68001233300020160051902 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA-SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., diecisiete (17) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 68001-23-33-000-2016-00519-01 (69226) Actor: CLÍNICA PIEDECUESTA S.A. Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Y OTRO Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA Temas: INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL DE EPS – Ministerio de Salud y Protección Social no tiene a su cargo tales funciones, pues estas se radican en la Superintendencia Nacional de Salud / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA – Ministerio de Salud y Protección Social no le correspondía verificar el cumplimiento de las obligaciones adquiridas por Solsalud EPS / FALLA EN EL SERVICIO – La existencia de un crédito insoluto a cargo de una EPS no acredita el incumplimiento de las funciones de la Superintendencia Nacional de Salud.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 22 de marzo de 2022, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Santander negó las pretensiones. I. SÍNTESIS DEL CASO La sociedad demandante pretende que, ante el incumplimiento en el que habrían incurrido las demandadas en el ejercicio de sus funciones de inspección, vigilancia y control frente a Solsalud EPS, se les condene a indemnizar los perjuicios causados por la falta de pago de una acreencia reconocida en su proceso de liquidación de Solsalud EPS, la cual fue declarada insoluta, por agotamiento de los recursos.

II.

ANTECEDENTES 1. Demanda El 30 de marzo de 20161, la sociedad Clínica Piedecuesta S.A., en ejercicio del medio de control de reparación directa, presentó demanda contra la Nación- 1 Folio 1 del archivo digital 7. Radicación: 68001-23-33-000-2016-00519-01 (69226) Actor: Clínica Piedecuesta S.A. Demandado: Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y otro Referencia: Medio de control de reparación directa 2 Ministerio de Salud y Protección Social y Superintendencia Nacional de Salud, para que se les declarara responsables porque en el proceso de liquidación de Solsalud EPS, por agotamiento de los recursos, no le fue pagada una acreencia previamente reconocida por valor de $361’341.865, la cual se originó en la atención de los pacientes de tal EPS. 1.1.

Hechos En la demanda, en síntesis, se narraron como hechos relevantes los siguientes: La demandante, en su calidad de IPS, prestó servicios de salud a los pacientes afiliados a Solsalud EPS, cuya liquidación fue ordenada por la Superintendencia Nacional de Salud, mediante la Resolución 735 del 6 de mayo de 2013. Previa reclamación, a través de la Resolución 320 del 26 de mayo de 2014, el liquidador reconoció y graduó una acreencia a favor de la demandante por valor de $361’341.865, crédito que fue declarado insoluto el 29 de abril siguiente, por agotamiento de los recursos.

La parte actora les imputó el daño a las demandadas por lo siguiente: i) el Ministerio de Salud y de la Protección Social no cumplió su función de asegurar que Solsalud EPS destinara sus recursos al pago de los servicios de salud prestados; y ii) la Superintendencia Nacional de Salud tampoco ejerció oportunamente las funciones de inspección, vigilancia y control que tenía para tal fin, pues procedió de conformidad cuando tal EPS ya se encontraba en déficit. 2.

Contestación de la demanda 2.1. El Ministerio de Salud y Protección Social alegó su falta de legitimación en la causa por pasiva, porque: i) no le correspondía la inspección, vigilancia y control de las EPS; ii) no tenía la condición de garante de créditos como el objeto de controversia, el cual debía cobrarse con cargo a la masa de liquidación, según las reglas sobre prelación de créditos; y iii) si la parte actora no estaba de acuerdo con las decisiones adoptadas al respecto por el liquidador, debió demandarlas en sede de nulidad y restablecimiento del derecho, en un término de 4 meses2. 2.2.

La Superintendencia Nacional de Salud se opuso a las pretensiones, en cuanto ejerció en debida forma sus funciones de inspección, vigilancia y control frente a 2 Folios 2.552 a 2.566 del archivo digital 21. Radicación: 68001-23-33-000-2016-00519-01 (69226) Actor: Clínica Piedecuesta S.A. Demandado: Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y otro Referencia: Medio de control de reparación directa 3 Solsalud EPS, tan es así que ordenó su liquidación. También alegó la ausencia de la condición de garante y la inexistencia de solidaridad en relación con el crédito reclamado por la parte actora; además, lo referente a la procedencia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para cuestionar las decisiones del liquidador3. 3.

Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Santander dictó sentencia denegatoria el 22 de marzo de 20224 y condenó en costas a la parte actora. Lo anterior, por considerar que: i) al Ministerio de Salud y de la Protección Social no le asiste legitimación material en la causa por pasiva, en cuanto no tenía a su cargo las funciones cuya omisión se le imputó, y ii) la Superintendencia Nacional de Salud ejerció frente a Solsalud EPS las funciones de inspección, vigilancia y control en la forma que correspondía, para lo cual, entre otros, ordenó su intervención y posterior liquidación, que se sujetó a las reglas sobre prelación de créditos. 4.

Recurso de apelación La parte actora apeló y argumentó que al Ministerio de Salud y Protección Social sí le asistía legitimación en la causa por pasiva, y que, tal entidad, así como la Superintendencia Nacional de Salud, omitió verificar que los recursos del sistema de salud se destinaran a su prestación. 4.1. El Ministerio Público no emitió concepto en esta instancia. III.

C O N S I D E R A C I O N E S Como no se advierte la configuración de causal de nulidad alguna que invalide lo actuado, la Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de primera instancia. Adicionalmente, la Sala evidencia el cumplimiento de los presupuestos procesales: competencia, demanda en tiempo y legitimación en la causa, sin perjuicio del análisis que le corresponde en esta instancia frente a la legitimación material del Ministerio de Salud y Protección Social, en virtud de la apelación de la parte actora. 3 Folios 2.531 a 2.549 del archivo digital 22. 4 Folios 976 a 995 del cuaderno 14.

Radicación: 68001-23-33-000-2016-00519-01 (69226) Actor: Clínica Piedecuesta S.A. Demandado: Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y otro Referencia: Medio de control de reparación directa 4 1. Alcance de la segunda instancia: cargos de apelación El Tribunal Administrativo de Santander, como se explicó, negó las pretensiones de la demanda, decisión apelada por la parte actora bajo los siguientes cargos: i) el Ministerio de Salud y Protección Social está legitimado materialmente en la causa por pasiva, porque le correspondía verificar el manejo adecuado de los recursos de la salud por parte de Solsalud EPS, y ii) la existencia de una obligación no cumplida por parte de Solsalud EPS da cuenta de la falla en el servicio de la Superintendencia Nacional de Salud. 1.1.

El Ministerio de Salud y Protección Social está legitimado materialmente en la causa por pasiva, porque le correspondía verificar el manejo adecuado de los recursos de la salud por parte de Solsalud EPS El Tribunal Administrativo de Santander concluyó que el Ministerio de Salud y Protección Social no estaba legitimado materialmente en la causa por pasiva, dado que ninguna disposición le impuso la condición de garante de las deudas de las empresas promotoras de salud; además, sus competencias en materia salud eran de carácter general e implicaban definir lineamientos que, entre otras entidades, debía desarrollar la Superintendencia Nacional de Salud, a la cual le correspondía la intervención administrativa de las EPS.

La parte actora cuestionó el anterior razonamiento, por considerar que el Ministerio de Salud y Protección Social sí estaba legitimado, en cuanto le correspondía asegurarse de que Solsalud EPS destinara los recursos de la salud al pago de los servicios prestados, obligación que se derivaba del rol del Estado en este tipo de servicios.

A juicio de la Sala, el cargo de apelación no tiene vocación de prosperidad, en cuanto el Ministerio de Salud y Protección Social es la cabeza del sector administrativo de salud 5 y, por ende, es el encargado de la política pública pertinente6, lo que no implica que tuviera a su cargo la verificación del uso idóneo 5 El artículo 44 de la Ley 489 de 1998 precisa: “La orientación del ejercicio de las funciones a cargo de los organismos y entidades que conforman un Sector Administrativo está a cargo del Ministro o Director del Departamento Administrativo a cuyo despacho se encuentran adscritos o vinculados, sin perjuicio de las potestades de decisión, que de acuerdo con la ley y los actos de creación o de reestructuración, les correspondan”. 6 El artículo 58 ejusdem señala: “Objetivos de los ministerios y departamentos administrativos.

Conforme a la Constitución, al acto de creación y a la presente ley, los ministerios y los departamentos administrativos tienen como objetivos primordiales la formulación y adopción de las políticas, planes generales, programas y proyectos del Sector Administrativo que dirigen”. Radicación: 68001-23-33-000-2016-00519-01 (69226) Actor: Clínica Piedecuesta S.A. Demandado: Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y otro Referencia: Medio de control de reparación directa 5 de los recursos del sistema de salud por parte de Solsalud EPS, por tratarse de un asunto de competencia de la Superintendencia Nacional de Salud7, autoridad de inspección, vigilancia y control del respectivo sector8, cuyas funciones versan sobre distintos ejes, incluido el de financiamiento9, en virtud del cual debe “velar por la eficiencia, eficacia y efectividad en la generación, flujo, administración y aplicación de los recursos del sistema”10, tal como lo ha considerado la Sección Primera de esta Corporación11.

En suma, el Ministerio de Salud y Protección Social no es titular de las funciones que se alegan como incumplidas y en las que se edificó la imputación de la parte actora, de ahí que la Sala concluya que, en efecto, tal entidad no tiene legitimación material en la causa por pasiva, situación suficiente para negar las pretensiones 7Por delegación del Presidente de la República.

Corte Constitucional sentencias C-561 de 1999, C- 305 de 2004, C-246 de 2019 y, en concreto, en la sentencia C-313 de 2014, la corporación precisó: “La atribución conferida al Presidente de la República en materia de inspección y vigilancia en el numeral 22 del artículo 189 se hace por mediación de la Superintendencia Nacional de Salud, dada la imposibilidad material del Jefe del Ejecutivo de asumir directamente dicha labor.

Para la Sala, la superintendencia, entendida como órgano de la administración puede cumplir con los cometidos de vigilancia, control e inspección establecidos por la Carta”. Además, el artículo 68 de la Ley 715 de 2001 prevé: “Artículo 68. Inspección y vigilancia. La Superintendencia Nacional de Salud tendrá como competencia realizar la inspección, vigilancia y control del cumplimiento de las normas constitucionales y legales del sector salud y de los recursos del mismo.

(…). La Superintendencia Nacional de Salud ejercerá la intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar las entidades vigiladas que cumplan funciones de explotación u operación de monopolios rentísticos, cedidos al sector salud, Empresas Promotoras de Salud e Instituciones Prestadoras de Salud de cualquier naturaleza, así como para intervenir técnica y administrativamente las direcciones territoriales de salud, en los términos de la ley y los reglamentos. 8 Al respecto, el artículo 36 de la Ley 1122 de 2007 señala: “Artículo 36.

Sistema de inspección, vigilancia y control. Créase el Sistema de Inspección, Vigilancia y Control del Sistema General de Seguridad Social en Salud como un conjunto de normas, agentes, y procesos articulados entre sí, el cual estará en cabeza de la Superintendencia Nacional de Salud de acuerdo con sus competencias constitucionales y legales, sin perjuicio de las facultades asignadas al Instituto Nacional de Salud y al Invima. 9 El artículo 37 de la Ley 1122 de 2007 señala: “Artículo 37.

Objetivos de la Superintendencia Nacional de Salud. La Superintendencia Nacional de Salud, en ejercicio de sus atribuciones de inspección, vigilancia y control, desarrollará, además de los señalados en otras disposiciones, los siguientes objetivos: (…) f) Velar por la eficiencia en la generación, recaudo, flujo, administración, custodia y aplicación de los recursos con destino a la prestación de los servicios de salud”. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 7 de febrero de 2013, expediente 25000-23-24-000-2002-00611-01, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno, en la que se sostuvo: “Las labores de inspección vigilancia y control que competen a la Superintendencia Nacional de Salud responden al objetivo de garantizar la adecuada prestación del servicio de salud, tarea que incluye entre otras, la de velar por el adecuado manejo de los recursos destinados a la prestación de los servicios del Sistema Nacional de Seguridad Social en Salud” (se destaca).

Radicación: 68001-23-33-000-2016-00519-01 (69226) Actor: Clínica Piedecuesta S.A. Demandado: Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y otro Referencia: Medio de control de reparación directa 6 formuladas en su contra y, por ende, para confirmar en este punto la sentencia de primera instancia. 1.2. La existencia de una obligación no cumplida por parte de Solsalud EPS da cuenta de la falla en el servicio de la Superintendencia Nacional de Salud El Tribunal a quo indicó que, aunque la parte actora no señaló las condiciones de tiempo, modo y lugar en las que se habría configurado la falla en el servicio imputada a la Superintendencia Nacional de Salud, lo cierto fue que la entidad ejerció en debida forma sus funciones de inspección, vigilancia y control frente a Solsalud EPS.

Lo anterior, en cuanto la demandada: i) actuó una vez conoció las irregularidades presentadas en la citada EPS, en el marco de lo cual dispuso su intervención forzosa administrativa; ii) ante la imposibilidad de subsanar la crisis, ordenó la liquidación, y iii) en el referido proceso de liquidación, la acreencia de la parte actora quedó insoluta, en virtud de las reglas sobre prelación de créditos, sin que para tal fin hubiese concurrido falencia alguna del liquidador, quien, en todo caso, era autónomo en el ejercicio de sus funciones, pues la entidad solo tenía un deber de seguimiento, sin entrar a ejercer labores de coadministración A juicio de la sociedad apelante, la falla en el servicio de la Superintendencia Nacional de Salud fue acreditada, dado que la falta de pago de una acreencia debidamente reconocida en el proceso de liquidación de Solsalud EPS daba cuenta de la omisión en el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control de la entidad, pues de haber procedido de conformidad los recursos de la citada EPS -que hacían parte del sistema general de seguridad social- habrían llegado a su destino final y, por ende, el crédito reclamado se hubiese pagado.

En atención a lo señalado en el acápite precedente, la Superintendencia Nacional de Salud tiene a su cargo las funciones de inspección, vigilancia y control del sector salud 12, las cuales implican, respectivamente: i) el seguimiento, monitoreo y 12 Corte Constitucional, sentencias C-851 de 2013 y C-246 de 2019. Artículo 35 de la Ley 1122 de 2007: “Artículo 35.

Definiciones. Para efectos del presente capítulo de la ley, se adoptan las siguientes definiciones: A. Inspección: La inspección, es el conjunto de actividades y acciones encaminadas al seguimiento, monitoreo y evaluación del Sistema General de Seguridad Social en Salud y que sirven para solicitar, confirmar y analizar de manera puntual la información que se requiera sobre la situación de los servicios de salud y sus recursos, sobre la situación jurídica, financiera, Radicación: 68001-23-33-000-2016-00519-01 (69226) Actor: Clínica Piedecuesta S.A. Demandado: Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y otro Referencia: Medio de control de reparación directa 7 evaluación de las entidades vigiladas; ii) el despliegue de acciones para abogar por el cumplimiento de las normas que regulan el respectivo servicio, y iii) la adopción de correctivos para superar situaciones irregulares, competencias a las que estaba sometida Solsalud EPS13, en aspectos como el financiero14.

En virtud de las anteriores funciones, la Superintendencia Nacional de Salud, previa intervención, ordenó la liquidación de Solsalud EPS, por medio de la Resolución 0735 del 6 de mayo de 201315 y, en el proceso adelantado para tal fin a través de la Resolución 320 del 26 de mayo de 201416, confirmada por medio de la Resolución 6439 del 13 de agosto siguiente17, el liquidador: i) reconoció en favor de la parte demandante una acreencia por valor de $361’341.865, que calificó como de quinta técnica-científica, administrativa y económica de las entidades sometidas a vigilancia de la Superintendencia Nacional de Salud dentro del ámbito de su competencia. Son funciones de inspección entre otras las visitas, la revisión de documentos, el seguimiento de peticiones de interés general o particular y la práctica de investigaciones administrativas.

B. Vigilancia: La vigilancia, consiste en la atribución de la Superintendencia Nacional de Salud para advertir, prevenir, orientar, asistir y propender porque las entidades encargadas del financiamiento, aseguramiento, prestación del servicio de salud, atención al usuario, participación social y demás sujetos de vigilancia de la Superintendencia Nacional de Salud, cumplan con las normas que regulan el Sistema General de Seguridad Social en Salud (…)”..

C. Control: El control consiste en la atribución de la Superintendencia Nacional de Salud para ordenar los correctivos tendientes a la superación de la situación crítica o irregular (jurídica, financiera, económica, técnica, científico-administrativa) de cualquiera de sus vigilados y sancionar las actuaciones que se aparten del ordenamiento (…)”(se destaca). 13 Al respecto, se precisa que las funciones de la Superintendencia Nacional de Salud se encontraban consagradas en el Decreto 1018 de 2007, el cual fue derogado por el Decreto 2462 del 7 de noviembre de 2013; sin embargo, la imputación de la parte actora versa sobre situaciones ocurridas antes de la orden de liquidación de Solsalud EPS -6 de mayo de 2013-, pues para lo pertinente se sostuvo que, por omisión de la demandada, la EPS no manejó de manera adecuada sus recursos y llegó al déficit financiero que, finalmente, culminó con la falta de pago de sus obligaciones.

Así las cosas, las supuestas omisiones de la entidad iniciaron en vigencia de la primera normativa citada -Decreto 1018 de 2007-, que, en el numeral 6 del artículo 4, disponía: “Artículo 4. Ámbito de inspección, vigilancia y control. Corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud, en el marco que determine la ley, la inspección, vigilancia y control de: (…) 6.

Las Entidades Administradoras de Planes de Beneficios de Salud (EAPB) de cualquier naturaleza. Parágrafo. Se entiende por Entidades Administradoras de Planes de Beneficios de Salud (EAPB) las Entidades Promotoras de Salud del Régimen Contributivo y Subsidiado (…)”. 14 Numeral 8 del artículo 6 del Decreto 1018 de 2007: “Artículo 6. Funciones.

La Superintendencia Nacional de Salud tendrá las siguientes funciones: (…). 8. Autorizar la constitución y/o habilitación de las Entidades Promotoras de Salud del régimen contributivo y subsidiado y efectuar la inspección, vigilancia y control del cumplimiento de las normas que regulan la solidez financiera de las mismas”. Lo anterior, en concordancia con el artículo 37 de la Ley 1122 de 2007, a cuyo tenor: “Artículo 37.

Ejes del sistema de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia Nacional de Salud. Para cumplir con las funciones de inspección, vigilancia y control la Superintendencia Nacional de Salud ejercerá sus funciones teniendo como base los siguientes ejes: 1. Financiamiento. Su objetivo es vigilar por la eficiencia, eficacia y efectividad en la generación, flujo, administración y aplicación de los recursos del sector salud”. 15 Acto administrativo que obra en 24 folios en el índice 8 de la copia digital del expediente que reposa en el sistema de gestión judicial Samai. 16 Folios 29 a 500 del cuaderno digital 1, 501 a 900 del cuaderno digital 2, 901 a 923 del cuaderno digital 3. 17 Folios 927 a 1304 del cuaderno digital 3, cuaderno digital 5 y 2.105 a 2.495 del cuaderno 6.

Radicación: 68001-23-33-000-2016-00519-01 (69226) Actor: Clínica Piedecuesta S.A. Demandado: Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y otro Referencia: Medio de control de reparación directa 8 categoría, y iii) declaró insoluto tal crédito, por haberse agotado los activos al pagar las obligaciones laborales, los gastos del proceso de liquidación y las reservas necesarias para la conservación del fondo acumulado del proceso de liquidación. El argumento de la parte actora carece de vocación de prosperidad, dado que las obligaciones de inspección, vigilancia y control son de medio y no de resultado18, de ahí que la existencia de un crédito insoluto a favor de la sociedad Clínica Piedecuesta S.A. no imponga necesariamente una declaratoria de responsabilidad patrimonial de la Superintendencia Nacional de Salud, pues a tal entidad lo que le correspondía era ejercer las facultades a su cargo, al margen de que al final se pudieran lograr o no los objetivos propuestos.

Así las cosas, no resulta posible condenar a la Superintendencia Nacional de Salud si se advierte que, a pesar de no acreditarse una falla en el servicio y de actuar como le correspondía, sus esfuerzos resultaron inanes para lograr que la entidad vigilada tuviera un óptimo funcionamiento, de ahí que, si el daño ocurre pese a su diligencia la entidad, no verá comprometida su responsabilidad.

A juicio de la parte accionante, la Superintendencia Nacional de Salud omitió ejercer tales funciones ante Solsalud EPS, sin indicar de manera concreta en que habría consistido la falla del servicio alegada, pues se limitó a sostener de manera genérica que incumplió los deberes a su cargo en cuanto a los recursos del sistema de salud, afirmación que carece de sustento probatorio, pues lo que encuentra acreditado la Sala es que la entidad sí procedió en los términos que le correspondían.

Mediante auto del 28 de julio de 2011, la Superintendencia Nacional de Salud, en ejercicio de su facultad de inspección, ordenó la práctica de una visita integral a Solsalud EPS, en la que se verificaría, entre otros, su estado financiero19, diligencia que se efectuó entre el 1° y el 6 de agosto siguiente20, cuyos resultados fueron reportados en un informe preliminar, en virtud del cual se le solicitó a la EPS que allegara la información que estimara pertinente para desvirtuar las irregularidades advertidas.

Luego, la Superintendencia Nacional de Salud, evaluados los descargos de la EPS frente a la auditoría practicada y en ejercicio de sus competencias de control, adoptó 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 3 de febrero de 2023, expediente 69.139. 19 De conformidad con lo señalado en la página 116 de la Resolución 671 de 2012, cuya legalidad no cuestiona la parte actora. 20 Según la página 117 de la Resolución 671 de 2012.

Radicación: 68001-23-33-000-2016-00519-01 (69226) Actor: Clínica Piedecuesta S.A. Demandado: Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y otro Referencia: Medio de control de reparación directa 9 la medida cautelar de toma de posesión inmediata de Solsalud EPS para efectos de administración, a través de la Resolución 671 del 27 de marzo de 2012, cuyos efectos fueron prorrogados a través de las Resoluciones 2321 del 2012 y 106 del 25 de enero 2013.

Finalmente, como antes se precisó, la demandada ordenó la liquidación de la referida EPS, por medio de la Resolución 0735 del 6 de mayo de 2013, trámite dentro del cual la acreencia de la demandante fue aceptada y graduada, en cuantía de $361’341.865. Así las cosas, la Sala concluye que la Superintendencia Nacional de Salud, desde el 28 de julio de 2011, ejerció las funciones que tenía en relación con los servicios prestados por Solsalud EPS, al punto que ordenó su intervención administrativa y posterior liquidación. En relación con lo ocurrido con anterioridad al 28 de julio de 2011, la Sala advierte que la parte actora no asumió la carga de la prueba que le correspondía, pues no acreditó qué ocurrió con anterioridad a tal fecha, falencia que impide establecer si se presentaron o no irregularidades por parte de la entidad accionada.

En suma, las pruebas obrantes en el expediente no dan cuenta de una falla en el servicio en cabeza de la Superintendencia Nacional de Salud, sino que lo que permiten advertir es que el crédito reclamado tuvo como fuente las relaciones contractuales que surgieron entre Solsalud EPS y la sociedad Clínica Piedecuesta S.A., a la cual le correspondía: i) evaluar los riesgos financieros y de solvencia derivados de dichas negociaciones y, ii) una vez se tornaron en exigibles, exigir su pago.

En el proceso no obra prueba de las actuaciones citadas y no se advierte gestión alguna de la clínica para recuperar su cartera, pues procedió de conformidad hasta que se ordenó la liquidación y en el marco del proceso adelantado para tal fin, momento para el cual los activos resultaban insuficientes, dado el déficit presentado y la aplicación de las reglas sobre prelación de créditos, en virtud de las cuales, su acreencia, por ser de quinta clase, estaba supeditada a los remanentes del pago previo de los créditos privilegiados -primera, segunda, y cuarta clase- y los hipotecarios –tercera clase- y a que la masa de la liquidación no se agotara, lo que, en efecto, ocurrió. Radicación: 68001-23-33-000-2016-00519-01 (69226) Actor: Clínica Piedecuesta S.A. Demandado: Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y otro Referencia: Medio de control de reparación directa 10 La Sala precisa que con anterioridad al nacimiento de la obligación invocada por la parte actora, en nuestro ordenamiento jurídico se encontraba prevista la prelación de créditos, en virtud de la cual, en caso de liquidación de Solsalud EPS, los pagos se efectuarían de conformidad con la naturaleza de la deuda y hasta el agotamiento de los recursos previstos para tal fin, reglas a las que la parte actora se sujetó, pues, se reitera, de manera libre decidió contratar con tal entidad y, en esa medida, asumió el riesgo sobre la cartera o cuentas por cobrar, lo que es inherente a los créditos comerciales, sin que en nuestro ordenamiento jurídico se encuentre alguna disposición que le otorgue la calidad de garante o de codeudora de obligaciones particulares a la Superintendencia Nacional de Salud.

La imposibilidad de Solsalud EPS de satisfacer las obligaciones a su cargo no tuvo como causa una situación imputable a la Superintendencia Nacional de Salud, sino el manejo que tal EPS, en su calidad de persona jurídica autónoma, le dio a su patrimonio, pues fueron sus órganos de administración los encargados de la toma de decisiones en materia financiera, determinaciones que, finalmente, confluyeron en el déficit que llevó a que créditos como el de la parte actora no fueran pagados, previo proceso de liquidación. De este modo, la Sala concluye que en el sub lite, antes que una falla en el servicio, se presentó el incumplimiento de un negocio entre dos particulares, en cuyo caso la deudora no asumió la obligación de pago que había adquirido con la acreedora, hoy demandante en este proceso, quien no está amparada por norma jurídica alguna para pretender que sea el Estado quien responda por esa situación. En todo caso, en este proceso la parte actora no invocó ni puso de presente alguna justificación para no exigir el pago de su deuda una vez se causó y antes de la intervención forzosa administrativa, tan es así que no aportó prueba alguna que permita establecer las condiciones o particularidades de tiempo y modo de las obligaciones contractuales que precedieron el crédito que ahora reclama, pero lo cierto es que se originaron en servicios prestados antes de la liquidación, pero se desconoce cuándo se tornaron en exigibles y, se reitera, tampoco está acreditado qué hizo la parte actora al respecto.

Así las cosas, ante la falta de acreditación de una falla en el servicio en cabeza de la Superintendencia Nacional de Salud, el cargo de apelación se resuelve de manera desfavorable y, en su lugar, se confirmará la sentencia denegatoria de primera instancia. Radicación: 68001-23-33-000-2016-00519-01 (69226) Actor: Clínica Piedecuesta S.A. Demandado: Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y otro Referencia: Medio de control de reparación directa 11 2.

Costas De conformidad con el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 202121, en concordancia con artículo 365 del CGP22, la Sala emitirá condena en costas por la segunda instancia a favor de las entidades demandadas, en partes iguales, y a cargo de la parte actora, porque su recurso de apelación no prosperó, de ahí que corresponda confirmar en su integridad la sentencia denegatoria dictada el 27 de marzo de 2022 por el Tribunal Administrativo de Santander.

En concordancia, la Subsección, teniendo en cuenta la duración del proceso en segunda instancia y los deberes de vigilancia23 que ello implicó24, por concepto de agencias en derecho, fija $3’613.418, que corresponde al 1%25 de las pretensiones negadas -$361’341.865-. Tal suma se dividirá por partes iguales entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Ministerio de Salud y Protección Social26.

En atención al artículo 366 del CGP, la liquidación de las costas se efectuará de manera concentrada en la primera instancia. 21 En el siguiente sentido: “[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”, regla que, por ser de orden público, de aplicación inmediata y no estar sujeta a régimen de transición, rige en todos los procesos en curso para la fecha de su entrada en vigor.

El aspecto subjetivo citado no es aplicable a los procesos ordinarios, sino a aquellos en los que se ventila un interés público, en los cuales proceden las costas, ante la “manifiesta carencia de fundamento legal” (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 11 de octubre de 2021, expediente 63.217, CP: Fredy Ibarra Martínez;

Subsección A, sentencia del 11 de mayo de 2022, expediente 67.700; sentencia del 10 de octubre de 2022, expediente 67.965). 22“Artículo 365. Condena en costas. (…) [L]a condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación (…). 3.

En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda”. 23 La sentencia de primera instancia fue proferida el 27 de marzo de 2022 y el 30 de marzo siguiente la parte actora interpuso recurso de apelación, el cual dio lugar a que se tramitara la segunda instancia que se define a través de la presente providencia. La Sala ha considerado como criterio para fijar las agencias en derecho, lo referente a las labores de vigilancia del proceso inherentes al trámite de una instancia adicional (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencias del 17 de junio y 21 de noviembre de 2022, así como del 3 de febrero de 2023, expedientes 67.618, 68.941 y 69.319). 24 El numeral 4 del artículo 366 del CGP señala: “4.

Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas”. 25 Tarifa que tiene como fundamento lo dispuesto en el numeral 3.1.3 del artículo 6 del Acuerdo 1887 del 2003 del Consejo Superior de la Judicatura, vigente para la fecha de la demanda -30 de marzo de 2016-. 26 A juicio de la Subsección, las agencias en derecho resultan procedentes, al margen de que las entidades comparezcan por intermedio de un apoderado de planta o uno externo (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencias del 11 de mayo y del 10 de octubre de 2022, expedientes 67.700 y 67.965).

Radicación: 68001-23-33-000-2016-00519-01 (69226) Actor: Clínica Piedecuesta S.A. Demandado: Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y otro Referencia: Medio de control de reparación directa 12 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 22 de marzo de 2022, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Santander negó las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: CONDENAR en costas por la segunda instancia a la sociedad demandante Clínica Piedecuesta S.A., en partes iguales y en favor del Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud, para lo cual por agencias en derecho la Sala fija $3’613.418 -suma que se dividirá para las dos entidades-. La liquidación de las costas la efectuará de manera concentrada la primera instancia, según el artículo 366 del CGP.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría DEVOLVER las diligencias al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Ausente con permiso FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF