la Constitución por medio de actos legislativos, hacer las leyes y ejercer el control político sobre los actos de Gobierno y de la administración de acuerdo con los numerales 3º y 4º del artículo 103.
Por medio de las leyes ejerce las siguientes atribuciones: […] 9. Determinar la estructura de la administración nacional mediante la creación de Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos, y fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales; […]». 15 «Corresponde al Congreso hacer las leyes.
Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: […] 16 Expediente 25000-23-42-000-2015-03958-02 (4062-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Julia Emma Castelblanco Araos nacional, de lo que se deduce que el acto de reconocimiento pensional (acusado) es ostensiblemente ilegal por violación del ordenamiento jurídico- constitucional.
En un asunto similar, esta Corporación16 también se pronunció sobre la competencia para determinar el régimen prestacional de los empleados públicos de Colpuertos, en el sentido de que esta «la ostentan de manera conjunta el Congreso de la República y el gobierno nacional». Tanto es así que, con posterioridad a la aludida Resolución 805 de 1991, el Gobierno nacional, por medio del Decreto 35 de 1992, fijó el régimen laboral de la Empresa Puertos de Colombia y señaló las condiciones que tenían que satisfacer sus empleados públicos con el fin de obtener el derecho a la pensión17, al ser el competente para regular dicha materia en virtud del artículo 37 de la Ley 1ª de 1991.
Por lo expuesto, esta subsección concluye que no le era dable a la Administración reconocer pensión de jubilación al señor Jairo Raúl Hurtado Cetina (q. e. p. d.), en razón a que ese acto administrativo se fundó en una resolución expedida sin competencia para ello, motivo por el cual adolece de vicio de nulidad, junto con los que se reajustó la prestación y se sustituyó en la accionada, en condición de cónyuge supérstite del finado exservidor, tal como lo decidió el a quo. 19.
Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: […] e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública; […]» 16 Consejo de Estado, sección segunda, subsección A, expediente 11001-03-25-000-2013-00480-00 (0983-13), Actor: UGPP contra Ministerio de Salud y Protección Social. «[…] se resalta que ha sido criterio de esta Sección que las Juntas o Consejos Directivos de entidades descentralizadas, no tienen la atribución de fijar el régimen salarial o prestacional de sus servidores.
Tal facultad corresponde al legislador ordinario o extraordinario, por mandato del artículo 76, ordinal 9°, para la entonces Constitución de 1886 y art. 150 numeral 19 literal e) de la Constitución Política de 1991. La Subsección conforme con todo lo dicho, concluye que los actos acusados trasgreden la competencia atribuida al Congreso de la República en virtud del artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política de 1991, por cuanto la Junta Directiva de la Empresa Puertos de Colombia Colpuertos y el gerente general, al expedir el Acuerdo 022 de 1991 y la Resolución 805 de 1991, respectivamente, se arrogaron la competencia de determinar los requisitos de pensión de los empleados públicos de la empresa Colpuertos de Colombia, cuya regulación expresa corresponde al Congreso y al presidente de la República en virtud de la ley de facultades extraordinarias prevista en Ley 1ª de 1991. […]» 17 «Artículo 11.
Los empleados públicos que a la fecha de publicación del presente Decreto o durante el período de liquidación, tuvieren una edad de cincuenta y cinco (55) años o más, los hombres y cincuenta (50) años o más, las mujeres, y tiempo de servicio igual o superior a veinte (20) años en el sector público o privado y no menos de diez (10) años, continuos o discontinuos en la Empresa, tendrán derecho a la pensión de jubilación». 17 Expediente 25000-23-42-000-2015-03958-02 (4062-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Julia Emma Castelblanco Araos Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará la sentencia de primera instancia, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.
Por último, en lo atañedero a la apelación del auto de 26 de mayo de 2016, que decretó la suspensión provisional de la Resolución RDP 11831 de 16 de octubre de 2012, por la cual se sustituyó la pensión de jubilación en la demandada, dado que al accederse a la pretensión de nulidad de los actos acusados ha quedado definido de fondo el asunto litigioso, por sustracción de materia, la Sala se abstendrá de decidir dicha alzada por resultar innecesario.
Por otra parte, comoquiera que quien se halla legalmente habilitado para ello confirió poder en nombre de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), se reconocerá personería al profesional del derecho destinatario de este18. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º.
Confírmase la sentencia de 2 de diciembre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección C), que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la señora Julia Emma Castelblanco Araos, conforme a lo consignado en la parte motiva. 2º.
Reconócese personería al abogado Sergio Daniel Salazar Escalante, con cédula de ciudadanía 1.032.471.755 y tarjeta profesional 302.424 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), en los términos del poder conferido. 18 Memorial adjuntado en SAMAI. 18 Expediente 25000-23-42-000-2015-03958-02 (4062-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Julia Emma Castelblanco Araos 3º.
Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS