25000234100020230027901 — Consejo de Estado

Demandante: Procuraduría 31 Judicial II Ambiental y Agraria de Bogotá Demandado: Corporación Autónoma Regional de la Orinoquia – Corporinoquia Rad: 25000-23-41-000-2023-00279-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADO PONENTE: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., veintidós (22) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 25000-23-41-000-2023-00279-01 Demandante: PROCURADURÍA 31 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE BOGOTÁ Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LA ORINOQUIA – CORPORINOQUIA Tema: Revoca decisión de primera instancia – rechaza y declara improcedente.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala conoce de la impugnación presentada por la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquia – Corporinoquia contra la sentencia del 26 de abril de 2023 dictada por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la que accedió a las pretensiones de la acción de cumplimiento formulada por el Ministerio Público.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda 1. La Procuraduría 31 Judicial II Ambiental y Agraria de Bogotá interpuso acción de cumplimiento contra la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquia (en adelante Corporinoquia). Lo anterior, con el fin de que se ordene cumplir lo dispuesto en el numeral 31 del artículo 31 de la Ley 99 de 19931 y el artículo 1 Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones.

Artículo 31.- Funciones. Las Corporaciones Autónomas Regionales ejercerán las siguientes funciones: (…) 31) Sin perjuicio de las atribuciones de los municipios y distritos en relación con la zonificación y el uso del suelo, de conformidad por lo establecido en el artículo 313 numeral séptimo de la Constitución Nacional, las Corporaciones Autónomas Regionales establecerán las normas generales y las densidades máximas a las que se sujetarán los propietarios de vivienda en áreas suburbanas Demandante: Procuraduría 31 Judicial II Ambiental y Agraria de Bogotá Demandado: Corporación Autónoma Regional de la Orinoquia – Corporinoquia Rad: 25000-23-41-000-2023-00279-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2.2.2.2.2 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 20152 que disponen en su orden, que a las CAR les corresponde establecer las normas generales y las densidades máximas a las que se encuentran sujetos los propietarios de vivienda suburbana, así como definir la extensión máxima de los corredores viales suburbanos3. 1.2.

Hechos probados y/o admitidos A continuación, se relacionan los supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la presente sentencia: 2. La autoridad demandante expone que el numeral 31 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993 dispone que, las Corporaciones Autónomas Regionales (en adelante CAR) deben establecer las normas generales y las densidades máximas a las que se sujetan los propietarios de vivienda en áreas suburbanas, así como en cerros y montañas.

Esto, con el fin de garantizar la protección al medio ambiente y los recursos naturales, especificando que no menos del 70% del área a desarrollar en dichos proyectos se destinará a la conservación de la vegetación nativa existente. 3. Afirmó que el artículo 2.2.2.2.2.2 del Decreto 1077 de 2015, estableció que le corresponde a las CAR definir la extensión máxima de corredores viales suburbanos respecto del perímetro urbano. 4.

Indicó que, durante el trámite de seguimiento en relación con la protección del suelo rural en el departamento de Arauca, Corporinoquia mediante oficio No. 700.11.22.1581 del 6 de octubre de 2022 le informó que no tenía reglamentado las densidades máximas a las que se deben sujetar los propietarios de viviendas en áreas suburbanas. 5.

Asimismo, en dicha comunicación Corporinoquia le indicó que mediante Resolución No. 500.41-11-130 del 6 de noviembre de 2013, definió los criterios regionales para el desarrollo de los proyectos forestales, agrícolas y agroindustriales en su jurisdicción. 6. Señaló que posterior a ello, en oficio No. 701 de 2022 (S-2022-10358) del 3 de noviembre de 2022, requirió a la Dirección Territorial de Corporinoquia para que: y en cerros y montañas, de manera que se protejan el medio ambiente y los recursos naturales.

No menos del 70% del área a desarrollar en dichos proyectos se destinará a la conservación de la vegetación nativa existente. 2 Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio. Artículo 2.2.2.2.2.2. (…) Corresponderá a las Corporaciones Autónomas Regionales o de Desarrollo Sostenible definir la extensión máxima de los corredores viales suburbanos respecto del perímetro urbano. Bajo ninguna circunstancia podrán los municipios ampliar la extensión de los corredores viales que determine la autoridad ambiental competente.

PARÁGRAFO. No se podrán clasificar cómo suburbanos los corredores viales correspondientes a las vías veredales o de tercer orden. 3 Según lo expuesto en el acápite de las pretensiones de la demanda. Folio 6 del escrito inicial. Demandante: Procuraduría 31 Judicial II Ambiental y Agraria de Bogotá Demandado: Corporación Autónoma Regional de la Orinoquia – Corporinoquia Rad: 25000-23-41-000-2023-00279-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co i) establezca las normas generales y las densidades máximas a las que se sujetarán los propietarios de vivienda urbana en áreas suburbanas y en cerros y montañas conforme lo dispone el artículo 31 de la Ley 99 de 1993; y ii) adelante las labores de evaluación, prevención y control de los factores de deterioro ambiental del suelo rural en Arauca y promueva las medidas preventivas en relación con la degradación del suelo agropecuario. 7.

En virtud de lo anterior, la Dirección Territorial de Corporinoquia en oficio No. 700.11.22.2174 del 28 de diciembre de 2022, informó que mediante memorando 700.11.0403 del 9 de noviembre del mismo año, dio traslado de lo solicitado a la Subdirección de Planeación, que es la dependencia encargada de adelantar los procesos de planeación y manejo de recursos naturales y desde donde se imparten las directrices en el tema. 8.

Finalmente, indicó que, a la fecha de presentación de la acción de cumplimiento, Corporinoquia no le había dado cumplimiento a la disposición normativa en cita. 1.3. Trámite de primera instancia de la acción de cumplimiento 9. Mediante auto del 28 de febrero de 2023, el magistrado ponente de primer grado, admitió la demanda de cumplimiento.

En consecuencia, ordenó notificar como accionada a Corporinoquia. 1.4. Contestación de Corporinoquia 10. En el término de traslado, Corporinoquia presentó contestación a la acción de cumplimiento, indicando que se opone a las pretensiones de la demanda. Argumentó, que, en acatamiento de lo dispuesto en el artículo 31 de la Ley 99 de 1993 y el artículo 2.2.2.2.2.2. del Decreto Único Reglamentario No. 1077 de 2015, mediante Resolución No. 300.36.21.0297 del 5 de abril de 2021, realizó la actualización de las determinantes ambientales.

Esto, con el fin de asegurar que los modelos de ocupación del Plan de Ordenamiento Territorial (en adelante POT) incorporen criterios de sostenibilidad ambiental y resiliencia territorial. 11. Así, indicó que en la Resolución en comento estableció «las pautas para que los municipios encaminen estrategias para la reducción de presiones urbanísticas en los procesos de suburbanización que puedan propiciar cambios en el modelo de ocupación territorial en la jurisdicción, principalmente en el suelo rural destinado a usos agrícolas y forestales, a través de orientaciones para la definición del umbral máximo de suburbanización, corredores viales suburbanos, densidades máximas de vivienda en suelo suburbano y áreas de actividad industrial en suelo suburbano, dando así cabal cumplimiento a lo dispuesto tanto en el artículo 31 de la Ley 99 de 1993 como en el artículo 2.2.2.2.2.2 DUR1077».

La autoridad judicial de primer grado, explicó que Corporinoquia expidió la Resolución No. 300.36.21.0297 del 5 de abril de 2021 en la que realizó la actualización de las determinantes ambientales, considerando las funciones atribuidas por la Ley 99 de 1993, como máxima autoridad ambiental y administradora de los recursos naturales renovables y encargada de velar por el sistema ambiental en las decisiones de planificación y ordenamiento territorial. 14.

Sin embargo, encontró que, en el citado acto administrativo, Corporinoquia se limitó a plantear unas definiciones y lineamientos generales acudiendo a directrices básicas planteadas por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Así, en aquella Resolución no se definió la extensión máxima de los corredores viales suburbanos respecto del perímetro urbano y las densidades máximas a las que se sujetarán los propietarios de viviendas suburbanas y en cerros y montañas de que tratan las normas antes citadas. 15.

De otro lado, la autoridad judicial de primer grado destacó que la CAR demandada en el marco del acompañamiento técnico para los procesos de revisión o formulación de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT – PBOT – EOT), ha buscado garantizar que los municipios proyecten con el modelo de ocupación del territorio, las categorías de desarrollo restringido en suelo rural y suelo suburbano, dicha gestión no lo exime del cumplimiento de las normas cuyo acatamiento se busca en esta acción constitucional. 16.

Por lo anterior, le ordenó a Corporinoquia que en el término de 6 meses adelantara las gestiones necesarias para el acatamiento de los deberes que le fueron impuestos en el artículo 31 de la Ley 99 de 1993 y lo dispuesto en el artículo 2.2.2.2.2.2. del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015. 1.6. Impugnación 17. Corporinoquia impugnó el fallo del a quo.

Arguyó que en la Resolución No. 300.36.21.0297 del 5 de abril de 2021, la CAR como máxima autoridad ambiental y administradora de recursos naturales renovables y encargada de velar por el sistema ambiental en las decisiones de planificación y de ordenamiento territorial, así como buscando asegurar que los modelos de ocupación de los POT incorporen criterios de sostenibilidad ambiental y resiliencia territorial, realizó la actualización de las determinantes ambientales, las cuales se encuentran establecidas en el anexo 4 de dicho acto administrativo denominado «Fichas técnicas de determinantes ambientales derivadas de las densidades de ocupación en suelo rural».

De otro lado, señaló que el fallo de primer grado fijó un término perentorio de 6 meses para que la CAR expidiera una reglamentación concerniente a lo mencionado anteriormente. Sin embargo, consideró que dicho tiempo es insuficiente para llegar a cumplir la correspondiente orden judicial. Esto, en razón al ámbito geográfico de la jurisdicción de Corporinoquia y que implica un análisis individualizado del territorio, así como interdisciplinario que determine las variables funcionales –espaciales, sociales y ambientales, entre otros–. 20.

Por ello, mencionó que el proceso de reglamentación de lo dispuesto en el artículo 2.2.2.2.2.2 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, conlleva una serie de procedimientos previos, que requieren una inversión tanto de recursos económicos como humanos, que no se pueden llegar a gestionar en un tiempo tan corto como el que fue fijado en primera instancia. 21.

Por lo anterior, solicitó que se conceda la apelación propuesta y se revoque la sentencia de primer grado. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 22. Esta Sección es competente para resolver la impugnación presentada por la Corporinoquia contra la sentencia de 17 de abril de 2023, proferida por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1254, 1505 y 2436 de la Ley 1437 de 20117. Así como del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de «…las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento». 4 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 20. 5 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 26. 6 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 62. 7 Artículo 150.Artículo modificado por del artículo 615 de la Ley 1564 de 2012.

Inciso modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código. [..].

La finalidad de la presente acción, consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política, a la cual puede acudir cualquier persona natural o jurídica, es hacer efectivo el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la autoridad. Su objeto es la observancia del ordenamiento jurídico existente8. 24.

En desarrollo de este mandato constitucional, la Ley 393 de 1997, que reglamenta esta acción, exige como requisito de procedibilidad «la renuencia» (artículo 8°), esto es, haber reclamado en sede administrativa antes de ejercitar la demanda la atención de la norma o del acto administrativo que se considera desacatado, y que la autoridad no responda transcurridos 10 días o se niegue a atender su cumplimiento. 25.

Para que la demanda proceda, se requiere: (i) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (artículo 1.º)9. (ii) Que el mandato que se solicita atender esté radicado en cabeza de la autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas, encargado de ello (artículos 5.º y 6.º).

(iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad o el particular accionado frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento. Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «(…) cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable (…)» caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda (artículo 8.º).

(iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. 8 En este sentido, en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 se estableció que la acción de cumplimiento es un mecanismo que tiene el particular para hacer efectiva la aplicación de un derecho o la aplicación el cumplimiento de una ley o un acto administrativo; y que en caso de prosperar, la sentencia debe ordenar a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido.

Al efecto, ver: Gaceta 77 de la Asamblea Nacional Constituyente. 9Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. Sobre el particular esta Sección ha dicho: «La Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia» (Negrita fuera de texto) Demandante: Procuraduría 31 Judicial II Ambiental y Agraria de Bogotá Demandado: Corporación Autónoma Regional de la Orinoquia – Corporinoquia Rad: 25000-23-41-000-2023-00279-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (v) Pretender la protección de derechos fundamentales que puedan ser garantizados a través de la tutela (artículo 9.º).

(vi) El acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración (artículo 9.º). 2.3. El cumplimiento del requisito de procedibilidad de renuencia 26. La procedibilidad de la acción de cumplimiento se supedita a la constitución en renuencia de la autoridad, que consiste en el reclamo previo y por escrito que debe elevarle el interesado exigiendo atender un mandato legal o consagrado en acto administrativo con citación precisa de éste10 y que ésta se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud. 27.

Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad la Sala, ha señalado que «…el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»11. 28. Sobre este tema, esta Sección12 ha dicho que: Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.

Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.

Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. 12 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011-00024-01.

Magistrada Ponente: Susana Buitrago Valencia. Demandante: Procuraduría 31 Judicial II Ambiental y Agraria de Bogotá Demandado: Corporación Autónoma Regional de la Orinoquia – Corporinoquia Rad: 25000-23-41-000-2023-00279-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos13.

(Negrillas fuera de texto). 29. En efecto, el inciso 2.° del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud. 30.

Por otra parte, para dar por satisfecho este requisito no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa de que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8° de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. 31.

En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición «…tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia»14. 32. En el caso concreto, como se mencionó en los antecedentes de esta providencia, se encuentra acreditado que el 3 de noviembre de 2022, la Procuraduría 31 Judicial II Ambiental y Agraria de Bogotá, le remitió una petición a Corporinoquia.

En dicho documento requirió a la accionada para el cumplimiento del numeral 31 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993 así: De forma particular el artículo 31, numeral 31 de la Ley 99 de 1993 dispone que: 31) (…) las Corporaciones Autónomas Regionales establecerán las normas generales y las densidades máximas a las que se sujetarán los propietarios de vivienda en áreas suburbanas y en cerros y montañas, de manera que se protejan el medio ambiente y los recursos naturales.

No menos del 70% del área a desarrollar en dichos proyectos se destinará a la conservación de la vegetación nativa existente. (…) La autoridad ambiental tiene un rol esencial en la protección del suelo rural: suelo de protección, suelos agrícolas y suelos restringidos como el suelo suburbano. El desarrollo de sus obligaciones legales deriva en la protección de un importante recurso relacionado con la producción de alimentos y materia primas, actividad protegida constitucionalmente y asegura un crecimiento ordenado del territorio impidiendo la urbanización no controlada con los efectos que ello tiene sobre todos los recursos naturales. 13 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp.

ACU- 2003-00724, M.P.: Darío Quiñones Pinilla 14 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencias del 21 de noviembre de 2002, rad. ACU-25000-23-25-000-2002-2256-01 y del 17 de marzo de 2011, rad. 25000-23-24-000-2011- 00019-00/01. Demandante: Procuraduría 31 Judicial II Ambiental y Agraria de Bogotá Demandado: Corporación Autónoma Regional de la Orinoquia – Corporinoquia Rad: 25000-23-41-000-2023-00279-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Conforme a lo expuesto, esta agencia del Ministerio Público le requiere a Corporinoquia para que cumpla los deberes legales asociados a la planificación y el manejo de recursos naturales, proteja el derecho colectivo al ambiente sano y procure la conservación y restauración del suelo en el departamento de Arauca, en particular que: 1.- Establezca las normas generales y las densidades máximas a las que se sujetarán los propietarios de viviendas en áreas suburbanas y en cerros y montañas conforme lo dispone el artículo 31 de la ley 99 de 1993.

(…) 33. Además, se encuentra acreditado que Corporinoquia emitió una respuesta a la petición del Ministerio Público, en oficio No. 700.11.22.2174 del 28 de diciembre de 2022, en el que informó que mediante memorando 700.11.0403 del 9 de noviembre del mismo año, dio traslado de lo solicitado a la Subdirección de Planeación, que es la dependencia encargada de adelantar los procesos de planeación y manejo de recursos naturales y desde donde se imparten las directrices en el tema. 34.

Así las cosas, no hay duda que previo a acudir al ejercicio de la presente acción de cumplimiento, la parte actora agotó en debida forma el requisito de la renuencia sobre el numeral 31 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993. Esto, porque le brindó una oportunidad a Corporinoquia para que cumpliera sus deberes legales que se desprenden de las disposiciones antes mencionadas.

Sin embargo, la entidad demandada se relegó de dar cumplimiento a aquellas y se limitó a remitir lo peticionado a la dependencia de Planeación de esa CAR. 35. En este punto, es importante reiterar que la renuencia se entiende como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dio respuesta oportunamente o porque aunque sea emitida en tiempo, resulta contraria al querer del peticionario15, tal como ocurre en el caso concreto como quedó evidenciado en líneas anteriores. 36.

De otro lado, la Sala evidencia que la accionante en el escrito inicial solicita el acatamiento del artículo 2.2.2.2.2.2 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 que dispone que les corresponde a las CAR definir la extensión máxima de los corredores viales suburbanos respecto del perímetro urbano. 37. Sin embargo, en la petición elevada por el Ministerio Público a Corporinoquia el 3 de noviembre de 2022 en punto al cumplimiento de esta norma, señaló: La Corporación como autoridad esta encargada por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible.

Como autoridad ambiental ejerce además 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 8 de octubre de 2014. Rad. 76001-23-33-000-2014-00304-01. Demandante: Procuraduría 31 Judicial II Ambiental y Agraria de Bogotá Demandado: Corporación Autónoma Regional de la Orinoquia – Corporinoquia Rad: 25000-23-41-000-2023-00279-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos de los recursos naturales renovables.

De forma particular el artículo 31, numeral 31 de la Ley 99 de 1993 dispone que: 31) (…) las Corporaciones Autónomas Regionales establecerán las normas generales y las densidades máximas a las que se sujetarán los propietarios de vivienda en áreas suburbanas y en cerros y montañas, de manera que se protejan el medio ambiente y los recursos naturales.

No menos del 70% del área a desarrollar en dichos proyectos se destinará a la conservación de la vegetación nativa existente. Esta obligación de la autoridad ambiental es esencial para el ordenamiento del suelo suburbano como categoría restringida del suelo rural, lo que tiene plena coherencia con la obligación impuesta a la Corporación en el artículo 2.2.2.2.2.2 del DUR 1077 para definir la extensión máxima de los corredores viales suburbanos respecto del perímetro urbano. 38.

De esta manera, se evidencia que la Procuraduría 31 Judicial II Ambiental y Agraria de Bogotá en la petición del 3 de noviembre de 2022, no le solicitó a Corporinoquia el cumplimiento del artículo 2.2.2.2.2.2 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, pues es notorio que lo requerido con la cita de dicha disposición no era otra cosa que complementar la argumentación de su petición pero con ello no pretendía su acatamiento por parte de la entidad demandada, contrario a lo que sí ocurre con la Ley 99 de 1993. 39.

En consecuencia, se rechazará la demanda frente a este presunto precepto. Esto, por cuanto no se constituyó en renuencia a la entidad demandada sobre el cumplimiento del artículo 2.2.2.2.2.2 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, pues no reclamó su acatamiento ante Corporinoquia. 40. Así las cosas, la Sala procede a revisar si en el caso concreto, se cumplieron los requisitos de procedencia de la acción de cumplimiento pero solo respecto del numeral 31 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993 invocada por la entidad accionante. 2.4.

La procedencia de la acción de cumplimiento 41. La Procuraduría 31 Judicial II Ambiental y Agraria de Bogotá solicita que se le ordene a Corporinoquia atender lo dispuesto en el numeral 31 artículo 31 de la Ley 99 de 1993. En consecuencia, pide que esta Corporación establezca las normas generales y las densidades máximas a las que se encuentran sujetos los propietarios de vivienda suburbana y en cerros y montañas. 42.

En este orden de ideas, la Sala manifiesta que el precepto que se pide acatar, esto es, el numeral 31 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993, es una disposición vigente y que prevé una obligación clara. Adicionalmente, no conlleva al establecimiento de gasto en la medida en que lo perseguido a través de esta acción consiste en que Corporinoquia fije las normas generales y las densidades máximas a las que se encuentran sujetos los propietarios de vivienda suburbana y en cerros y montañas.

En su lugar, declarará improcedente la acción de cumplimiento de la referencia por no acreditar el requisito de procedencia relativo a la subsidiariedad, como se pasa a explicar. 2.4.1. Análisis del cumplimiento del requisito de subsidiariedad 44. Según el artículo 9.º de la ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento no procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento de defensa judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o acto administrativo, salvo que de no proceder el juez, se cause un perjuicio grave e inminente para el accionante. 45.

En virtud de lo anterior, esta Sección en reiterada jurisprudencia ha establecido que cuando existe otro mecanismo judicial, es improcedente la acción de cumplimiento16. Al respecto, ha señalado: La razón de ser de esta causal de improcedencia es garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido como propio para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones.

No puede entenderse que el Constituyente haya creado la acción de cumplimiento como un instrumento paralelo a los medios judiciales ordinarios; por ello, la causal señalada, le imprime a la acción de cumplimiento el carácter de mecanismo residual y subsidiario. En el evento consagrado como excepción, la norma habilita al juez de la acción de cumplimiento para que, pese a la existencia de un instrumento judicial, se pronuncie de fondo en relación con la solicitud, pero siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio. 46.

De conformidad con lo expuesto, la Sala estudiará el requisito de procedencia de subsidiariedad en el caso concreto. 47. La Sala evidencia que, el fin de la entidad accionante es que Corporinoquia de cumplimiento al numeral 31 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993, que expresamente señala: Artículo 31. Funciones. Las Corporaciones Autónomas Regionales ejercerán las siguientes funciones: (…) 31) Sin perjuicio de las atribuciones de los municipios y distritos en relación con la zonificación y el uso del suelo, de conformidad con lo establecido en el artículo 313 numeral séptimo de la Constitución Nacional, las Corporaciones Autónomas Regionales establecerán las normas generales y las densidades máximas a las que se sujetarán los propietarios de vivienda en áreas suburbanas y en cerros y 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.

Sentencias del 24 de mayo de 2012. Rad. 05001-23-31-000-2010-02067-01; del 23 de agosto de 2012. Rad. 25000-23- 31-000-2012-00425-01; y del 21 de junio de 2012. Rad. 05001-23-31-000-2006-01095-01. Demandante: Procuraduría 31 Judicial II Ambiental y Agraria de Bogotá Demandado: Corporación Autónoma Regional de la Orinoquia – Corporinoquia Rad: 25000-23-41-000-2023-00279-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co montañas, de manera que se protejan el medio ambiente y los recursos naturales.

No menos del 70% del área a desarrollar en dichos proyectos se destinará a la conservación de la vegetación nativa existente. 48. La disposición en cita dispone que les corresponde a las CAR establecer las normas generales y las densidades máximas a las que se encuentran sujetos los propietarios de vivienda en áreas suburbanas y en cerros y montañas.

Esto, con el fin de que se protejan el medio ambiente y los recursos naturales. 49. Al respecto, la Sala encuentra que dicha disposición está relacionada con la ordenación del territorio y el uso del suelo en áreas suburbanas y en cerros y montañas, lo cual está íntimamente relacionado con la aplicación de la Ley 388 de 199717. 50.

Por esto, se pasa a determinar si en el caso concreto procede la acción de cumplimiento especial prevista en el artículo 116 de la Ley 388 de 1997, la cual se estudia a continuación. 2.4.1.1. La acción de cumplimiento en materia urbana prevista en el artículo 116 de la Ley 388 de 1997 51. Previo a estudiar la acción de cumplimiento prevista en materia urbana, la Sala considera pertinente hacer alusión al objeto de la Ley 388 de 1997. 52.

Al respecto, la Ley 388 de 1997 tiene por objeto entre otras armonizar y actualizar las disposiciones contenidas en la Ley 9ª de 1989 con las nuevas normas previstas en la Constitución Política, la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, la Ley Orgánica de Áreas Metropolitanas y la Ley por la que se crea el Sistema Nacional Ambiental; y establecer diferentes mecanismos que permitan a los municipios en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación del patrimonio ecológico y cultural localizado en su ámbito territorial y la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la ejecución de acciones urbanísticas eficientes18. 53.

Así, con el fin de que se acaten los instrumentos de la Ley 388 de 1997, en el artículo 116 de dicha norma, se previó la acción de cumplimiento así:

ARTICULO 116. PROCEDIMIENTO DE LA ACCION DE CUMPLIMIENTO. Toda persona, directamente o a través de un apoderado, podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o acto administrativo relacionado con la aplicación de los instrumentos previstos en la Ley 9ª de 1989 y la presente ley. 17 Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones. 18 Artículo 1º de la Ley 388 de 1997.

Si su no aplicación se debe a órdenes o instrucciones impartidas por un superior, la acción se entenderá dirigida contra ambos aunque podrá incoarse directamente contra el jefe o Director de la entidad pública a la que pertenezca el funcionario renuente. Esta acción se podrá ejercitar sin perjuicio de las demás acciones que la ley permita y se deberá surtir el siguiente trámite: 1.

El interesado o su apoderado presentará la demanda ante el juez civil del circuito la cual contendrá, además de los requisitos generales previstos en el Código de Procedimiento Civil, la especificación de la ley o acto administrativo que considera no se ha cumplido o se ha cumplido parcialmente, la identificación de la autoridad que, según el demandante, debe hacer efectivo el cumplimiento de la ley o acto administrativo y la prueba de que el demandante requirió a la autoridad para que diera cumplimiento a la ley o acto administrativo. 54.

En consecuencia, esta norma previó una acción especial para hacer efectivo el cumplimiento de aquellas leyes o actos administrativos que tengan una relación particular con la aplicación de la Ley 388 de 1997, es decir con asuntos relacionados con el ordenamiento del territorio, el uso del suelo y la preservación del patrimonio ecológico. 55.

Ahora bien, ante este escenario en el que una Ley prevé un mecanismo especial para hacer efectivo el acatamiento de disposiciones normativas relacionadas con el ordenamiento del territorio, la Corte Constitucional en diferentes oportunidades ha señalado que debe darse prelación a ésta y no a la acción de cumplimiento prevista en la Ley 393 de 199719. 56.

Así, el Alto Tribunal ha señalado que en virtud del principio de especialidad y según lo dispuesto en el artículo 116 de la Ley 387 de 1997, la jurisdicción ordinaria – civil debe conocer de las acciones de cumplimiento cuando se pretende el acatamiento de leyes o actos administrativos relacionados con planes de ordenamiento territorial y usos del suelo por parte de las entidades públicas o particulares en ejercicio de su función administrativa. 57.

Entonces, de acuerdo con el criterio de la Corte Constitucional, si bien la acción de cumplimiento está regulada en términos generales en la Ley 393 de 1997 que es posterior a la Ley 388 de 1997, en los eventos en los que se pretenda el acatamiento de una disposición relacionada con asuntos urbanísticos, de ordenamiento territorial, uso del suelo y preservación del patrimonio ecológico, la disposición aplicable es el artículo 116 de la Ley 388 de 1997. 19 Corte Constitucional.

Autos 019 de 2022, 988 de 2021 y 951 de 2021. En particular, en el auto 951 de 2021, la Corte Constitucional señaló que la Ley que regula el trámite de la acción de cumplimiento le atribuye la competencia para conocer de estos recursos judiciales a los jueces administrativos sin especificar la materia. En contraste, cuando se pretende el cumplimiento de un deber emanado de una ley o acto administrativo relacionado con los usos del suelo de los planes de ordenamiento territorial, la ley especial establece que son los jueces civiles del circuito quienes deben conocer de estas acciones.

Demandante: Procuraduría 31 Judicial II Ambiental y Agraria de Bogotá Demandado: Corporación Autónoma Regional de la Orinoquia – Corporinoquia Rad: 25000-23-41-000-2023-00279-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 58. A su vez, esta Sección en una anterior oportunidad, resolvió declarar improcedente la acción de cumplimiento propuesta porque consideró que el medio de control previsto en la Ley 388 de 1997 es una norma especial que desarrolla un procedimiento para hacer efectivo el acatamiento de una ley o acto administrativo relacionado con asuntos urbanísticos y de ordenamiento territorial20. 59.

En definitiva, la acción de cumplimiento en materia urbana es procedente en los eventos en los que se pretenda el acatamiento de una disposición en materia de ordenamiento territorial y uso del suelo; la cual en todo caso no es incompatible con aquella prevista en la Ley 393 de 1997, como se evidencia en el siguiente gráfico: Norma Objeto Ley 393 de 1997 Regula de forma general el procedimiento de la acción de cumplimiento Ley 388 de 1997 Regula de forma especial y precisa la acción de cumplimiento sobre un asunto especifico (materia urbana, ordenamiento territorial y preservación del patrimonio ecológico). 60.

Con fundamento en lo anterior, la Sala estudiará si en el caso concreto, procede la acción de cumplimiento reglada en la Ley 388 de 1997. 2.4.1.2. Estudio de la procedencia de la acción de cumplimiento reglada en la Ley 388 de 1997 en el caso concreto 61. Frente al particular, como viene de decirse, la parte actora invoca como desatendido por parte de Corporinoquia el numeral 31 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993 que prevé que es función de las CAR establecer las normas generales y las densidades máximas21 a las que se deben sujetar los propietarios de vivienda en áreas suburbanas y en cerros y montañas, de manera que se protejan el medio ambiente y los recursos naturales. 20 En esa oportunidad, esta Sección conoció de una demanda de cumplimiento dirigida contra el departamento Administrativo de Gestión del Medio Ambiente, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, entre otros.

Esto, con el fin de que obtener cumplimiento del Acuerdo 0373 de 2014 por medio del cual se adoptó la revisión ordinaria del contenido de largo plazo del Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Santiago de Cali. En esa ocasión se resolvió que era improcedente la acción de cumplimiento propuesta. Esto, porque lo pretendido en aquella oportunidad era lograr el obedecimiento del instrumento sobre el plan de ordenamiento territorial invocado, para lo cual el accionante contaba con la acción de cumplimiento especial prevista en el artículo 116 de la Ley 388 de 1997.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 28 de julio de 2022. Rad. 76001-23-33-000-2021-01149-01. Sobre el particular, también puede consultarse: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Providencia del 10 de agosto de 2012. Rad. 25000-23-24-000-2011-00804-01. 21 Se entiende por densidades máximas de vivienda, el número máximo de viviendas por unidad de área medida en hectáreas que se puede desarrollar en un suelo para este tipo de uso.

Al efecto, ver la ficha técnica de determinantes ambientales para el ordenamiento territorial de la jurisdicción de Orinoquia anexa a la contestación de Corporinoquia. Folio 61. Demandante: Procuraduría 31 Judicial II Ambiental y Agraria de Bogotá Demandado: Corporación Autónoma Regional de la Orinoquia – Corporinoquia Rad: 25000-23-41-000-2023-00279-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 62.

Al respecto, previo a determinar la procedencia de la acción en comento, la Sala realiza las siguientes precisiones. 63. En efecto, es preciso señalar que de acuerdo con lo previsto en el artículo 34 de la Ley 388 de 1997 el suelo suburbano lo constituyen las áreas ubicadas dentro del suelo rural en las que se mezclan los usos del suelo y las formas de vida del campo y la ciudad; y que estas deben ser objeto de desarrollo con ciertas restricciones de uso, de intensidad y de densidad, de conformidad con lo señalado en la Ley 99 de 1993. 64.

De acuerdo con lo anterior, se evidencia que al interior de la Ley que desarrolla el ordenamiento del territorio y los usos del suelo, se contempla que el tratamiento de las áreas suburbanas se encuentra limitado a las restricciones, entre otras, de densidad de conformidad con lo previsto en la Ley 99 de 1993, que como viene de decirse prevé que esta restricción le corresponde definirla a las CAR dentro de su jurisdicción. 65.

A su vez, el Decreto 3600 de 200722 establece en su artículo 9.º que «en el proceso de formulación, revisión y/o modificación de los planes de ordenamiento territorial, las Corporaciones Autónomas Regionales o de Desarrollo Sostenible, de acuerdo con las características ambientales del territorio, podrán establecer las condiciones para que los municipios adopten un umbral más restrictivo y definirán las densidades máximas a las que se sujetará el desarrollo de los suburbanos». 66.

Lo anterior, deja entrever que la función de determinar las densidades máximas de vivienda en cabeza de las CAR va mucho más allá de definir las áreas de conservación ambiental, pues intervienen en los procesos de ordenamiento territorial. Así, sirven de base para construir el modelo de ocupación, pues pueden generar diferentes grados de restricción al uso del suelo en un territorio. 67.

En otras palabras, reviste una particular importancia el rol de las CAR como autoridades para definir determinantes ambientales para el suelo suburbano, como la densidad máxima de vivienda dentro del territorio, la cual le corresponde definir de conformidad con el artículo 31 de la Ley 99 de 1993 – norma objeto de esta acción de cumplimiento. 68.

Planteadas, así las cosas, esta Sección evidencia que la Procuraduría 31 Judicial II Ambiental y Agraria de Bogotá pretende hacer efectivo el cumplimiento de una norma –artículo 31 de la Ley 99 de 1993– que, guarda estrecha relación con la aplicación de la Ley 388 de 1997. Esto, porque establece entre otras, restricciones del suelo suburbano, la relacionada con las densidades máximas de vivienda, las cuales le corresponde definir a las CAR, en este caso a Corporinoquia. 22 Por el cual se reglamentan las disposiciones de las Leyes 99 de 1993 y 388 de 1997.

Demandante: Procuraduría 31 Judicial II Ambiental y Agraria de Bogotá Demandado: Corporación Autónoma Regional de la Orinoquia – Corporinoquia Rad: 25000-23-41-000-2023-00279-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 69. Lo anterior quiere decir, que existe una intima relación entre el artículo 31 de la Ley 99 de 1993 que se considera desatendido por parte de la autoridad demandante y el ordenamiento al territorio, lo cual es principalmente relevante en los procesos de suburbanización existentes en el suelo rural –especialmente para la determinación de las densidades máximas de vivienda–. 70.

Así las cosas, como la disposición que se pretende su acatamiento a través de este mecanismo constitucional guarda relación con el ordenamiento al territorio, el uso equitativo y racional del suelo, pues le corresponde precisamente a las CAR definir las densidades máximas de las áreas suburbanas; esta Sala considera que la acción de cumplimiento procedente es la establecida en el artículo 116 de la Ley 388 de 1997. 71.

En ese sentido, la Procuraduría 31 Judicial II Ambiental y Agraria de Bogotá cuenta con la acción de cumplimiento especial prevista en el artículo 116 de la Ley 388 de 1997 para controvertir el acatamiento del numeral 31 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993. 72. Como fue expuesto por a lo largo de las presentes consideraciones, en este caso es procedente la acción de cumplimiento prevista en el artículo 116 de la Ley 388 de 1997, bajo el entendido que regula un tema en específico, esto es, el acatamiento de disposiciones relacionadas con asuntos urbanísticos, de ordenamiento territorial y el uso del suelo como ocurre en el sub judice, pues se insiste, se pretende el acatamiento de una disposición que prevé como función de las CAR el establecimiento de las normas generales y las densidades máximas del suelo suburbano. 73.

En consecuencia, como lo establece esta norma, es competencia de los jueces civiles del circuito conocer de los procesos judiciales que pretendan el cumplimiento de una ley o acto administrativo relacionado con la aplicación de los instrumentos previstos en la Ley 388 de 1997 como ocurre en el caso concreto. 2.5. Conclusión 74. De conformidad con lo expuesto, esta Sala revocará la sentencia del 17 de abril de 2023 de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió a las pretensiones de la demanda.

En su lugar: i) rechazará la acción de cumplimiento respecto del artículo 2.2.2.2.2.2 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, por cuanto no se encontró acreditado el requisito de constitución en renuencia; y ii) respecto del numeral 31 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993 se declarará improcedente este mecanismo, teniendo en cuenta que la Procuraduría 31 Judicial II Ambiental y Agraria cuenta con otro mecanismo de defensa para proponer el debate planteado.

FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia de 17 de abril de 2023, dictada por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

SEGUNDO: En su lugar, RECHAZAR la acción de cumplimiento respecto del artículo 2.2.2.2.2.2 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 por cuanto no se encontró acreditado el requisito de constitución en renuencia; y DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de cumplimiento en relación con el acatamiento de lo dispuesto en el numeral 31 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993, de conformidad con las consideraciones expuestas en esta providencia.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

CUARTO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.