CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., cinco (5) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Consejera Ponente (E): NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Radicación: 17-001-23-33-000-2017-00524-01 Demandante: Andrés Felipe Morales Cárdenas Demandados: Municipio de Manizales, Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres -UNGRD- y Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio - MinVivienda- Vinculados: Aguas de Manizales S.A. E.S.P..

Corporación Autónoma Regional de Caldas -Corpocaldas-. Empresa de Renovación y Desarrollo Urbano de Manizales SAS. -Erum S.A.S.- Referencia: Acción popular — recurso de apelación de sentencia Tema: Coordinación y articulación de competencias en la función de gestión del riesgo de desastres por deslizamiento en el barrio Galán de la ciudad de Manizales Sentencia de segunda instancia La Sala procede a decidir los recursos de apelación interpuestos por el Municipio de Manizalesl. por la sociedad Empresa de Renovación y Desarrollo Urbano de Manizales S.A.S. -Erum S.A.S.-2 y, de manera adhesiva, por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres -UNGRD-, en contra de la sentencia de 17 de febrero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas3.

I. Antecedentes 1.1. La demanda -1 El ciudadano Andrés Felipe Morales Cárdenas, en ejercicio de la acción popular establecida en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 472 de 5 de agosto de 19984 y el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA, presentó demanda5 contra el MUNICIPIO, ' En adelante el MUNICIPIO. 2 En adelante ERUM S.A.S. 3 En adelante el Tribunal. 4 "Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones.. 5 Cfr.: Sistema de consulta judicial "SAMAI" - consulta de procesos: Radicado N.° 17001-23-33-000-2017- 00524-01 Andrés Felipe Morales Cárdenas contra el municipio de Manizales y otros.

Registro N. 2: ''Actuación: Radicación: 17001-23-33-000-2017-00524-01 Demandante: Andrés Felipe Morales Cárdenas Demandados: Municipio de Manizales y otros la UNGRD y los Ministerios de Vivienda, Ciudad y Territorio6 y de Ambiente y Desarrollo Sostenible7 -MADS-, con miras a obtener la protección de los derechos colectivos previstos en los literales I) y m) del artículo 4° de la Ley 4728. 2.

El demandante relacionó los siguientes hechos: 2 1. Informó que las lluvias abundantes de los meses de marzo y abril de 2017 generaron una situación de emergencia que afectó estructuralmente las viviendas de los habitantes del barrio Galán de Manizales. 2.2. Precisó que las viviendas ubicadas en la Calle 31 núms. 15-16 y 15-17, en la Calle 31 núm. 190 y la Carrera 13 núm. 31-190 se encuentran afectadas por las lluvias y deslizamientos ocurridos en abril de 2017 y no han sido objeto de medidas adecuadas para atender y gestionar la situación de riesgo de deslizamiento. 23 Mencionó que las autoridades tomaron la determinación de: i) evacuar preventivamente a las familias afectadas; ii) vigilar el sector con cuerpo de policía; y iii) entregar subsidios para arriendo de vivienda y kits de emergencia. 2.4 No obstante, aseguró que la comunidad afectada no ha sido atendida con información adecuada sobre qué pasará finalmente con sus viviendas, si podrán habitarlas nuevamente, por cuánto tiempo más contarán con los subsidios, ni cuál será su futuro en el barrio Galán. 2 5 Estimó que las autoridades les deben socializar a las personas afectadas cuál es el nivel de riesgo al que están expuestas, si este es mitigable o no, qué opciones van a tener en caso de que deban ser reubicadas, o en qué consistirán las medidas de mitigación y prevención del riesgo de deslizamiento. 2 6.

En su criterio, las autoridades accionadas han omitido el ejercicio idóneo de sus competencias para prevenir y mitigar la situación de riesgo de desastre que se cierne contra los habitantes del barrio Galán de la ciudad de Manizales. 3. Con fundamento en lo anterior, el actor formuló las siguientes pretensiones: «PRIMERO: Proveer decisión de fondo en la que se declare que se encuentran vulnerados y en amenaza, los derechos colectivos y del medio ambiente de la comunidad habitante del barrio El Galán de Manizales.

SEGUNDO: En orden a dicha decisión. se ordene a los aquí accionados: EXPEDINTE DIGITAL", documento denominado: "ED_OOCUADERNON1_2017524(pdf) NroActua 2", folios 1 y ss. Demanda presentada el 26 de julio de 2017. 6 En adelante el Ministerio de Vivienda 7 En adelante MADS. 8 "Artículo 4o.- Derechos e Intereses Colectivos Son derechos e intereses colectivos, entre otros los relacionados con: [ ] I) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes;

Radicación: 17001-23-33-000-2017-00524-01 Demandante: Andrés Felipe Morales Cárdenas Demandados: Municipio de Manizales y otros Adoptar medidas administrativas, jurídicas, técnicas, financieras y presupuestales necesarias a fin de que: Se realice el censo y valoración del riesgo (Amenaza — Vulnerabilidad) de cada una de las viviendas en el barrio El Galán. Señalando en forma concreta por cada una de ellas, cual es la intervención que debe realizarse para mitigar el riesgo al cual está expuesta, o si definitivamente no puede ser habitada.

En caso de no poder habitarse en forma segura, se brinde a las familias la cobertura del subsidio de arrendamiento hasta que se supere el problema de inseguridad por riesgo de desastre. Se realice el estudio de microzonificación del barrio a fin de que se identifique el tipo de amenaza y cuál es la vulnerabilidad que recae sobre el barrio, valorando el nivel de riesgo al que estamos expuestos, indicando si el mismo es mitigable o no mitigable. describiendo lo siguiente: a. Si no es mitigable, señalar las alternativas para reubicación o el reasentamiento del barrio, informando sobre las posibles opciones en los términos de la petición que previamente se formuló ante cada autoridad. b. Si es mitigable, cuáles son las labores y obras de mitigación requeridas, tanto de tipo estructural como no estructural. c. Siendo mitigable señalar el plazo o cronograma dentro del cual se ejecutarán dichas obras. d. Se reconozca los derechos civiles y políticos de nuestra comunidad. permitiéndonos participar en los espacios donde se tomen decisiones que nos afecte.

TERCERO: En orden a que se cumplan los tratados internacionales en materia de saneamiento y el respeto a la dignidad humana, el despacho judicial teniendo en cuenta que como el derrumbe provocó colapso de una red de alcantarillado, y no obstante la petición del requisito de procedibilidad, a la fecha el problema no se ha atendido, se ordenará en el fallo que se realice una revisión técnica del estado de toda la red de alcantarillados, de los sumideros o rejillas, y la suficiencia de la red actual así como la capacidad de drenaje de dicha tubería de alcantarillado del barrio El Galán, donde se evaluará: - Si la misma es insuficiente, se adopte un plan de reposición y ampliación de dicha red de alcantarillado, incluyendo sumideros para la captación de las aguas lluvias de manera que se garantice un adecuado manejo de éstas.

CUARTO: Como existe en el barrio otras obras de estabilidad que fueron ejecutadas en años anteriores, el Despacho se sirva ordenar a los accionados. realizar una revisión técnica al estado actual de las obras de estabilidad. recuperación de laderas, muros de contención o pantallas ancladas en las laderas donde se encuentran los inmuebles.

QUINTO: Como garantía de que nuestros derechos se protejan conforme a los dictados de la sentencia que profiera la Honorable Corporación. solicitamos finalmente que en la decisión se ordene: - La conformación de una junta o comité de verificación del cumplimiento de la sentencia. Radicación: 17001-23-33-000-2017-00524-01 Demandante: Andrés Felipe Morales Cárdenas Demandados: Municipio de Manizales y otros - Una vez se terminen las intervenciones, se repare la malla vial afectada con esta emergencia, y después que ella se atienda». 1.2.

Actuación procesal en primera instancia 4 El magistrado sustanciador del proceso del Tribunal, mediante auto de 11 de agosto de 2017, 9 admitió la demanda contra la UNGRD y el MUNICIPIO, pues frente a los ministerios de Vivienda y el MADS, el actor no reclamó ninguna pretensión conforme a su ámbito competencia'. 5. Asimismo, vinculó a la empresa Aguas de Manizales S.A. E.S.P.1° y a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CALDAS -CORPOCALDAS-11, toda vez que las pretensiones involucran la revisión y reposición de las redes de alcantarillado y de las obras de estabilidad que se han ejecutado en el sector. 6 Igualmente, notificó al agente del Ministerio Público y al Defensor del Pueblo.

Además, dispuso comunicar la acción de la referencia a los miembros de la comunidad. 7. Posteriormente, mediante auto de 23 de octubre de 201812, el magistrado sustanciador del proceso, por solicitud del MUNICIPIO, vinculó al proceso a la empresa ERUM S.A.S., habida cuenta de que esta ejerce funciones de gerencia integral del proyecto «Renovación Urbana Centro Occidente de Colombia — San José», el cual comprende el barrio Galán de Manizales. 8 Por último, fenecida la etapa de pacto de cumplimiento, el magistrado sustanciador, mediante auto de 14 de agosto de 202013, vinculó al Ministerio de Vivienda, toda vez que dicha cartera sería competente para dirigir y ejecutar toda determinación asociada al Macroproyecto San José. 1.3.

Contestaciones de la demanda e intervenciones 1.3.1. El MUNICIPI014 adujo que debían denegarse las pretensiones de la demanda porque no le corresponde solucionar la problemática expuesta en la demanda. 9. Estimó que, pese a que la situación de emergencia ocurrida los días 18 y 19 de abril de 2017 fue atípica y excepcional, ha obrado de acuerdo con sus competencias atendiendo a la comunidad del barrio Galán, entre muchos otros.

En tal virtud, propuso las siguientes tres excepciones: Folios 17 y 18 del documento denominado: "ED_OOCUADERNON1_2017524(.00 NroActua 2", del expediente híbrido de la referencia. Providencia suscrita por el Magistrado Augusto Morales Valencia, 1° En adelante Aguas de Manizales. ' 1 En adelante CORPOCALDAS. '2 Folios 331 y 332 del documento denominado: "ED_OOCUADERNON1_2017524(.pdt) NroActua 2", del expediente híbrido de la referencia. Providencia suscrita por el Magistrado Augusto Ramón Chavez Marín. Ibid.. documento denominado: "ED_OlAUTOORDENAVINCULAR(.pdt) NroActua 2".

Mediante escrito de 2 de octubre de 2017. Ibid., folios 33 y s.s. del Cuaderno 1. Documento suscrito por la abogada Gloria Lucero Ocampo Duque. Radicación: 17001-23-33-000-2017-00524-01 Demandante: Andrés Felipe Morales Cárdenas Demandados: Municipio de Manizales y otros i) «Fuerza mayor»: sostuvo que los deslizamientos acaecidos los días 18 y 19 de abril de 2017, acaecieron por fenómenos climáticos de carácter imprevisible e irresistible, lo que dio lugar a la declaratoria de calamidad pública a través del Decreto 0291 de 2017.

Argumentó que aunque dicha excepción no lo exonera de ejercer sus funciones en materia de gestión del riesgo para conjurar la crisis sí da cuenta de los esfuerzos y de la inversión de recursos públicos para la atención de la emergencia. ii) «Sobre los subsidios de arrendamiento otorgados a los accionantes»: indicó que obró dentro de sus deberes establecidos en el artículo 11 de la Resolución núm. 0908-2016 expedida por la UNGRD, especialmente, inscribiendo a las familias afectadas en el Registro Único de Damnificados -RUD- de esa autoridad Nacional. iii) «Sobre las políticas de vivienda del Gobierno Nacional»: expresó que mediante Oficio núm. UGR 1383-13 de 15 de octubre de 2015 cumplió con su función de identificar y censar a las familias damnificadas por desastres naturales, calamidades públicas y emergencias, y aquellos asentamientos ubicados en zonas de alto riesgo no mitigable, para efectos de que sean incluidos en los programas de vivienda de interés social y postulados ante el Gobierno Nacional para ser objeto de un subsidio de vivienda.

En ese sentido, aclaró que existe un censo de 6.070 de grupos familiares que se encuentran pendientes de una solución de vivienda en la ciudad de Manizales. lo. Agregó que la política pública de vivienda, regulada mediante la Ley 1537 de 20 de junio de 201218 y el Decreto 1921 de 17 de septiembre de 201216, no otorgó a las entidades territoriales competencias asociadas a la postulación, priorización y asignación de subsidios de vivienda, pues estas son funciones a cargo del Departamento de Prosperidad Social -DPS- y del Fondo Nacional de Vivienda - FONVIVIENDA-, a través de las cajas de compensación familiar. 1.3.2.

La UNGRD17 solicitó declarar que no ha vulnerado derecho colectivo alguno, que no se le atribuya el cumplimiento de las competencias propias del ente territorial y que se conmine al MUNICIPIO a que despliegue las acciones necesarias para conjurar la situación de calamidad pública contenidas en la demanda. 1. Afirmó que actuó de conformidad con los instrumentos jurídicos disponibles para responder y atender a la emergencia expuesta en la demanda, pero en los términos de la Ley 1523 de 24 de abril de 201218, esto es, de manera subsidiaria y 15 "Por la cual se dictan normas tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda y se dictan otras disposiciones". 16 "Por el cual se reglamentan los artículos 12 y 23 de la Ley 1537 de 2012". 17 Mediante Escrito de 2 de octubre de 2017.

Ibid., folios 198 y ss. y 266 y ss. Documento suscrito por el abogado Luis Arturo Márquez Zamudio. 18 "Por la cual se adopta la politica nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones". Radicación: 17001-23-33-000-2017-00524-01 Demandante: Andrés Felipe Morales Cárdenas Demandados: Municipio de Manizales y otros complementaria a los esfuerzos locales.

En ese sentido, solicitó que se declararan probadas las excepciones de: i) «Falta de legitimación en la causa por pasiva», por cuanto, al tenor de los artículos 12, 13 y 14 de la Ley 1523, los alcaldes, como conductores del desarrollo local, son los responsables directos de la implementación de los procesos de gestión del riesgo de desastres en el área de su jurisdicción, y; ii) «Competencia de las autoridades municipales en materia de reubicación de asentamientos urbanos por encontrarse en zona de riesgo no mitigable», pues adujo que, conforme al artículo 2.1.1.1.8.1.1 del Decreto 1077 de 26 de mayo de 201519, a las entidades territoriales les corresponde gestionar los recursos necesarios para cumplir con la obligación de reubicar a las familias asentadas en zonas de alto riesgo no mitigable, así como para entregar subsidios de vivienda a las personas afectadas por desastres naturales. 1.3.3.

El Ministerio de Vivienda2° solicitó denegar la acción y que se le excluya del trámite de la misma, en atención a las siguientes razones: 12 Explicó que para otorgar subsidios en especie para población vulnerable, según el parágrafo 4' del artículo 12 de la Ley 1537, es necesario que los alcaldes entreguen al DPS y a FONVIVIENDA el listado de hogares potencialmente beneficiarios por estar localizados en zonas de alto riesgo no mitigable. 13.

En cuanto a los Macroproyectos de Interés Social Nacional (MISN), -que desarrollan los Programas Integrales de Ciudades Amables-, informó que el artículo 2.2.4.2.1.5.2. del Decreto 1077 de 2015 dispone que la ejecución de los mismos está a cargo de FONVIVIENDA y/o de las entidades territoriales. 14 En tal virtud, aclaró que el Macroproyecto de Interés Social Nacional «Centro Occidente San José» -que ejecutará 6.000 unidades de Vivienda de Interés Social y Prioritaria- se compone de 5 etapas: identificación y determinación, formulación, adopción y ejecución. Reconoció que el desarrollo de las primeras 4 etapas sí le corresponde, pero la etapa de ejecución está a cargo del comité fiduciario del patrimonio autónomo -PAVIP-, integrado por la ERUM S.A.S. e INFIMANIZALES como fideicomitentes, y FONVIVIENDA como aportante beneficiario. 15.

Finalmente, propuso las siguientes excepciones: i) «Falta de legitimación en la causa por pasiva», pues en atención a los decretos 3571 de 27 de septiembre de 201121 y 1077 de 2015, carece de competencias 19 "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio". 20 Mediante escrito de 1 o. de septiembre de 2020.

Documento denominado "ED_O5CONTESTACIONACC10(pdt) NroActua 2", suscrito por la abogada Juliana Maria Varela Arboleda. 21 "Por el cual se establecen los objetivos, estructura, funciones del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y se integra el Sector Administrativo de Vivienda. Ciudad y Territorio". Radicación: 17001-23-33-000-2017-00524-01 Demandante: Andrés Felipe Morales Cárdenas Demandados: Municipio de Manizales y otros legales para desalojar, realizar estudios estructurales, reconstruir edificaciones y, en general, para satisfacer las pretensiones de la demanda. 16 Aseguró que su objetivo primordial consiste en «formular, adoptar, dirigir, coordinar y ejecutar la política pública, planes y proyectos en materia del desarrollo territorial y urbano planificado del pais, la consolidación del sistema de ciudades, con patrones de uso eficiente y sostenible del suelo, teniendo en cuenta las condiciones de acceso y financiación de vivienda, y de prestación de los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico». 17 Adujo que, por medio de la Dirección de Espacio Urbano, también participa en el Sistema Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, desplegando asistencia técnica y capacitación de los entes territoriales en la incorporación de la gestión del riesgo en sus procesos de planificación y desarrollo del territorio, particularmente brindando acompañamiento técnico en los procesos de revisión y ajuste de los POT. 18.

Indicó que, por el contrario, son los entes territoriales correspondientes quienes deben definir las políticas de asentamientos poblacionales en sus territorios, garantizar la seguridad de los habitantes ante peligros de origen natural o antrópico, levantar y mantener actualizado el inventario de las zonas que presenten alto riesgo para la localización de asentamientos humanos, adelantar programas de reubicación de los habitantes o proceder a desarrollar las operaciones necesarias para eliminar el riesgo en los asentamientos localizadas en dichas zonas, entre otras actividades. ii) «Inexistencia de vulneración de derechos colectivos por parte del Ministerio de Vivienda.

Ciudad y Territorio», toda vez que ha actuado dentro del marco legal; tanto así que el demandante no le atribuyó algún tipo de responsabilidad frente a la supuesta vulneración de los derechos colectivos amenazados, con ocasión de la construcción del barrio Galán. 1.3.4. Corpocaldas22 aseguró que ha cumplido con las obligaciones legales que le corresponden, pues ha realizado diversas visitas de evaluación, diagnóstico, monitoreo, seguimiento y asesoría técnica en relación con los sitios afectados por los eventos de deslizamiento. 19.

Puntualizó que ha proyectado los presupuestos aproximados de las obras requeridas para mitigar la problemática detonada por las lluvias intensas de abril de 2017, con el fin de formular los proyectos respectivos ante las diferentes entidades del orden Nacional y acceder a los recursos para ejecutarlas. 20. Advirtió que el ordenamiento jurídico le asignó a los municipios las funciones de inventariar los asentamientos humanos que presenten situación de alto riesgo de 22 Mediante escrito de 2 de octubre de 2017.

Ibid., folios 146 y ss. Documento suscrito por la abogada Beatriz Eugenia Orrego Gómez. Radicación: 17001-23-33-000-2017-00524-01 Demandante: Andrés Felipe Morales Cárdenas Demandados: Municipio de Manizales y otros desastre, reglamentar los usos del suelo, implementar los procesos de conocimiento y reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción. 21 Indicó que, en virtud de la subsidiariedad positiva del artículo 31 de la Ley 1523, está contribuyendo con los insumos necesarios para el conocimiento y determinación de las zonas de riesgo por deslizamiento en el marco del convenio interadministrativo núm. 240-2012 suscrito con la Universidad Nacional de Colombia; también ha visitado el barrio Galán y rindió concepto técnico sobre la solución a la problemática existente. 22.

Por lo anterior, propuso la excepción que denominó «ausencia de transgresión de los derechos colectivos y cumplimiento integral y diligente de las funciones asignadas por la ley a Corpocaldas, en atención a su órbita de competencia». 1.3.5. La sociedad Aguas de Manizales S.A. E.S.P.23 se opuso a las pretensiones y solicitó que se exonerara a esa entidad de toda la responsabilidad en la ocurrencia de los hechos objeto de la presente acción, debido a las siguientes excepciones: i) «Falta de legitimación en la causa por pasiva», pues conforme con su objeto social no le corresponde efectuar valoraciones de riesgo en el lugar objeto de la demanda, las cuales le competen a las autoridades ambientales y a los entes territoriales; y que con ocasión de las visitas técnicas realizadas al sector verificó que las cámaras. sumideros y redes de acueducto y alcantarillado administradas se encontraron funcionando correctamente. ii) «Inexistencia del nexo causal», toda vez que la norma indica que la revisión y tratamiento de inestabilidad de las laderas es competencia de las autoridades ambientales. iii) «Fuerza mayor», pues el municipio de Manizales está sometido a continuas amenazas debido a que está ubicado en un terreno de alta predisposición a la ocurrencia de deslizamientos y altas precipitaciones, entendidos estos como factores irresistibles e imprevisibles, y iv) «Declaración oficiosa de medios de defensa», con fundamento en lo preceptuado en el artículo 282 de Código General del Proceso. 1.3.6.

La sociedad Erum S.A.S.24, solicitó su desvinculación con fundamento en las siguientes excepciones: i) «Falta de legitimación en la causa por pasiva», en tanto que la acción popular tiene como objeto el amparo de los derechos colectivos presuntamente vulnerados Mediante escrito de 2 de octubre de 2017. !bid., folios 213 y ss. y 236 y ss.

Documento suscrito por la abogada Martha Lucia Hincapié López. Mediante escrito de 16 de noviembre de 2018. Ibid., folios 339 y ss. del Cuaderno 1A. Documento suscrito por el abogado Oscar Jaime Castañeda Llanos. Radicación: 17001-23-33-000-2017-00524-01 Demandante: Andrés Felipe Morales Cárdenas Demandados: Municipio de Manizales y otros durante la ola invernal de abril de 2017, mas no frente a las situaciones presentadas dentro del desarrollo del macroproyecto San José, y ii) «Falta de competencia de la entidad vinculada», pues realizar alguna de las pretensiones de la demanda implicaría una extralimitación en sus funciones. 23.

Informó que con el MUNICIPIO y el Ministerio de Vivienda adelantaron gestiones para la adopción y ejecución del Macroproyecto de Interés Social Nacional «Centro Occidente de Colombia San José», lo cual se materializó mediante la Resolución 1453 de 2009, en virtud de lo cual Fonvivienda asignó los recursos de cofinanciación del Macroproyecto y, posteriormente, se suscribió contrato de fiducia mercantil con la fiduciaria La Previsora S.A. a efectos de constituir los patrimonios autónomos para la ejecución del Macroproyecto. 24.

Explicó que con La Previsora S.A. suscribió contratos de gerencia integral para que ésta, a su vez, contratara la realización de todo tipo de estudios, la formulación de proyectos, las asesorías, las consultorías, las auditorias e interventorías, entre otras prestaciones. Por consiguiente, aclaró que sus funciones como gerente integral del Macroproyecto se limitan a: «[...] desarrollar la gerencia integral del Patrimonio Autónomo Macroproyecto San José, consistente en supervisar, dirigir, coordinar y ejecutar las actividades técnicas, administrativas, financieras, legales y de gestión predial del proyecto. [ 1 [...] las actividades [...] corresponden [...] al monitoreo del comportamiento financiero del proyecto, elaboración de presupuestos, la coordinación para la obtención de permisos para la ejecución de las obras, articulación de los estudios y diseños técnicos generales del proyecto. desarrollo de los procesos juridicos para la enajenación voluntaria y expropiación de predios, celebración de contratos necesarios para la planeación, diseño, obtención de licencias, gerencia y construcción de las etapas del urbanismo.

De igual manera, dentro del proceso de gestión social, se busca realizar las gestiones tendientes a desarrollar las buenas relaciones con el vecindario y la comunidad [ ]». 25. Insistió en que la ejecución de toda actividad que no se encuentre expresamente descrita en los contratos celebrados o en su objeto socia125 implicaría una extralimitación de funciones.

Resaltó que el objeto social de la Erum S.A.S. consiste en: «11 "La sociedad tiene como objeto participar en todos los proyectos de renovación y desarrollo urbano como gerente, gestora interinstitucional de proyectos, promotora, socia y ejecutora que se desarrollará en el municipio de Manizales, y los demás municipios de Colombia, e incorporando los requerimientos de la Ley 388 de 1997 y los de la Ley 9 de 1989, pudiendo en consecuencia conseguir los créditos necesarios para desarrollar los proyectos, tramitar la adquisición de los predios, legalizar las compraventas de los predios adquiridos, contratar estudios y diseños de los proyectos, desarrollar las labores de venta de los lotes resultantes de los proyectos, establecer co-financiados, acudir a todos los mecanismos de financiación existentes en el mercado financiero, y en general las demás actividades relacionadas con el cumplimiento de los planes de desarrollo, renovación y/o remodelación urbana, además de los encaminados a la formulación, diseño, rediseño, ejecución, interventoria, gestión social y predial de los proyectos urbanos e inmobiliarios, espacio público, equipamiento, obras de mitigación, vivienda, servicios públicos, proyectos de desarrollo vial y movilidad que incluyen mantenimiento, reparación, reconstrucción, construcción, entre otros, en el ámbito local, regional y nacional".

"I». 10 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00524-01 Demandante: Andrés Felipe Morales Cárdenas Demandados: Municipio de Manizales y otros 26. Por lo expuesto, enfatizó en que no está facultada para realizar el censo y la valoración del riesgo de las viviendas del barrio Galán, para otorgar subsidios de arrendamiento por la ocurrencia de desastres, para reubicar barrios por situaciones ajenas a la ejecución del Macroproyecto, para realizar labores u obras de mitigación del riesgo de desastres, ni para revisar técnicamente el estado de las obras de estabilidad construidas en el sector. 27.

Sin embargo, reconoció que sí está facultada, de un lado, para «otorgar subsidios de arrendamiento a las personas que se encuentren debidamente postuladas al subsidio de vivienda de interés prioritario dentro del Macroproyecto San José. Dicho subsidio se otorga de manera temporal cuando, cuando el predio ubicado dentro de la comuna San José ha sido demolido y no se ha realizado la entrega de la vivienda de interés prioritario».

Y, de otro lado, para efectuar «los reasentamientos que se adelantan dentro del Macroproyecto San José [...] una vez se adelanten los procesos de postulación, de conformidad con lo dispuesto en Decreto [ ] 1077 de 2015 y la Resolución 1453 de 2009, en los cuales se indican los requisitos nacionales y municipales para ser postulados al subsidio de vivienda de interés prioritario».

Y finalizó: «[ ] puesto que actualmente se están iniciando los procesos de postulación en el barrio El Galán y por lo tanto no se han adjudicado subsidios de vivienda de interés prioritario, la Empresa no ha realizado a la fecha ningún proyecto de obra civil en la zona. [ ]». 1.4. Audiencia de pacto de cumplimiento 28 El magistrado a cargo de la sustanciación del proceso, mediante auto de 3 de diciembre de 202026, declaró fallida la audiencia especial de que trata el artículo 27 de la Ley 472, en tanto que no se propuso fórmula de pacto de cumplimiento.

II. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 29. En sentencia de 17 de febrero de 202327 el Tribunal encontró demostrada la afectación del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, porque, con ocasión del evento de lluvias atípicas ocurrido en el municipio de Manizales los días 17 y 18 de abril de 2017, algunas familias del 26 !bid., folios 386 y ss.

(audiencia iniciada el 8 de mayo de 2019), y documento denominado "ED_55CONTINUACIONAUDIEN(.pdt) NroActua 2" (audiencia finalizada el 3 de diciembre de 2020). Acta de la audiencia suscrita por la magistrada sustanciadora de la Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, Yolanda Obando Montes, por Jaime Alberto Ortiz Franco, representante legal de La Hacienda SAS., por Juan Javier Giraldo Ramírez, coadyuvante de las pretensiones, por Jorge Winston Cardona Navarro, apoderado de la Gobernación Departamental de Antioquia, por Daniel Arango Perfetti. apoderado de Canteras de Colombia S.A.S. y Cementos Argos S.A., por Gabriel Jaime Martinez Cárdenas. apoderado de Mincivil S.A. y Topco S.A., por Wilson Aguilar Román (sustituto de Henry Pérez Galeano), apoderado de Corantioquia, por Marcela Tamayo Arango, apoderada del municipio de Girardota, por Héctor Manuel Hinestroza Álvarez, procurador 1.° Agrario y Ambiental de Antioquia, por María Luisa Toro Vásquez, representante legal de Canteras de Colombia S.A.S. y Cementos Argos S.A., y por la auxiliar judicial, María Auxy Tirado Bula. 21 Ibid., documento denominado: "ED_129SENTENCIA(.pdt) NroActua 2".

Providencia suscrita por los magistrados Publio Martin Andrés Patiño Mejia. Carlos Manuel Zapata Jaimes y Augusto Ramón Chávez Marín. ponente de la decisión. 11 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00524-01 Demandante: Andrés Felipe Morales Cárdenas Demandados: Municipio de Manizales y otros barrio Galán se vieron afectadas por deslizamientos, particularmente «en ladera ubicada en la margen izquierda de la Calle 31». 30.

Aseguró «que en principio existió vulneración de derechos colectivos [ ] por la ausencia de obras de estabilización y manejo de aguas con anterioridad al mes de abril del año 2017 en la ladera ubicada en la margen izquierda de la calle 31 de ese sector en el sentido de la antigua carretera que de Manizales conduce a Neira, desde la intersección de esta con el puente Olivares». 31 Aclaró que frente a los inmuebles situados en la Calle 31 N.' 15-16 y Calle 31 N.' 15-17 se realizó: i) una evacuación preventiva; ii) obras de mitigación del riesgo: y, en consecuencia, iii) un plan de retorno para las personas afectadas, todo lo cual permitió evidenciar que «se superaron parcialmente los hechos que dieron lugar a la vulneración de intereses colectivos».

Sin embargo, respecto del inmueble de la Calle 31 A N.° 14 B — 05, «identificado en esta acción popular como el punto número dos», se presenta una vulneración actual de los derechos colectivos, pues está ubicado en suelo de desarrollo condicionado y, además, presenta alto riesgo por deslizamiento, por lo que, para mitigar el riesgo, era necesario reubicar dicha vivienda y que el MUNICIPIO y la ERUM S.A.S adoptaran las medidas policivas y de gestión del riesgo para garantizar la ausencia de asentamientos humanos en la zona. 32.

Reprochó que el MUNICIPIO y la ERUM S.A.S no previeran la ocurrencia de un posible desastre en la ladera de la Calle 31 y solo después del evento de lluvias del mes de abril del año 2017 emprendieran acciones -con la asesoría y participación de CORPORCALDAS- para mitigar el riesgo. 33 Agregó que, aunque la transgresión de los derechos se superó parcialmente con el desarrollo de obras de estabilización en el sector, lo cierto era que «a la fecha no se ha realizado la reubicación de la vivienda ubicada en la calle 31 A No. 148- 05 del barrio Galán de Manizales, no se cuenta con un estudio de microzonificación del riesgo en este sector de la ciudad y, además, es necesario disponer de medidas tendientes al monitoreo permanente de las laderas en esta zona de la ciudad». 34.

En ese sentido, recordó que el MUNICIPIO, como primer llamado a responder por la gestión del riesgo de desastres, debía garantizar el diagnóstico de su territorio en materia de vulnerabilidad de los asentamientos humanos. particularmente cuando existe un macroproyecto de interés social Nacional que incluye al sector afectado; y que la ERUM S.A.S. «debió prever en asocio con el municipio, las consecuencias de fuertes temporadas de lluvias sobre sectores de ladera que hacen parte del Macroproyecto San José». 35.

Estimó, en cuanto a la revisión y reparación de las redes públicas y privadas de acueducto y alcantarillado, que las actuaciones desplegadas por la empresa AGUAS DE MANIZALES fueron oportunas para solucionar la problemática. 12 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00524-01 Demandante: Andrés Felipe Morales Cárdenas Demandados: Municipio de Manizales y otros 36 Finalmente, descartó la vulneración de los derechos colectivos en relación con los subsidios de arrendamiento, pues pudo verificar que la UNGRD y el MUNICIPIO prestaron asistencia a los habitantes que requirieron la ayuda mencionada con ocasión del evento invernal de 2017. 37.

Por todo lo anterior, el Tribunal resolvió: «Primero. DECLÁRASE no probada la excepción denominada "FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA", propuesta por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo, la Nación — Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. la Empresa Aguas de Manizales SA ESP y por la Empresa de Renovación y Desarrollo Urbano de Manizales S.A.S: "FALTA DE COMPETENCIA EN LA UNIDAD VINCULADA", propuesta por la Empresa de Renovación y Desarrollo Urbano de Manizales S.A.S, conforme a las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. Segundo. DECLÁRANSE no probadas las excepciones de "Fuerza mayor" propuesta por el Municipio de Manizales y "Ausencia de transgresión de los derechos colectivos y cumplimiento integral y diligente de las funciones asignadas por la ley a Corpocaldas, en atención a su órbita de competencia" presentadas radicada por Corpocaldas.

Tercero. DECLÁRANSE probadas las excepciones de "Inexistencia de vulneración de derechos colectivos por parte del ministerio de vivienda, ciudad y territorio" propuestas por la Nación — Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio; "Sobre los subsidios de arrendamiento otorgados a los accionantes" y "Sobre las políticas de vivienda del Gobierno Nacional" presentadas por el Municipio de Manizales: así como el medio de defensa denominado "Competencia de las autoridades municipales en materia de reubicación de asentamientos urbanos por encontrarse en zona de riesgo no mitigable" propuestas por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo.

Cuarto. DECLÁRASE que el Municipio de Manizales y la Empresa de Renovación Urbana de Manizales vulneraron el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente previsto en el literal I) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998. Quinto. ORDENASE a la Empresa de Renovación Urbana de Manizales. verificar el derecho de dominio sobre el bien inmueble ubicado en la calle 31 A n°14B-05 del barrio Galán de Manizales, ficha catastral n°103000002530044000000000 (K 13 30 130) y realizar, si aún no lo ha hecho, el procedimiento administrativo pertinente para lograr la demolición de la estructura existe en dicho terreno. Lo anterior, en el término de cuatro (4) meses contados a partir de la ejecutoria de esta providencia. Una vez constatada la propiedad, posesión o mera tenencia del bien, y programada la demolición de la vivienda, se deberá garantizar por parte la Empresa de Renovación Urbana de Manizales la reubicación de las personas que habitan dicha vivienda en el marco del Macroproyecto de Interés Social Nacional denominado "Centro Occidente de Colombia San José"; proceso en el que deberá concurrir el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio de acuerdo con sus proyectos vigentes, financiación y competencias funcionales.

Sexto. ORDÉNASE al Municipio de Manizales realizar acciones permanentes de monitoreo para garantizar que la zona de ladera en la que se ubica el inmueble a demoler (calle 31 A n°14B-05 del barrio Galán de Manizales, ficha catastral 13 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00524-01 Demandante: Andrés Felipe Morales Cárdenas Demandados: Municipio de Manizales y otros n°103000002530044000000000 (K 13 30 130) no sea ocupada por asentamientos humanos. Lo anterior, por tratarse de una zona catalogada como de alto riesgo no mitigable.

Así mismo deberá hacer mantenimiento periódico de las laderas del Barrio Galán de Manizales a través del programa Guardianas de la Ladera o de aquel que lo sustituya o modifique. Séptimo. ORDENASE a Corpocaldas realizar acciones de verificación permanentes a las obras que tiene la Corporación Autónoma en el Barrio Galán de la ciudad de Manizales. constatando el estado del perfilado de taludes, la construcción de pantallas con anclajes pasivos, y el manejo de aguas superficiales.

Dicha verificación se realizará mínimo dos veces al año. Octavo. ORDENASE al Municipio de Manizales. a la Empresa de Renovación Urbana de Manizales, a Corpocaldas y a la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, disponer, si aún no lo han hecho. de los recursos humanos, técnicos, administrativos, presupuestales y financieros con el fin de elaborar un estudio de microzonificación del riesgo en el barrio Galán de la ciudad de Manizales, con definición de alternativas de reubicación en caso de encontrar viviendas o asentamiento humanos en zonas de riesgo no mitigable y fijación de cronograma para ejecución de obras en caso de riesgo mitigable.

Para la contratación y elaboración del mencionado estudio de detalle en el barrio Galán de esta ciudad, las entidades contarán con un término de doce (12) meses, contado a partir de la ejecutoria de la presente sentencia. Noveno. CONFORMASE un comité de verificación que estará integrado por el Procurador Judicial para Asuntos Administrativos que actúe ante el Despacho del Magistrado Ponente de esta providencia, quien lo presidirá, convocará e informará, el actor popular, un representante del Municipio de Manizales y uno de la Empresa de Renovación Urbana de Manizales.

El comité se reunirá e informará al Tribunal Administrativo de Caldas con destino a este expediente, una vez vencidos los términos indicados en esta providencia. Al comité podrán asistir igualmente representantes de la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo. el Ministerio de Vivienda y Corpocaldas. Décimo. PUBLIQUESE la parte resolutiva de esta providencia en un diario de amplia circulación nacional, a costa del Municipio de Manizales.

Una vez realizada la publicación mencionada, la entidad territorial deberá allegar constancia de su realización. 11». Fundamentos de los recursos de apelación 111.1. El MUNICIPI028 solicitó revocar la sentencia impugnada y denegar las pretensiones de la demanda, toda vez que «la sentencia modifica los actos administrativos expedidos por el Ministerio de Vivienda sobre el Macroproyecto San José, y además modifica las competencias de las entidades participantes en el macro». 28 Mediante correo electrónico de 24 de febrero de 2023. !bid., documento denominado "131ConstanciaRdoRecursoMpioManizales", suscrito por la abogada Olga Lucero Ocampo Duque. 14 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00524-01 Demandante: Andrés Felipe Morales Cárdenas Demandados: Municipio de Manizales y otros 38.

Explicó que, según el parágrafo 1° del artículo 2.2.2. de la Resolución 0544 de 22 de agosto de 2017'9, sus responsabilidades respecto del macroproyecto recaen en el sistema víal, por lo que el ordinal octavo de la parte resolutiva de la sentencia apelada, relativo al estudio de riesgo, a la definición de alternativas de reubicación y a eventuales obras de mitigación del riesgo, le atribuye competencias que no le corresponden. 39.

Precisó que la orden judicial cuestionada desconoce el precedente jurisprudencial definido por la Sala Plena del Consejo de Estado en torno a la procedibilidad de la acción popular contra actos administrativos, toda vez que, según pronunciamiento de unificación de 13 de febrero de 2018, el juez de la acción popular no puede anular el acto administrativo, sino que debe limitarse a inaplicarlo total o parcialmente, interpretarlo condicionadamente o suspender sus efectos mientras que se supera la amenaza o vulneración de los derechos colectivos. 40.

Indicó que la política pública de vivienda fue definida en la Ley 1537 y en el Decreto Reglamentario 1921, y aseguró que conforme a dicha normativa las entidades territoriales no tienen competencias relacionadas con trámites de reubicación de asentamientos. Por el contrario, esas disposiciones prevén que el Ministerio de Vivienda debe «gestionar las cuestiones relacionadas con la vivienda», que al DPS y FONVIVIENDA les corresponde postular, seleccionar y asignar los subsidios familiares de vivienda; y que la ERUM S.A.S. funge como gerente del macroproyecto. 41 Reconoció que, aunque su Unidad de Gestión del Riesgo es competente para inscribir y registrar a familias damnificadas y habitantes de zona de alto riesgo, según el artículo 2.1.1.1.8.1.3. del Decreto 1077 de 2015, no le corresponde la reubicación de asentamientos, no es la promotora de los programas de vivienda, no elabora los listados objeto de priorización del Gobierno Nacional, ni inscribe las familias en dichos listados y no otorga viviendas. 42 Cuestionó que el Tribunal omitiera imponer alguna orden de amparo en cabeza de las entidades vinculadas del orden Nacional en lo que atañe al tema de vivienda, por lo que aseguró que la sentencia le traslada competencias del Gobierno Nacional. 43 Indicó que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha precisado que el derecho a la vivienda hace parte de los derechos económicos, sociales y culturales -DESC- y, por ende, de naturaleza prestacional y progresiva, pero, en ciertos casos, en virtud de los cuales se demanda del Estado obligaciones de respeto y garantía, la vivienda también adquiere un carácter fundamental y no solamente prestacional y. por tanto, susceptible de protección por acción de tutela. 29 Por medio de la cual el Ministerio de Vivienda compiló las normas del macroproyecto San José 15 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00524-01 Demandante: Andrés Felipe Morales Cárdenas Demandados: Municipio de Manizales y otros 111.2.

La ERUM S.A.S3° solicitó revocar la sentencia impugnada y, en su lugar, se denegar las pretensiones de la parte actora en lo que le corresponde. 44. Manifestó que ta orden judicial relativa a la elaboración de un estudio de microzonificación del riesgo desconoce el artículo 1.4. de la Resolución 0544 de 2017, que atañe al objetivo y estrategias del Macroproyecto de Interés Social Nacional «Centro Occidente de Colombia San José». 45.

Explicó que la Ley 1537 y el Decreto 1921 de 2012 no le otorgaron competencias en materia de vivienda, reubicaciones y subsidios. 46. Afirmó que, según el Decreto 1077 de 2015. el Ministerio de Vivienda, el DPS y FONVIVIENDA son las encargadas de ejecutar proyectos de vivienda y otorgar los subsidios correspondientes. 47. Finalmente, puso de relieve que, según la definición del recurso complementario al subsidio para la adquisición de vivienda, «el otorgamiento de subsidios debe complementarse con el esfuerzo del beneficiario del mismo». 111.3.

La UNGRD31 solicitó revocar el numeral octavo de la sentencia impugnada al estimar que el a quo desconoció las competencias de los entes territoriales en materia de gestión del riesgo y le imputó toda la responsabilidad. 48 Precisó que la sentencia de primera instancia es «contradictoria e incongruente», pues, aunque en el numeral tercero se declaró probada su falta de legitimación en la causa para reubicar asentamientos, en el numeral octavo le impuso una orden en materia de reubicación. 49.

Estimó que el Tribunal incurrió en «una indebida interpretación de las normas que regulan la gestión del riesgo de desastres», especialmente de los artículos 13 y 14 de la Ley 1523, dado que al imponerle la orden de realizar estudios y adelantar gestiones para efectuar reasentamientos eludió las competencias del DEPARTAMENTO y del MUNICIPIO como responsables directos en la dirección, conducción e implementación de los procesos de gestión del riesgo. 50.

Reprochó que la sentencia no cobijará al DEPARTAMENTO para que, en su lugar, brindara apoyo al MUNICIPIO en el desarrollo de estudios y eventuales reubicaciones. 3° Mediante correo electrónico de 28 de febrero de 2023. Ibid., documento denominado "139ConstanciaRdoRecursoEtunf, suscrito por la abogada Margarita Ospina Guzmán. 31Mediante correo electrónico de 7 de junio de 2023. !bid.. documento denominado RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONIC0_2023EE06067APELACI(.pdf ) NroActua 11". suscrito por el abogado Diego Germán Manjarrez Sánchez. 16 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00524-01 Demandante: Andrés Felipe Morales Cárdenas Demandados: Municipio de Manizales y otros 51.

Indicó que, conforme al artículo 4° del Decreto 4147 de 3 de noviembre de 201132, le competen funciones de dirección, coordinación, impulso, fortalecimiento de capacidades y apoyo técnico, informativo y educativo en relación con los miembros del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres - SNPAD, lo que no quiere decir que pueda usurpar las funciones que le corresponden a las entidades territoriales capaces de autogestionar sus propios asuntos».

IV. Trámite en segunda instancia 52. El magistrado a cargo de la sustanciación del proceso en segunda instancia, mediante auto de 31 de mayo de 202333 admitió los recursos de apelación interpuestos por el MUNICIPIO y la ERUM S.A.S. 53. Posteriormente, mediante providencia de 23 de junio de 2023, 34 el mismo magistrado admitió el recurso de apelación adhesiva interpuesto por la UNGRD.

Asimismo, al tenor del artículo 247 del CPACA, advirtió a los sujetos procesales que no era procedente correr traslado para alegar de conclusión, e informó al Ministerio Público que se encontraba habilitado para emitir concepto en la presente causa hasta antes de que el proceso ingresara al despacho para emitir sentencia. 54. Dentro del término de ejecutoria de la referida providencia, los sujetos procesales optaron por guardar silencio.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1. Competencia 55 De conformidad con lo establecido en el artículo 37 de la Ley 47235, en concordancia con lo preceptuado en el artículo 150 del CPACA36 yen el artículo 13 del Acuerdo N.' 080 de 2019, 37 la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias proferidas en primera instancia por los Tribunales Administrativos, en el marco de las acciones populares. 22 "Por el cual se crea la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, se establece su objeto y estructura". 33 !bid., Registro N.' 4 del 1." de junio de 2023.

Documento denominado: "AUTOQUEADMITERECURSODEAPELAC/0 N(.pdf) NroActua 4". 34 Ibid., Registro N.' 14 de 26 de junio de 2023. Documento denominado "AUTOQUEADM1TERECURSODEAPELAC1ON(.00 NroActua 14". 35 "Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones".

Disposición referente a la procedencia de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas primera instancia en acciones populares. 36 "Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo". Disposición relativa a la competencia del Consejo de Estado en segunda instancia. 37 Mediante el cual se establece la distribución de los negocios entre las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. 17 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00524-01 Demandante: Andrés Felipe Morales Cárdenas Demandados: Municipio de Manizales y otros V.2.

Planteamiento del problema jurídico 56. En el asunto bajo examen, el ciudadano Andrés Felipe Morales Cárdenas demandó al MUNICIPIO, a la UNGRD, al Ministerio de Vivienda y al MADS, luego de estimar que dichas autoridades han omitido el ejercicio idóneo de sus competencias para efectos de prevenir y mitigar la situación de riesgo de desastre que se presenta en la Calle 31 núm. 15-16 y 15-17, en la Calle 31 núm. 190 y la Carrera 13 núm. 31-190 del barrio Galán de la ciudad de Manizales. 57.

El Tribunal encontró vulnerado el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, toda vez que el MUNICIPIO y la ERUM S.A.S.: i) no desarrollaron obras de estabilización y de manejo de aguas con antelación al deslizamiento que se presentó en abril de 2017 en ladera de la margen izquierda de la Calle 31; ii) no han reubicado la vivienda situada en la Calle 31 A N.° 14B-05, la cual presenta «alto riesgo no mitigable»; iii) no han adoptado medidas policivas ni de gestión del riesgo con el fin de garantizar la ausencia de asentamientos humanos en ese punto; y iv) no han elaborado un estudio de microzonificación del riesgo, ni han dispuesto de medidas tendientes al monitoreo permanente de las laderas del sector afectado. 58 En consecuencia, el Tribunal dictó como medidas de amparo: i) que la ERUM S.A.S. demuela la estructura ubicada en la Calle 31 A N.°14B-05 del barrio Galán de Manizales y reubique a los habitantes de esa vivienda en el marco del macroproyecto San José; ii) que el MUNICIPIO garantice que el sector no vuelva a ser ocupado y realice labores de mantenimiento periódico de la ladera; iii) que CORPOCALDAS realice dos veces por año actividades de verificación preventiva de las obras construidas en el sector; y iv) que el MUNICIPIO, la ERUM S.A.S., CORPOCALDAS y la UNGRD realicen un estudio de microzonificación del riesgo en el barrio Galán y definan las alternativas de reubicación y/o de ejecución de obras de mitigación del riesgo de desastre. 59 Inconformes con la anterior determinación, el MUNICIPIO, la ERUM S.A.S. y la UNGRD interpusieron sendos recursos de apelación bajo la premisa central de que cada una de esas autoridades carece de competencia para darle cumplimiento a las órdenes de amparo que les fueron impuestas por el Tribunal de instancia: 60.

Tanto el MUNICIPIO como la ERUM S.A.S. coincidieron fundamentalmente en que: i) las disposiciones jurídicas que regulan el «Macroproyecto de Interés Social para el Centro Occidente de Colombia — San José» no involucran a los entes territoriales ni a sus entidades descentralizadas en funciones relativas a la elaboración de estudios ni actividades de reubicación y/o eventuales obras de mitigación del riesgo; y ii) que tampoco tienen funciones asociadas a la política Nacional de vivienda, en relación con subsidios. reubicación de asentamientos u otras prestaciones similares en casos de familias afectadas por situaciones de alto riesgo de desastre y/o damnificadas. 18 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00524-01 Demandante: Andrés Felipe Morales Cárdenas Demandados: Municipio de Manizales y otros 61.

Por su parte, la UNGRD arguyó que, según la estructura connpetencial del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres -SNGRD-, es el DEPARTAMENTO quien debe acudir a apoyar a la administración local de Manizales en la elaboración de estudios y la ejecución de las actividades correspondientes. 62. Como puede observarse, las entidades recurrentes no cuestionaron la existencia de una situación lesiva del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, y tampoco se opusieron a la idoneidad de las medidas de amparo de tal derecho ni a los plazos otorgados para su cumplimiento, pues sus reparos estuvieron dirigidos a señalar que son otras autoridades las que, conforme a los preceptos normativos aplicables, están llamadas a darle cumplimiento a las órdenes dictadas por el Tribunal. 63 En ese orden de ideas, corresponde a la Sala determinar si: ¿hay lugar a eximir a las autoridades recurrentes del cumplimiento de las obligaciones impuestas por el Tribunal de primera instancia, en tanto que estas no recaen dentro del ámbito de las competencias que les fueron asignadas a esas entidades por el ordenamiento jurídico? 64.

La Sala procederá a desarrollar el anterior interrogante abordando de manera específica los motivos de apelación de cada entidad recurrente, de cara a las obligaciones concretas establecidas en la sentencia objeto de examen. V.3. Cuestión previa 65. Antes de entrar a abordar los reparos substanciales propuestos el MUNICIPIO contra de la sentencia de primera instancia, es necesario referirse a dos cuestiones de carácter adjetivo a las que aludió en su recurso de apelación, a saber: i) la sentencia recurrida contraría el precedente jurisprudencial definido por la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de unificación de 13 de febrero de 201838, en torno a la procedibilidad de la acción popular contra actos administrativos y a la prohibición de anularlos; y ii) que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha precisado que el derecho a la vivienda hace parte de los derechos económicos, sociales y culturales -DESC- y, por ende, es de naturaleza prestacional y progresiva, pero, en ciertos casos, en virtud de los cuales se demanda del Estado obligaciones de respeto y garantía, la vivienda también adquiere un carácter fundamental y no solamente prestacional, por lo tanto, se torna susceptible de protección vía acción de tutela. 66 Frente a la primera cuestión, en la que se sugiere que la acción popular de la referencia resultaría improcedente, al parecer, porque con ella se pretende cuestionar la validez y/o declarar la ilegalidad de los actos administrativos que 38 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 13 de febrero del 2018.

Rad. Núm.: 25000-23-15-000- 2002-02704-01(SU). C.P.: William Hernández Gómez. 19 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00524-01 Demandante: Andrés Felipe Morales Cárdenas Demandados: Municipio de Manizales y otros desarrollan el Macroproyecto de Interés Social Nacional «Centro Occidente de Colombia San José, Manizales», se advierte que se trata de un entendimiento equivocado de la controversia. 67.

En efecto, basta con leer la demanda para advertir que la causa petendi de la acción, especialmente, el hecho generador de la afectación de los derechos colectivos, no reside en la discordancia de los actos administrativos asociados al Macroproyecto San José en relación con el ordenamiento jurídico superior, sino que se debe al abordaje inadecuado de la situación de riesgo de desastre que se presenta en el barrio Galán de Manizales desde abril de 2017, amén de que el objeto de la solicitud de amparo no involucra en absoluto algún acto administrativo en concreto, sino que consiste en que las autoridades accionadas desplieguen medidas específicas e idóneas de gestión del riesgo de desastres, como elaborar censos, otorgar subsidios de arrendamiento, efectuar estudios de riesgo, ejecutar obras de mitigación, efectuar reubicaciones, entre otras, con el fin de garantizar el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente de la comunidad del barrio Galán de Manizales. 68 Además, recordó que el alcance de las acciones populares incoadas contra actos y contratos administrativos fue revaluado en recientes providencias de las secciones Tercera y Primera de esta Corporación39. 69 Así pues, se concluye que los criterios jurisprudenciales aducidos por la abogada del Municipio resultan impertinentes y, en consecuencia, inaplicables para el caso que en esta oportunidad se examina por su incompatibilidad en relación con los elementos característicos del asunto de la referencia -objeto y causa petendi-. 70.

En cuanto al segundo argumento propuesto por el MUNICIPIO, según el cual la presente acción popular sería improcedente para amparar el derecho a la vivienda. es menester insistir en que la demanda no tiene por objeto la satisfacción de ese derecho en específico. Para ser exactos, las pretensiones atañen a que, en el marco del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, se garanticen unas condiciones esenciales de habitabilidad en el barrio Galán de la ciudad de Manizales. 71.

Es decir que nos encontramos ante un derecho típicamente colectivo que, en atención al régimen aplicable: i) se protege mediante acción popular49: y ii) no necesariamente se agota con otorgar una estructura física para el alojamiento de personas. La gestión del riesgo de desastres es una función que involucra una gran Al respecto Cfr. Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencias de 21 de julio de 2023. Expediente núm. 44001-23-40-000-2020-00019-01. C.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés (Sección Primera). 27 de julio de 2023. Expediente núm. 25000-23-41-000-2017-00083-02. C.P.: Martín Bermúdez Muñoz (Sección Tercera), y 14 de septiembre de 2023, expediente núm. 25000 23 41 000 2014 00593 02, C.P.: Oswaldo Giraldo López (Sección Primera). 4° Constitución Politica de Colombia, articulo 88, y Ley 472 de 1998, artículos 1, 2 y 4, literal l). 20 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00524-01 Demandante: Andrés Felipe Morales Cárdenas Demandados: Municipio de Manizales y otros variedad de bienes jurídicos y que, por lo tanto, comprende un sin número de estrategias, herramientas de planificación, prestaciones y sujetos obligados. 72.

Ley 1523 dispuso que el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres -SNGRD- tiene por objeto' la materialización de un mínimo de condiciones encaminadas a proteger a los habitantes del territorio en su vida, integridad y bienes, promoviendo la seguridad, el bienestar, la calidad de vida, los servicios ecosistémicos, los recursos económicos y sociales, el desarrollo sostenible, la tranquilidad, la salubridad pública, el ambiente sano, los medios de subsistencia, los bienes culturales, las infraestructuras de los servicios de ciudad42, entre muchas otras garantías fundamentales del individuo y de carácter supraindividual o colectivo, ante situaciones de riesgo de desastre. 73 En tal virtud, el ordenamiento previó una amplia gama de deberes institucionales asociados a: analizar las amenazas, evaluar la vulnerabilidad de los elementos expuestos, considerar las capacidades de resiliencia, diagnosticar y valorar los niveles de riesgo, así como determinar las medidas de tratamiento del riesgo identificado con intervenciones correctivas, prospectivas, estructurales y no estructurales de los asentamientos y entornos colectivos. 74 Muestra de ello es que, entre los acontecimientos aducidos por la parte demandante como fundamento de la acción colectiva, se denunció que «la comunidad afectada no ha sido atendida con información adecuada sobre qué pasará finalmente con sus viviendas, si podrán habitarlas nuevamente, por cuánto tiempo más contarán con los subsidios ni cuál será su futuro en el barrio Galán».

También reclamaron que «las autoridades les deben socializar a las personas afectadas cuál es el nivel de riesgo al que están expuestas, si este es mitigable o no, qué opciones van a tener en caso de que deban ser reubicadas, o en qué consistirán las medidas de mitigación y prevención del riesgo de deslizamiento». 75. De ese modo, las pretensiones de la demanda se enfocaron a: i) la elaboración de un censo; ii) el otorgamiento temporal de subsidios de arrendamiento; iii) la realización de estudios de riesgo; iv) la proposición de alternativas de reubicación; y) la ejecución de obras y labores de mitigación; vi) la habilitación de espacios de participación, socialización e información; vii) la intervención de las redes de alcantarillado y de la infraestructura pública vial circundante; y viii) la revisión periódica de las obras de estabilidad realizadas en el sector. 41 "Artículo 6°.

Objetivos del Sistema Nacional. Son objetivos del Sistema Nacional los siguientes: 1. Objetivo General. Llevar a cabo el proceso social de la gestión del riesgo con el propósito de ofrecer protección a la población en el territorio colombiano, mejorar la seguridad, el bienestar y la calidad de vida y contribuir al desarrollo sostenible. [...1".

Constitución Po I itica de Colombia. "[ ]. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades. y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares". 42 Vgr. Redes viales, infraestructuras de servicios públicos domiciliarios, espacio público, equipamientos urbanos y colectivos, entre otros sistemas estructurantes de la ciudad. 21 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00524-01 Demandante: Andrés Felipe Morales Cárdenas Demandados: Municipio de Manizales y otros 76 Como puede observarse, se concluye que el debate de la referencia no consiste en precisar si el MUNICIPIO está llamado o no a garantizar el derecho a la vivienda de la comunidad del barrio Galán y si la acción popular es el medio de control adecuado para el efecto, como lo propuso en su recurso de apelación. 77 El problema jurídico que se ha venido abordando desde la primera instancia atañe a si las autoridades accionadas están o no interoperando en el marco de sus competencias con el fin de desplegar medidas adecuadas y oportunas para la gestión del riesgo de desastre que se presenta en el barrio Galán. 78 En consecuencia, resulta inadecuado que en esta instancia la Sala limite su estudio a precisar la naturaleza jurídica del derecho a la vivienda y si este debe protegerse o no mediante la acción popular, toda vez que. -al margen de que esa es una cuestión que debió exponerse y debatirse en la etapa procesal oportuna-. es evidente que la controversia abarca elementos que van mucho más allá de la prestación concreta y exclusiva a la que alude el MUNICIPIO. 79.

Pues bien, en tanto que los argumentos previos planteados por el MUNICIPIO no constituyen verdaderos motivos para impedir un pronunciamiento de fondo. la Sala procede a resolver: V.4. Sobre la responsabilidad del MUNICIPIO 80. Conforme al problema jurídico planteado (V.2.), la Sala determinará si corresponde al ámbito de competencias del MUNICIPIO: realizar actividades permanentes de monitoreo y mantenimiento de la ladera de la Calle 31 A N.° 14B- 05 del barrio Galán de Manizales, con el fin de evitar que ese sector vuelva a ser ocupado con nuevos asentamientos, así como disponer, en asocio con la ERUM S.A.S., CORPOCALDAS y la UNGRD, de las medidas necesarias para elaborar un estudio de riesgo en el barrio Galán y, en consecuencia, definir las correspondientes alternativas de reubicación y/o de ejecución de obras de mitigación del riesgo. 81 Previo a examinar los motivos de la alzada, la Sala procede a contextualizar las competencias que le asisten al ente territorial en el marco del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres -SNGRD-.

V.4.1. De las obligaciones jurídicas del MUNICIPIO en torno a la controversia 82 La Ley 9' de 11 de enero de 198943 advierte que los alcaldes tienen las obligaciones de: i) levantar un inventario de los asentamientos humanos que presenten alto riesgo para la seguridad o la salud de sus habitantes: ii) reubicar a estos habitantes en zonas apropiadas, y iii) tomar todas las medidas y precauciones 43 "Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones". 22 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00524-01 Demandante: Andrés Felipe Morales Cárdenas Demandados: Municipio de Manizales y otros necesarias para que los inmuebles desocupados no vuelvan a ser usados para vivienda humana". 83.

Complementario a ello, los alcaldes gozan de la facultad para ordenar la desocupación y demolición de las edificaciones que se hayan construido sin la debida autorización, que representen un riesgo para la seguridad, tranquilidad o salubridad de la comunidad, o que vayan en contra de las normas de urbanismo y planeación. Asimismo, podrán ordenar la ejecución de las obras de conservación o restauración de inmuebles que se estimen necesarias". 84.

La Ley 388 de 18 de julio de 19974° dispone que uno de los fines de la función de ordenación del territorio es mejorar la seguridad de los asentamientos humanos ante los riesgos naturales'. Además, prevé la elaboración de estrategias para manejar las zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales". 85. La Ley también dispone la posibilidad de expropiar inmuebles para el desarrollo de proyectos de vivienda de interés social, para la declaratoria de espacio público, para la reubicación de asentamientos humanos ubicados en sectores de alto riesgo, así como para la legalización de asentamientos informales con mejoras o construcciones con destino habitacional". 86.

La Ley 715 de 21 de diciembre de 20015° atribuyó a los municipios la obligación principal de gestionar el riesgo de desastres en el ámbito de su territorio, en primer lugar, adoptando medidas preventivas, como las de reubicar asentamientos y adecuar áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo; y, en segundo término, atendiendo los eventuales desastres.

Valga recordar que estas actividades podrán ser cofinanciadas por la Nación y los departamentos51. 87. La Ley 1523, estructuradora del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres -SNGRD-, previó que los municipios desarrollarán y adoptarán diversos procesos y mecanismos para el tratamiento del riesgo de desastres. 88. En una primera etapa de carácter preventivo o anticipativo de situaciones de riesgo, los municipios deben desplegar acciones de conocimiento, análisis y 44 Articulo 56. 45 Artículo 69. 46 "Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones". 47 Artículo 3, numeral 4. 46 Artículo 10, numeral 1., literal d). 49 Artículo 58 (Ley 9, artículo 10, literal b)). 50 "Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151. 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros".

Artículo 76.9. 23 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00524-01 Demandante: Andrés Felipe Morales Cárdenas Demandados: Municipio de Manizales y otros evaluación del riesgo52, a fin de desarrollar intervenciones53 que permitan mitigarlo54, reduciendo la vulnerabilidad o mejorando la resiliencia de las comunidades o de los elementos expuestos55 y disminuyendo las condiciones de amenaza56.

La ley propone como medidas que materializan tales objetivos: la regulación y el manejo de los usos del suelo, la reubicación de asentamientos humanos57, la ejecución de obras de estabilización y reforzamiento, entre otras. 89. Y, en segundo lugar, los municipios deben afrontar la fase reactiva o de manejo de desastres. Este escenario se compone, inicialmente, de la «preparación para la respuesta a emergencias» y, una vez acecido el evento de desastre, exige el despliegue de las acciones de recuperación, rehabilitación y reconstrucción correspondientes para el «restablecimiento de las condiciones normales de vida» de la comunidad. 52 "Artículo 4°.

Definiciones. Para efectos de la presente ley se entenderá por: [...1. 7. Conocimiento del riesgo: Es el proceso de la gestión del riesgo compuesto por la identificación de escenarios de riesgo, el análisis y evaluación del riesgo, el monitoreo y seguimiento del riesgo y sus componentes y la comunicación para promover una mayor conciencia del mismo que alimenta los procesos de reducción del riesgo y de manejo de desastre. 53 Ibid., [ ]. 12.

Intervención: Corresponde al tratamiento del riesgo mediante la modificación intencional de las características de un fenómeno con el fin de reducir la amenaza que representa o de modificar las características intrínsecas de un elemento expuesto con el fin de reducir su vulnerabilidad. 13. Intervención correctiva: Proceso cuyo objetivo es reducir el nivel de riesgo existente en la sociedad a través de acciones de mitigación, en el sentido de disminuir o reducir las condiciones de amenaza, cuando sea posible, y la vulnerabilidad de los elementos expuestos. 14.

Intervención prospectiva: Proceso cuyo objetivo es garantizar que no surjan nuevas situaciones de riesgo a través de acciones de prevención, impidiendo que los elementos expuestos sean vulnerables o que lleguen a estar expuestos ante posibles eventos peligrosos. Su objetivo último es evitar nuevo riesgo y la necesidad de intervenciones correctivas en el futuro.

La intervención prospectiva se realiza primordialmente a través de la planificación ambiental sostenible, el ordenamiento territorial, la planificación sectorial, la regulación y las especificaciones técnicas, los estudios de prefactibilidad y diseño adecuados, el control y seguimiento y en general todos aquellos mecanismos que contribuyan de manera anticipada a la localización, construcción y funcionamiento seguro de la infraestructura, los bienes y la población. [ ". 54 !bid., "[ ]. 16.

Mitigación del riesgo: Medidas de intervención prescriptiva o correctiva dirigidas a reducir o disminuir los daños y pérdidas que se puedan presentar a través de reglamentos de seguridad y proyectos de inversión pública o privada cuyo objetivo es reducir las condiciones de amenaza, cuando sea posible, y la vulnerabilidad existente. [ ]". 55 !bid., "[ ]. 10.

Exposición (elementos expuestos): Se refiere a la presencia de personas, medios de subsistencia, servicios ambientales y recursos económicos y sociales, bienes culturales e infraestructura que por su localización pueden ser afectados por la manifestación de una amenaza. II". Ibid.,"[. 3. Amenaza: Peligro latente de que un evento físico de origen natural, o causado, o inducido por la acción humana de manera accidental, se presente con una severidad suficiente para causar pérdida de vidas, lesiones u otros impactos en la salud, así como también daños y pérdidas en los bienes, la infraestructura, los medios de sustento, la prestación de servicios y los recursos ambientales. [ ]. [ ]. 21.

Reducción del riesgo: Es el proceso de la gestión del riesgo, está compuesto por la intervención dirigida a modificar o disminuir las condiciones de riesgo existentes, entiéndase: mitigación del riesgo y a evitar nuevo riesgo en el territorio, entiéndase: prevención del riesgo. Son medidas de mitigación y prevención que se adoptan con antelación para reducir la amenaza, la exposición y disminuir la vulnerabilidad de las personas, los medios de subsistencia, los bienes, la infraestructura y los recursos ambientales, para evitar o minimizar los daños y pérdidas en caso de producirse los eventos físicos peligrosos.

La reducción del riesgo la componen la intervención correctiva del riesgo existente, la intervención prospectiva de nuevo riesgo y la protección financiera. 11 [1. 27. Vulnerabilidad: Susceptibilidad o fragilidad física, económica, social, ambiental o institucional que tiene una comunidad de ser afectada o de sufrir efectos adversos en caso de que un evento físico peligroso se presente.

Corresponde a la predisposición a sufrir pérdidas o daños de los seres humanos y sus medios de subsistencia, así como de sus sistemas físicos, sociales, económicos y de apoyo que pueden ser afectados por eventos físicos peligrosos. [ ]". 57 Artículos 40, 65 y 81. 24 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00524-01 Demandante: Andrés Felipe Morales Cárdenas Demandados: Municipio de Manizales y otros 90.

Valga señalar que esos dos grandes componentes del proceso de gestión del riesgo de desastres son cíclicos, toda vez que, conforme al principio sistémico58, la finalización de la intervención reactiva o de manejo de la emergencia tiene como propósito central, justamente, anticipar o prevenir que se presenten nuevas situaciones de riesgo59. 91 El Decreto 1807 de 19 de septiembre de 20146° reglamentó la obligación legal de los entes territoriales, consistente en revisar y ajustar sus herramientas de ordenamiento territorial en materia de gestión del riesgo61, incorporando las consideraciones sobre desarrollo seguro y sostenible, así como los programas y proyectos prioritarios para esos fines62. 92 Finalmente, la Corte Constitucional, mediante sentencia T-384 de 21 de agosto de 2019, reiteró la jurisprudencia elaborada por esa misma Corporación63 en materia de gestión del riesgo de desastres.

Allí se recordó que, en consideración a los artículos 311 de la Constitución; 56 y 69 de la Ley 9' de 1989; 1°, 8064 y 10 de la Ley 388, y 76.9 de la Ley 715, es obligación de las entidades territoriales: «[. (i) tener una información actual y completa de las zonas de alto riesgo de deslizamientos o derrumbes que se encuentran en su municipio, y (ii) adoptar las medidas necesarias de reubicación en los casos en que personas se encuentren ubicadas en las zonas donde se ponga en riesgo sus derechos por las condiciones del terreno. Así, pues, cuando la vivienda se encuentra en situación que ponga en peligro la vida de las personas. es necesario que "se proceda a la evacuación de las personas para proteger su vida y además será obligación del Estado efectuar los actos administrativos indispensables para que los afectados encuentren otro lugar donde vivir en condiciones parecidas a las que antes disfrutaban. 1.1».

(negrilla fuera del texto) 93. En ese sentido, la Corte ha sintetizado las reglas que deben seguir los entes territoriales en relación con las personas que habitan en zonas de alto riesgo, en los siguientes términos: «[ ]. (i) los alcaldes deben llevar a cabo un inventario de las zonas que presenten altos riesgos para la localización de asentamientos humanos, entre otros factores, por estar sujetas a derrumbes o deslizamientos: (ii) adelantar programas de reubicación de quienes se encuentran en estos sitios, o implementar las medidas necesarias para eliminar el respectivo riesgo;

(iii) la entidad o el funcionario público que no cumpla con lo anterior incurrirá en causal de mala conducta; (iv) cualquier interesado puede presentar ante el alcalde o intendente, la solicitud de incluir una zona o asentamiento al señalado inventario; (v) los inmuebles y las mejoras de quienes deben ser reubicados, pueden ser adquiridos 58 Artículo 3, numeral 11. 59 Artículo 4, numeral 20. 60 "Artículo 1°.

Objeto y ámbito de aplicación. Las disposiciones contenidas en el presente decreto establecen las condiciones y escalas de detalle para incorporar de manera gradual la gestión del riesgo en la revisión de los contenidos de mediano y largo plazo de los planes de ordenamiento territorial municipal y distrital o en /a expedición de un nuevo plan. el Ley 1523 de 2012, articulo 39, parágrafo. 62 ?bid., artículo 40. 63 Cfr. Corte Constitucional. sentencias T-203A de 2018, T-149 de 2017, T-045 de 2014, T-848 de 2011, T-1094 de 2002, entre otras. 64 Numerales 5, 10 y 11. 25 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00524-01 Demandante: Andrés Felipe Morales Cárdenas Demandados: Municipio de Manizales y otros a través de enajenación voluntaria directa o mediante expropiación: (vi) los bienes antes mencionados, adquiridos a través de las modalidades señaladas. pueden ser recibidos en pago de los inmuebles donde fueren re ubicados;

(vii) el terreno a obtener debe pasar a ser un bien de uso público administrado por la entidad que lo adquirió; (viii) las zonas de alto riesgo deben ser desalojadas de manera obligatoria, por tanto, en caso de que quienes las habitan se nieguen a e//o, los alcaldes deben ordenar la desocupación en concurso con la policía, así como la demolición de las construcciones averiadas.

Finalmente, según lo establecido en el artículo 56 de la Ley 9 de 1989, modificado por el artículo 5° de la Ley 2a de 1991, las autoridades que incumplan con lo dispuesto en la norma, incurren en el delito de prevaricato por omisión[39]. [ ]». (negrilla fuera del texto). V.4.2. Resolución del recurso de apelación 94. El MUNICIPIO manifestó que las órdenes que le fueron impartidas relativas al monitoreo y mantenimiento de la ladera, evitar nuevas ocupaciones y coordinar la elaboración de estudios de riesgo para definir alternativas de reubicación y/u obras de mitigación en el barrio Galán, no son actividades que se encuentren dentro de su ámbito de competencias. 95.

Adicionalmente, afirmó que la sentencia recurrida estaría desconociendo la normativa, tanto de la Política Pública de Vivienda, como aquella que desarrolla el Macroproyecto de Interés Social Nacional «Centro Occidente de Colombia San José». En su parecer, conforme a esos conjuntos normativos, carece de competencia para realizar reubicaciones, promover programas de vivienda, elaborar listados de priorización u otorgar viviendas. 96.

Pues bien, como pudo observarse anteriormente, el ordenamiento jurídico es contundente en disponer que el MUNICIPIO, en sus roles de jefe de la administración local, director del desarrollo territorial (planificador, orientador, conductor y regulador) y representante del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres -SNGRD-, es el responsable directo: de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el barrio Galán, de su armonización con otros sistemas, herramientas, instrumentos y funciones, y de su articulación con otras autoridades, agentes o partícipes del Sistema, tal y como lo prescribe la Ley 1523: «Artículo 12.

Los Gobernadores y Alcaldes Son conductores del sistema nacional en su nivel territorial y están investidos con las competencias necesarias para conservar la seguridad, la tranquilidad y la salubridad en el ámbito de su jurisdicción. [. Articulo 14. Los Alcaldes en el Sistema Nacional. Los alcaldes como jefes de la administración local representan al Sistema Nacional en el Distrito y el municipio.

El alcalde, como conductor del desarrollo local, es el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción. Parágrafo. Los alcaldes y la administración municipal o distrital. deberán integrar en la planificación del desarrollo local, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres. especialmente, a través de los 26 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00524-01 Demandante: Andrés Felipe Morales Cárdenas Demandados: Municipio de Manizales y otros planes de ordenamiento territorial, de desarrollo municipal o distrital y demás instrumentos de gestión pública» (Negrilla fuera del texto) 97.

En efecto, es función principal del MUNICIPIO activar procesos de planeación ambiental sostenible65 con el fin de ordenar el territorio municipal procurando optimizar el uso de los recursos naturales y priorizando el desarrollo de actividades para la adaptación al cambio climático66 y el logro de condiciones de vida digna para la población actual y las generaciones futuras67. 98.

Asimismo, los preceptos normativos indican claramente que el MUNICIPIO es la primera autoridad llamada a activar el proceso social de gestión del riesgo de desastres en el barrio Galán y, por lo tanto, en un esquema sistémico de carácter social, multisectorial y estructural, debe acudir a conocer, evaluar, corregir, mitigar, controlar, reducir, prevenir y monitorear el nivel de riesgo de desastre detectado en esa zona, incluso, valiéndose de las prerrogativas del poder público68. 99 En consecuencia, la Sala concluye que el MUNICIPIO sí es competente para darle cumplimiento a las obligaciones jurídicas impuestas por el Tribunal de primera instancia Pero, además, es la autoridad llamada de manera prioritaria a liderar los procedimientos correspondientes a fin de garantizar la habitabilidad segura en la zona afectada. loa.

Es evidente que las actividades de: monitoreo y mantenimiento permanente de la ladera de la Calle 31 A N.' 14B-05 del barrio Galán, de control de la ocupación de ese sector y de la elaboración de estudios de riesgo para definir alternativas de reubicación y/o de obras de mitigación del riesgo, son deberes concretos establecidos por el ordenamiento jurídico en cabeza del ente territorial. ioi Es más, el cumplimiento de tales acciones resulta ineludible, habida cuenta de la situación de desastre que se materializó en abril de 2017 y como se advirtió en el acápite anterior, requiere de labores contundentes y definitivas para el 65 Decreto 2811 de 1974, artículos 9, literal f); 10, literal a); 45, literales d) y g), 187 y ss., entre otros. 66 Ley 1523 de 2012, artículos: 14, parágrafo; 21, numeral 8; 23, numeral 2; 31, parágrafo 2.°; 39 y 40. 67 En tanto que se trata de una problemática directamente asociada al adecuado manejo de los recursos naturales, la administración municipal de Manizales debe observar que el artículo 6 de la Ley 388 de 1997 advierte que 11.

El ordenamiento del territorio municipal [ ] incorporará instrumentos que permitan regular las dinámicas de transformación territorial de manera que se optimice la utilización de los recursos naturales y humanos para el logro de condiciones de vida dignas para la población actual y las generaciones futuras. [.1". 55 En tal sentido, ver: Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 26 de marzo de 2015. Rad. Núm.: 15001-23-31-000-2011-00031-01(AP). C.P: Guillermo Vargas Ayala: El papel de las alcaldías "Supone, entonces, una Administración Pública activa, técnica y comprometida con la asunción permanente de sus responsabilidades y con el monitoreo constante de aquellos ámbitos de la vida diaria que están bajo su cargo, como presupuesto de la actuación anticipada o preventiva".

Corte Constitucional, sentencias T-203A de 2018, T-149 de 2017, T-045 de 2014, T-848 de 2011, T-1094 de 2002, entre otras. Particularmente, en sentencia T-384 de 21 de agosto de 2019, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional refirió que en consideración a los artículos 311 de la Constitución; 56 y 69 de la Ley 9' de 1989: 1.°, 8.° y 10 de la Ley 388 de 1997, y 76.9 de la Ley 715 de 2001, es obligación de las entidades territoriales: "(i) tener una información actual y completa de las zonas de alto riesgo de deslizamientos o derrumbes que se encuentran en su municipio, y (ii) adoptar las medidas necesarias de reubicación en los casos en que personas se encuentren ubicadas en las zonas donde se ponga en riesgo sus derechos por las condiciones del terreno. [ y. 27 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00524-01 Demandante: Andrés Felipe Morales Cárdenas Demandados: Municipio de Manizales y otros «restablecimiento de las condiciones normales de vida» de la comunidad afectada y que, a la vez, permitan prevenir y «evitar la reproducción de las condiciones de riesgo preexistentes en el área o sector afectado»69 102.

En efecto, las diversas disposiciones jurídicas citadas con anterioridad son enfáticas en señalar que las tareas de: i) conocimiento, análisis y evaluación del riesgo de desastre, ii) desocupación y evacuación de estructuras, lugares y comunidades expuestas y vulnerables, iii) demolición de construcciones en riesgo de colapso, iv) reubicación de asentamientos humanos, y) manejo, vigilancia, control y garantía de no ocupación, vi) regulación y manejo del uso del suelo, vii) ejecución de obras de estabilización, reforzamiento, reparación, reconstrucción. restauración, recuperación, rehabilitación, readecuación y conservación, entre otras, son medidas que indefectiblemente conducen al desarrollo sostenible y a proteger a las comunidades en su vida, seguridad, integridad personal, tranquilidad, salubridad, bienes patrimoniales y condiciones dignas de subsistencia7°; todo lo cual corresponde ejecutar. principalmente, a los municipios. 103.

Como muestra de lo anterior, se observa que la alcaldía municipal de Manizales emitió el Decreto 0291 de 19 de abril de 201771, mediante el cual declaró la situación de calamidad pública en ese municipio y, en aplicación de las disposiciones de la Ley 1523, adoptó el Plan de Acción Específico para el manejo de la situación de calamidad pública, del que se destacan los siguientes componentes -los cuales coinciden con sus competencias y con las obligaciones emitidas por el Tribunal-: «[ ].

Los lineamientos generales para el manejo de la situación de calamidad pública, comprenderá diversas lineas de acción, entre ellas: 2. Administración y manejo de albergues y/o subsidios de arrendamiento temporal para las familias que evacuaron sus viviendas. [.. ]. 5 Recuperación y/o construcción de vivienda (averiada y destruida). 7.

Ordenamiento territorial. [ 8. Alertas tempranas. 1. 9. Obras de emergencia y obras de prevención y mitigación. [ ]»72. (Negrilla fuera del texto). 69 Ley 1523 de 2012, articulo 4, numeral 20. 7P !bid., artículo 59. 71 Registro N.° 2: "Actuación: EXPEDINTE DIGITAL", documento denominado: "ED_DESEMBOLS01133MILL(pdf) NroActua 2", folios 22 y ss.

"Por el cual se declara una calamidad pública en el Municipio de Manizales y se dictan otras disposiciones". En la parte considerativa del referido decreto se precisó que, para atender esa emergencia, el municipio adoptaría medidas en materia de: «contratación del Estado, empréstitos, control fiscal de recursos: ocupación, adquisición, expropiación, demolición de inmuebles e imposición de servidumbres; reubicación de asentamientos, solución de conflictos, moratoria o refinanciación de deudas, suspensión de juicios ejecutivos, créditos para afectados, incentivos para la rehabilitación, reconstrucción y el desarrollo sostenible; administración y destinación de donaciones y otras medidas tendientes a garantizar el regreso a la normalidad». 72 Artículo 3. 28 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00524-01 Demandante: Andrés Felipe Morales Cárdenas Demandados: Municipio de Manizales y otros 104 Igualmente, en el Plan de Ordenamiento Territorial de Manizales -componentes general y urbano de su Documento Técnico de Soporten -, se catalogó el barrio Galán como zona de riesgo, y se reconoció que en ambos costados de la Calle 31 es necesario, previa gestión de recursos, llevar a cabo intervenciones de: elaboración de estudios, ejecución de obras para el mejoramiento integral del entorno y realización de reubicaciones.

Veamos: «DELIMITACIÓN DE ZONAS DE RIESGO La Administración Municipal por intermedio de La Oficina Municipal de prevención y atención de Desastres, ha delimitado las siguientes zonas, las cuales han sido clasificadas según el tratamiento e intervención correspondiente, como son: Reubicación y/o Mejoramiento del Entorno: DELIMITACIÓN DE ZONAS DE RIESGO COMUNA BARRIO DELIMITACIÓN (No. De zona) TRATAMIENTO E INTERVENCIÓN Reubicación (suelo de protección) Mejoramiento del entorno* (Suelo potencialmente reurbanizable) [•••] [1 [• •.1 [-I i.•.1 2 BARRIO GALÁN (5) Margen izquierda de la antigua carretera que de Manizales conduce a Neira, desde la intersección de esta con el puente Olivares, sobre el camino que conduce al antiguo basurero hasta la quebrada Olivares Todo (7) Ladera izquierda de la quebrada Olivares, a ambos costados de la calle 31; desde la carrera 16 hasta la carrera 5', sector limitando con el barrio Olivares, sectores de los barrios San Vicente de Paul en la margen derecha de la calle 31;

San Ignacio en la ladera que limita con el barrio Galán, ambos costados de la calle 30 entre carreras 10 y 12; La Avanzada, desde la carrera 8 hasta la carrera 11 entre calles 27 y 28, incluyendo el sector conocido como el camino del Medio, prolongándose a lo largo de la carrera 8 hasta donde ésta confluye en la calle 31, continuando sobre la margen izquierda de ésta última hasta la parte final del barrio Holanda, involucrando un sector de la ladera entre la carrera 5 A y la quebrada Olivares Viviendas a partir de Fe y Alegría sobre la vía la margen izquierda bajando y las viviendas en la parte baja lindando con la Quebrada Olivares Todo el sector [1 [.1 [ i [1 *Obras de estabilidad según estudios geológico-geotécnicos previos, mejoramiento vial, peatonal, de servicios basicos y vivienda, entre otros Suelo de Protección: Se consideran suelo de protección las zonas de riesgo no mitigable Cfr.: Registro N.° 2: "Actuación: EXPED1NTE DIGITAL", Carpeta "ED ONEDRIVE _1 1252023(.zip) NroActua 2", Carpeta "CUADERNO N2 PRUEBAS PARTE DDA".

Carpeta "08POTCO-MPLETO" documentos denominados: "Componente Generar y "Componente Urbano", aportados mediante Oficio SPM 21-0859 dell de marzo de 2021. por el profesional universitario y coordinador del POT de la Secretaría de Planeación Municipal de Manizales, Jorge Andrés Castro Aguirre. 29 Radicación: 17001 -23-33-000-201 7-00524-01 Demandante: Andrés Felipe Morales Cárdenas Demandados: Municipio de Manizales y otros Suelo Potencialmente Reurbanizable: Comprende las zonas que pueden seguir siendo urbanizadas, una vez se hallan realizado obras correctivas (mejoramiento del entorno), por tal motivo no se clasifica suelo de protección. La Administración Municipal debe emprender las siguientes acciones a corto, mediano y largo plazo en las zonas de amenaza y riesgo urbanas: -Reubicación de viviendas localizadas en zonas de riesgo no mitigable por deslizamiento.

Comprende las siguientes actividades: 1 Gestión de Recursos (para actividades 2, 3 y 4). 2. Reubicación. 3. Estudios geológicos, geotécnicos y ambientales en zonas con riesgo no mitigable para determinar las obras y actividades a emprender en las áreas donde se efectúa la reubicación. 4. Ejecución de obras. [...]. -Realización de obras para el mejoramiento integral del entorno de las zonas de riesgo por deslizamiento.

Comprende las siguientes actividades: 1. Gestión de Recursos. 2. Estudios geológicos, geotécnicos y ambientales en las zonas de mejoramiento para determinar las obras a realizar. 3. Realización de obras para el mejoramiento integral del entorno. [. 1». (Negrilla fuera del texto). 105 Incluso, la actividad administrativa desplegada por el MUNICIPIO revela que las órdenes judiciales censuradas sí se encuentran dentro del ámbito de competencias del ente territorial.

Diversas acciones, como la elaboración de documentos de política pública para la gestión del riesgo de desastres74, la elaboración de estudios para el conocimiento del riesgo76, así como la suscripción de convenios interadministrativos para la ejecución de obras de mitigación del riesgo/6, permiten corroborarlo. 106 Ahora bien, el MUNICIPIO también cuestionó la validez de la sentencia de primera instancia al estimar que las órdenes de amparo desconocieron su ámbito competencial conforme a la Política Pública de Vivienda y el Macroproyecto de Interés Social Nacional «Centro Occidente de Colombia San José». 107.

Sin embargo, es preciso recordar que el Tribunal declaró probada en favor del el MUNICIPIO la excepción: «Sobre las políticas de vivienda del Gobierno Nacional», según la cual el DPS y FONVIVIENDA son las autoridades competentes para priorizar y asignar las soluciones habitacionales previstas en los programas de N cfr. Acuerdo Municipal N. 1053 de 4 de junio de 2020, por el cual se adoptó el Plan de Desarrollo 2020-2023 «Manizates + Grande».

Proyecto: Construcción de obras de mitigación de riesgo, mantenimiento y capacitación a la comunidad en laderas de protección Mani7ales. Línea Estratégica: Ciudad Sostenible y Resiliente. Programa: Gestión del Riesgo de Desastres. Actividades: Construcción de obras de estabilidad y mantenimiento. Meta: Ejecutar y/o mantener 150 obras de mitigación en la ciudad. !bid., Proyecto: Estudios para mejorar el conocimiento, la comunicación, la participación ciudadana y la educación en gestión del riesgo.

Línea Estratégica: Ciudad Sostenible y Resiliente. Programa: Gestión del Riesgo de Desastres. Actividades: Adelantar la actualización de evaluaciones y microzonificaciones de amenazas. 76 Cfr. Convenio interadministrativo N.' 2011250556 celebrado el 25 de noviembre de 2020, entre el municipio de Manizales y Corpocaldas. Documento denominado: "ED_58CONVEN10(.pdf) NroActua 2", inserto en el documento "ED_79CONSTANCIAREC1B1D0(.pdt) NroActua 2". 30 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00524-01 Demandante: Andrés Felipe Morales Cárdenas Demandados: Municipio de Manizales y otros vivienda diseñados en favor de los hogares postulados, según lo dispuesto en esa Política. 108 Como puede observarse, al encontrar demostrada la referida excepción y observarla en relación con las obligaciones extendidas al MUNICIPIO, se concluye que no se le exigió el cumplimiento de competencias que no le corresponden. 109 Además, se advierte que el Tribunal, para dictar las medidas de amparo que le fueron impuestas al MUNICIPIO, no consideró necesario aplicar el régimen de vivienda ni las disposiciones del Macroproyecto «Centro Occidente de Colombia San José», toda vez que el problema jurídico giró en torno a la gestión del riesgo de desastres, mas no consistió en el derecho a la vivienda o a la materialización de un programa de vivienda en específico, veamos: «[..1. 4.- El objeto de la controversia y el problema jurídico [...] el reclamo de protección de derechos colectivos se fundamenta en la omisión de cumplimiento de funciones relacionadas con prevención y mitigación del riesgo de desastres a cargo de las entidades públicas demandadas.

Lo anterior de manera concreta frente a la ausencia de acciones para atender la situación de riesgo de las viviendas ubicadas en el barrio Galán H.] inmuebles afectados con deslizamientos y lluvias ocurridos los días 18 y 19 de abril del año 2017. Conforme a lo anterior, pretende la parte actora que se protejan los derechos colectivos relativos [...] a la seguridad y salubridad públicas, así como a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, los cuales considera vulnerados por las entidades demandadas y vinculadas ante la ausencia de medidas H.] destinadas a la valoración de mitigación del riesgo (amenaza y vulnerabilidad) de las mencionadas viviendas del barrio Galán en la ciudad de Manizales, con posterioridad al evento de lluvias que afectó la zona en el mes de abril del año 2017 [,. ]»77, (Negrilla fuera del texto). 110 Conforme a lo anterior y al capítulo 5 de la sentencia impugnada, se evidencia que las obligaciones cuestionadas por el MUNICIPIO le fueron adjudicadas en aplicación de los mandatos jurídicos correspondientes al Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres -SNGRD-, los cuales fueron relatados en los acápites denominados «5.1.1.

El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente» y «5.2. Del ordenamiento territorial y la prevención y mitigación del riesgo de desastres»78 tu Así pues, el cargo propuesto por el MUNICIPIO no tiene vocación de prosperidad, en la medida en que se basó en una premisa inexistente, toda vez que sostuvo que el Tribunal desconoció y/o modificó las normas jurídicas del sector vivienda y del Macroproyecto San José, al asumir que estas habían sido aplicadas como fundamento de las órdenes de amparo.

Sin embargo, se aclara que tales cuerpos normativos no 77 Folio 13 de la sentencia de primera instancia. 78 !bid., folios 14 y ss. y 23 y ss. 31 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00524-01 Demandante: Andrés Felipe Morales Cárdenas Demandados: Municipio de Manizales y otros fueron desconocidos ni modificados por el juez de primera instancia, puesto que realmente no fueron aplicados y, además, hacerlo no resultaba necesario en atención al enfoque del problema jurídico planteado79 112.

En ese sentido, es necesario precisar que los subsistemas normativos a los que aludió la apelante pueden ser una alternativa a la que acuda el MUNICIPO para efectos de avanzar en alguna de las etapas de los procesos de gestión del riesgo de desastres que puntualmente esté adelantando en el barrio Galán conforme al «Plan de Acción Específico para la Recuperación»8°, o las estrategias de respuesta que estime pertinentes. 113.

Sin embargo, se advierte que el régimen de vivienda asociado al Macroproyecto San José no es el único instrumento jurídico que prevé el ordenamiento para contribuir a la gestión del riesgo de desastres, por lo que tampoco es el único escenario para que el MUNICIPIO cumpla con la sentencia impugnada en relación con el barrio Galán. 114.

Lo cierto es que, dentro de las diversas herramientas de gestión pública que tiene a su disposición, el MUNICIPIO puede proyectar y ejecutar aquellas actuaciones, planes, proyectos, tratamientos e intervenciones que, en coordinación con otras entidades y con un enfoque prioritario, le permitan intervenir adecuadamente la situación de riesgo de deslizamiento diagnosticada y, a la postre, garantizar la protección efectiva de la colectividad en sus derechos y libertades. 115.

Pero, además, también se debe aclarar que las normas del Macroproyecto San José tampoco desplazan, subrogan o condicionan la observancia de las competencias principales que le asisten al MUNICIPIO en el marco del SNGRD, pues la política pública de vivienda no está llamada a activarse exclusivamente ante situaciones de riesgo de desastres, emergencias o calamidades públicas. 116.

En otras palabras, la existencia de unos programas de vivienda y la distribución de compromisos específicos entre las entidades que participan de esos proyectos, no exime a las alcaldías municipales del cumplimiento de su obligación directa y principal de garantizar la habitabilidad de su territorio en condiciones óptimas de seguridad, cuestión que, conforme a lo probado en el proceso, aún no se ha materializado en el barrio Galán de Manizales. 117.

Es tal la autonomía del SNGRD respecto del régimen de vivienda que, para la concesión de soluciones habitacionales, múltiples disposiciones del Decreto 1077 de 201581 exigen de las entidades territoriales el cumplimiento efectivo de, entre otros. los deberes asociados con: 79 Cfr. el apartado V.3. de esta providencia, donde se explica con mayor profundidad las razones que imponen analizar el debate juridico de la referencia en el marco del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres -SNGRD-. 8° Ley 1523 de 2012, artículo 61. 81 cfr. v.gr. articulos 2.1.1.1.1.3.3.1.2.; 2.1.1.1.8.1.1 2.1.1.1.8.2.3.; 2.1.1.2.1.2.9.; 2.1.1.3.1.3.1 • 2.1.1.4.1.3.1.; 2.1.1.7.7.; 2.1.1.9.5.; 2.1.10.1.1.4.4., entre otros. 32 Radicación: 17001 -23-33-000-201 7-00524-01 Demandante: Andrés Felipe Morales Cárdenas Demandados: Municipio de Manizales y otros i) El diseño de estudios técnicos básicos y detallados82 o de análisis específicos de riesgo83, ii) La delimitación y zonificación de zonas de alto riesgo de desastre, iii) La declaración -preventiva o no- de situaciones de desastre, calamidad pública o emergencia, iv) La estructuración de planes de emergencia y contingencia. v) La elaboración de censos oficiales -avalados y refrendados- de los hogares damnificados, vi) La presentación oportuna, ante las entidades del nivel Nacional, de iniciativas para adelantar proyectos de vivienda, junto con la precisión de los recursos complementarios que se van a necesitar. 118.

Frente al punto. cabe destacar que esta Sección, mediante providencia de 9 de julio de 202184. examinó un cargo muy similar al propuesto por MUNICIPIO en relación con la situación de riesgo de desastre que se presentó en el barrio Bajo Cervantes de la misma ciudad. 119. En esa oportunidad la Sala confirmó una medida cautelar en virtud de la cual se le ordenó al MUNICIPIO realizar «un estudio detallado de mitigabilidad» y que, en atención a sus resultados, procediera a reubicar a las familias afectadas por la situación de riesgo alto de desastre no mitigable.

Para tal efecto, la Sección reiteró que «los municipios [ ] ostentan la responsabilidad principal y directa en la prevención y en la atención de desastres»85, por lo tanto, el cumplimiento de las 82 "Articulo 2.2.2.1.3.1.2. Estudios técnicos para la incorporación de la gestión del riesgo en la planificación territorial. Teniendo en cuenta el principio de gradualidad de que trata la Ley 1523 de 2012, se deben realizar los estudios básicos para la revisión de los contenidos de mediano y largo plazo de los planes de ordenamiento territorial o la expedición de nuevos planes y en su ejecución se deben realizar los estudios detallados.

(Decreto 1807 de 2014, artículo 2) Artículo 2.2.2.1.3.4.2 Mecanismos de financiación para la realización de estudios. De conformidad con lo previsto en la Ley 1523 de 2012, los municipios y sus fondos territoriales de gestión del riesgo definirán mecanismos de financiación para la realización de los estudios contemplados en el presente decreto.

Parágrafo. En desarrollo de los principios de coordinación, concurrencia, complementariedad y subsidiariedad y el artículo 47 de qué trata la citada ley, el Fondo Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres en la priorización de la inversión de recursos para el conocimiento y la reducción del riesgo para la implementación de lo previsto en este decreto, podrá apoyar a los municipios de categorías 5 y 6, de conformidad con los criterios que se establezcan para el manejo de este fondo.

(Decreto 1807 de 2014, artículo 28)". 83 Ley 1523 de 2012 -Artículo 42. Análisis especificos de nesgo y planes de contingencia. Todas las entidades públicas o privadas encargadas de la prestación de servicios públicos, que ejecuten obras civiles mayores o que desarrollen actividades industriales o de otro tipo que puedan significar riesgo de desastre para la sociedad, así como las que específicamente determine la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, deberán realizar un análisis específico de riesgo que considere los posibles efectos de eventos naturales sobre la infraestructura expuesta y aquellos que se deriven de los daños de la misma en su área de influencia. asi como los que se deriven de su operación. Con base en este análisis diseñará e implementarán las medidas de reducción del riesgo y planes de emergencia y contingencia que serán de su obligatorio cumplimiento". 84 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 9 de julio de 2021.

Rad. N.' 17001-23-33-000-2018-00456-02(AP). C.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés. 85 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 12 de julio de 2018. Rad. N.' 66001-23-31-000-2010-00385-02(AP) C.P.: Dr. Hernando Sánchez Sánchez. 33 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00524-01 Demandante: Andrés Felipe Morales Cárdenas Demandados: Municipio de Manizales y otros obligaciones que exige el SNGRD no podía ser confundido con las políticas de vivienda: «[.

Entonces, el recurrente se equivoca cuando afirma que no le atañe la administración y gestión de aquellos programas de reubicación Aunque diversas instituciones del Estado confluyen en el desarrollo de la política de vivienda de interés social, no por ello el municipio puede confundir sus competencias en materia de gestión del riesgo, con las responsabilidades de otras autoridades en cuanto a la política de vivienda de interés social [. ]» (Negrilla fuera del texto). 120.

Luego entonces, las funciones que ostenta el MUNICIPIO en el marco de la Política Pública de Vivienda y el Macroproyecto de Interés Social Nacional «Centro Occidente de Colombia San José», deben ser cumplidas sin perjuicio de las obligaciones que le corresponden en materia de gestión del riesgo de desastres. 121 Por todo lo anterior, la Sala concluye que las medidas adoptadas por el Tribunal, orientadas a la participación directa del MUNICIPIO en el amparo de los derechos colectivos vulnerados, se encuentran acorde con el ordenamiento jurídico.

En consecuencia, no hay lugar a eximir al ente territorial del cumplimiento de las obligaciones que le fueron impuestas, las cuales deberán ser acreditadas, ya sea mediante los programas que actualmente se encuentran en curso, o cualquiera otra estrategia que estime conveniente desarrollar en el ámbito de su autonomía municipal. 122.

No obstante, conforme a los criterios jurisprudenciales fijados por esta Sección86, la Sala considera adecuado adicionar el ordinal octavo de la sentencia de 17 de febrero de 2023, en el sentido de precisar que las medidas que la Administración ejecute en favor de los hogares damnificados observen los siguientes requerimientos: I) Que las familias «no hayan sido beneficiadas con otra medida equivalente»; y ii) «[E]vitar que personas o familias que no habitan la zona reciban los subsidios y beneficios, verifica[ndo] que las familias beneficiarias hubiesen habitado permanentemente en ese territorio». iii) Por otro lado, en caso de que se acredite su necesidad, el Tribunal deberá otorgar un plazo adicional para el cumplimiento de las obligaciones impartidas.

V.5. Sobre la responsabilidad de la ERUM S.A.S. 123 El Tribunal de primera instancia impuso a la ERUM S.A.S. las siguientes condenas: i) desarrollar el trámite respectivo para demoler la estructura habitacional ubicada en la Calle 31 A N.' 14B-05 del barrio Galán de Manizales; ii) garantizar, dentro del Macroproyecto San José, la reubicación de los habitantes de esa 86 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Auto de 31 de julio de 2023. Rad. N.' 05001-23-33-000-2021-01747-01, y sentencia del 1° de junio de 2020, Rad. N.' 68001-23-31-000- 2012-00091-01. C.P.: Hernando Sánchez Sánchez. 34 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00524-01 Demandante: Andrés Felipe Morales Cárdenas Demandados: Municipio de Manizales y otros vivienda; y iii) contribuir con el MUNICIPIO y otras entidades para la elaboración de un estudio de riesgo que permita definir las correspondientes alternativas de reubicación y/o de ejecución de obras de mitigación del riesgo en el sector afectado. 124 En oposición a lo anterior, la ERUM S.A.S. manifestó que: i) la orden judicial relativa a la elaboración de un estudio de riesgo desconoce el artículo 1.4. de la Resolución 544 de 2017, el cual definió el objetivo y las estrategias del Macroproyecto San José; ii) conforme a la Ley 1537 y el Decreto 1921 de 2012, carece de competencias en materia de vivienda, reubicaciones y subsidios; iii) según el Decreto 1077 de 2015. el Ministerio de Vivienda, el DPS y FONVIVIENDA son las autoridades encargadas de ejecutar proyectos de vivienda y otorgar subsidios; y iv) el subsidio para la adquisición de vivienda debe ser complementado con recursos del hogar postulante para acceder a una solución de vivienda. 125.

Para determinar si la ERUM S.A.S. es o no competente para dar cumplimiento a las obligaciones extendidas por el Tribunal, la Sala procede a indagar sobre el objeto social de dicha empresa, así como sobre sus funciones y compromisos asumidos en virtud del Macroproyecto San José. V.5.1. De las obligaciones jurídicas de la ERUM S.A.S. en torno a la controversia 126.

Conforme al Certificado de Existencia y Representación Legal de la ERUM S.A.S., su objeto social fue definido en los siguientes términos: «[...]. La sociedad tiene como objeto participar en todos los proyectos de renovación y desarrollo urbano como gerente, gestora interinstitucional de proyectos, promotora, socia y *cutara que se desarrollará en el municipio de Manizales, y los demás municipios de Colombia, e incorporando los requerimientos de la Ley 388 de 1997 y los de la Ley 9 de 1989, pudiendo en consecuencia conseguir los créditos necesarios para desarrollar los proyectos. tramitar la adquisición de los predios, legalizar las compraventas de los predios adquiridos, contratar estudios y diseños de los proyectos, desarrollar las labores de venta de los lotes resultantes de los proyectos, establecer co- financiados, acudir a todos los mecanismos de financiación existentes en el mercado financiero, y en general las demás actividades relacionadas con el cumplimiento de los planes de desarrollo, renovación y/o remodelación urbana, además los encaminados a la formulación, diseño, rediseño. ejecución, interventoría, gestión social y predial de proyectos urbanos e inmobiliarios, espacio público, equipamiento, obras de mitigación, vivienda, servicios públicos, proyectos de desarrollo vial y movilidad que incluyen mantenimiento, reparación, reconstrucción, construcción, entre otros, en el ámbito local, regional y nacional»87.

(Resaltado fuera del texto). Registro N.° 2: "Actuación: EXPEDINTE DIGITAL", documento denominado: "ED_OOCUADERNON-I_A201752(pdt) NroActua 2(4)", folios 346 y ss. 35 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00524-01 Demandante: Andrés Felipe Morales Cárdenas Demandados: Municipio de Manizales y otros 127. El Ministerio de Vivienda, mediante la Resolución núm. 0544 de 201788, consolidó las disposiciones relativas al Macroproyecto de Interés Social Nacional - MISN-89 «Centro Occidente de Colombia San José» del municipio de Manizales, Caldas.

Dicho acto administrativo definió el objetivo y las estrategias del Macroproyecto, así: «[... ].

ARTÍCULO 1. 4. Objetivo y Estrategias del Macroproyecto. El objetivo del Macroproyecto es renovar y redensificar la zona norte del centro de la ciudad de Manizales. para generar suelo urbano, en especial para Vivienda de Interés Social y Prioritaria y promover nuevos desarrollos integrales, tendientes a mejorar las condiciones de vida de la población a través del reasentamiento de familias localizadas en zonas de alto riesgo, el incremento del índice de zonas verdes por habitante, y la dotación de equipamientos e infraestructura vial y de servicios.

ESTRATEGIAS a Desarrollar un gran proyecto de vivienda de interés prioritario e interés social con el apoyo del Gobierno Nacional para la reubicación de la población asentada en las zonas de riesgo de la ladera norte y la recuperación y preservación de esta zona de valor ambiental y paisajístico b. Invertir en la construcción de la Avenida Colón con el propósito de generar suelo para el desarrollo de actividades económicas múltiples. c. Potenciar el desarrollo comercial y de servicios en el área de planificación del Macroproyecto, con el fin de generar un escenario de competitividad regional. d. Impulsar el desarrollo de diferentes tipos de proyectos con el objetivo común de recuperar y crear una nueva dinámica en el centro de la ciudad. e. Impulsar la renovación urbana en la zona de Galería, aprovechando las dinámicas existentes y como núcleo dinámico para la recuperación de la zona norte del centro urbano. f. Promover la participación de los propietarios, promotores interesados y colectivos sociales, en los programas y proyectos de renovación y recuperación urbana de la zona. g. Articular las políticas, programas e inversiones de la nación y el municipio, mediante la definición de normas y proyectos, en consonancia con lo dispuesto en el Plan de Ordenamiento Territorial de Manizales. 88 Ibid., folios 495 y ss.

"Artículo 1. Esta resolución consolida las normas contenidas en las Resoluciones 1453 de 2009, 1527 de 2010, 1793 de 2011, 0483 de 2012, 0693 de 2013, 0902 de 2014, 0565 de 2015 y 0085 de 2016, que conforman la adopción por motivos de utilidad pública e interés social, del Macroproyecto de Interés Social Nacional "Centro Occidente de Colombia San José" del Municipio de Manizales, Departamento de Caldas. [ ]".

El MinVivienda definió los Macroproyectos de Interés Social Nacional como: «[ ] intervenciones promovidas por el Gobierno Nacional que vinculan instrumentos de planeación, financiación y gestión del suelo para ejecutar una operación de gran escala que contribuya al desarrollo territorial, de determinados municipios, distritos o regiones del pais.

El objetivo de estos macroproyectos es el de aumentar la oferta de suelos urbanizados para el desarrollo de programas de vivienda de interés social y prioritario (VIS — VIP), especialmente en los municipios y distritos del país que concentran un importante déficit habitacional y donde se han encontrado dificultades para disponer de suelo para el desarrollo de los programas VIS - VIP. 36 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00524-01 Demandante: Andrés Felipe Morales Cárdenas Demandados: Municipio de Manizales y otros h. Promover la incorporación de la ladera norte y de los nuevos espacios públicos a los sistemas Ambiental y de Espacio Público previstos en el Plan de Ordenamiento Territorial de Manizales.

(Artículo 2. De la Resolución 0902 de 2014)»9° (Negrilla fuera del texto). 128 La Sala destaca que un componente crucial del Macroproyecto San José consiste en la individualización de ciertos sectores del territorio municipal para efectos de: i) prohibir cualquier clase de desarrollo urbanístico habida cuenta de sus condiciones de riesgo, y ii) desarrollar, con base en estudios, obras de mitigación del riesgo que permitan habilitar zonas para la ejecución del Macroproyecto.

La identificación de estos dos tipos de suelos se puede observar en los siguientes artículos: «ARTÍCULO 3.1.1. Amenaza y Control de Fenómenos Naturales y Antrópicos. De conformidad con las normas nacionales vigentes y/o el Plan de Ordenamiento Territorial de Manizales no se permitirá la construcción o intervención de las zonas de alto riesgo no mitigable.

Tampoco se permitirá la intervención de áreas con tratamientos geotécnicos, definidas como aquellas que han sido afectadas por procesos erosivos de origen antrópico o natural y en las que ha sido necesaria la realización de obras de estabilización de taludes ylo manejo de aguas. Estas áreas se clasifican como de preservación estricta y en ellas no pueden realizarse intervenciones urbanísticas y/o constructivas.

La delimitación de las zonas de alto riesgo no mitigables y las áreas con tratamientos geotécnicos, quedan determinadas en el plano M-04 ZONIFICACION DE AMENAZAS Y RIESGOS. (Artículo 15. de la Resolución 0693 de 2013).

ARTÍCULO 3. 1.2. Obras de mitigación en el área de planificación del Macroproyecto. Con el fin de viabilizar los proyectos que se desarrollarán en el área de planificación del Macroproyecto, en las áreas clasificadas como zonas de mejoramiento (riesgo mitigable) de los Sectores La Avanzada y Par Vial Avenida Colón e identificadas en el plano M-04 ZONIFICACION DE AMENAZAS Y RIESGOS (de conformidad con el Plan de Ordenamiento Territorial), se deberán realizar estudios geológicos, geomorfológicos y geotécnicos Igualmente. se deben realizar con base en los resultados de los mencionados estudios. obras de tratamiento de taludes, de contención, de manejo de aguas superficiales y servidas, de bio-ingeniería y de recuperación ambiental y de mejoramiento del entorno, en los sitios señalados por los mismos.

(Artículo 10. de la Resolución 0902 de 2014). [ ». (Negrilla fuera del texto). 129. Como consecuencia del artículo 3.1.1., y del objetivo y las estrategias del Macroproyecto San José, este tiene prevista la reubicación de las familias situadas en zonas de riesgo, -entre las que se encuentran las ubicadas en el barrio Galán-, mediante la ejecución de un proceso que se compone de diversas alternativas y estrategias: «ARTÍCULO 3.2.1.

Reasentamiento poblacional. Las zonas objeto del proceso de reasentamiento poblacional, corresponden a las identificadas en el plano M-14 Zonas objeto de reasentamiento en la ladera. (Artículo 17. de la Resolución 0693 de 2013). Registro N. 2: "Actuación: EXPED1NTE DIGITAL", documento denominado: "ED_DOCUADERNONl_A201752(.pdf) NroActua 2(4)", folios 346 y ss. 37 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00524-01 Demandante: Andrés Felipe Morales Cárdenas Demandados: Municipio de Manizales y otros [...]

ARTÍCULO 3. 2.3. Proceso de reasentamiento de las familias. Los primeros bloques de vivienda que se desarrollen en el sector La Avanzada serán ofertados de manera preferente a los beneficiarios del programa de Reasentamiento del Macroproyecto. La reubicación de familias asentadas en zonas de riesgo ubicadas en el Macroproyecto o en las áreas de Renovación Urbana del Sector La Avanzada también podrá realizarse en el proyecto de Vivienda de Interés Prioritario "San Sebastián" ubicado en la Comuna Ciudadela del Norte, hasta un total de 360 familias.

Para el efecto, se adquirirán los inmuebles y mejoras de las familias a ser reubicadas, mediante enajenación voluntaria directa o expropiación. El precio de los inmuebles y mejoras, podrá ser destinado para la adquisición de las unidades de vivienda del Proyecto "San Sebastián" o en la adquisición de unidades de vivienda en la Avanzada o como aporte para generación de suelo para el proyecto de vivienda del Sector de la Avanzada, o como aporte para las obras de estabilidad para el sector de la Avanzada y/o como aporte para las obras de urbanismo que tengan relación de beneficio directo con el Macroproyecto de Interés Social Nacional Centro de Occidente de Colombia San José. [...]».

(Negrilla fuera del texto). 130. Con el fin de ejecutar integralmente el Macroproyecto San José, el 3 de diciembre de 2009, la ERUM y La Previsora S.A. -Fiduprevisora-, celebraron «contrato de fiducia mercantil de recaudo, administración. garantía y pagos para el manejo de los recursos». El objeto del contrato fue constituir el fideicomiso denominado «Patrimonio Autónomo Matriz» para, entre otras cosas, «constituir en calidad de fideicomitente los patrimonios autónomos subsidiarios o derivados [ ]»91. 131 Posteriormente, FONVIVIENDA, el MUNICIPIO y la ERUM suscribieron el Convenio núm. 090 de 2009 con el fin de aunar esfuerzos para la ejecución del Macroproyecto San José. En consecuencia, el MUNICIPIO se obligó a constituir una fiducia mercantil, mientras que FONVIVIENDA se comprometió a invertir unos recursos92. 132.

En virtud de dicho Convenio, 25 de marzo de 2011, el Patrimonio Autónomo Matriz (fideicomitente «A») y la ERUM (fideicomitente «B») celebraron con la fiduciaria Fiduprevisora S.A. el «contrato de fiducia inmobiliaria de administración y pagos», cuyo objeto fue constituir el Patrimonio Autónomo Inmobiliario de Administración y Pagos (PA-PAVIP) para la ejecución del «Macroproyecto San José de Manizales»93.

Dicha finalidad se pactó en los siguientes términos: «[...] con los bienes transferidos por el fideicomitente y/o los recursos monetarios que se vinculen al mismo. provenientes de recursos cedidos por los beneficiarios de los subsidios y/o inversionistas y/o créditos y/u otras fuentes de financiación previamente aprobadas en las normas que expida el Gobierno Nacional, se desarrollará el proyecto constructivo a ser realizado en La Unidad de Ejecución Urbanística Dos — La Avanzada de Manizales, consistente en la construcción a precio de venta global fijo, de ciudadelas y/o conjuntos 91 ¡bid, documento denominado ED_O9CONTRATOFIDUCIAME(.pdf) NroActua 2". 92 lbidem. 93 !bid., documento denominado: "ED_O8CONTRATODEFIDUCI(.pdf) NroActua 2". 38 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00524-01 Demandante: Andrés Felipe Morales Cárdenas Demandados: Municipio de Manizales y otros habitacionales, aproximadamente 3.500 unidades de vivienda de interés social, con sus respectivas zonas verdes públicas, zonas verdes privadas, áreas colectivas de servicios comunales y áreas de equipamiento urbano».

(Negrilla fuera del texto). 133. El contrato le asignó a la Fiduprevisora S.A., principalmente, las funciones de: administrar los bienes fideicomitidos; gestionar los permisos, licencias y autorizaciones correspondientes para el desarrollo del proyecto; desarrollar las obras de urbanización necesarias; administrar y comercializar las unidades privadas resultantes del proyecto; y desembolsar los recursos del patrimonio constituido, conforme a la finalidad del contrato94. 134.

Sin embargo, para el cumplimiento de determinadas obligaciones de la Fiduciaria, el contrato previó la concurrencia de otras partes y agentes del contrato, como lo son la Junta del Fideicomiso y el Gerente del Proyecto. A partir de la cláusula octava del contrato se destacan los siguientes deberes de la fiduciaria en coordinación con tales entidades: «h. Realizar la contratación derivada que se requiera previa instrucción de la Junta del Fideicomiso. [...] m. Desembolsar los recursos destinados a la ejecución del Proyecto en coordinación con el Gerente del Proyecto, y de acuerdo con los procedimientos que se definan. n. Permitir el desarrollo del Proyecto por cuenta y riesgo de los fideicomitentes hasta la concurrencia de sus aportes, bajo la responsabilidad técnica, administrativa y financiera del Gerente del Proyecto. o. Escriturar las unidades resultantes del proyecto a los compradores E. La suscripción de promesas de compraventa de adquirentes de unidades inmobiliarias estará en cabeza del Gerente del Proyecto [...]».

(Negrilla fuera del texto). 135. Adicionalmente, en el mismo escenario de cooperación para la ejecución de las prestaciones contractuales, la fiduciaria también tiene derecho a «Exigir a [la Erum] el pago de los gastos y costos que se generen con ocasión de la celebración. ejecución y terminación de este contrato, así como todos los demás que se causen en relación a los activos del Patrimonio Autónomo»95. 136 Correlativamente a lo anterior, la Sala advierte que, dentro de las obligaciones contractuales de la ERUM para la ejecución del Macroproyecto San José, se encuentran las siguientes: «[ ]. 2.

Adelantar los trámites tendientes a la asignación de los subsidios a favor de los adquirentes de las unidades inmobiliarias, quien lo podrá realizar directamente o a través de la contratación de un tercero por parte del fideicomiso con recursos a cargo del mismo. [...1. 91 Cláusula segunda 95 Cláusula novena, numeral 4 39 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00524-01 Demandante: Andrés Felipe Morales Cárdenas Demandados: Municipio de Manizales y otros 3 Instruir a la fiduciaria respecto a la escrituración de las unidades inmobiliarias resultantes del proyecto. 4.

Realizar el proceso de adquisición de inmuebles ubicados en la Unidad Urbanística Dos La avanzada de la ciudad de Manizales, conforme a los procedimientos establecidos para el efecto por la Ley 388 de 1 997 o la norma que la reforma, adicione o complemente, con cargo a los recursos del fideicomiso. [...]». (Negrilla fuera del texto). 137 Asimismo, es derecho de la ERUM «Exigir a la fiduciaria el fiel cumplimiento de sus obligaciones y ejercer la acción de responsabilidad frente a ella por su incumplimiento»96. 138 Por su parte. la Junta del Fideicomiso, la cual está integrada por el MUNICIPIO y por la ERUM, -entre otras entidades-, ostenta los roles de máximo órgano decisorio y consultivo, y de canal de comunicación entre las partes intervinientes en el contrato y los beneficiarios del fideicomiso.

En tal virtud, la Junta tiene, entre otras, las funciones de: «1 Definir las políticas, reglas e instrucciones para el desarrollo y ejecución del proyecto 2 Vigilar el desarrollo del patrimonio autónomo en general, en virtud de lo cual podrá pedir al gerente del proyecto la rendición de informes de cuentas y de gestión 3. Evaluar la información presentada por el gerente del proyecto, el interventor, la fiduciaria y/o el constructor, y realizar las recomendaciones y sugerencias a que haya lugar. [ 7.

Aprobar las adiciones o incrementos presupuestales o los cambios sustanciales al proyecto. 8 Aprobar el cronograma de actividades y de ejecución del proyecto presentado por el gerente del proyecto [ 1 11. Analizar y considerar los informes y estados de cuenta (balances, estado de resultados, cambios en la situación financiera. etc.) presentados por la fiduciaria, por los contratistas directos (si a ello hubiere lugar) y por la gerencia del respectivo proyecto [ ]. 13.

Las demás que se requieran para la buena marcha del patrimonio autónomo. [,,,]»97, (Negrilla fuera del texto). 139. Por último, la cláusula «décimo cuarta» advierte que el proyecto se ejecutará de acuerdo con los lineamientos urbanísticos previstos en las disposiciones propias del Macroproyecto San José. Y que «La estructuración del negocio y/o negocios que se establezcan para cada una de las etapas que lo conforman, se ejecutará conforme a la consultoría o esquemas que el Gerente del Proyecto y conforme 96 Cláusula décimo primera, numeral 2. 97 Cláusula décimo segunda, modificada por el Otrosí N.° 1 de 24 de septiembre de 2015.

Cfr. Documento denominado: "ED 120TROSINO1CT02(.00 NroActua 2". 40 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00524-01 Demandante: Andrés Felipe Morales Cárdenas Demandados: Municipio de Manizales y otros a los lineamientos establecidos en el Manual Operativo adoptado por la Junta del Fideicomiso». V.5.2. Resolución del recurso de apelación 140.

Conforme a lo anterior, de cara a los reparos señalados por la ERUM, la Sala concluye que hay una obligación clara y fundamental en cabeza de la recurrente de participar activamente e incidir de manera importante en cada una de las etapas de la ejecución del Macroproyecto San José, tanto en su rol de gerente integral del Macroproyecto, como en su condición de fideicomitente y beneficiario del contrato de fiducia mercanti198. 141.

En atención al objeto de su creación, la ERUM funge como gerente, gestor interinstitucional, promotor. socio, operador y ejecutor del Macroproyecto San José. Habida cuenta de que su propósito consiste en adelantar proyectos de renovación, remodelación y desarrollo urbanístico, no resulta extraño a sus competencias que, en el marco del Macroproyecto San José u otros proyectos afines, y en observancia de las leyes 388 y 9' de 1989 y demás disposiciones aplicables, esté avocada a realizar, entre otras, las siguientes actividades: i) Contratar estudios técnicos relativos al uso y la habitabilidad del suelo; ii) Ejecutar obras de mejoramiento en zonas de riesgo mitigable, consistentes en tratamiento de taludes, labores de contención, manejo de aguas, bioingeniería, recuperación y manejo ambiental, y demás obras de mantenimiento, reparación, demolición y reconstrucción de infraestructura. iii) Promover proyectos de construcción de vivienda de interés social y prioritario, acompañados de desarrollos integrales urbanos con zonas verdes públicas y privadas, dotación de equipamientos, infraestructura vial y de servicios, entre otras obras de interés colectivo en procura de mejorar los niveles de calidad de vida de la población. iv) Restringir el desarrollo de actividades urbanísticas en zonas de alto riesgo de desastre no mitigable, conforme a los usos o tratamientos de protección o preservación estricta del suelo. 98 En ese sentido, valga recordar que en la contestación de la demanda, el abogado de la Erum S.A.S. reconoció que esa entidad, como gerente integral del Macroproyecto, le asisten deberes concretos de: «[...] desarrollar la gerencia integral del Patrimonio Autónomo Macroproyecto San José, consistente en supervisar, dirigir, coordinar y ejecutar las actividades técnicas, administrativas, financieras, legales y de gestión predial del proyecto. [ ]. [ ) las actividades [ ] corresponden [...] al monitoreo del comportamiento financiero del proyecto, elaboración de presupuestos, la coordinación para la obtención de permisos para la ejecución de las obras, articulación de los estudios y diseños técnicos generales del proyecto, desarrollo de los procesos jurídicos para la enajenación voluntaria y expropiación de predios, celebración de contratos necesarios para la planeación, diseño, obtención de licencias, gerencia y construcción de las etapas del urbanismo.

De igual manera, dentro del proceso de gestión social, se busca realizar las gestiones tendientes a desarrollar las buenas relaciones con el vecindario y la comunidad [ ]». (Negrilla fuera del texto). 41 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00524-01 Demandante: Andrés Felipe Morales Cárdenas Demandados: Municipio de Manizales y otros v) Identificar, delimitar y adelantar procesos de reubicación de la población asentada en zonas de alto riesgo de desastre no mitigable, y vi) Realizar tareas de recuperación y preservación de zonas que, habiendo sido objeto de procesos de reubicación, sean catalogadas como de valor ambiental y paisajístico. 142.

Como pudo observarse en el acápite anterior, las actividades mencionadas, no solo concuerdan con el objeto social, las funciones y los compromisos asumidos por la ERUM, sino que, además, resultan fundamentales para contribuir con el MUNICIPIO en el ejercicio de la planificación segura y sostenible del desarrollo territorial, en su condición de entidad descentralizada de ese nivel administrativo. 143 En ese contexto de descentralización administrativa funcional o por servicios, la ERUM funge como una persona jurídica derivada del sector central de la administración local.

Aunque dicha entidad está dotada de autonomía para desempeñar la actividad técnica o especializada que le fue asignada, lo cierto es que está regida bajo un control de tutela, según el cual debe observar los postulados de política pública, planeación, presupuestales y teleológicos que le fueron encomendados al MUNICIPIO en virtud de la Constitución y la ley. 144.

En ese sentido. la ERUM desempeña un papel auxiliar e instrumental de la administración central en lo referente a la competencia general de planeación y gestión urbanística del territorio, la cual naturalmente comprende el despliegue de actividades específicas de recuperación, urbanización, reparación, remodelación. demolición, restauración, reforzamiento y reconstrucción de infraestructura. 145.

Pues bien, en atención a que el barrio Galán de la ciudad de Manizales fue debidamente identificado por la ERUM como una zona de riesgo de desastres y, por ende, beneficiario de medidas concretas de reubicación de familias y/o de ejecución de obras de mitigación del riesgo en el marco del Macroproyecto San José, la Sala concluye que las órdenes que le fueron impuestas por el Tribunal de primera instancia, de ninguna manera desconocen su ámbito de competencias, el objetivo ni las estrategias del Macroproyecto San José99 ni la Política Pública de Vivienda. 146 Muestra de ello es que la ERUM, en sede administrativa, ha venido desplegando diversas actividades, como la de demolición de estructuras en peligro de colapso, justamente, en cumplimiento de sus competencias asociadas a la gestión del riesgo Resolución 544 de 2017. «[ ].

ARTÍCULO 1. 4. Objetivo y Estrategias del Macroproyecto. El objetivo del Macroproyecto es renovar y redensificar la zona norte del centro de la ciudad de Manizales, para generar suelo urbano, en especial para Vivienda de Interés Social y Prioritaria y promover nuevos desarrollos integrales, tendientes a mejorar las condiciones de vida de la población a través del reasentamiento de familias localizadas en zonas de alto riesgo. el incremento del índice de zonas verdes por habitante, y la dotación de equipamientos e infraestructura vial y de servicios ESTRATEGIAS: a. Desarrollar un gran proyecto de vivienda de interés prioritario e interés social con el apoyo del Gobierno Nacional para la reubicación de la población asentada en las zonas de riesgo de la ladera norte y la recuperación y preservación de esta zona de valor ambiental y paisajistico [...1». 42 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00524-01 Demandante: Andrés Felipe Morales Cárdenas Demandados: Municipio de Manizales y otros de desastres en el marco de su objeto social y de los proyectos urbanísticos que viene adelantando en la ciudad de Manizales.

Veamos: 147 Mediante Oficio UGR N.° 332-2021 GED 8995-2021, la Unidad de Gestión del Riesgo de la alcaldía municipal de Manizales manifestó haber requerido a la ERUM para que procediera a demoler las viviendas en riesgo de colapso. «De dicho requerimiento se recibió respuesta por parte de la ERUM el día 19 de febrero de 2021, en la que ponían de presente que procederían a la demolición»1°°. 148 Efectivamente, mediante comunicación 2021-1E-95 de 19 de febrero de 20211°1, la ERUM reconoció haber suscrito contratos para materializar las demoliciones que se requieren para el desarrollo del Macroproyecto.

Sin embargo, puso en conocimiento de la alcaldía de Manizales las dificultades sociales que ese tipo de intervenciones urbanísticas generaba en la comunidad: «{. se informa acerca de la amenaza de ruina de un inmueble ubicado en el polígono del Macroproyecto San José, y se solicita a esta entidad de manera prioritaria adelantar los trámites pertinentes según las competencias de esta para llevar a cabo la demolición del predio dadas las condiciones en las cuales se encuentra y la titularidad de este [ ] En efecto, nos permitimos indicar que se adelantaron las gestiones tendientes a lograr la demolición respectiva del citado inmueble, dadas las condiciones en las cuales se encuentra.

No obstante, se debe aclarar que las gestiones con la persona que habita el lugar fueron complejas y evitaron que se demoliera el predio antes de lo previsto, ya que según manifestaba no dejaría de habitar dicho predio por petición de la ERUM y lo tendrían que sacar de allí de manera forzosa. En este sentido. nos permitimos indicar que actualmente se cuenta con un contrato de demoliciones en ejecución dentro del alcance del cual se encuentra el predio en mención, razón por la cual se espera que antes de la fecha prevista de finalización se lleve a cabo la demolición de este y los demás predios que hacen parte del contrato. [ ]».

(Negrilla fuera del texto). 149 De otro lado, aunque el Ministerio de Vivienda, el DPS y FONVIVIENDA ostenten ciertos deberes derivados del Decreto 1077 de 2015 e, incluso, frente al Macroproyecto San José, lo cierto es que ello no afecta las funciones y responsabilidades1°2 concretas de la ERUM como gerente integral del Macroproyecto, integrante de la Junta del Fideicomiso, fideicomitente, fideicomisario e instructor de la fiduciaria en pro de la ejecución adecuada de los recursos del patrimonio autónomo y para que la contratación materialice 100 Cfr.: Registro N.' 2: "Actuación: EXPEDINTE DIGITAL", Carpeta "ED_ONEDRIVE_1_1252023(.zip) NroActua 2", Carpeta "CUADERNO N2 PRUEBAS PARTE DDA", Documento denominado: "05UGR332- 2021 GED8995-2021. pdr 1°1 lbidem. 102 En virtud de la cláusula octava del «contrato de tic:lucia inmobiliaria de administración y pagos» para la constitución del Patrimonio Autónomo «Macroproyecto San José de Manizales», la Erum debe asumir la responsabilidad técnica, administrativa y financiera del Gerente del Proyecto. 43 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00524-01 Demandante: Andrés Felipe Morales Cárdenas Demandados: Municipio de Manizales y otros eficazmente las diversas actividades previstas en el Macroproyecto para el barrio Galán"3. 150.

Tan es así que, sin perjuicio del deber de complementación de recursos que les asiste a las personas beneficiarias de las soluciones de vivienda, la ERUM, en sede administrativa, ha reconocido la necesidad de ejecutar diversas medidas de mitigación del riesgo de desastres en el barrio Galán con base en el marco jurídico del Macroproyecto San José. En efecto, mediante Oficio núm. 2021-1E-00000126 de 2 de marzo de 20211°4, el mismo gerente de la ERUM manifestó ante el Tribunal que: «[... ] el tratamiento esperado para los tres (3) predios objeto de la acción popular corresponde al de reasentamiento poblacional al encontrarse en zonas de riesgo no mitigable o zonas con posibles tratamientos qeotécnicos Dicho lo anterior, nos permitimos manifestar que. si bien los lineamientos previstos a nivel normativo en la Resolución del Macroproyecto contemplan una serie de actividades para los predios objeto de la presente acción popular dada la ubicación de estos dentro de la extensión que comprende el Macroproyecto; por medio de la presente se manifiesta que a la fecha la entidad no cuenta con proyectos en ejecución en caminados a lograr este objetivo. [ 1».

(Negrilla fuera del texto). 151 Así, pues, la Sala concluye que la ERUM sí es competente para demoler las estructuras habitacionales del barrio Galán que se encuentran en riesgo, así como para garantizar, en su condición de «gestora interinstitucional» y en coordinación con las demás entidades competentes, el despliegue de las actividades necesarias para la reubicación de los habitantes y/o la ejecución de obras de mitigación del riesgo en el sector referido, según los criterios técnicos del caso. -152 No obstante, la Sala observa que al MUNICIPIO le asiste la competencia constitucional de planeación y gestión del desarrollo del territorio.

En consecuencia, se aclara que debe concurrir al cumplimiento de la orden de demolición que le fue extendida a la ERUM, en ejercicio de su función de control urbanístico, tal y como lo ordena el Decreto 1077 de 2015: «Artículo 2.2.6.1.4.11 Competencia del control urbano. Corresponde a los alcaldes municipales o distritales por conducto de los inspectores de policía rurales, urbanos y corregidores, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1801 de 2016 (Código de Policía) o la norma que la modifique, adicione o sustituya. ejercer la vigilancia y control durante la ejecución de las obras, con el fin de aplicar las medidas correctivas para asegurar el cumplimiento de las licencias urbanísticas y de las normas contenidas en el Plan de Ordenamiento Territorial, sin perjuicio de las facultades atribuidas a los funcionarios del Ministerio Público y de las veedurías 103 En virtud de la cláusula «trigésima séptima» del «contrato de fiducia inmobiliaria de administración y pagos» para la constitución del Patrimonio Autónomo «Macroproyecto San José de Manizales» (agregada por el Otrosí N.° 2 de 29 de noviembre de 2019), la Erum debe impartir a la fiduciaria las instrucciones necesarias para para la ejecución del contrato.

Cfr. Documento denominado: "ED_130TROSINO2CT02(.00 NroActua 2". 104 Cfr.: Registro N. 2: "Actuación: EXPEDINTE DIGITAL". Carpeta "ED_ONEDRIVE_1_1252023(.zip) NroActua 2", Carpeta "CUADERNO N3 PRUEBAS DE OFICIO". Documento denominado: "02PruebasAccionPopular2017-524.pdf. 44 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00524-01 Demandante: Andrés Felipe Morales Cárdenas Demandados: Municipio de Manizales y otros en defensa tanto del orden jurídico, del ambiente y del patrimonio y espacios públicos, cómo de los intereses colectivos y de la sociedad en general.

(Decreto 1469 de 2010, artículo 62. Modificado Decreto 1203 de 2017, artículo 14)». V.6. Sobre la responsabilidad de la UNGRD 153. El Tribunal de primera instancia consideró adecuado imponerle a la UNGRD la obligación de contribuir con el MUNICIPIO, la ERUM y CORPOCALDAS, en el despliegue de las gestiones necesarias para la elaboración de un estudio de riesgo que permita definir las correspondientes alternativas de reubicación y/o de ejecución de obras de mitigación del riesgo en el barrio Galán. '154.

En oposición a lo anterior, la UNGRD arguyó fundamentalmente que, según la estructura competencial del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres -SNGRD-, es el DEPARTAMENTO quien debe acudir a apoyar al MUNICIPIO en la elaboración de estudios y la ejecución de las actividades de reubicación de asentamientos. 155 Lo anterior, debido a que, conforme al artículo 40 del Decreto 4147 de 2011, le competen funciones de dirección, coordinación, impulso, fortalecimiento de capacidades y apoyo técnico, informativo y educativo en relación con los miembros del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres -SNPAD-. 156 En efecto, la Sala observa que, en el ordinal tercero de sentencia impugnada, el Tribunal declaró probada en favor de la UNGRD la excepción denominada: «Competencia de las autoridades municipales en materia de reubicación de asentamientos urbanos por encontrarse en zona de riesgo no mitigable»1°5. 157.

Sin embargo, se aclara que no por ello la sentencia recurrida deviene en incongruente, pues esta Sección ha reiterado la postura jurisprudencial según la cual, sin perjuicio de las competencias principales y directas de otras autoridades, la UNGRD sigue siendo competente para apoyar a las entidades territoriales en el desempeño de la función de gestión del riesgo de desastres y en la implementación de los procesos respectivos, en consideración a los principios integradores de la función administrativa, como los de solidaridad, coordinación, concurrencia, subsidiariedad positiva y complementariedadl°6. 105,'[..].

Tercero. DECLÁRANSE probadas las excepciones de "Inexistencia de vulneración de derechos colectivos por parte del ministerio de vivienda, ciudad y territorio" propuestas por la Nación — Ministerio de Vivienda, ciudad y Territorio; "Sobre los subsidios de arrendamiento otorgados a los accionantes" y "Sobre las políticas de vivienda del Gobierno Nacional- presentadas por el Municipio de Manizales; así como el medio de defensa denominado "competencia de las autoridades municipales en materia de reubicación de asentamientos urbanos por encontrarse en zona de riesgo no mitigable" propuestas por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo. [...]". ' 5 Cfr.: Leyes 136 de 2 de junio de 1994, artículo 4; 1454 de 28 de junio de 2011. artículo 27; 1551 de 6 de julio de 2012; y 1523 de 24 de abril de 2012, artículos 3 y 4. 45 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00524-01 Demandante: Andrés Felipe Morales Cárdenas Demandados: Municipio de Manizales y otros 158.

En sentencia de 10 de diciembre de 2021, la Sala advirtió que, conforme a las normas aplicables y el Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres con Enfoque de Cambio Climático «Una estrategia de desarrollo 2015-2025», «[,..] la Unidad sí tiene competencia para impulsar y llevar a cabo propuestas específicas que propendan por mejorar la eficacia del S.N.G.R.D. en la consecución de sus objetivos en el nivel territorial, así como desplegar las respectivas actividades de control y seguimiento. [ ]»107. 159.

Aun cuando es función de los departamentos asistir a los municipios en el desarrollo de los respectivos procesos de gestión del riesgo de desastres, la Sala ha señalado que la UNGRD, en el marco de la Ley 1523 y el Decreto 4147 de 2011, también está llamada a concurrir y colaborar -junto con los demás integrantes del SNGRD- en el desarrollo de los procesos, tareas y acciones necesarias para gestionar el riesgo de desastres. 160.

Dicho de otro modo, la función de gestión del riesgo de desastres no recae única y exclusivamente en los municipios, pues, en virtud del principio de articulación de la actividad adminsitrativa, también es exigible a los demás miembros del SNGRD, en la medida de sus atribuciones. 161 En providencia de 13 de julio de 2023, la Sala confirmó el auto en virtud del cual el Tribunal Administrativo del Magdalena ordenó a la UNGRD que prestara apoyo técnico necesario al departamento del Magdalena en el cumplimiento de tareas concretas de reducción y respuesta para la gestión del riesgo de desastres.

Esto, al considerar que «es competencia de la UNRGD como miembro del Sistema, y no solo de los departamentos, apoyar a los municipios en la gestión del riesgo, en virtud del principio de concurrencia»1", 162. Lo anterior, se fundamentó en que la ley le asignó funciones específicas a la UNGRD dirigidas a «I.] "orientar y apoyar a las entidades nacionales y territoriales en su fortalecimiento institucional para la gestión del riesgo de desastres y asesorarlos para la inclusión de la política de gestión del riesgo de desastres en los Planes Territoriales", así como "prestar el apoyo técnico, informativo y educativo que requieran los miembros del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres -SNPAD", entre otras»1°9. 163 Además, al tenor del artículo 19 del Decreto 4147 de 2011, la UNGRD también está llamada a «asesorar y brindar asistencia técnica a los entes territoriales en 1°7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 10 de diciembre de 2021.

Rad. N.' 47001-23-33-000-2018-00155-01. C.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés. "En los términos legales expuestos y, en atención a los principios de articulación de la función administrativa, la Sala considera necesaria la contribución de la UNGRD para el desarrollo del proceso de gestión del riesgo de desastres en el barrio El Mayor de la ciudad de Santa Marta". 1°8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 13 de julio de 2023.

Rad. N.° 47001-23-33-000-2022-00173-01. C.P.: Oswaldo Giraldo López. Dicha postura fue reiterada a partir del auto del 2 de agosto de 2017, proferido en la acción popular N.° 13001-23-33-000-2015-00052-01(AP). C. P.: María Elizabeth García González. 109 Decreto 4147 de 2011, artículo 4, numerales 6 y 8. 46 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00524-01 Demandante: Andrés Felipe Morales Cárdenas Demandados: Municipio de Manizales y otros la formulación de los proyectos para el manejo de desastres; promover la preparación para la respuesta y la recuperación frente a desastres, así como la organización para la implementación de sistemas de alerta, conformación de centros de reserva, mecanismos de albergues temporales, capacitación, equipamiento y entrenamiento entre otras»"°. 164.

En ese sentido, con base en una interpretación sistemática de la normativa aplicable, se advierte que la UNGRD juega un papel fundamental en punto de la coordinación del Sistema para el logro efectivo de sus objetivos'''. 165. Tal y como lo reconoció la UNGRD, es un hecho que tiene deberes concretos de dirección, orientación, control, asesoría, liderazgo, integración, promoción, asistencia, conducción, apoyo, seguimiento y evaluación, cuyo cumplimiento permite que la función de gestionar el riesgo de desastres sea un sistema coherente y una herramienta eficiente para garantizar la seguridad y el bienestar de la población112. 166.

Así, pues, en relación con la situación del barrio Galán de Manizales y la orden concreta que se le impuso en primera instancia a la UNGRD, se observa que el espectro de atribuciones asignado a dicha autoridad le permite integrarse de manera sectorial, institucional y territorial para efectos de: I) Formular, diseñar y contribuir a la implementación de planes y estrategias específicas para la gestión del riesgo de desastres113; ii) Promover, financiar, proponer y realizar análisis, estudios e investigaciones para fortalecer la información y el conocimiento del riesgo de desastres"4; iii) Promover, orientar y organizar la fase de preparación y las acciones concretas de respuesta y recuperación de los territorios ante situaciones de desastre115; iv) Asesorar, brindar asistencia técnica y dirigir las intervenciones de los entes territoriales, tanto para el conocimiento y la reducción del riesgo, como para el manejo de desastres"6; y y) Apoyar a las entidades territoriales con la gestión de recursos y la financiación de actividades propias de la etapa de manejo de desastres117 110 Ibid., artículo 19, numerales 13, 5 y 6. 111 "Articulo 11.

Funciones de la Dirección General. Son funciones de la Dirección General, las siguientes: [ ]. 18. Promover las alianzas estratégicas nacionales e internacionales que se requieran para el cumplimiento de las funciones de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, en coordinación con el Ministerio de Relaciones Exteriores y las demás entidades competentes. [ ]". 112 Ibid., artículos 11, 19, entre otros. 113 Ibid., artículos 11, numerales 2, 5 y 6. 1" Ibid., artículos 4, numeral 7; 11, numeral 11; 17, numerales 8 y 9; y 19, numeral. 115 !bid., artículo 19, numerales 5, 6 y 8. 116 !bid., artículos 11, numeral 6; 17, numeral 14; 18, numeral 9; y 19. numeral 13. 117 Ibid., artículo 19, numerales 11; 47 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00524-01 Demandante: Andrés Felipe Morales Cárdenas Demandados: Municipio de Manizales y otros 167.

En consecuencia, la Sala concluye que el Tribunal no desconoció ni incurrió en una indebida interpretación del sistema de competencias que fijó la Ley 1523, pues, la jurisprudencia ha entendido que la UNGRD también «debe efectuar actividades encaminadas a que los procesos, acciones y tareas de ese Sistema sean logrados». Por consiguiente, la entidad debe concurrir con las demás autoridades competentes para, en el marco de sus competencias, dar cumplimiento a las órdenes de amparo decretadas en el ordinal octavo de la sentencia de 17 de febrero de 2023, motivo por el cual esta será confirmada.

V.7. Conclusiones 168. Por las razones expuestas, la Sala concluye que las órdenes de amparo impartidas por el Tribunal se ajustan al ámbito de competencias asignado a las autoridades recurrentes, por lo que no hay lugar a que se les exima del cumplimiento de dichas obligaciones. 169. Es preciso anotar que. en el marco del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres -SNGRD-, las autoridades vinculadas al proceso están llamadas a ejercer sus funciones bajo el «principio sistémico»118, esto es, en un contexto de interacción, coordinación y enlazamiento permanente, pues de esa manera se garantiza la solidez del Sistema, la continuidad de los procesos de gestión del riesgo y los objetivos de seguridad, bienestar, calidad de vida de las personas y de desarrollo sostenible119. 170.

Así, pues, la Sala confirmará las disposiciones de amparo de los derechos colectivos afectados, con la salvedad de adicionar el ordinal octavo de la sentencia de 17 de febrero de 2023, en el sentido de que, tal y como lo ha reiterado la jurisprudencia de esta Sección12°, el MUNICIPIO vele porque se observen las siguientes instrucciones: i) Que las familias «no hayan sido beneficiadas con otra medida equivalente»; y 118 - Ley 1523 de 2012.

"Artículo 3°. Principios generales. Los principios generales que orientan la gestión del riesgo son: [. 11. Principio sistémico: La política de gestión del riesgo se hará efectiva mediante un sistema administrativo de coordinación de actividades estatales y particulares. El sistema operará en modos de integración sectorial y territorial: garantizará la continuidad de los procesos, la interacción y enlazamiento de las actividades mediante bases de acción comunes y coordinación de competencias.

Como sistema abierto, estructurado y organizado. exhibirá las calidades de interconexión. diferenciación, recursividad, control, sinergia y reiteración. [ ]". 119 !bid., "Artículo 1. De la gestión del riesgo de desastres. La gestión del riesgo de desastres, en adelante la gestión del riesgo, es un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes. programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible.

Parágrafo 1°. La gestión del riesgo se constituye en una política de desarrollo indispensable pata asegurar la sostenibilidad, la seguridad territorial. los derechos e intereses colectivos, mejorar la calidad de vida de las poblaciones y las comunidades en riesgo y, por lo tanto, está intrínsecamente asociada con la planificación del desarrollo seguro, con la gestión ambiental territorial sostenible, en todos los niveles de gobierno y la efectiva participación de la población. "T. '20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Auto de 31 de julio de 2023, Rad. N.° 05001-23-33-000-2021-01747-01, y sentencia del 1° de junio de 2020, Rad. N.' 68001-23-31-000- 2012-00091-01. C.P.: Hernando Sánchez Sánchez. 48 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00524-01 Demandante: Andrés Felipe Morales Cárdenas Demandados: Municipio de Manizales y otros ii) «[E]vit[e] que personas o familias que no habitan la zona reciban los subsidios y beneficios, verifica[ndo] que las familias beneficiarias hubiesen habitado permanentemente en ese territorio». iii) Ahora, en caso de que se acredite su necesidad, el Tribunal deberá otorgar un plazo adicional para el cumplimiento de las obligaciones impartidas. 171.

Asimismo, la Sala conformará el comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia en los términos precisos señalados en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998. 172. Por último, según lo previsto en los artículos 38 de la Ley 472 de 1998121 y 365 del Código General del Proceso122 y atendiendo el criterio sostenido por la Sala Especial de Decisión N.' 27 en providencia de 6 de agosto de 2019123, a través del cual se unificó la jurisprudencia de la Corporación respecto de la condena en costas procesales en acciones populares, no se condenará en costas en esta instancia, porque, aunque los recursos de apelación fueron resueltos de manera desfavorable. no se comprobó su causación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: ADICIONAR, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, el ordinal octavo de la sentencia proferida el 17 de febrero de 2023 por el Tribunal Administrativo de Caldas, el cual quedará así: «Octavo: ORDENAR al Municipio de Manizales. a la Empresa de Renovación Urbana de Manizales. a Corpocaldas y a la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, disponer. si aún no lo han hecho, de los recursos humanos, técnicos, administrativos, presupuestales y financieros con el fin de elaborar un estudio de riesgo en el barrio Galán de la ciudad de Manizales, con definición de alternativas de reubicación en caso de encontrar viviendas o asentamientos 121 "Artículo 38.- Costas.

FI juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados a/ demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar. 122.,Artículo 365.

Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.

Además. en los casos especiales previstos en este código. [ ]" 123 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de Unificación del 6 de agosto de 2019, CP. Rocío Araújo Oñate, radicación número: 15001-33-33-007-2017-00036-01. 49 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00524-01 Demandante: Andrés Felipe Morales Cárdenas Demandados: Municipio de Manizales y otros humanos en zonas de riesgo no mitigable y fijación de cronograma para ejecución de obras en caso de riesgo mitigable.

Para la contratación y elaboración del mencionado estudio de detalle en el barrio Galán de esta ciudad, las entidades contarán con un término de doce (12) meses, contado a partir de la ejecutoria de la presente sentencia. La alcaldía municipal de Manizales deberá velar porque, en el cumplimiento de las órdenes impartidas, se observen las siguientes instrucciones: i) Que las familias no hayan sido beneficiadas con otra medida equivalente; y ii) Evite que personas o familias que no habitan la zona reciban los subsidios y beneficios, verificando que las familias beneficiarias hubiesen habitado permanentemente en ese territorio.

En caso de que se acredite su necesidad; el Tribunal deberá otorgar un plazo adicional para el cumplimiento de las obligaciones impartidas».

SEGUNDO: MODIFICAR, por los motivos expuestos en la parte considerativa de esta providencia, el ordinal noveno de la sentencia impugnada, el cual quedará así: «Noveno: CONFORMAR un comité para la verificación del cumplimiento de esta providencia, el cual estará integrado por el Tribunal Administrativo de Caldas, a través de su magistrado ponente -quien lo presidirá-; por el demandante; por la alcaldía municipal de Manizales: por la Empresa de Renovación y Desarrollo Urbano de Manizales -Erum S.A.S.-; por la Corporación Autónoma Regional de Caldas —Corpocaldas-; por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres -UNGRD-; por el agente del Ministerio Público y por el Defensor del Pueblo.

De igual modo en el comité podrá participar cualquier persona que habite en las zonas afectadas por la situación de riesgo de desastre que se presenta en el barrio Galán de la ciudad de Manizales. Los participantes del comité deberán hacer seguimiento a lo ordenado en la presente decisión y rendir informes trimestrales sobre las decisiones y acciones que se adopten y ejecuten para el cabal cumplimiento de la sentencia».

TERCERO: CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia recurrida.

CUARTO: SIN COSTAS en esta instancia.

QUINTO: REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.

SEXTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen una vez ejecutoriada esta providencia. 50 Radicación: 17001-23-33-000-2017-00524-01 Demandante: Andrés Felipe Morales Cárdenas Demandados: Municipio de Manizales y otros

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSW Lb ALO PEZ onsejer de Esta Presi ente NUB IA MA TH REÑ ARZÓN Con ej ra de Est o(E) HERNNDO'&AI4CHEZ S NCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia f e firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.

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